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Décision n° 2000-426 DC du 30 mars 2000 - Observations du gouvernement

Loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice
Non conformité partielle

Le Conseil constitutionnel a été saisi, d'une part, par plus de soixante sénateurs, d'autre part, par plus de soixante députés de recours dirigés contre la loi relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d'exercice, qui a été adoptée le 8 mars 2000.
Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes :
I. - Sur le principe de l'interdiction du cumulde deux fonctions électives
A. - L'article 7 de la loi déférée, modifiant l'article L. 2122-4 du code général des collectivités territoriales, institue une incompatibilité entre la fonction de maire, d'une part, le mandat de représentant au Parlement européen et la fonction de président d'un conseil régional ou d'un conseil général, d'autre part. Corrélativement, les articles 14 et 16 modifient les articles L. 3122-3 et L. 4133-3 du même code, relatifs aux incompatibilités applicables aux présidents des conseils généraux et régionaux.
Pour contester ces dispositions, les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font valoir qu'elles sont contraires aux dispositions des articles 5 et 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, dès lors que les électeurs ont toujours validé un tel cumul. Ils estiment que le législateur a, ce faisant, porté atteinte à un principe fondamental reconnu par les lois de la République qui, selon eux, postulerait que « tout élu d'une assemblée territoriale peut être élu aux fonctions exécutives de cette assemblée ». La limitation du cumul des fonctions serait également contraire à l'égalité devant la loi garantie par l'article 6 de la Déclaration, et à l'article 72 de la Constitution selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement.
Les sénateurs requérants considèrent en outre que la limitation du cumul des fonctions constitue une véritable inéligibilité, laquelle ne peut, selon eux, être instaurée qu'à titre de sanction ou à l'égard des personnes investies de fonctions d'autorité. Ils ajoutent que, combinée avec celle du 30 décembre 1985, la loi introduit des discriminations inacceptables en autorisant le cumul des fonctions de président de conseil général ou régional, d'adjoint au maire d'une commune de moins de 100 000 habitants, de président de structure intercommunale à fiscalité propre ou d'établissements publics intercommunaux. Ils relèvent des incohérences entre la loi organique et la loi ordinaire, dans la mesure où, selon leur interprétation, le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants ne pourra pas être président du conseil régional ou général sauf s'il est parlementaire.
Enfin, le recours des sénateurs tire des termes de l'article 88-3 de la Constitution la conséquence que seule la Constitution peut interdire à l'élu d'une collectivité territoriale d'être élu à la tête de l'exécutif de l'assemblée dont il est membre.
B. - Ces critiques ne sont pas fondées.
1. En premier lieu, les requérants se méprennent sur l'objet exact des mesures qu'ils contestent. Elles ne mettent nul obstacle à ce que tout membre de l'organe délibérant d'une collectivité locale puisse être élu à la tête de l'exécutif de cette collectivité.
contrairement à ce qui est soutenu, la loi n'institue aucune inéligibilité.
S'insérant dans un dispositif plus global de modernisation de la vie politique, les dispositions contestées tendent seulement à faire en sorte que les élus investis d'une fonction exécutive puissent s'y consacrer pleinement. Il s'agit de mettre l'élu qui accède à une telle fonction en face de ses responsabilités : s'il occupe déjà une autre fonction exécutive, il doit choisir.
2. En second lieu, les principes constitutionnels invoqués n'ont pas la portée qui leur est prêtée.
Ainsi, c'est en vain qu'on chercherait dans les dispositions des articles 5, 6 et 8 de la Déclaration de 1789, ou dans la jurisprudence qui en a précisé la portée, un obstacle aux mesures que le législateur a estimé devoir prendre pour faire en sorte que les élus investis des mandats et fonctions les plus importants puissent, dans l'intérêt public, s'y consacrer à plein temps.
De même serait-on bien en peine de déceler, dans les lois de la République antérieures au préambule de la Constitution de 1946, un principe suffisamment constant, auquel le constituant aurait alors entendu se référer, et qui exigerait que tout élu d'une assemblée locale puisse occuper une fonction exécutive à la tête de cette assemblée. On se bornera, à cet égard, à relever que, s'agissant des conseillers municipaux, la loi a, de longue date, prévu que ceux d'entre eux qui ont la qualité d'agent des administrations financières ayant à connaître de la comptabilité communale ne peuvent être maires ou adjoints : il s'agit des dispositions figurant aujourd'hui à l'article L. 2122-5 du code général des collectivités territoriales, et qui remontent à l'article 80 de la loi municipale du 5 avril 1884.
Au demeurant, le Conseil constitutionnel a déjà déclaré conformes à la Constitution des dispositions ayant pour effet de limiter la possibilité, pour certains membres d'une assemblée délibérante, de détenir une fonction exécutive à la tête de cette assemblée (no 85-205 DC du 28 décembre 1985 ; no 99-410 DC du 15 mars 1999) ou ayant pour effet d'interdire la détention de deux fonctions exécutives locales ou d'une telle fonction et d'un mandat local (no 96-373 DC du 9 avril 1996 ; no 99-410 DC précité).
Quant au raisonnement fondé sur l'article 88-3 de la Constitution, il ne peut davantage être accueilli. Ce n'est évidemment pas parce que le constituant a adopté un article destiné à rendre possible la ratification des stipulations du Traité sur l'Union européenne prévoyant la participation des ressortissants européens à l'élection des conseillers municipaux, et spécifiant que ceux qui obtiendront ce mandat ne pourront être élus maire, que seule une loi constitutionnelle pourrait désormais régir la matière des inéligibilités et des incompatibilités.
En tout état de cause, et ainsi qu'il a été dit plus haut, les dispositions critiquées n'ont ni pour objet ni pour effet d'empêcher les intéressés d'accéder à de telles fonctions, mais font seulement obstacle à ce que plusieurs d'entre elles soient exercées simultanément.
3. Enfin c'est à tort que la saisine des sénateurs tente de faire prévaloir une lecture de la loi organique et de la loi ordinaire accréditant l'idée d'une compétence exclusive de la première pour régir de façon exhaustive l'ensemble des hypothèses d'incompatibilité pouvant concerner un député ou un sénateur. Suivant cette thèse, les cumuls de plusieurs fonctions exécutives locales entre elles devraient être traités par la loi organique pour pouvoir s'appliquer à des parlementaires : c'est ainsi que, selon les requérants, le maire d'une commune de moins de 3 500 habitants pourrait être simultanément président d'un conseil régional ou général, dès lors qu'il est en outre parlementaire.
Le Gouvernement ne partage pas cette analyse, qui méconnaît la portée respective des articles 25 et 34 de la Constitution. Il ressort de ce dernier texte qu'il n'appartient qu'au législateur ordinaire de définir les incompatibilités entre mandats locaux ou fonctions exécutives locales. Quant au premier, il charge seulement la loi organique de fixer le régime des incompatibilités applicable aux membres du Parlement ainsi que celui des inéligibilités. Il en résulte que le nouvel article LO 141, introduit dans le code électoral par l'article 3 de la loi organique soumise en même temps au Conseil constitutionnel, ne peut avoir d'autre portée que celle qu'implique l'article 25 de la Constitution : l'on peut être, d'une part parlementaire, d'autre part conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général ou conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, mais sans pouvoir cumuler un mandat parlementaire avec plus d'un de ces mandats locaux.
Telle est la seule portée de la loi organique, qui ne préjuge en rien de la manière dont la loi ordinaire définit les cumuls entre fonctions ou mandats locaux. Pour reprendre l'exemple cité dans la saisine, mais contrairement à ce qui y est soutenu, la loi organique n'a ni pour objet ni pour effet de permettre à un parlementaire d'être à la fois maire d'une commune - quelle qu'en soit la population - et président d'un conseil régional ou général : le cumul de ces fonctions exécutives n'est traité, comme il doit l'être, que par la loi ordinaire, et celle-ci a entendu le proscrire, sans qu'il y ait lieu de réserver un sort particulier à ceux qui, se trouvant dans la situation que prohibe la loi, sont par ailleurs détenteurs d'un mandat parlementaire.
Si l'on devait suivre jusqu'au bout la logique des requérants, il faudrait en déduire que l'ensemble des dispositions législatives édictant des incompatibilités applicables à des mandats ou fonctions locales (par exemple les articles L. 238 et L. 239 du code électoral) ne pourraient s'appliquer à ceux des détenteurs de tels mandats qui sont parlementaires, sous prétexte qu'elles ne résultent pas d'une loi organique. Il devrait alors en aller de même pour les inéligibilités (par exemple celles visées à l'article L. 236). Une telle interprétation ne saurait prévaloir.
En d'autres termes, la loi organique détermine dans quelle mesure un parlementaire peut, en sus de son mandat, détenir tel ou tel mandat local. Ses dispositions sont édictées sans préjudice de celles de la loi ordinaire qui déterminent dans quelle mesure des mandats locaux peuvent être cumulés entre eux. La loi ordinaire trouve donc à s'appliquer à l'ensemble des titulaires de mandats locaux, y compris ceux qui sont par ailleurs parlementaires, dans toute la mesure où les limitations qu'elle édicte ne contredisent pas les règles de cumul fixées par la loi organique.

II. - Sur le régime applicable aux représentants au Parlement européen
A. - Le titre III de la loi contestée insère, dans la loi du 7 juillet 1977, des dispositions permettant de soumettre les représentants français au Parlement européen aux mêmes règles d'incompatibilité que celles que la loi définit pour les fonctions exécutives : on ne pourra cumuler ce mandat avec les fonctions de maire ou de président d'un conseil régional ou général.
Ce sont ces mêmes exigences qu'il était prévu de rendre applicables aux députés et sénateurs, à travers le projet de loi organique examiné en même temps que la loi ordinaire. Mais il se trouve que la majorité du Sénat s'est opposée à cette réforme et que, s'agissant d'une loi organique relevant du quatrième alinéa de l'article 46 de la Constitution, l'Assemblée nationale n'a pu qu'en prendre acte, de sorte que la loi organique finalement adoptée interdit seulement le cumul d'un mandat de député ou de sénateur avec plus d'un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants.
Les parlementaires requérants en tirent argument pour soutenir que le législateur ordinaire ne pouvait, dans ces conditions, édicter pour les représentants au Parlement européen des règles plus sévères que celles régissant les parlementaires nationaux. Les députés, auteurs de la première saisine, soutiennent, en particulier, que le principe d'égalité s'oppose à une telle différence de traitement. Ils estiment que la loi ordinaire ne pouvait retenir de tels choix dès lors que le législateur organique les avait écartés pour les députés et les sénateurs. Ils critiquent, pour les mêmes raisons, le mécanisme de sortie des situations d'incompatibilité.
Les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, soutiennent en outre que le dispositif contesté porte atteinte à la liberté des citoyens et à celle de l'élu. Ils relèvent que des solutions différentes auraient été retenues à cet égard dans d'autres pays européens. Ils estiment que cette incompatibilité ne repose sur aucune justification fondée sur l'intérêt général.
B. - Le Conseil constitutionnel ne saurait faire sienne cette argumentation.
On ne peut, en effet, invoquer utilement le principe d'égalité pour critiquer les dispositions applicables aux représentants au Parlement européen à la lumière de celles qui régissent les parlementaires nationaux. Trois séries de raisons y font obstacle.
1. En premier lieu, les mandats en cause sont de nature différente. Comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision no 92-308 DC du 9 avril 1992, le Parlement européen « ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d'une compétence générale et qui aurait vocation à concourir à l'expression de la souveraineté nationale ». Les règles relatives à la compatibilité entre ce mandat et d'autres mandats électifs ou fonctions électives doivent donc être fixées en considération des nécessités propres aux différents mandats ou fonctions en cause, sans être en rien contraintes par les choix opérés, par ailleurs, en ce qui concerne les incompatibilités applicables aux députés et aux sénateurs.
Ce sont d'ailleurs des considérations analogues qui ont conduit le Conseil d'Etat à écarter des moyens tirés du principe d'égalité, qui tendaient à critiquer le sort différent que le décret relatif aux préséances réservait aux représentants au Parlement européen, par rapport aux députés et sénateurs (CE 20 mars 1992, Union syndicale des magistrats, p. 122). Il est certes exact que, comme il a été souligné plus haut, le projet de loi organique présenté par le Gouvernement faisait le même choix pour les incompatibilités applicables aux mandats nationaux. Mais la circonstance que des dispositions différentes aient finalement été adoptées ne peut que rester sans incidence sur la conformité à la Constitution des règles définies par la loi déférée pour les représentants au Parlement européen.
2. En deuxième lieu, il est d'autant moins concevable de soumettre la définition des règles applicables à ces dernières à une obligation d'alignement sur celles régissant les parlementaires nationaux que la compétence pour édicter ces règles n'est pas la même. En poussant jusqu'au bout la logique des requérants, il faudrait considérer que, si le législateur organique intervenait, pour les incompatibilités applicables aux députés et aux sénateurs, après que le législateur aurait défini le régime des représentants au Parlement européen, il serait tenu, sauf à méconnaître le principe d'égalité, d'aligner les premiers sur les seconds. Or il est encore moins concevable que l'initiative du législateur organique soit ainsi bridée par les choix opérés par le législateur ordinaire.
En réalité, la thèse des requérants repose sur un postulat erroné, qui consiste à appréhender la question en termes de hiérarchie des normes. Or dans ces matières, la loi ordinaire n'a pas, par rapport à la loi organique, le caractère d'une mesure d'exécution subordonnée : chacune doit intervenir dans son domaine et, sous la seule réserve de ne pas empiéter sur le domaine réservé à la seconde par l'article 25 de la Constitution, la première est entièrement libre de retenir les options qui lui paraissent les plus appropriées, cette liberté n'étant encadrée que par les règles et principes constitutionnels dont le respect s'impose, en tout état de cause, au législateur.
3. En troisième lieu, il convient de souligner les inconvénients que comporterait une généralisation, à ce type d'hypothèse, des raisonnements fondés sur une conception trop absolue du principe d'égalité. Ce sont sans doute des considérations de ce type qui sont à l'origine de la jurisprudence par laquelle le Conseil constitutionnel écarte, en matière de fonction publique, des moyens tirés du principe d'égalité, lorsqu'ils sont invoqués pour comparer la situation faite à des agents relevant de corps différents (no 76-67 DC du 15 juillet 1976 ; no 84-179 DC du 12 septembre 1984).
Les mêmes considérations doivent donc conduire à écarter comme inopérante l'argumentation tendant à critiquer le régime applicable aux représentants au Parlement européen au regard de celui régissant les parlementaires nationaux.
En revanche, c'est à bon droit que les députés requérants contestent l'article 20 de la loi qui fixe à 18 ans l'âge d'éligibilité de ces représentants, pour ce qui concerne les seuls ressortissants des autres pays de l'Union européenne, alors que, pour les nationaux, le renvoi fait par le texte aux conditions applicables à l'élection des députés a pour effet de fixer à l'âge de 23 ans l'âge d'éligibilité, compte tenu des dispositions arrêtées par le législateur organique. Il paraît en effet difficile de justifier le sort plus favorable réservé à ceux des candidats à cette élection qui n'ont pas la nationalité française.
Toutefois cette contradiction résultant du dernier vote du Sénat n'a pu, compte tenu des dispositions du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, être rectifiée au stade de la dernière lecture devant l'Assemblée nationale.

III. - Sur les incompatibilités applicables aux présidents des chambres consulaires et des chambres d'agriculture et aux juges des tribunaux de commerce
A. - L'article 3 de la loi déférée insère, dans le code électoral, un article L. 46-2 qui rend les fonctions de présidents des chambres consulaires et des chambres d'agriculture incompatibles avec les mandats visés à l'article L. 46-1, c'est-à-dire ceux de conseiller régional, conseiller à l'Assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal. Par ailleurs, les articles 7, 14 et 16 disposent que les fonctions de maire, président de conseil général et président de conseil régional régies par ces articles sont incompatibles avec celle de juge des tribunaux de commerce.
Les requérants font valoir que ces dispositions édictent des incompatibilités qui ne sont pas limitées au ressort dans lequel les intéressés exercent leurs fonctions, tandis que d'autres responsables se trouvant dans une situation analogue, tels que les présidents des conseils des ordres professionnels ou d'autres juges élus, tels que ceux des conseils de prud'hommes, ne font pas l'objet des mêmes restrictions.
B. - Pour des raisons analogues à celles qui ont été exposées plus haut à propos du rapprochement entre parlementaires nationaux et représentants au Parlement européen, le raisonnement fondé sur une comparaison entre les élus consulaires et d'autres catégories de citoyens qui auraient pu faire l'objet de dispositions de ce type n'emporte pas l'adhésion.
En revanche, il est vrai que l'on peut s'interroger sur le caractère adéquat, en lui-même, de la règle d'incompatibilité édictée en l'espèce : même si les chambres consulaires (c'est-à-dire, compte tenu des travaux préparatoires, les chambres de commerce et les chambres des métiers) et les chambres d'agriculture sont, au sens de l'article LO 145 du code électoral, des établissements publics nationaux, parce qu'elles relèvent de l'Etat (cf. la décision no 98-17 I du 28 janvier 1999), leur ressort n'en est pas moins géographiquement limité. Il en va de même pour celui dans lequel les juges des tribunaux de commerce exercent leurs fonctions.

IV. - Sur les dispositions applicables à l'outre-mer
A. - Le titre IV de la loi insère, dans les textes applicables à chacune des collectivités d'outre-mer régie par des dispositions spécifiques, des dispositions permettant de tirer les conséquences des choix opérés, d'une part par les autres articles de la même loi, d'autre part par ceux de la loi organique prévoyant une assimilation entre le mandat de conseiller général et certains des mandats au sein des institutions propres de ces collectivités.
Pour contester ces dispositions, les sénateurs, auteurs de la seconde saisine, font valoir qu'elles empiètent, de manière générale, sur le domaine de la loi organique résultant des articles 74 et 77 de la Constitution. Les députés et sénateurs requérants relèvent en outre une contradiction entre l'article 25 de la loi ordinaire et l'article 12 de la loi organique, en ce qui concerne la compatibilité entre les fonctions de maire et celles de membre du gouvernement de la Polynésie française.
B. - Le premier moyen des sénateurs ne saurait être retenu, dès lors qu'il appartient a priori au législateur ordinaire d'édicter de telles dispositions, sans qu'il en résulte nécessairement un empiétement sur le domaine de la loi organique. En l'espèce, le législateur ordinaire a défini des incompatibilités applicables aux fonctions de maire, qui relèvent de sa compétence, et il a entendu tirer les conséquences des assimilations auxquelles la loi organique a procédé. Or une loi ordinaire qui se borne à appliquer une règle posée par une loi organique ne saurait être déclarée contraire à la Constitution (no 86-217 DC du 18 septembre 1986).
En revanche, il est exact que, ce faisant, la loi n'a pu, pour les raisons, déjà évoquées, tenant à la procédure parlementaire, prendre en compte la modification apportée à la loi organique par un amendement parlementaire devenu l'article 12, qui excepte les fonctions de maire de l'assimilation des fonctions de membre du gouvernement de la Polynésie française autre que son président, à celles de président de conseil général, à laquelle procède l'article 11. Il en résulte que l'article 25 de la loi ordinaire se trouve en contradiction avec ces dispositions, en tant qu'il rend les fonctions de maire d'une commune de ce territoire incompatibles avec celles de membre du gouvernement.
On se doit, enfin, de relever qu'une contradiction de même nature ressort du rapprochement de l'article 27, relatif aux incompatibilités affectant le mandat de maire d'une commune de Nouvelle-Calédonie, avec l'article 112 de la loi organique du 19 mars 1999, dont le dernier alinéa assimile les seules fonctions de président du gouvernement de cette collectivité, et non celles de membre, à celles de président de conseil général.