Décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000 - Saisine par 60 sénateurs
LOI RELATIVE A LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS ELECTORAUX ET DES FONCTIONS ELECTIVES ET A LEURS CONDITIONS D'EXERCICE
Les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraire à la Constitution la totalité des dispositions de la loi concernant les incompatibilités, à l'exception de celles qui limitent à deux mandats électifs les cumuls possibles, sur la base des arguments suivants :
A. - L'interdiction du cumul de deux fonctions électives est contraire à la Constitution
1o La loi susvisée est contraire aux dispositions des articles 5 et 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans la mesure où elle interdit le cumul de deux fonctions électives. La loi du 30 septembre 1985 ne portait pas atteinte à ce principe du fait qu'il était possible de cumuler deux fonctions.
2o Si la loi peut limiter le cumul à deux mandats locaux, ce qui était déjà partiellement le cas depuis le 30 décembre 1985, bien que le mandat de conseiller municipal n'était pas pris en compte, elle ne peut pas limiter le cumul des fonctions électives sans porter atteinte à un principe fondamental reconnu par les lois de la République (code des communes de 1884, loi sur les conseils généraux de 1871) selon lequel tout élu d'une assemblée territoriale peut être élu aux fonctions exécutives de cette assemblée. Le principe a d'ailleurs été reconnu de fait par la loi du 30 décembre 1985 du fait que les fonctions d'adjoint au maire des communes de plus de 100 000 habitants peuvent être assimilées à celles de maire de communes moins peuplées.
3o La limitation du cumul des fonctions n'est pas conforme aux dispositions de l'article 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. En effet, le cumul des fonctions ne peut pas être considéré comme nuisible à la société puisque, élection après élection, les électeurs ont validé cette pratique et l'ont toujours considérée comme faisant partie de la tradition républicaine.
4o La limitation du cumul des fonctions est également contraire aux dispositions de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui prévoit que tous les citoyens étant égaux devant la loi, sont tous également admissibles à toute dignité, place et emploi public, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leur vertu et de leur talent.
5o La limitation du cumul de fonctions est aussi contraire à l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement, dans le cadre certes de la loi qui ne doit pas alors procéder à une atteinte de cette libre administration dont le choix de chef de l'exécutif par l'ensemble de l'assemblée fait partie intégrante, quel que soit le statut de ce dernier au sein de cette assemblée.
6o La limitation du cumul de fonctions constitue en fait une véritable inéligibilité. Or, l'inéligibilité ne s'applique qu'en cas de sanction (art. LO 128, 129, 130 et L. 230) ou qu'en cas d'exercice de fonctions d'autorité et de représentant de l'Etat (art. LO 130-1, 131, L. 230-1 et 231). En l'espèce, l'incompatibilité constitue une inéligibilité de fait qui ne trouve son fondement ni dans la sanction pénale ni dans l'exercice des fonctions d'autorité incompatible avec celles d'élu local.
7o L'incompatibilité de deux fonctions électives constitue en réalité une situation différente entre élus : ceux qui peuvent être à la tête de l'exécutif et ceux qui ne le peuvent pas en raison de leurs fonctions exécutives dans une autre assemblée, à moins de démissionner pour assurer leur nouvelle fonction et cela, indéfiniment s'ils sont constamment réélus dans l'une et l'autre.
8o L'incompatibilité pourrait être possible si l'exécutif d'une assemblée territoriale était élu au suffrage universel direct. Or, le chef de l'exécutif territorial est l'élu d'élus qui, détenant le mandat du peuple souverain, ne peuvent pas voir leur choix limité à telle ou telle catégorie de membre du conseil dont ils font partie.
9o Des discriminations inacceptables apparaissent dans le fait que certaines fonctions exécutives sont cumulables et d'autres pas : en conjuguant les dispositions de la loi de 1985 et celle de 2000, il est possible d'être président de conseil général ou régional et adjoint au maire d'une commune de moins de 100 000 habitants, président de structure intercommunale à fiscalité propre ou d'établissements publics intercommunaux ; de même, il est possible d'être maire d'une commune et premier vice-président de l'assemblée régionale ou départementale. A l'inverse, le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants ne pourra pas être président du conseil régional ou départemental sauf s'il est parlementaire car celui-ci relève de la seule loi organique. Pour ce qui le concerne, ce sont donc les dispositions qu'elle contient qui lui sont applicables. Par nature, ces dispositions organiques sont supérieures à celles de la loi ordinaire.
10o Des incohérences entre la loi organique et la loi ordinaire apparaissent du fait qu'un parlementaire national pourra être président d'un conseil régional ou général et maire d'une commune de moins de 3 500 habitants ce qui sera impossible pour l'élu local. Ces incohérences ne peuvent pas être levées en combinant les dispositions des deux lois car, en application de l'article 25 de la Constitution, le régime des incompatibilités des parlementaires relève de la seule loi organique, supérieure à la loi ordinaire. La loi ordinaire ne peut donc édicter une incompatibilité applicable à un parlementaire.
11o Plus important encore est le fait que la limitation du cumul des fonctions est maintenant contraire aux dispositions de l'article 88-3 de la Constitution, qui précise que seuls les conseillers municipaux, ressortissants d'un autre Etat membre de l'Union européenne ne peuvent pas être élus maire ou adjoint. Par voie de conséquence, et a contrario, seule la Constitution peut dorénavant interdire à un élu d'une collectivité territoriale, quelles que soient ses fonctions ou son statut d'être élu à la tête de l'exécutif d'une assemblée territoriale dont il est membre.
12o En conséquence, les sénateurs soussignés demandent que soient déclarées contraires à la Constitution les dispositions des articles 7 à 23 de la loi qui interdisent le cumul des fonctions.
B. - Les incompatibilités concernant les députés européens
13o Les dispositions concernant les députés européens qui leur interdisent d'être maire, président de conseil général ou de conseil régional constituent un abus de restriction qui porte atteinte à la liberté des citoyens et à la liberté de l'élu.
14o Cette incompatibilité ne résulte pas d'une disposition constitutionnelle qui en l'espèce aurait dû s'imposer puisque toutes les autres catégories d'élus peuvent être élus à la tête d'un exécutif local. Or, les députés européens comme les autres élus émanent du suffrage universel et sont comme les autres élus des représentants du peuple souverain (décision du Conseil constitutionnel du 30 décembre 1976).
15o Des incohérences inadmissibles du point de vue de l'égalité apparaissent puisqu'un député européen italien élu en France pourrait être maire de sa commune en Italie, alors que son colistier français ne pourrait pas l'être (décision du Conseil constitutionnel du 29-30 décembre 1976, Assemblée européenne). 16o Cette incompatibilité n'est pas justifiée par le fait qu'elle concernerait des mandats ou des fonctions liés à la citoyenneté française.
17o Cette incompatibilité ne repose sur aucune considération d'intérêt général appelant des dispositions spécifiques (décision du Conseil constitutionnel du 30 août 1984, Polynésie française et 30 août 1984, Nouvelle-Calédonie).
18o Cette incompatibilité crée une inégalité par rapport aux autres catégories d'élus. Elle crée une atteinte intolérable à l'exercice du mandat électif et ne trouve aucune justification fondée sur l'intérêt général. 19o Cette incompatibilité crée une discrimination par rapport aux députés et aux sénateurs nationaux et par rapport au statut des députés européens ressortissant d'un autre Etat.
20o Pour toutes ces raisons les sénateurs soussignés demandent au Conseil constitutionnel que soient déclarées contraires à la Constitution les dispositions des articles 7 à 23 de la loi qui concernent les députés européens.
C. - Les nouvelles incompatibilités
21o L'incompatibilité qui frappe les présidents des chambres consulaires et des chambres d'agriculture porte atteinte au principe d'égalité, constitue une discrimination par rapport à des responsabilités analogues non visées par la loi et nie le principe de liberté de choix de l'électeur.
22o Cette incompatibilité est d'abord une incompatibilité générale puisqu'elle couvre l'ensemble du territoire et toutes les assemblées territoriales, ainsi que les élections européennes, ce qui signifie qu'un président de chambre de commerce ne peut être élu nulle part et ne peut donc pas être élu dans un conseil général ou régional ou dans une municipalité où il n'exerce pourtant pas ses fonctions. Il y a là une discrimination inacceptable.
23o Cette incompatibilité est discriminatoire, car elle ne vise pas des responsables qui se trouvent dans une situation analogue comme les présidents de conseil de l'ordre (médecins, avocats, architectes, experts-comptables) ou de chambre professionnelle (notaires et huissiers) ou responsables de fédérations sportives.
24o L'adhésion à ces chambres est obligatoire et touche non seulement les commerçants, artisans et agriculteurs mais aussi des entreprises. Dès lors, cette incompatibilité vise à exclure le monde des affaires et de l'agriculture de la représentation locale.
25o Cette discrimination est contraire à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et en particulier aux décisions du 27 décembre 1973 (taxation d'office) et du 16 janvier 1982 (nationalisation) car elle rompt avec le principe d'égalité et sépare professionnellement les citoyens en excluant de fait les représentants élus de certaines professions de la possibilité d'être élu local.
26o Les membres des chambres consulaires et d'agriculture sont élus et leur président est élu par eux. L'incompatibilité qui frappe les présidents oublie qu'ils exercent une fonction collégiale et porte atteinte à la liberté de choix des membres de ces chambres dans l'élection de leur président. Cette disqualification vise à exclure des organes locaux la représentation professionnelle alors que les syndicats de salariés et les organes représentants des professions libérales ne sont pas visés. Il y a là une erreur manifeste d'appréciation, une atteinte au principe de proportionnalité et au principe d'égalité.
27o En conséquence, les sénateurs soussignés demandent que l'article 3 soit déclaré contraire à la Constitution.
28o Une analyse analogue doit être faite en ce qui concerne les dispositions relatives à l'incompatibilité des juges des tribunaux de commerce qui entraîne la rupture du principe d'égalité.
29o L'incompatibilité porte sur tout le territoire national et pour toutes les élections (à l'exception des élections parlementaires du fait de la loi organique) alors que de telles incompatibilités ne devraient le cas échéant porter que sur les collectivités qui relèvent du ressort de leur juridiction.
30o L'incompatibilité est discriminatoire, car elle ne vise pas les juges qui se trouvent dans des situations analogues : prud'hommes, membres des tribunaux paritaires des baux ruraux ou des commissions de première instance de la sécurité sociale. Là encore, seul le monde des affaires est visé comme si ce monde était incompatible avec la politique locale !
31o En conséquence, les dispositions de l'article 3 qui établissent cette incompatibilité doivent être déclarées contraires à la Constitution pour les mêmes raisons que ci-dessus.
32o De façon plus générale, le régime des incompatibilités ne doit pas déroger aux principes qui guident les incompatibilités qui affectent les parlementaires : elles doivent être justifiées par la nécessité de garantir l'indépendance de l'élu vis-à-vis du Gouvernement ou des autorités politiques dont il pourrait dépendre hiérarchiquement ou vis-à-vis des intérêts privés lorsqu'il dépend d'eux, ce qui n'est le cas ni des présidents de chambre, ni des juges consulaires. 33o Les présidents de chambres consulaires et d'agriculture, les juges des tribunaux de commerce sont des élus professionnels. L'élection est d'une nature fondamentalement différente de la désignation ou de la nomination (de fonctionnaires d'autorité par exemple, ou de magistrats professionnels). Tout élu au sein d'une association, d'un syndicat, d'un groupement professionnel serait donc disqualifié pour exercer au sein d'une collectivité territoriale des fonctions représentatives. Il y a là une dérive manifestement contraire à la Constitution en ce que par le biais des incompatibilités (qui deviennent de véritables inéligibilités), ce corps électoral se trouve réduit et des responsables compétents ou représentatifs, exclus.
34o Notre Constitution est imparfaite en ce qui concerne les incompatibilités. Si l'article 25 impose une loi organique pour les incompatibilités parlementaires, alors que l'article 34 limite la compétence du législateur au régime électoral des assemblées, il est bien évident que le régime des incompatibilités locales ne relève pas du domaine réglementaire. Il appartient donc en l'espèce au Conseil constitutionnel de préciser les relations entre l'article 25 et l'article 34 de la Constitution, en ce qui concerne les incompatibilités locales et les élections européennes.
35o Le régime des incompatibilités dans la tradition républicaine a toujours été établi par référence à celui des parlementaires. Il est donc conforme aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République de ne pas déroger pour les élus locaux par une loi ordinaire, sauf adaptation locale justifiée, aux dispositions de la loi organique qui traitent des incompatibilités des parlementaires.
36o Pour toutes ces raisons, pour violation réitérée du principe d'égalité, il convient donc de déclarer contraire à la Constitution, les dispositions de l'article 7.
D. - Outre-mer
37o Tous les développements qui précèdent concernent naturellement l'outre-mer et par voie de conséquence les dispositions des articles 25 et suivants de la loi concernant le cumul des fonctions, les incompatibilités avec le mandat de député européen et les autres incompatibilités doivent être déclarées contraires à la Constitution.
38o Le caractère discriminatoire, sans motif tiré de l'intérêt public, des dispositions de l'article 25, alinéa 6, de la loi, encourt naturellement la censure du Conseil constitutionnel. Ces dispositions interdisent aux membres du Gouvernement de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie d'être maire alors que de telles dispositions ne sont pas applicables aux ministres de la République française en fonction, aux parlementaires nationaux (en application de l'article 11 de la loi organique) et aux membres des bureaux de conseils généraux ou des conseils régionaux auxquels ils doivent être assimilés (décision du Conseil constitutionnel du 30 avril 1984 précitée).
39o Les dispositions du titre IV de la loi sont contraires aux dispositions de l'article 74 de la Constitution et à la loi organique sur la Polynésie française et à l'article 77, alinéa 3, en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie. Le régime des incompatibilités doit être considéré comme relevant de l'organisation particulière de ces territoires et doit être fixé par une loi organique et non par une loi ordinaire et conformément à l'article 77, alinéa 3, seule une loi organique peut fixer les règles d'organisation des institutions du territoire de Nouvelle-Calédonie.
Les sénateurs signataires demandent au Conseil constitutionnel de bien vouloir annuler les dispositions incriminées de la loi adoptée par l'Assemblée nationale le 8 mars 2000.
(Liste des signataires : voir décision no 2000-426 DC.)