Sentencia n° 2020-809 DC de 10 de Diciembre de 2020

El CONSEJO CONSTITUCIONAL FUE REQUERIDO en fecha 10 de noviembre de 2020, en las condiciones establecidas en el segundo párrafo del artículo 61 de la Constitución Francesa, acerca de la ley sobre las condiciones de comercialización de determinados productos fitosanitarios en caso de peligro sanitario para la remolacha azucarera, bajo el n.º 2020-809 DC, por Dña. Valérie RABAULT, D. Jean-Luc MÉLENCHON, D. André CHASSAIGNE, D. Joël AVIRAGNET, Dña. Marie-Noëlle BATTISTEL, Dña. Gisèle BIÉMOURET, D. Jean-Louis BRICOUT, D. Alain DAVID, Dña. Laurence DUMONT, D. Olivier FAURE, D. Guillaume GAROT, D. David HABIB, D. Christian HUTIN, Dña. Chantal JOURDAN, D. Régis JUANICO, Dña. Marietta KARAMANLI, D. Jérôme LAMBERT, D. Serge LETCHIMY, Dña. Josette MANIN, D. Philippe NAILLET, Dña. George PAU-LANGEVIN, Dña. Christine PIRES BEAUNE, D. Dominique POTIER, Dña. Claudia ROUAUX, D. Hervé SAULIGNAC, Dña. Sylvie TOLMONT, Dña. Cécile UNTERMAIER, Dña. Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, D. Boris VALLAUD, Dña. Michèle VICTORY, D. Gérard LESEUL, Dña. Isabelle SANTIAGO, Dña. Clémentine AUTAIN, D. Ugo BERNALICIS, D. Éric COQUEREL, D. Alexis CORBIÈRE, Dña. Caroline FIAT, D. Bastien LACHAUD, D. Michel LARIVE, Dña. Danièle OBONO, Dña. Mathilde PANOT, D. Loïc PRUD'HOMME, D. Adrien QUATENNENS, D. Jean-Hugues RATENON, Dña. Muriel RESSIGUIER, Dña. Sabine RUBIN, D. François RUFFIN, Dña. Bénédicte TAURINE, D. Alain BRUNEEL, Dña. Marie-George BUFFET, D. Pierre DHARRÉVILLE, D. Jean-Paul DUFRÈGNE, Dña. Elsa FAUCILLON, D. Sébastien JUMEL, D. Jean-Paul LECOQ, D. Stéphane PEU, D. Fabien ROUSSEL, D. Hubert WULFRANC, Dña. Karine LEBON, Dña. Manuéla KÉCLARD-MONDÉSIR, D. Moetai BROTHERSON, D. Jean-Philippe NILOR, D. Gabriel SERVILLE, Dña. Delphine BAGARRY, Dña. Delphine BATHO, Dña. Émilie CARIOU, Dña. Annie CHAPELIER, D. Guillaume CHICHE, Dña. Yolaine de COURSON, Dña. Paula FORTEZA, Dña. Albane GAILLOT, D. Hubert JULIEN-LAFERRIÈRE, D. Matthieu ORPHELIN, D. Aurélien TACHÉ, Dña. Frédérique TUFFNELL, D. Cédric VILLANI, D. Olivier FALORNI, D. François-Michel LAMBERT, D. Paul MOLAC, D. Bertrand PANCHER, D. Jean-Michel CLÉMENT, D. Paul-André COLOMBANI, D. Benoît SIMIAN, Dña. Jennifer De TEMMERMAN y D. Sébastien NADOT, diputados.

Asimismo fue requerido, el 12 de noviembre de 2020, por D. Patrick KANNER, Dña. Éliane ASSASSI, D. Guillaume GONTARD, D. David ASSOULINE, Dña. Florence BLATRIX-CONTAT, D. Hussein BOURGI, Dña. Isabelle BRIQUET, D. Rémi CARDON, Dña. Catherine CONCONNE, Dña. Hélène CONWAY-MOURET, D. Thierry COZIC, Dña. Marie-Pierre de LA GONTRIE, D. Gilbert-Luc DEVINAZ, D. Jérôme DURAIN, D. Rémi FÉRAUD, Dña. Corinne FÉRET, D. Jean-Luc FICHET, Dña. Martine FILLEUL, D. Hervé GILLÉ, Dña. Laurence HARRIBEY, D. Jean-Michel HOULLEGATTE, Dña. Victoire JASMIN, D. Éric JEANSANNETAS, D. Patrice JOLY, D. Bernard JOMIER, D. Éric KERROUCHE, Dña. Annie LE HOUEROU, D. Jean-Yves LECONTE, Dña. Claudine LEPAGE, Dña. Monique LUBIN, D. Didier MARIE, D. Serge MÉRILLOU, Dña. Michelle MEUNIER, Dña. Émilienne POUMIROL, Dña. Angèle PRÉVILLE, D. Claude RAYNAL, D. Christian REDON-SARRAZY, Dña. Sylvie ROBERT, Dña. Laurence ROSSIGNOL, D. Lucien STANZIONE, D. Rachid TEMAL, D. Jean-Claude TISSOT, D. Mickaël VALLET, D. André VALLINI, Dña. Sabine VAN HEGHE, D. Yannick VAUGRENARD, D. Fabien GAY, D. Jérémy BACCHI, Dña. Cécile CUKIERMAN, D. Pierre LAURENT, D. Gérard LAHELLEC, D. Pascal SAVOLDELLI, Dña. Cathy APOURCEAU-POLY, D. Éric BOCQUET, D. Pierre OUZOULIAS, Dña. Laurence COHEN, Dña. Marie-Noëlle LIENEMANN, Dña. Marie-Claude VARAILLAS, Dña. Michelle GRÉAUME, Dña. Céline BRULIN, D. Jean-Pierre CORBISEZ, D. Henri CABANEL, D. Guy BENARROCHE, Dña. Esther BENBASSA, D. Thomas DOSSUS, D. Joël LABBÉ, D. Paul Toussaint PARIGI, D. Daniel SALMON, Dña. Sophie TAILLÉ-POLIAN, Dña. Monique de MARCO, Dña. Raymonde PONCET MONGE, D. Ronan DANTEC y D. Jacques FERNIQUE, senadores.

Vistas las siguientes normas jurídicas:

• Constitución Francesa

• Ordenanza n.º 58-1067, de 7 de noviembre de 1958, de ley orgánica del Consejo Constitucional

• Ley orgánica n.º 2009-403, de 15 de abril de 2009, sobre la aplicación de los artículos 34-1, 39 y 44 de la Constitución

• Reglamento (CE) n.º 1107/2009 de 21 de octubre de 2009 relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo

• Código Rural y de Pesca Marítima

Vistas las alegaciones del Gobierno, registradas el 27 de noviembre de 2020

Vistas las alegaciones en réplica presentadas por Dña. Delphine BATHO y algunos de los demás diputados requirentes, registradas el 3 de diciembre de 2020

Vistas las alegaciones en réplica presentadas por los senadores requirentes, registradas el 4 de diciembre de 2020

Vistas las nuevas alegaciones del Gobierno, registradas el 8 de diciembre de 2020

Y tras oír al ponente

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL SE HA FUNDAMENTADO EN LO SIGUIENTE:

1. Los diputados y senadores requirentes someten a la consideración del Consejo Constitucional la ley sobre las condiciones de comercialización de determinados productos fitosanitarios en caso de peligro sanitario para la remolacha azucarera. Los diputados impugnan el procedimiento de aprobación. Los diputados y senadores requirentes también critican algunas disposiciones del artículo 1.

• Sobre el procedimiento de aprobación de la ley:

2. Los diputados requirentes hacen valer que el estudio de impacto adjunto al proyecto de ley que dio origen a la ley sometida a consideración habría desconocido lo dispuesto en el artículo 8 de la ley orgánica de 15 de abril de 2009 antes mencionada. Según ellos, por una parte, este estudio incluía inexactitudes flagrantes en la estimación de las consecuencias del virus del amarilleo de la remolacha en la pérdida de rendimiento de azúcar, la situación del sector industrial y la soberanía alimentaria de Francia. Por otra parte, no identificaba las opciones alternativas a la autorización de uso de productos que contienen neonicotinoides. Por último, no exponía con precisión la evaluación de las consecuencias económicas, financieras, sociales y ambientales del uso de dichos productos.

3. De acuerdo con los apartados tercero y cuarto del artículo 39 de la Constitución: «La presentación de los proyectos de ley ante la Asamblea Nacional o el Senado cumplirá las condiciones fijadas por una ley orgánica. - Los proyectos de ley no podrán inscribirse en el orden del día si la Conferencia de los presidentes de la primera Cámara solicitada constata que las normas fijadas por la ley orgánica se desconocen. En caso de desacuerdo entre la Conferencia de los presidentes y el Gobierno, el presidente de la Cámara correspondiente o el primer ministro podrá solicitar al Consejo Constitucional, que se pronunciará en el plazo de ocho días». De acuerdo con el primer párrafo del artículo 8 de la ley orgánica de 15 de abril de 2009: «Los proyectos de ley serán objeto de un estudio de impacto. Los documentos que den cuenta de dicho estudio de impacto se adjuntarán a los proyectos de ley desde su traslado al Consejo de Estado. Se presentarán ante la mesa de la primera Cámara solicitada al mismo tiempo que los proyectos de ley a los que se refieran». De acuerdo con el primer párrafo del artículo 9 de la misma ley orgánica, la Conferencia de los presidentes de la Cámara ante cuya mesa se haya presentado el proyecto de ley dispondrá de un plazo de diez días a partir de la presentación para constatar el incumplimiento de las normas relativas a los estudios de impacto.

4. El proyecto de ley que dio origen a la ley sometida a consideración se presentó el 3 de septiembre de 2020 ante la mesa de la Asamblea Nacional. La Conferencia de los presidentes de la Asamblea Nacional recibió efectivamente una solicitud tendiente a constatar el incumplimiento de las normas relativas a los estudios de impacto. Reunida el 15 de septiembre de 2020, consideró que tal no era el caso. Por consiguiente, le corresponde al Consejo Constitucional pronunciarse sobre la alegación basada en el hecho de que el estudio de impacto incumpliría lo dispuesto en el artículo 8 de la ley orgánica de 15 de abril de 2009.

5. El estudio de impacto adjunto al proyecto de ley que dio origen a la ley sometida a consideración trataba de todas las cuestiones enumeradas en el artículo 8 de la ley orgánica de 15 de abril de 2009. Con respecto al contenido de dicho estudio, la alegación basada en el incumplimiento de dichas disposiciones debe descartarse.

• Sobre determinadas disposiciones del artículo 1:

6. El artículo 1 de la ley sometida a consideración, que modifica el artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima, introduce una excepción a la prohibición de uso de los productos fitosanitarios que contienen una o varias sustancias activas de la familia de los neonicotinoides, especificadas por decreto, y de semillas tratadas con dichos productos.

7. Los diputados requirentes sostienen, en primer lugar, que al remitir la determinación de dichas sustancias a un decreto, el legislador habría restringido el alcance de la prohibición que estableció anteriormente y habría desconocido el derecho de vivir en un medio ambiente equilibrado y respetuoso con la salud, protegido por el artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente.

8. Los diputados requirentes sostienen, en segundo lugar, que al permitir el uso con carácter excepcional de semillas tratadas con sustancias de la familia de los neonicotinoides, el legislador habría autorizado que se causara un daño cierto, irreversible y masivo al medio ambiente. Al hacerlo, por una parte habría realizado una conciliación manifiestamente desequilibrada entre la libertad de empresa y los objetivos de valor constitucional de protección del medio ambiente y de la salud. Por otra parte habría violado los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Carta del Medio Ambiente, de los que se derivaría respectivamente el derecho de vivir en un entorno equilibrado y respetuoso con la salud, el deber de participar en la preservación y la mejora del medio ambiente, el deber de prevenir las alteraciones al medio ambiente, el principio de precaución y el principio según el cual las políticas públicas deben promover un desarrollo sostenible. Por último, habría desconocido el derecho de propiedad de los apicultores y de las personas que viven cerca de los lugares en que se utilizarán los productos autorizados. Asimismo sostienen que las disposiciones impugnadas adolecen de incompetencia negativa en la medida en que no definirían con suficiente precisión las condiciones en las que puede autorizarse una excepción.

9. Los senadores requirentes se suman a los diputados en la crítica de la excepción introducida por el legislador a la prohibición de uso de los productos que contienen sustancias activas de la familia de los neonicotinoides. Coinciden con ellos en que esta excepción desconoce un principio de no regresión en materia ambiental que se deduciría, en particular, del artículo 2 de la Carta del Medio Ambiente, y que piden al Consejo Constitucional que reconozca. Este principio prohibiría al legislador reducir sin justificación suficiente el nivel de protección legal del medio ambiente.

10. Por otra parte, refiriéndose a los seis primeros artículos de la Carta del Medio Ambiente, los senadores requirentes hacen valer que esta excepción privaría de garantías legales a las exigencias constitucionales relativas a la protección del medio ambiente. Dada la peligrosidad de estas sustancias para la salud humana, el legislador también habría desconocido la exigencia constitucional de protección de la salud.

11. Por último, los senadores requirentes sostienen que ese mismo artículo adaptaría de forma incompleta el derecho interno al reglamento de 21 de octubre de 2009 antes mencionado, incumpliendo así la obligación derivada del artículo 88-1 de la Constitución.

. En relación con las normas de referencia:

12. El artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente dispone que «Cada uno tiene el derecho de vivir en un medio ambiente equilibrado y respetuoso de la salud». De acuerdo con el artículo 2, «Toda persona tiene el deber de participar en la preservación y la mejora del medio ambiente». De acuerdo con el artículo 6, «Las políticas públicas deben promover un desarrollo sostenible. A estos efectos, conciliarán la protección y mejoramiento del medio ambiente con el desarrollo económico y el progreso social».

13. Si bien el legislador, resolviendo en el ámbito de su competencia, puede modificar textos anteriores o derogarlos sustituyéndolos, en su caso, por otras disposiciones, debe tener en cuenta, en particular, el deber de participar en la preservación y la mejora del medio ambiente mencionado en el artículo 2 de la Carta del Medio Ambiente y no puede privar de garantías legales al derecho de vivir en un medio ambiente equilibrado y respetuoso con la salud recogido en el artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente.

14. Las limitaciones al ejercicio de este derecho introducidas por el legislador sólo pueden estar relacionadas con exigencias constitucionales o justificadas por un motivo de interés general y ser proporcionales al objetivo perseguido.

. En relación con la alegación basada en el desconocimiento del artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente:

• En lo que se refiere a la determinación de las sustancias cuyo uso está prohibido:

15. El primer párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima establece que está prohibido el uso de productos fitosanitarios que contengan una o varias sustancias activas de la familia de los neonicotinoides o tengan modos de acción idénticos a los de dichas sustancias, así como el uso de semillas tratadas con dichos productos. La lista de estas sustancias se especificará por decreto.

16. Esta remisión a un decreto no puede interpretarse en el sentido de que confiere al poder ejecutivo la facultad de decidir no someter a prohibición algunas de las sustancias en cuestión, sin desvirtuar el principio establecido por el legislador de una prohibición general de uso de los productos fitosanitarios que contienen una o varias sustancias activas de la familia de los neonicotinoides o tienen modos de acción idénticos. Sólo pretende obligar al poder ejecutivo a establecer la lista de dichas sustancias, utilizando en su caso, de acuerdo con el reglamento de 21 de octubre de 2009, la posibilidad de prohibir sustancias que, aun siendo aprobadas por la Comisión, considera que suponen un riesgo grave para la salud humana o animal o para el medio ambiente.

17. Resulta de lo anterior que la alegación basada en el desconocimiento del artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente por las palabras «especificadas por decreto», que aparecen en el primer párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima debe descartarse.

• En lo que se refiere a las excepciones a la prohibición de uso de los productos que contienen neonicotinoides u otras sustancias similares:

18. El segundo párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima permite, como excepción al primer párrafo de dicho apartado, autorizar el uso de determinados productos fitosanitarios que contienen sustancias activas de la familia de los neonicotinoides o tienen modos de acción idénticos a los de estas sustancias.

19. Estos productos tienen incidencias en la biodiversidad, especialmente en los insectos polinizadores y las aves, así como consecuencias en la calidad del agua y del suelo, e inducen riesgos para la salud humana.

20. Sin embargo, en primer lugar, el legislador limitó la aplicación de dichas disposiciones al tratamiento de las remolachas azucareras, tal como lo establece el artículo L. 253-8-3 del Código Rural y de Pesca Marítima introducido por el artículo 2 de la ley sometida a consideración. Resulta de los trabajos preparatorios que el legislador quiso de este modo hacer frente a los graves peligros que amenazan el cultivo de estas plantas, debido a infestaciones masivas de pulgones, que son vectores de enfermedades virales, y por consiguiente, preservar las empresas agrícolas e industriales de este sector y sus capacidades de producción. Al hacerlo, persiguió un objetivo de interés general.

21. En segundo lugar, las disposiciones impugnadas sólo permiten introducir una excepción con carácter transitorio a la prohibición de uso de los productos en cuestión, durante el tiempo necesario para desarrollar soluciones alternativas. Esta posibilidad está abierta exclusivamente hasta el 1 de julio de 2023.

22. En tercer lugar, esta excepción sólo podrá implementarse por decreto conjunto aprobado por los ministros de Agricultura y Medio ambiente previo informe de un consejo de vigilancia especialmente creado de acuerdo con el apartado II bis del artículo L. 253-8, y en las condiciones establecidas en el artículo 53 del reglamento europeo de 21 de octubre de 2009, aplicable a las situaciones de emergencia en materia de protección fitosanitaria. El artículo 53 sólo permite un «uso limitado y controlado» de los productos en cuestión, en el marco de una autorización expedida por un período no superior a ciento veinte días, siempre que este uso esté justificado por «circunstancias particulares» y sea necesario «debido a un peligro que no pueda controlarse por otros medios razonables».

23. En último lugar, por una parte, al referirse al «uso de semillas tratadas con productos» que contengan las sustancias en cuestión, las disposiciones impugnadas sólo autorizan los tratamientos aplicados directamente a las semillas, con exclusión de cualquier pulverización, lo que por naturaleza limita los riesgos de dispersión de dichas sustancias. Por otra parte, en aplicación del último párrafo del apartado II del artículo L. 253-8, cuando se aplique este tratamiento, se prohibirán temporalmente la siembra, la plantación y la replantación de plantas atrayentes de insectos polinizadores, con el fin de reducir la exposición de estos insectos a los residuos de los productos empleados.

24. Resulta de todo lo anterior que, habida cuenta, en particular, de que son aplicables exclusivamente hasta el 1 de julio de 2023, las disposiciones del segundo párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima no privan de garantías legales al derecho de vivir en un entorno equilibrado y respetuoso con la salud, garantizado por el artículo 1 de la Carta del Medio Ambiente, y que la limitación al ejercicio de este derecho está justificada por un motivo de interés general y es proporcional al objetivo perseguido.

25. Por otra parte, lejos de infringir las disposiciones del reglamento europeo de 21 de octubre de 2009, la remisión a las condiciones establecidas en el artículo 53 de dicho reglamento para establecer las referidas excepciones a la prohibición de uso de determinados productos fitosanitarios tiene por objeto garantizar su cumplimiento. Por consiguiente, la alegación basada en el desconocimiento del artículo 88-1 de la Constitución debe descartarse.

26. Las disposiciones impugnadas tampoco desconocen los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 de la Carta del Medio Ambiente, el derecho de propiedad ni la exigencia de protección de la salud, y no adolecen de incompetencia negativa.

27. Resulta de todo lo anterior que las palabras «especificadas por decreto», que aparecen en el primer párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima, y el segundo párrafo del mismo apartado, que no desconocen ninguna otra exigencia constitucional, son conformes a la Constitución.

• Sobre las demás disposiciones:

28. El Consejo Constitucional no planteó de oficio ninguna cuestión de conformidad con la Constitución y, por lo tanto, no se pronunció sobre la constitucionalidad de disposiciones distintas de las consideradas en la presente resolución.

EL CONSEJO CONSTITUCIONAL HA DECIDIDO:

Artículo 1.- Que las palabras «especificadas por decreto», que aparecen en el primer párrafo del apartado II del artículo L. 253-8 del Código Rural y de Pesca Marítima, en su redacción dada por el artículo 1 de la ley sobre las condiciones de comercialización de determinados productos fitosanitarios en caso de peligro sanitario para la remolacha azucarera, son conformes a la Constitución.

Artículo 2.- Que el segundo párrafo del mismo apartado II, aplicable exclusivamente hasta el 1 de julio de 2023, es conforme a la Constitución.

Artículo 3.- Que esta sentencia se publicará en el diario oficial (Journal officiel de la République française).

Así lo pronunció el Consejo Constitucional en su sesión de 10 de diciembre de 2020, a la que asistieron: D. Laurent FABIUS, Presidente, Dña. Claire BAZY MALAURIE, D. Alain JUPPÉ, Dña. Dominique LOTTIN, Dña. Corinne LUQUIENS, Dña. Nicole MAESTRACCI, D. Jacques MÉZARD, D. François PILLET y D. Michel PINAULT.

Publicada el 10 de diciembre de 2020.