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Décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000 - Saisine par 60 députés

Loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice
Non conformité partielle

LOI RELATIVE A LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS ELECTORAUX ET DES FONCTIONS ELECTIVES ET A LEURS CONDITIONS D'EXERCICE
Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, afin qu'il lui plaise de déclarer la loi contraire à la Constitution, pour les motifs ci-après énoncés.
Les auteurs de la présente saisine sont conscients de l'utilité d'une définition stricte et précise du régime des incompatibilités, nécessaire au renouvellement de la vie politique. Attachés depuis toujours à la construction européenne et persuadés de l'importance des institutions communautaires et d'abord du Parlement européen, ils entendent également marquer leur adhésion à la règle, instaurée par la loi organique, de l'incompatibilité entre le mandat parlementaire national et celui de représentant au Parlement européen.
Mais en raison précisément de l'équivalence des missions des représentants de la nation au sein du Parlement français ou au sein du Parlement européen, ils contestent, pour violation du principe d'égalité, le régime différent qui leur est fait, en ce qui concerne les incompatibilités, en application de la loi sur le cumul des mandats.
Nul ne pourra être à la fois parlementaire européen et parlementaire national, l'obligation de choix illustrant assez la similarité des deux mandats. Pourtant, aux termes de la loi, le député européen se voit interdire d'exercer en même temps les fonctions de maire (quelle que soit la taille de la commune), de président d'un conseil général ou d'un conseil régional, alors qu'un parlementaire national conserve la possibilité d'être aussi chef de l'exécutif d'une collectivité territoriale. Le parlementaire européen conservera seulement la possibilité, dont dispose aussi le parlementaire national, d'exercer un seul mandat local, de conseiller municipal, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller régional, ou conseiller à l'assemblée de Corse.
La loi consacrerait ainsi un régime d'incompatibilités plus sévère pour les parlementaires européens que pour les députés et les sénateurs. Cette contrainte pesant sur les parlementaires européens est de nature à dévaloriser le mandat et l'institution, en introduisant une discrimination avec les conditions d'exercice d'un mandat au sein du Parlement national, alors que les fonctions et les missions des représentants sont de même nature au Parlement européen et au Parlement national. La présente saisine tend à contester ce régime défavorable et discriminatoire fait aux représentants au Parlement européen. Sont ainsi contestées les dispositions des articles 7 à 17 de la loi (figurant au titre II de la loi, dispositions modifiant le code général des collectivités territoriales), en tant qu'elles modifient les articles L. 2122-4, L. 3122-3 et L. 4133-3 CGCT pour interdire le cumul du mandat de maire, de président du conseil général ou de président du conseil régional avec celui de parlementaire européen.
Sont également contestées les dispositions de l'article 22 de la loi (figurant au titre III de la loi, dispositions modifiant la loi no 77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen), en tant qu'elles ajoutent à ladite loi du 7 juillet 1977 l'article 6-2, qui interdit à un parlementaire européen d'exercer la fonction de chef d'un exécutif local.
Sont de même contestées les dispositions des articles 25 à 31 figurant au titre IV de la loi, dispositions relatives à l'outre-mer, transposant les mêmes règles aux territoires d'outre-mer et aux collectivités à statut particulier d'outre-mer, en modifiant la loi no 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française, le code des communes de la Nouvelle-Calédonie, le code des communes applicable à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et le code des communes applicable à Mayotte. Les auteurs de la présente saisine contestent également une autre différenciation inscrite à l'article 22 de la loi déférée au Conseil constitutionnel, qui apparaît contraire au principe d'égalité. Contrairement au parlementaire national élu à un mandat incompatible, qui dispose d'une liberté de choix entre mandats, le parlementaire européen devrait renoncer à un mandat acquis antérieurement (sauf si l'incompatibilité provenait de son élection à un mandat de conseiller municipal d'une commune dont la population est inférieure au seuil déterminé par la loi, seul cas dans lequel sa liberté de choix est préservée, hypothèse prévue à l'article 2 de la loi).
Les auteurs de la présente saisine contestent par ailleurs, pour le même motif d'atteinte au principe d'égalité, les dispositions de la loi qui édictent, pour les titulaires de mandats locaux, une incompatibilité avec les fonctions de président d'une chambre consulaire ou d'agriculture (art. 3 de la loi) et avec les fonctions de juge des tribunaux de commerce (art. 7, 14 et 16 de la loi).
Enfin, les auteurs de la présente saisine contestent l'article 20 du projet de loi relatif à l'âge d'éligibilité des représentants français au Parlement européen, qui apparaît également contraire au principe d'égalité entre les ressortissants français et ceux des autres pays de l'Union européenne.
Les textes communautaires fixant le cadre général pour l'élection des représentants au Parlement européen mais laissant chaque Etat membre préciser les règles électorales pour cette consultation, c'est d'abord dans chaque Etat membre, entre mandats équivalents, que doit s'appliquer le principe d'égalité, pour garantir qu'il ne soit pas fait de discrimination excessive dans les conditions d'accès aux mandats et d'exercice des mandats, sans rapport avec leur objet.
L'Acte du 20 septembre 1976, annexé à la décision du même jour du Conseil des Communautés européennes, a fixé un cadre général en posant un certain nombre de règles pour l'élection au suffrage universel direct de l'Assemblée des Communautés européennes : le principe du vote unique (« nul ne peut voter plus d'une fois »), le calendrier général des opérations, le principe de la première réunion de plein droit et la succession des élections ultérieures. Si l'Acte du 20 septembre 1976 appelle, comme le font d'ailleurs les traités, à la définition, à terme, d'une procédure uniforme dans tous les Etats membres, il ne l'établit pas et renvoie, dans chaque Etat membre, à la législation nationale, pour la détermination des règles relatives à l'électorat, à l'éligibilité et au régime des incompatibilités, et enfin au mode de scrutin.
Les élections européennes suivent donc dans chaque pays des règles différentes, notamment pour ce qui est des modalités de scrutin (majoritaire ou proportionnel, collège unique ou circonscriptions...), comme pour les règles touchant aux incompatibilités. Le Parlement européen est chargé de la mise au point d'un texte définissant une procédure uniforme. Mais, dans l'attente de cette dernière, c'est d'abord dans le cadre national qu'il faut se placer pour apprécier si l'égalité est respectée entre mandats de même nature.
Les mandats parlementaires, national ou européen, sont substantiellement de même nature.
La fonction de représentation est foncièrement la même. Selon une longue tradition fondatrice de notre droit public, inscrite dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, l'élu, député ou sénateur, ne représente pas sa circonscription, mais la nation elle-même. Cette conception de son mandat, loin d'être une construction purement théorique, se traduit très pratiquement dans les conditions d'exercice de sa charge (liberté du mandat, interdiction du mandat impératif, etc.). Elle est au coeur de la conception républicaine et parlementaire de la démocratie. Pour ce qui est du Parlement européen, l'élection au suffrage universel direct a amorcé une évolution institutionnelle fondamentale, celle du passage d'une représentation des peuples des Etats à la représentation du peuple des communautés. Aussi aujourd'hui le parlementaire européen ne représente-t-il pas le peuple de l'Union, mais, à l'instar du parlementaire national, son pays, et ceci dans les mêmes conditions de liberté du mandat. Cela est d'ailleurs conforme aux termes mêmes des traités, selon lesquels le Parlement européen est composé de représentants des peuples des Etats réunis dans les communautés.
C'est aussi précisément ce qu'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision no 76-71 DC du 30 décembre 1976 relative à la décision du Conseil des Communautés européennes du 20 septembre 1976. Dans cette affaire, le Conseil constitutionnel a tranché le point de savoir si la décision du Conseil du 20 septembre 1976, relative à l'élection au suffrage universel direct de l'Assemblée des Communautés européennes, comportait une clause contraire à la Constitution. La réponse négative qu'il a donnée repose sur l'idée que la décision soumise à son examen et l'acte y annexé ne soulèvent pas de problème de souveraineté mais s'analysent uniquement comme définissant un mode de désignation des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, dont les attributions ne se trouvent pas élargies. C'est ce qui conduit le Conseil constitutionnel à conclure au quatrième considérant de sa décision que « l'élection au suffrage universel direct des représentants des peuples des Etats membres à l'Assemblée des Communautés européennes n'a pour effet de créer ni une souveraineté ni des institutions dont la nature serait incompatible avec le respect de la souveraineté nationale, non plus que de porter atteinte aux pouvoirs et aux attributions des institutions de la République ».
Au-delà de leur fonction de représentation, les missions des parlements nationaux et européens sont similaires. Les institutions communautaires ayant considérablement évolué, dans le sens même de l'intégration conforme au projet initial de construction de l'Europe, le Parlement européen, élu au suffrage universel direct depuis 1979, en application de l'Acte du 20 septembre 1976, prend sa place au premier rang des institutions communautaires, avec un rôle similaire à celui du parlement national d'un régime démocratique. Expression des différents courants politiques, vote du budget et élaboration de la loi, contrôle de l'exécutif, comme l'a illustré la récente démission de la Commission européenne, les missions des parlements nationaux et du Parlement européen sont largement équivalentes. Par ailleurs, en raison de la progression de la construction européenne, les mêmes questions intéressent les deux parlements. Comme le notait dès 1984 le rapport Lamassoure, la moitié des textes examinés par les parlementaires nationaux avaient été débattus dans les instances communautaires.
Pour toutes ces raisons, les mandats parlementaires, européen ou national, sont marqués par une profonde similarité, tandis qu'ils se distinguent des mandats locaux. Cette équivalence des missions des parlementaires nationaux et européens appelle un régime des incompatibilités qui soit similaire sinon unique.
La différence de traitement faite par la loi contestée aux parlementaires européens, par rapport à la situation des parlementaires nationaux inscrite dans la loi organique, ne se justifie nullement au regard des principes rappelés par le Conseil constitutionnel en matière d'égalité devant la loi.
Selon la formule même employée depuis la décision no 87-232 DC du 7 janvier 1988, mutualisation du crédit agricole, par le Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement soit en rapport avec l'objet de la loi ».
La différence de traitement doit répondre à une différence de situation objective et rationnelle, selon le critère premier de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des autres juridictions compétentes, sur le principe d'égalité, illustré par de nombreuses décisions (CJCE, 19 octobre 1977, SA Moulins et huileries de Pont-à-Mousson, aff. 124176 ; CC décision no 83-164 DC du 29 décembre 1983, Perquisitions fiscales, p. 67 ; CE assemblée, 13 juillet 1962, Conseil national de l'ordre des médecins, p. 479). Or la similarité des missions et des fonctions de représentation du peuple français, qui sont celles des parlementaires nationaux et des représentants au Parlement européen, est au contraire marquée.
On objectera que les deux emplois ne sont cependant pas identiques, ce qui peut justifier une certaine différenciation des règles applicables en matière d'incompatibilités. Des différenciations pourraient certes être admises, en raison d'une différence de situation suffisamment nette pour justifier une différence de traitement, la différence de traitement devant être en rapport avec la différence de situation, et non pas disproportionnée. Mais ici le régime des incompatibilités est radicalement différent pour les parlementaires nationaux et européens, sans que cette différence de sévérité se justifie par la différence de leur mandat, pour ce qui concerne l'interdiction d'exercer simultanément les fonctions de chef de l'exécutif d'une collectivité territoriale.
Une différenciation ne pourrait d'ailleurs être justifiée qu'à la condition que la différence de traitement soit en rapport avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par la loi (CC, décision précitée no 87-232 DC du 7 janvier 1988, mutualisation du Crédit agricole ; décision no 94-348 DC du 3 août 1994, institution de retraite complémentaire ; décision no 95-363 DC du 11 janvier 1995 censurant la distinction faite entre dépenses électorales faites avant ou après promulgation de la loi ; décision no 94-357 DC du 25 janvier 1995 validant l'extension des possibilités d'embauche ouvertes aux associations intermédiaires ; décision no 95-369 DC du 28 décembre 1995 censurant une réforme fiscale prévoyant un abattement de 50 % sur la valeur de biens professionnels transmis à titre gratuit entre vifs ou pour cause de décès, au motif que l'égalité entre contribuables était rompue sans que cela soit en relation avec l'objectif d'intérêt général poursuivi par la loi, à savoir la pérennité des PME, etc.).
Ainsi, par exemple, l'incompatibilité entre le mandat de parlementaire européen et les fonctions non électives au sein de la Commission européenne, prévue par la loi, se conçoit aisément, en raison même de la séparation des pouvoirs et pour préserver l'indépendance des parlementaires. Il ne serait pas anormal que l'exclusion d'occuper un poste à la Commission s'applique aux seuls parlementaires européens, tant cette séparation des pouvoirs s'impose d'elle-même. Rien de tel ne justifie en revanche l'exclusion, pour les seuls parlementaires européens, de l'exercice d'un mandat de maire (et ce quelle que soit la taille de la commune) ou d'un mandat de président de conseil général ou de conseil régional.
On ne perçoit pas davantage ce qui justifierait de priver le parlementaire européen de sa liberté de choix entre mandats incompatibles, que conserve le parlementaire national, en cas d'acquisition d'un mandat incompatible autre que celui de parlementaire européen. A cet égard, il paraît tout aussi injustifiable au regard du principe d'égalité de ne pas laisser aux élus locaux le choix du mandat qu'ils abandonneront s'ils sont élus au Parlement européen ou à tout autre mandat local qui les placerait en situation d'incompatibilité, à la différence de ceux élus parlementaires nationaux.
Il faut noter d'ailleurs que, selon une jurisprudence constante tant du Conseil constitutionnel que du Conseil d'Etat, les incompatibilités sont d'interprétation stricte, reflétant en cela que la liberté électorale est la règle et que la limitation de cette liberté doit s'apprécier restrictivement (décision no 96-16 I du 19 décembre 1996, M. Gentien, et nombreuses autres décisions antérieures). Cela va dans le sens d'une appréciation stricte des différences de situation qui seraient de nature à justifier un régime plus sévère d'incompatibilités pour les représentants au Parlement européen que pour les parlementaires nationaux. Cela signifie aussi que l'incompatibilité ne saurait avoir pour effet d'interdire à la personne concernée de se présenter à un suffrage, ni de brider sa liberté de choix, qui doit rester entière.
Le législateur a jusqu'à présent veillé à traiter également, pour le cumul des mandats, parlementaires nationaux et parlementaires européens, alors même que leur régime relève, pour les premiers, de la loi organique, et, pour les seconds, de la loi ordinaire. Le législateur ne saurait aujourd'hui sans méconnaître à la fois le principe d'égalité et la hiérarchie des normes modifier radicalement le régime d'incompatibilité applicable aux seuls représentants au Parlement européen.
L'élection au suffrage universel direct des représentants au Parlement européen qui date de 1979, en application de l'Acte du 20 septembre 1976, n'était pas inscrite dans la Constitution du 4 octobre 1958. C'est à cette circonstance historique que l'on doit d'avoir deux régimes différents pour l'organisation des élections parlementaires, nationales et européennes, les premières relevant seules de la loi organique. Pourtant le législateur, conscient de la similarité des mandats, a veillé à respecter le principe d'égalité en définissant les régimes applicables à ces mandats des représentants de la nation ; les débats parlementaires sont particulièrement éclairants sur ce point et montrent l'accord de tous, sur le principe d'une égalité de traitement. La circonstance que les régimes d'incompatibilité relèvent de deux textes différents ne suffit donc pas à permettre que ces régimes s'écartent durablement et de manière radicale .
Le respect de la hiérarchie des normes suppose alors nécessairement que l'on ne puisse refondre le régime des incompatibilités inscrit dans la loi ordinaire pour les parlementaires européens, sans avoir procédé préalablement à une réforme similaire de la loi organique intéressant députés et sénateurs.
Ainsi, pour les raisons exposées ci-dessus, il est nécessaire de définir des régimes similaires d'incompatibilités, traitant également parlementaires européens et parlementaires nationaux, quant à l'exercice simultané de mandats locaux, et leur laissant la liberté de choix entre mandats incompatibles. Cette recherche d'une égalité devant la loi apparaît aussi comme une condition de l'égalité du suffrage, dont la jurisprudence du Conseil constitutionnel a fait une application particulièrement féconde.
L'égalité du suffrage est affirmée à l'article 3, alinéa 3, de la Constitution du 4 octobre 1958, aux termes duquel : « le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret ». Ces dispositions s'appliquent d'abord aux élections par lesquelles s'exprime la souveraineté nationale, dont l'article 3 de la Constitution dit qu'elle appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. L'égalité du suffrage qui exclut le vote plural s'oppose aussi à toute division par catégorie des électeurs ou des éligibles (décision no 82-146 DC du 18 novembre 1982).
Les auteurs de la présente saisine contestent également, pour le même motif d'atteinte au principe d'égalité, les dispositions de la loi qui édictent, pour les titulaires de mandats locaux, une incompatibilité avec les fonctions de président des chambres consulaires et d'agriculture (art. 3 de la loi) et les fonctions de juge des tribunaux de commerce (art. 7, 14 et 16 de la loi). Edicter une incompatibilité sur l'ensemble du territoire national, et non pas limitée au ressort où sont exercées les fonctions mentionnées ci-dessus, apparaît disproportionné au regard de l'objectif poursuivi. De plus, il en résulterait une différence de traitement injustifié des présidents de chambres consulaires ou d'agriculture et des juges des tribunaux de commerce au regard des incompatibilités actuellement prévues par le code électoral concernant les mandats locaux, lesquelles sont limitées dans leur champ d'application géographique. Par ailleurs, les auteurs de la présente saisine contestent l'article 20 du projet de loi relatif à l'âge d'éligibilité des représentants français au Parlement européen. En effet, l'âge d'éligibilité au mandat européen reste fixé à vingt-trois ans pour les ressortissants français, alors qu'il serait de dix-huit ans pour les ressortissants des autres pays de l'Union européenne, qui se sont vu accorder le droit de vote et d'éligibilité à ces élections par la loi no 77-729 du 7 juillet 1977. Cette différence de traitement apparaît injustifiable au regard du principe d'égalité.
Les auteurs de la présente saisine attirent enfin l'attention du Conseil constitutionnel sur les dispositions de l'article 25 de la loi, qui rend incompatibles les fonctions de maire avec celles de membre du gouvernement de la Polynésie française, en contrariété avec la disposition prévue à l'article 12 de la loi organique.
Pour ces motifs et pour tout autre que les auteurs de la présente saisine se réservent d'invoquer et de développer, il est demandé au Conseil constitutionnel de déclarer non conforme à la Constitution la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice.
(Liste des signataires : voir décision no 2000-426 DC.)