Decision

Decision no. 2023-849 DC of 14 April 2023

Amending Social Security Financing Act for 2023

On 21 March 2023, THE CONSTITUTIONAL COUNCIL, under the conditions provided for in the second paragraph of Article 61 of the Constitution, WAS SEIZED to review the Amending Social Security Financing Act for 2023, under number 2023-849 DC, from the Prime Minister. 
The same day, a referral was made by Marine LE PEN, Franck ALLISIO, Bénédicte AUZANOT, Philippe BALLARD, Christophe BARTHÈS, Romain BAUBRY, José BEAURAIN, Christophe BENTZ, Pierrick BERTELOOT, Bruno BILDE, Emmanuel BLAIRY, Frédéric BOCCALETTI, Jorys BOVET, Jérôme BUISSON, Frédéric CABROLIER, Victor CATTEAU, Sébastien CHENU, Roger CHUDEAU, Caroline COLOMBIER, Annick COUSIN, Nathalie DA CONCEICAO CARVALHO, Grégoire de FOURNAS, Hervé de LÉPINAU, Jocelyn DESSIGNY, Edwige DIAZ, Sandrine DOGOR SUCH, Nicolas DRAGON, Christine ENGRAND, Frédéric FALCON, Thibaut FRANÇOIS, Thierry FRAPPÉ, Stéphanie GALZY, Frank GILETTI, Yoann GILLET, Christian GIRARD, José GONZALEZ, Florence GOULET, Géraldine GRANGIER, Daniel GRENON, Michel GUINIOT, Jordan GUITTON, Marine HAMELET, Joris HÉBRARD, Laurent JACOBELLI, Alexis JOLLY, Hélène LAPORTE, Laure LAVALETTE, Julie LECHANTEUX, Gisèle LELOUIS, Katiana LEVAVASSEUR, Christine LOIR, Aurélien LOPEZ-LIGUORI, Marie-France LORHO, Philippe LOTTIAUX, Alexandre LOUBET, Matthieu MARCHIO, Michèle MARTINEZ, Bryan MASSON, Alexandra MASSON, Kévin MAUVIEUX, Nicolas MEIZONNET, Joëlle MÉLIN, Yaël MENACHE, Thomas MÉNAGÉ, Pierre MEURIN, Mathilde PARIS, Caroline PARMENTIER, Kévin PFEFFER, Lisette POLLET, Angélique RANC, Julien RANCOULE, Laurence ROBERT-DEHAULT, Béatrice ROULLAUD, Anaïs SABATINI, Alexandre SABATOU, Emeric SALMON, Philippe SCHRECK, Emmanuel TACHÉ de la PAGERIE, Jean-Philippe TANGUY, Michaël TAVERNE, Lionel TIVOLI and Antoine VILLEDIEU, Members of Parliament. 
On 22 March 2023, a referral was also made by Mathilde PANOT, Nadège ABOMANGOLI, Laurent ALEXANDRE, Gabriel AMARD, Ségolène AMIOT, Farida AMRANI, Rodrigo ARENAS, Clémentine AUTAIN, Ugo BERNALICIS, Christophe BEX, Carlos Martens BILONGO, Manuel BOMPARD, Idir BOUMERTIT, Louis BOYARD, Aymeric CARON, Sylvain CARRIÈRE, Florian CHAUCHE, Sophia CHIKIROU, Hadrien CLOUET, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Jean-François COULOMME, Catherine COUTURIER, Hendrik DAVI, Sébastien DELOGU, Alma DUFOUR, Karen ERODI, Martine ETIENNE, Emmanuel FERNANDES, Sylvie FERRER, Caroline FIAT, Perceval GAILLARD, Raquel GARRIDO, Clémence GUETTÉ, David GUIRAUD, Mathilde HIGNET, Rachel KEKE, Andy KERBRAT, Bastien LACHAUD, Maxime LAISNEY, Arnaud LE GALL, Antoine LÉAUMENT, Élise LEBOUCHER, Charlotte LEDUC, Jérôme LEGAVRE, Jérôme LEGAVRE, Sarah LEGRAIN, Murielle LEPVRAUD, Pascale MARTIN, Élisa MARTIN, William MARTINET, Frédéric MATHIEU, Damien MAUDET, Marianne MAXIMI, Manon MEUNIER,  Jean-Philippe NILOR, Danièle OBONO, Nathalie OZIOL, François PIQUEMAL, Thomas PORTES, Loïc PRUD’HOMME, Jean-Hugues RATENON, Sébastien ROME, François RUFFIN, Aurélien SAINTOUL, Michel SALA, Danielle SIMONNET, Ersilia SOUDAIS, Anne STAMBACH-TERRENOIR, Andrée TAURINYA, Matthias TAVEL, Aurélie TROUVÉ, Paul VANNIER, Léo WALTER, René PILATO, Boris VALLAUD, Joël AVIRAGNET, Christian BAPTISTE, Marie-Noëlle BATTISTEL, Mickaël BOULOUX, Philippe BRUN, Elie CALIFER, Alain DAVID, Arthur DELAPORTE, Stéphane DELAUTRETTE, Inaki ECHANIZ, Olivier FAURE, Guillaume GAROT, Jérôme GUEDJ, Johnny HAJJAR, Chantal JOURDAN, Marietta KARAMANLI, Fatiha KELOUA HACHI, Gérard LESEUL, Philippe NAILLET, Bertrand PETIT, Anna PIC, Christine PIRÈS BEAUNE, Dominique POTIER, Valérie RABAULT, Claudia ROUAUX, Isabelle SANTIAGO, Hervé SAULIGNAC, Mélanie THOMIN, Cécile UNTERMAIER, Roger VICOT, André CHASSAIGNE, Moetai BROTHERSON, Jean-Victor CASTOR, Steve CHAILLOUX, Émeline K BIDI, Karine LEBON, Tematai LE GAYIC, Frédéric MAILLOT, Marcellin NADEAU, Davy RIMANE, Jiovanny WILLIAM, Cyrielle CHATELAIN, Christine ARRIGHI, Delphine BATHO, Julien BAYOU, Lisa BELLUCO, Charles FOURNIER, Marie-Charlotte GARIN, Jérémie IORDANOFF, Hubert JULIEN-LAFERRIÈRE, Julie LAERNOES, Benjamin LUCAS, Francesca PASQUINI, Sébastien PEYTAVIE, Marie POCHON, Jean-Claude RAUX, Sandra REGOL, Sandrine ROUSSEAU, Eva SAS, Sabrina SEBAIHI, Aurélien TACHÉ, Sophie TAILLÉ-POLIAN, Nicolas THIERRY, Bertrand PANCHER, Charles de COURSON, Estelle YOUSSOUFFA, Olivier SERVA, Stéphane LENORMAND, Jean-Félix ACQUAVIVA, Paul-André COLOMBANI and Paul MOLAC, Members of Parliament. 
Lastly, on 23 March 2023, a referral was made by Patrick KANNER, Viviane ARTIGALAS, David ASSOULINE, Joël BIGOT, Florence BLATRIX CONTAT, Nicole BONNEFOY, Denis BOUAD, Hussein BOURGI, Isabelle BRIQUET, Rémi CARDON, Marie-Arlette CARLOTTI, Yan CHANTREL, Catherine CONCONNE, Hélène CONWAY-MOURET, Thierry COZIC, Marie-Pierre de la GONTRIE, Gilbert-Luc DEVINAZ, Jérôme DURAIN, Vincent ÉBLÉ, Frédérique ESPAGNAC, Rémi FÉRAUD, Corinne FÉRET, Jean-Luc FICHET, Martine FILLEUL, Hervé GILLÉ, Laurence HARRIBEY, Jean Michel HOULLEGATTE, Olivier JACQUIN, Victoire JASMIN, Éric JEANSANNETAS, Patrice JOLY, Bernard JOMIER, Gisèle JOURDA, Éric KERROUCHE, Jean-Yves LECONTE, Annie LE HOUEROU, Jean-Jacques LOZACH, Monique LUBIN, Victorin LUREL, Jacques-Bernard MAGNER, Didier MARIE, Serge MÉRILLOU, Michelle MEUNIER, Jean-Jacques MICHAU, Marie-Pierre MONIER, Franck MONTAUGÉ, Sébastien PLA, Émilienne POUMIROL, Angèle PRÉVILLE, Claude RAYNAL, Christian REDON-SARRAZY, Sylvie ROBERT, Gilbert ROGER, Laurence ROSSIGNOL, Lucien STANZIONE, Jean-Pierre SUEUR, Rachid TEMAL, Jean-Claude TISSOT, Jean-Marc TODESCHINI, Mickaël VALLET, André VALLINI, Sabine VAN HEGHE, Yannick VAUGRENARD, Éliane ASSASSI, Cathy APOURCEAU-POLY, Jérémy BACCHI, Éric BOCQUET, Céline BRULIN, Laurence COHEN, Cécile CUKIERMAN, Fabien GAY, Michelle GRÉAUME, Gérard LAHELLEC, Pierre LAURENT, Marie-Noëlle LIENEMANN, Pierre OUZOULIAS, Pascal SAVOLDELLI, Marie-Claude VARAILLAS, Guillaume GONTARD, Guy BENARROCHE, Daniel BREUILLER, Ronan DANTEC, Thomas DOSSUS, Jacques FERNIQUE, Joël LABBÉ, Monique de MARCO, Paul Toussaint PARIGI, Raymonde PONCET MONGE, Daniel SALMON and Mélanie VOGEL, Senators. 
 
Having regard to the following texts:  

  • the Constitution;   
  • Ordinance No 58-1067 of 7 November 1958, constituting an Organic Law on the Constitutional Council;   
  • Organic Law No 2009-403 of 15 April 2009 relating to the application of Articles 34-1, 39, and 44 of the Constitution;   
  • the Civil and Military Pensions Code; 
  • the Social Security Code; 
  • the Labour Code; 
  • the Act No 2019-1446 of 24 December 2019 on social security financing for 2020; 
  • the Rules of Procedure of the National Assembly;   
  • the Rules of Procedure of the Senate;   
  • the French High Council of Public Finance’s (Haut Conseil des finances publiques) Opinion No 2023-1 of 18 January 2023 on the Bill for Amending Social Security Financing for 2023;   
  • the Regulation of 11 March 2022 on the procedure applicable before the Constitutional Council with respect to rulings as to constitutionality;   
    Having regard to the following documents:   
    the observations of the chair of the Senate social affairs committee, registered on 29 March 2023;   
    the observations submitted at the request of the Constitutional Council by the President of the National Assembly, registered on 3 April 2023;   
  • the observations submitted at the request of the Constitutional Council by the President of the Senate, registered on the same date;   
  • observations in response presented by the applicant Senators, registered on 5 April 2023;  - the observations of the Government, registered on 6 April 2023;  
    After having heard:  
  • the Members of Parliament representing the authors of the third referral; 
  • the Senators representing the authors of the fourth referral; 
    And after having heard the rapporteur;   
    THE CONSTITUTIONAL COUNCIL BASED ON THE FOLLOWING:   
  1. The Prime Minister, the applicant Members of Parliament and applicant Senators refer the Amending Social Security Financing Act for 2023 to the Constitutional Council.   
  2. The Prime Minister does not claim any particular objection to the law referred for review. The Members of Parliament and Senators criticise the procedure used for adopting the law. The Members of Parliament who submitted the second referral also dispute the sincerity of the parliamentary debate. The applicant Members of Parliament and applicant Senators also dispute the place of Articles 2 and 10 of the law referred for review. The Members of Parliament who submitted the third referral dispute the constitutionality of certain provisions of Articles 10 and 11 of the law referred for review. The Members of Parliament who submitted the second referral and the applicant Senators dispute the place of Article 3 in the law referred for review. The Members of Parliament who submitted the third referral and the applicant Senators dispute the place of certain provisions of Article 17 in the law referred for review. The Members of Parliament who submitted the second referral dispute the place of Article 35 in the law referred for review.   
  • Concerning the procedure for adopting the law:   
    . Concerning the implementation of Article 47-1 of the Constitution:   
  • With regard to the use of an amending social security financing act:   
  1. The applicant Members of Parliament and applicant Senators criticise the Government’s decision to use an amending social security financing Act to reform the pension system.   
  2. In this respect, they contend that it follows from the preparatory work for the 1996 constitutional revision establishing the social security financing acts, as well as from the organic law texts adopted for its implementation, that recourse to an amending financing act is reserved for certain emergency situations, exceptional circumstances, or the correction of major financial imbalances. They state that these conditions are not met in the present case and stress the minimal financial impact on the social security accounts for 2023 caused by the measures provided for by the law referred for review.  
  3. In their view, recourse to an amending social security financing bill constituted a misuse of procedure for the sole purpose of enabling the Government to benefit from the accelerated review conditions provided for in Article 47-1 of the Constitution, whereas a reform of this nature should have been reviewed under the ordinary legislative procedure.  
  4. According to the nineteenth paragraph of Article 34 of the Constitution: “Social Security Financing Acts shall lay down the general conditions for the financial equilibrium thereof, and taking into account forecasted revenue, shall determine expenditure targets in the conditions and with the reservations provided for by an Institutional Act.” According to the first paragraph of its Article 47-1: “Parliament shall pass Social Security Financing Bills in the manner provided by an Organic Law.”  
  5. Article L.O. 111-3-9 of the Social Security Code provides that the purpose of an amending financing act is to amend the mandatory provisions of the financing act for the year during the course of that year. Articles L.O. 111-3-10 and L.O. 111-3-11 of the same code set out the provisions that an amending social security financing act must contain. As for Article L.O. 111-3-12, it sets out the categories of optional provisions relating to the current year that may be included in such an act. Its first two paragraphs stipulate that it may include provisions relating to the current year which have an effect on the revenue of the compulsory basic schemes or the bodies contributing to their financing and those relating to the basis of assessment, the rate and the procedures for collecting the contributions allocated to the compulsory basic schemes or the bodies contributing to their financing.  
  6. It does not appear from the terms of the aforementioned constitutional and  organic law provisions, nor from the preparatory work for the organic law provisions in force, that recourse to an amending social security financing bill would be subject to conditions other than those resulting from these provisions, and in particular to conditions relating to urgency, exceptional circumstances, or a major imbalance in the social security accounts.   
  7. Thus, when an amending social security financing Act is referred to the Constitutional Council, the latter is only responsible for ensuring that it includes the provisions that fall within the compulsory area and, for those of its provisions that do not fall within this area, for checking that they fall within one of the categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code.  
  8. In the present case, on the one hand, the law referred for review includes, under the heading of provisions falling within the compulsory area, the introductory article and the two parts mentioned in Article L.O. 111-3-10 of the Social Security Code and pursuant to Article L.O. 111-3-11 of the same code, to the necessary corrections to the revenue forecasts and the balancing tables, the expenditure targets and their sub-targets, and the debt amortisation targets.   
  9. On the other hand, although the provisions relating to pension reform, which do not fall within this compulsory area, could have been included in an ordinary law, the Government’s original decision to include them in an amending financing Act does not in itself violate any constitutional requirement. It is not for the Constitutional Council to substitute its judgement for that of the legislator in this respect, but only to ensure that these provisions fall within one of the categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code.  
  10. Accordingly, the objection that the legislature improperly resorted to an amending social security financing act must be dismissed.  
  • With regard to the implementation of the rules and review time limits provided for in Article 47-1 of the Constitution:   
  1. The applicant Senators contend that the time limits set out in Article 47-1 of the Constitution for the review of social security financing bills do not apply to the special category of amending financing acts.  
  2. Joined by the Members of Parliament, they considered that, in any event, these short time limits could not be applied to the review of the text referred for review, as they were not justified in this case by the urgent need to correct a risk of imbalance in the social security accounts. The Members of Parliament who submitted the third referral and the Senators dispute in particular the transmission of the bill to the Senate, which they considered unjustified, as soon as the twenty-day period for consideration granted to the National Assembly by the second paragraph of Article 47-1 of the Constitution had expired.  
  3. According to Article 47-1 of the Constitution: “Parliament shall pass Social Security Financing Bills in the manner provided by an Organic Law.   
    “Should the National Assembly fail to reach a decision on first reading within twenty days of the tabling of a Bill, the Government shall refer the Bill to the Senate, which shall make its decision known within fifteen days. The procedure set out in article 45 shall then apply.   
    “Should Parliament fail to reach a decision within fifty days, the provisions of the Bill may be implemented by Ordinance. 
    “The time limits set by this article shall be suspended when Parliament is not in session and, as regards each House, during the weeks when it has decided not to sit in accordance with the second paragraph of article 28.”  
  4. Article L.O. 111-3 of the Social Security Code provides that: “The following shall have the status of social security financing acts: ... 2° The amending social security financing act.”  
  5. It follows from the wording of these provisions that the time limits for their review are applicable to the financing act of the year in question as well as to the amending financing acts, which modify the provisions of the latter during the year, and that urgency is not a condition for their implementation.  
  6. Consequently, by referring the amending social security financing bill for 2023 to the Senate after the twenty-day period allowed for the National Assembly to make its decision on first reading had elapsed, the Government merely applied the special review rules arising from Article 47-1 of the Constitution. However, taking into account the state of progress of the review of the bill by the National Assembly at the end of this period, the extension of the deliberations before this chamber would not have allowed the adoption of this text.   
  7. It follows from the foregoing that no constitutional requirement was violated when the procedure provided for in Article 47-1 of the Constitution was implemented.  
    .Concerning engaging the Government’s liability (vote of confidence):   
  8. The Members of Parliament who submitted the second referral contend that the Prime Minister could not, as she had done, engage the liability of the Government (an issue of a vote of confidence) before the National Assembly for the vote on the bill as a whole during the reading of the conclusions of the joint committee, when the provisions of Article L.O. 111-7-1 of the Social Security Code would, in their view, require a successive vote on its two parts.   
  9. According to the third paragraph of Article 49 of the Constitution: “The Prime Minister may, after deliberation by the Council of Ministers, make the passing of a Finance Bill or Social Security Financing Bill an issue of a vote of confidence before the National Assembly. In that event, the Bill shall be considered passed unless a resolution of no-confidence, tabled within the subsequent twenty-four hours, is carried as provided for in the foregoing paragraph. In addition, the Prime Minister may use the said procedure for one other Government or Private Members’ Bill per session.” The exercise of the prerogative thus conferred on the Prime Minister is not subject to any conditions other than those set by these provisions. The constitutional amendment of 23 July 2008 did not change the conditions under which the Government may be held responsible for the passage of a finance bill or a social security financing bill.  
  10. If it follows from paragraph II of Article L.O. 111-7-1 of the Social Security Code, which states that the part of the amending financing bill relating to expenditure may not be discussed before the part relating to revenue and the general balance has been adopted, the third paragraph of Article 45 of the Constitution provides that: “The text drafted by the joint committee may be submitted by the Government to both Houses for approval. No amendment shall be admissible without the consent of the Government.”   
  11. Consequently, the Prime Minister could engage the liability of the Government on the vote of the bill as a whole, at the stage of reading the conclusions of the joint committee.  
  12. It follows from the foregoing that no constitutional requirement was violated when the procedure provided for in the third paragraph of Article 49 of the Constitution was implemented.   
    . Concerning the objections to the violation of the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate and the right of amendment:   
  13. According to Article 6 of the Declaration of Human and Civic Rights of 1789: “The Law is the expression of the general will.” According to the first paragraph of Article 3 of the Constitution: “National sovereignty shall vest in the people, who shall exercise it through their representatives.” These provisions impose an obligation of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  14. According to the first paragraph of Article 44 of the Constitution: “Members of Parliament and the Government shall have the right of amendment. This right may be used in plenary sitting or in committee under the conditions set down by the Rules of Procedure of the Houses, according to the framework determined by an Institutional Act.”   
  15. As the rules of procedure of the Houses do not in themselves have constitutional value, the mere violation of the regulatory provisions invoked cannot have the effect of rendering the legislative procedure contrary to the Constitution.   
  • With regard to the procedure followed by the National Assembly to select the motion to submit the bill to a referendum:   
  1. The Members of Parliament who submitted the third referral criticise the procedure chosen by the Conference of Presidents of the National Assembly to select the motion to submit the amending social security financing bill for 2023 to a referendum. They considered that, in the absence of a weighting applied to each motion according to the number of signatories, drawing lots resulted in a breach of equality between the Members of Parliament such as to undermine the clarity and sincerity of parliamentary debate and the free exercise of the mandate.   
  2. Pursuant to the first paragraph of Article 11 of the Constitution, certain bills may be submitted to a referendum by the President of the Republic on the joint proposal of the two Houses. According to the first paragraph of Article 122 of the Rules of Procedure of the National Assembly, “During the discussion of a bill relating to a subject mentioned in Article 11, paragraph 1 of the Constitution, only one motion may be tabled proposing to submit this bill to a referendum”.  
  3. In this case, several motions had been submitted with a view to proposing to the President of the Republic that the bill be submitted to a referendum. As such, the Conference of Presidents decided the procedures for selecting the motion to be presented to the National Assembly, pursuant to the first paragraph of Article 49 of the Rules of Procedure of the National Assembly, which entrusts to it the organisation of the discussion of texts.  
  4. The Conference of Presidents, in selecting one of the motions submitted, did not infringe the clarity or the sincerity of the parliamentary debate or the free exercise of the mandate, as it was free to do, by drawing lots for this purpose without providing for weighting according to the number of signatories of each motion.   
  • With regard to the Government’s opposition to the examination of certain sub-amendments not submitted to the committee receiving the referral:   
  1. The applicant Senators criticised the Government for opposing the review of amendments that had not been submitted beforehand to the committee receiving the referral, even though this circumstance was the result of the refusal of the chair of this committee to hold a meeting for this purpose. In their view, this would infringe the right of Members of Parliament to amend.   
  2. According to the second paragraph of Article 44 of the Constitution: “Once debate has begun, the Government may object to the consideration of any amendment which has not previously been referred to committee.”   
  3. Pursuant to the second paragraph of Article 44 of the Constitution, the Government objected, after the opening of the debates, to the consideration of certain sub-amendments which had not been submitted beforehand to the committee receiving the referral. These sub-amendments were submitted several days after the amendments to which they related had been submitted and shortly before they were discussed, even though the committee had met in the meantime.   
  4. Consequently, the fact that these sub-amendments could not be defended by their authors is insusceptible of having caused, in the case in point, a substantial infringement of the right of Members of Parliament to amend.  
  • On the use of the single vote procedure:    
  1. The applicant Senators criticise the Government for applying the single vote procedure. This results in an infringement of the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  2. According to the third section of Article 44 of the Constitution: “If the Government so requests, the House before which the Bill is tabled shall proceed to a single vote on all or part of the text under debate, on the sole basis of the amendments proposed or accepted by the Government.” 38. In this case, the Government’s use of the single vote procedure did not have the effect of preventing discussion of each of the provisions of the text on which the Senate was asked to vote in a single vote.  
  3. Consequently, the use of this procedure did not infringe the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  • With regard to the procedure for closing the debate:    
  1. The applicant Senators state that the repeated use of the procedure for closing the debate provided for in Article 38 of the Rules of Procedure of the Senate infringed the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  2. According to the first paragraph of Article 38 of the Rules of Procedure of the Senate: “When at least two speakers of a contrary opinion have spoken in the general debate on a text, except in application of Article 29 ter, on the whole of an Article or in explanations of vote on an amendment, an Article or the whole of the text under discussion, the President, a group chair or the chair of the committee receiving the referral may propose that the said debate be closed.”   
  3. In this case, six requests for closure were granted during the public session. Each of these requests was debated under conditions that did not violate the requirements of clarity and sincerity of the debates.  
  4. In fact, the first of these requests, which concerned explanations of votes on amendments to delete Article 7 of the bill, was not made until the sixth day of debates in the public session and followed sixty-four speeches on this article and the defence of fifty-five amendments to delete it.   
  5. Consequently, the objection that the closure of the debates violated the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate must be dismissed.   
  • With regard to priority consideration of certain amendments:   
  1. The applicant Senators state that the requests for priority made during the review of the bill in public session were intended solely to prevent the review of numerous amendments, violating the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  2. In accordance with the sixth paragraph of Article 44 of the Rules of Procedure of the Senate, requests for priority or reservation have the effect, in the event of adoption, of altering the order of discussion of the articles of a text or of the amendments. When it is requested by the committee receiving the referral, priority or reservation is automatic, unless the Government objects.   
  3. Priority of debate may not be used if it were to deprive the parliamentary debate of its clarity and sincerity.  
  4. During the debates in the public session, several requests were granted by the committee receiving the referral to give priority to amendments modifying, in particular, the wording of Article 7 of the bill.   
  5. Firstly, contrary to the assertions of the applicant Senators, the provisions of Article 44 of the Rules of Procedure of the Senate allow an exception to be made to the order of consideration of amendments provided for in Article 46 bis of the same Rules of Procedure, according to which deletion amendments are put to the vote first, followed by the other amendments, starting with those that deviate the most from the proposed text.  
  6. Secondly, although the application of these provisions meant that one thousand three hundred amendments could not be submitted by their authors because of the adoption of amendments called as a matter of priority with which they were incompatible or which rendered them irrelevant, this circumstance did not have the effect of substantially infringing the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate, having regard to the content of the amendments, the stage of the procedure at which the request for priority was made and the general conditions of the debate marked by submitting an exceptionally large number of amendments.   
  7. Consequently, the objection that the priority consideration of certain amendments violated the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate must be dismissed. 
  • Examination of the admissibility of amendments:   
  1. The applicant Senators state that several thousand of their submitted sub-amendments to Article 7 of the bill had been declared inadmissible by the committee receiving the referral, either wrongly or without detailed review, in violation of the right of amendment and the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  2. According to the fourth paragraph of Article 44 bis of the Rules of Procedure of the Senate: “Unless there are specific provisions concerning them, sub-amendments are subject to the same rules of admissibility and discussion as amendments. Furthermore, they are only admissible if they do not have the effect of contradicting the meaning of the amendments to which they apply.” According to the ninth paragraph of the same article: “The committee receiving the referral, any Senator, or the Government may raise an objection of inadmissibility based on this article at any time during the discussion in the public session, against one or more amendments. The inadmissibility is accepted as of right and without debate when it is declared by the committee receiving the referral.”   
  3. It is clear from the investigation that certain sub-amendments were ruled inadmissible either because they contradicted the amendment to which they related, or because they did not apply to the text in question, or because their provisions were contrary to the principle of equality before the law.  
  4. In any event, the applicant Senators do not specify either the number or the subject matter of the sub-amendments that were wrongly declared inadmissible under conditions likely to substantially infringe the clarity and sincerity of the parliamentary debate, having regard to the content of those amendments, the stage of the procedure at which they were declared inadmissible, and the general conditions of the debate. 
  5. Consequently, the objections that the examination of the admissibility of the amendments violated the right of amendment and the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate must be dismissed.   
  6. It follows from the foregoing that the objection to the violation of the right of amendment and of the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate must be dismissed. 
     Concerning the documents attached to the bill:   
  7. The Members of Parliament who submitted the second and third referrals contend that they had been presented with incomplete information on the consequences of the reform and, in particular, that certain ministers had provided incorrect information on the pension amounts that would be paid to certain categories of pension enrollees during their speeches at the National Assembly and in the media.   
  8. The Members of Parliament who submitted the third referral also argued that the bill was not accompanied by all the documents required by Article L.O. 111-4-3 of the Social Security Code. They also contend that the preliminary assessment of the articles of the bill did not include any information on the savings per income decile and per gender made possible by the postponement of the retirement age, nor any assessment of the impact of this postponement on social spending, on the general public administration balance, on unemployment, or on the attractiveness of certain professions. They also allege that the “report on the objectives and effects of the pension reform project” contained errors about the expected economic effects of this reform.   
  9. Firstly, Article L.O. 111-4-2 of the Social Security Code provides that: “The amending financing bill is accompanied by a report describing, for the next four years, the revenue forecasts and expenditure targets of the compulsory basic schemes, by branch, the revenue and expenditure forecasts of the bodies contributing to the financing of these schemes, and the national health insurance expenditure target.”   
  10. Article L.O. 111-4-3 of the same code provides that: “Schedules are attached to the amending financing bill:  
    “1° Presenting information relating to the balance of social finances, in particular: 
    “a) By detailing, by category and by branch, the list and evaluation of the revenue, expenditure and balance of all the compulsory basic schemes and of each body contributing to the financing of these schemes, to the amortisation of their debt or to the setting aside of revenue for their benefit;  
    “b) By justifying the cash requirements of the schemes and bodies authorised by the amending financing bill to draw on non-permanent resources;  
    “c) By detailing the effect of the measures in the amending financing bill and of the regulatory or contractual measures taken into account by this bill on the accounts of the compulsory basic schemes and on the national health insurance expenditure target for the current year and, where applicable, subsequent years;   
    “2° Specifying, if the amending financing bill provides for a change in the national health insurance expenditure target, the scope of the national health insurance expenditure target and its breakdown into sub-targets...;  
    “3° Including, for the provisions covered by Article L.O. 111-3-12, the documents mentioned in the last ten paragraphs of Article 8 of Institutional Act No 2009-403 of 15 April 2009 on the application of Articles 34-1, 39, and 44 of the Constitution.”  
  11. On the one hand, the bill from which the law referred for review was derived was accompanied by all the documents required by Articles L.O. 111-4-2 and L.O. 111-4-3 of the Social Security Code. It thus contained a schedule with a report describing, for the next four years, the revenue forecasts and expenditure targets of the compulsory basic schemes, by branch, the revenue and expenditure forecasts of the bodies contributing to the financing of these schemes, as well as the schedules required by 1° and 3° of Article L.O. 111-4-3. Furthermore, as there was no change in the national health insurance expenditure target, the bill did not have to be accompanied by the schedule required by 2° of Article L.O. 111-4-3.  
  12. On the other hand, the schedule required by 3° of Article L.O. 111-4-3 dealt with all the issues listed in the last ten paragraphs of Article 8 of the aforementioned Institutional Act of 15 April 2009.  
  13. Secondly, it is not clear from the investigation that the “report on the objectives and effects of the pension reform project” that the Government chose to attach to the bill that gave rise to the law referred for review contained errors about the expected economic effects of this reform that were such as to affect the clarity and sincerity of the debates.   
  14. Lastly, the fact that certain ministers, in their speeches before the National Assembly and in the media, gave initially erroneous estimates of the amount of pensions that will be paid to certain categories of enrolled persons, has no bearing on the procedure for adopting the law referred for review, as long as it was possible to debate these estimates.   
    .With regard to the cumulative application of several procedures provided for by the Constitution and the Rules of Procedure of the Houses:   
  15. The Members of Parliament who submitted the second referral argued that the cumulative application of the provisions of Article 47-1 and the third paragraph of Article 49 of the Constitution would have constituted an obstacle to the proper conduct of the democratic debate, particularly since the time limits provided for in Article 47-1 would have encouraged certain Members of Parliament to submit a large number of amendments in order to obstruct the continuation of the debates and thus prevent the National Assembly from taking a decision on all the provisions of the bill.   
  16. The Members of Parliament who submitted the third referral, joined by the applicant Senators, argued that, although the use of each of the procedures implemented in this case in order to speed up the adoption of the law referred for review could be regarded as complying with the Constitution, their cumulative use had the effect of preventing Members of Parliament from fully exercising their right to amend, violating the requirements of clarity and sincerity of parliamentary debate.  
  17. On the one hand, it follows from the very terms of the first sentence of the third paragraph of Article 49 of the Constitution that the constituent assembly intended to allow the Prime Minister to engage the liability of the Government before the National Assembly for the vote on a social security financing bill examined under the conditions laid down in its Article 47-1. In addition, it has not limited the use of this option to a single finance bill per session, as it has done for other bills or proposals.   
  18. On the other hand, the fact that several procedures provided for by the Constitution and by the Rules of Procedure of the Houses were used cumulatively to speed up the examination of the law referred for review is not in itself such as to render unconstitutional the entire legislative procedure that led to the adoption of that law.   
  19. In this case, although the combined use of the procedures implemented was unusual, in response to the conditions of the debates, it did not have the effect of rendering the legislative procedure contrary to the Constitution. Consequently, the law referred for review was adopted according to a procedure that conforms to the Constitution.   
  • On the sincerity of the Amending Social Security Financing Act:   
  1. The Members of Parliament who submitted the second referral contend that the law referred for review violates the principle of sincerity and the nineteenth paragraph of Article 34 of the Constitution. In support of these objections, they argue that the opinion issued by the High Council of Public Finances (Haut Conseil des finances publiques) revealed the Government’s intention to distort the broad outlines of the balance of the social security system and that the bill did not include any assessment of the consequences of increasing the retirement age in the “medium term”.   
  2. According to Article L.O. 111-3-10 of the Social Security Code, the amending social security financing act “is comprised of two parts: ... A first part corresponding to the part of the financing act for the year comprising the provisions relating to revenue and the general balance... A second part corresponding to the part of the financing act for the year comprising the provisions relating to expenditure”. According to the first sentence of 2° of Article L.O. 111-3-4 the social security financing act for the year determines, for the current year, “in a sincere manner, the general conditions for the financial balance of social security, taking into account in particular the general economic conditions and their foreseeable evolution”. As a result, the sincerity of the amending social security financing act is characterised by the absence of any intention to distort the broad outlines of the balance that it determines for the current year.   
  3. Firstly, in its aforementioned opinion of 18 January 2023 on the bill from which the law referred for review was derived, the High Council of Public Finances (Haut Conseil des finances publiques) considered that the 1% growth forecast used in the bill could not be ruled out. Furthermore, while it felt that the inflation forecast of 4.1% was “a little low”, it stressed that price trends in 2023 “remain uncertain”. Lastly, while it felt that the assumption of an increase in the wage bill was “equally weak”, it stressed that “there is still a great deal of uncertainty” in this area. Thus, it does not appear from the opinion of the High Council of Public Finances (Haut Conseil des finances publiques) that the economic assumptions for 2023 on which the law referred for review is based were vitiated by an intention to distort the broad lines of its balance.  
  4. Secondly, as stated in paragraph 62, the bill was accompanied by all the documents required by Articles L.O. 111-4-2 and L.O. 111-4-3 of the Social Security Code and, in particular, an attached schedule describing, for the next four years, the revenue forecasts and expenditure objectives of the scheme by branch of the compulsory basic schemes, and the revenue and expenditure forecasts of the bodies contributing to the financing of these schemes. Furthermore, no intention to distort the broad outlines of the financial equilibrium of social security can be inferred from the Government’s failure to produce a document, not required by the aforementioned institutional law provisions, relating to the “medium-term” effects of the reform.  
  5. Consequently, the objection based on a lack of sincerity in the law referred for review must be dismissed. 
  • The place of Article 2 in the law referred for review:   
  1. Article 2 of the law referred for review aims to introduce the publication of indicators relating to the employment of “seniors” in companies with at least three hundred employees.   
  2. The Members of Parliament who submitted the second and third referrals and the applicant Senators believe that these provisions have no place in a law on amending financing of social security.   
  3. The first paragraph of Article 47-1 of the Constitution provides that: “Parliament shall pass Social Security Financing Bills in the manner provided by an Institutional Act.” Articles L.O. 111-3-9 to L.O. 111-3-12 of the Social Security Code determine the content of the amending social security financing act.  
  4. Article 2 merely states that the employer shall pursue an objective of improving the recruitment and retention of seniors and that, in companies with at least three hundred employees, the employer shall publish annual indicators relating to the employment of seniors, in accordance with the conditions laid down by decree, failing which a penalty shall be imposed in accordance with the conditions laid down by decree in Council of State (Conseil d’État). It also specifies the conditions under which negotiations on measures to improve the employment of seniors must be initiated by the employer if they notice a deterioration in these indicators. These provisions come into force on 1 July 2024. By way of derogation, they apply from 1 November 2023 to companies with at least one thousand employees.   
  5. In 2023, these provisions will have no effect, or only an indirect effect, on the revenues of the basic compulsory schemes or the bodies contributing to their financing. They also do not fall into any of the other categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code. Consequently, they have no place in an amending social security financing act. These provisions are therefore unconstitutional.  
  • On the place of Article 3 in the law referred for review:   
  1. Article 3 introduces, on an experimental basis, an end-of-career contract for the recruitment of long-term job seekers aged sixty or over.   
  2. The Members of Parliament who submitted the second referral and the applicant Senators believe that these provisions have no place in an amending social security financing law.  
  3. Article 3 merely provides for the possibility for representative employers’ and employees’ organisations at national and cross-industry level to enter into negotiations with a view to defining measures to promote the employment of senior long-term job seekers and, in the absence of a national cross-industry agreement concluded before 31 August 2023, applicable from 1 September 2023, of a new type of employment contract, the scope and terms of which will have to be defined by a branch agreement or an extended branch agreement.   
  4. In 2023, these provisions will have no effect, or only an indirect effect, on the revenues of the basic compulsory schemes or the bodies contributing to their financing. They do not fall into any of the other categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code. Consequently, they have no place in an amending social security financing Act. These provisions are therefore unconstitutional.  
  • On the place of Article 10 and some of its provisions in the law referred for review:   
  1. Article 10 deals in particular with the extension of the statutory retirement age and the acceleration of the timetable for increasing the duration of contributions required to obtain full retirement benefits. It also sets out the conditions for entitlement to early retirement for certain categories of civil servants.   
  2. The Members of Parliament who submitted the second referral contend that this article would have a very limited effect on the revenue and expenditure of the compulsory basic schemes in 2023 and that it would therefore be out of place in an amending social security financing act. For their part, the applicant Senators dispute the place in such an act of the provisions of c, d, and e of 3° of its paragraph I, which are inseverable from the rest of Article 10. These same Senators, joined by the Members of Parliament who submitted the third referral, also questioned the place of the provisions of 6° of paragraph III of Article 10 which, in their view, were inseverable from the other provisions of the Act.  
  3. The Members of Parliament who submitted the third referral also state that, by increasing the legal retirement age to sixty-four and accelerating the timetable for increasing the duration of the contribution period, the provisions of Article 10 would compromise the policy of national solidarity in favour of retired workers and the material security of older workers, in violation of the eleventh paragraph of the Preamble of the Constitution of 1946. In their view, these provisions would also have the effect of nullifying the compensatory effects of measures designed to correct inequalities between men and women and would therefore be contrary to the third paragraph of the same Preamble. Finally, they argue that increasing the legal retirement age would have the effect of increasing the prevalence of unemployment and lengthening periods of job insecurity for seniors, violating Article 1 of the Constitution.  
    . Concerning the place of Article 10 in the amending social security financing act:   
  4. The provisions of 6° of paragraph III of Article 10, which insert into the Civil and Military Pensions Code an Article L. 24 bis providing that the services completed by a civil servant in a post classified as active or super-active during the ten years preceding his or her receiving the title of civil servant are counted as active or super-active services for the acquisition of the right to early retirement, are only applicable to services completed as a contract agent starting from the publication of the law referred for review. Consequently, these provisions have no effect on the revenue or expenditure for the year of the compulsory basic schemes or the bodies contributing to their financing. They also do not fall into any of the other categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code. As a result, these provisions, as well as those of paragraph XXVIII of the same Article 10, have no place in an amending social security financing Act. These provisions are therefore unconstitutional. These provisions can be severed from the rest of Article 10 and the other provisions of the law.   
  5. Paragraph I, 3° of this article, which applies to pensions taking effect from 1 September 2023, concerns the increase in the duration of the contribution period required to qualify for a full pension for people born from 1961 onwards. Although c, d, and e of this 3°, which concern the duration of the contribution period applicable to people born in 1963, 1964, and 1965, have no impact for 2023, they are inseverable from a and b of the same 3°, which do have such an impact. The other provisions of Article 10 also apply to pensions taking effect from 1 September 2023, with the exception of the provisions of its paragraphs VIII, X, XIV, and XV, which come into force two months after the enactment of the law referred for review, and the provisions of its paragraphs VII and IX, applicable from the date of its entry into force. They therefore have an impact on the revenue and expenditure of the compulsory basic schemes for the current year. Consequently, all of these provisions belong in an amending social security financing act. They were therefore adopted according to a procedure that conforms to the Constitution. 
     Concerning certain provisions of Article 10:   
  6. Firstly, according to the eleventh paragraph of the Preamble of the Constitution of 1946, the Nation “shall guarantee to all, notably to children, mothers and elderly workers, protection of their health, material security, rest and leisure. All people who, by virtue of their age, physical or mental condition, or economic situation, are incapable of working, shall have the right to receive suitable means of existence from society.”   
  7. The constitutional requirement resulting from the aforementioned provisions implies the implementation of a policy of national solidarity in favour of retired workers. However, in order to meet this requirement, the legislator may choose the practical arrangements that seem appropriate. In particular, the legislator can at any time, within their jurisdiction established in Article 34 of the Constitution, modify prior texts or repeal them by substituting them, if the case may be, with other provisions. The legislator may also adopt new procedures to achieve or reconcile objectives of a constitutional nature, the appropriateness of which they must assess. However, the exercise of this power cannot result in infringements of the legal guarantees of constitutional requirements.  
  8. The disputed provisions of Article 10 amend the first and second paragraphs of Article L. 161-17-2 of the Social Security Code and 2° to 6° of Article L. 161-17-3 of the same code in order to postpone the legal retirement age from sixty-two to sixty-four and to accelerate the timetable for increasing the duration of the contribution period required to obtain a full pension.  
  9. In adopting these provisions, the legislature sought to ensure the financial balance of the pay-as-you-go pension system and thus guarantee its sustainability. In particular, the legislature took into account the increase in life expectancy. The measures taken include increasing the legal retirement age to 64 for both private- and public-sector employees, and speeding up the timetable for increasing the duration of the contribution period required to qualify for a full pension. The legislature also maintained or extended the possibility of early retirement for people with long careers, people with a work incapacity rate set by regulation, and disabled workers. The legislature also maintained the age at which the pension reduction requirement is lifted at sixty-seven for private sector employees and introduced an age at which the pension reduction requirement is lifted in civil service. In so doing, the legislature took measures that are not inappropriate concerning the objective it set for the legislature and did not deprive the aforementioned constitutional requirements of legal guarantees.   
  10. It follows from the foregoing that the objection to the violation of the requirements of eleventh paragraph of the Preamble of the Constitution of 1946 must be dismissed.   
  11. Secondly, the disputed provisions of Article 10 do not in themselves have the object or effect of removing the benefit of attributing four additional paid-in quarters to women are enrolled in the pension scheme in respect of the impact of maternity on their working lives, as provided for in Article L. 351-4 of the Social Security Code. 
  12. The objection to the violation of the third paragraph of the Preamble of the Constitution of 1946 may therefore only be dismissed.  
  13. Consequently, the words “sixty-four” and the year “1968” appearing in the first paragraph of Article L. 161-17-2 of the Social Security Code and the year “1968”, the date “1 September 1961”, and the words “1967, in ascending order, at the rate of three months per generation” appearing in the second paragraph of the same article and the date “31 August 1961” appearing in 2° of Article L. 161-17-3 of the same code, the date “1 September 1961” and the year “1962” appearing in 3° of the same article, the words “in 1963” appearing in 4°, the words “in 1964” appearing in 5° and the year “1965” appearing in 6°, which do not violate either the requirements of Article 1 of the Constitution or any other constitutional requirement, are not contrary to the Constitution.   
  • Concerning certain provisions of Article 11:   
  1. In particular, Article 11 amends Article L. 351-1-1 of the Social Security Code relating to the determination of the early age at which certain pension enrollees who began working at a young age are entitled to receiving a pension.  
  2. The Ministers of Parliament who submitted the third referral state that certain pension enrollees who started working at a young age could meet the contribution period duration condition for obtaining a “full” pension before reaching the early age at which they are entitled to receive their pension. They would then have to continue to contribute until they reached this early age, and would therefore contribute for longer than other pension enrollees. This would result in a violation of the principle of equality.  
  3. According to Article 6 of the Declaration of the Rights of Man and of the Citizen of 1789, the law “must be the same for all, whether it protects or punishes.” The principle of equality does not preclude the legislature from regulating different situations differently, or from derogating from equality on grounds of general interest, provided that, in either case, the resulting difference in treatment is directly related to the purpose of the law establishing it.  
  4. Article L. 351-1 of the Social Security Code provides that the pension scheme guarantees a pension to any pension enrollee who applies for it from the age mentioned in Article L. 161-17-2. It also stipulates that a total number of paid-in quarters is required to obtain a full pension. Article L. 351-1-1 of the same code provides for the retirement age to be lowered for pension enrollees who started work before a certain age.  
  5. The disputed provisions of Article 11 amend Article L. 351-1-1 of the Social Security Code. They provide for the retirement age to be lowered for pension enrollees who started work before “one of four ages, the highest of which may not exceed twenty-one years”, to be determined by decree. They also stipulate that the condition relating to the total number of paid-in quarters to benefit from the scheme “may not be greater than the duration of contributions” referred to in the second paragraph of Article L. 351-1, which is set at 172 quarters for pension enrollees born on or after 1 January 1965 and 171 quarters or less for insured persons born before that date by Article L. 161-17-3 of the Social Security Code, in the version resulting from Article 10 of the law referred for review.  
  6. Firstly, the disputed provisions lower the retirement age for people who began working before the age of 21 and stipulate that the duration of contributions required to obtain a full pension may not be set higher than that applicable to other pension enrollees. Their purpose and effect is not to extend the duration of contributions for people who began working before the age of 21 beyond the total duration of contributions required of others enrolled in the pension scheme.  
  7. Secondly, although certain enrollees benefiting from the reduction in their minimum retirement age, who have not yet reached this minimum age, could be required to continue contributing beyond the duration of contribution required to obtain a full pension, this circumstance, which results from individual situations and careers, does not infringe the principle of equality, with regard to the purpose of a pay-as-you-go pension system which implies setting a minimum retirement age.  
  8. Consequently, the objection based on the violation of the principle of equality before the law must be dismissed.  
  9. Consequently, the words “one of the four ages, the highest of which may not exceed twenty-one years” and the words “which may not be greater than the duration of contributions referred to in the second paragraph of the same Article L. 351-1” appearing in the first sentence of Article L. 351-1-1 of the Social Security Code, which do not violate any other constitutional requirement, conform to the Constitution.   
  • The place of certain provisions of Article 17 in the law referred for review:   
  1. Article 17 concerns the prevention of and compensation for deterioration of health due to the workplace.   
  2. The Members of Parliament who submitted the third referral argue that the provisions of 1° of paragraph I of Article 17 and those of its paragraph VI have no place in an amending social security financing act. These same Members of Parliament, joined by the applicant Senators, also question the place of the provisions of 7° of A of paragraph III of this article in such an act.  
  3. 1° of I of Article 17 inserts an Article L. 221-1-5 into the Social Security Code, providing for the creation of an investment fund for the prevention of deterioration of health due to the workplace, to be placed within the Workplace Accidents and Occupational Illnesses commission (Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles) of the National Fund for Health Insurance  (Caisse nationale de l’assurance maladie). Paragraph VI of this article establishes a fund for the prevention of deterioration of health due to the workplace in public health establishments, hospital reception and care centres, and public social and medical-social establishments.   
  4. These provisions, which will come into force in 2023, stipulate that these funds are endowed each year by the compulsory basic health insurance schemes and have an impact on the schemes’ expenditure for the current year. They therefore belong in an amending social security financing act and have been adopted in accordance with a procedure that conforms to the Constitution.  
  5. 7° of A of III of Article 17 inserts an Article L. 4624-2-1-1 into the Labour Code, enabling employees who work or have worked in professions or activities that are particularly exposed to certain occupational risk factors to benefit from specific individual monitoring, including, between their sixtieth and sixty-first birthdays, a medical check-up during which, if their state of health so warrants, the employee is informed of the possibility of being recognised as unfit for work.  
  6. These provisions have no effect, or only an indirect effect, on the expenditure of the compulsory basic schemes or the bodies contributing to their financing. They also do not fall into any of the other categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code. As such, they have no place in an amending social security financing act. These provisions are therefore unconstitutional.   
  • On the place of Article 35 in the law referred for review:   
  1. Article 35 sets out the projected costs of the bodies contributing to the financing of compulsory social security schemes for 2023. To this end, it sets the forecast expenditure of the Old-Age Solidarity Fund (Fonds de solidarité vieillesse) at €19.3 billion.  
  2. The Members of Parliament who submitted the second referral argue that these provisions have no place in an amending social security financing act.  
  3. According to Article L.O. 111-3-5 of the Social Security Code: “In its part comprising the provisions relating to expenditure for the coming year, the financing act for the year: 1° Sets the projected costs of the bodies contributing to the financing of the compulsory basic schemes”. According to Article L.O. 111-3-10 of the same code: “The amending social security financing act is comprised of two parts: ... 2° A second part corresponding to the part of the financing act for the year comprising the provisions relating to expenditure”. As a result, the provisions of Article 35 have their place in an amending social security financing Act.   
  • Concerning the place of other provisions in the law referred for review:   
  1. It is the responsibility of the Constitutional Council to declare the provisions that are adopted in violation of this rule of procedure as unconstitutional provided for in Articles L.O. 111-3-9 to L.O. 111-3-12 of the Social Security Code, which determine the content of the amending social security financing act. In this case, the Constitutional Council does not prejudge the conformity of the content of these provisions with the other constitutional requirements.  
  2. Article 6 makes various changes to the organisation of the collection of social security contributions, the purpose of which is to draw the correct conclusions of the repeal of provisions arising from Article 18 of the aforementioned Act of 24 December 2019, which was due to come into force on 1 January 2024.  
  3. Article 27 introduces an information system for pension enrollees for the pay-as-you-go pension system.  
  4. These provisions have no effect, or too indirect of an effect, on the expenditure of the compulsory basic schemes or the bodies contributing to their funding. As well, they do not fall into any of the other categories mentioned in Article L.O. 111-3-12 of the Social Security Code. Consequently, they have no place in an amending social security financing act. Without the Constitutional Council prejudging if the content of these provisions conform with other constitutional requirements, it should be noted that, since they were adopted according to a procedure contrary to the Constitution, they are therefore unconstitutional.  
  • Concerning the other provisions:   
  1. The Constitutional Council has not systematically raised any other question of constitutionality and has therefore not ruled on the constitutionality of provisions other than those examined in this decision.   
     
     
     
    THE CONSTITUTIONAL COUNCIL DECIDES:   
    Article 1. - The following provisions of the Amending Social Security Financing Act for 2023 are unconstitutional: 
  • Article 2;   
  • Article 3;   
  • Article 6;   
  • 6° of paragraph III and paragraph XXVIII of Article 10; 
  • 7° of A of paragraph III of Article 17;   
  • Article 27.   

Article 2. - The following provisions conform to the Constitution: - the words “sixty-four” and the year “1968” appearing in the first paragraph of Article L. 161-17-2 of the Social Security Code and the year “1968”, the date “1 September 1961”, and the words “1967, in ascending order, at the rate of three months per generation” appearing in the second paragraph of the same article, in its wording resulting from Article 10 of the amending social security financing act for 2023;   
- the date “31 August 1961” appearing in 2° of Article L. 161-17-3 of the same code, the date “1 September 1961” and the year “1962” appearing in 3° of the same article, the words “in 1963” appearing in 4°, the words “in 1964” appearing in 5°, and the year “1965” appearing in 6°, in the wording resulting from Article 10 of the law referred for review;   
- the words “one of the four ages, the highest of which may not exceed twenty-one years” and the words “which may not be greater than the duration of contributions referred to in the second paragraph of the same Article L. 351-1” appearing in the first sentence of Article L. 351-1-1 of the Social Security Code, in its formulation resulting from Article 11 of the same law.   

Article 3. - This decision shall be published in the Official Journal of the French Republic.  
   
Ruled by the Constitutional Council in its 14 April 2023 session, with the following members present: Laurent FABIUS, Chairman, Jacqueline GOURAULT, Alain JUPPÉ, Corinne LUQUIENS, Véronique MALBEC, Jacques MÉZARD, François PILLET, Michel PINAULT, and François SÉNERS.   
 
 
Published on 14 April 2023.  
  
 

Les abstracts

  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.6. Titre V - Des rapports entre le Gouvernement et le Parlement
  • 1.5.6.12. Règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative (articles 42 à 45)
  • 1.5.6.12.2. Usage non manifestement excessif des procédures mises à la disposition des parlementaires et du Gouvernement

Saisi de griefs dénonçant la mise en œuvre cumulative des dispositions de l’article 47-1 et du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution ainsi que l'utilisation cumulative de plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées, le Conseil énonce, d’une part, qu'il résulte des termes mêmes de la première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution que le constituant a entendu permettre au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale examiné dans les conditions prévues par son article 47-1. Il n’a, en outre, pas limité l’usage de cette faculté à un seul projet de loi de financement par session, comme il l’a fait pour d’autres projets ou propositions de loi. D’autre part, la circonstance que plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées aient été utilisées cumulativement pour accélérer l’examen de la loi déférée, n’est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnel l’ensemble de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de cette loi. En l’espèce, si l’utilisation combinée des procédures mises en œuvre a revêtu un caractère inhabituel, en réponse aux conditions des débats, elle n’a pas eu pour effet de rendre la procédure législative contraire à la Constitution. Par conséquent, la loi déférée a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 68, 69, 70, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.6. Titre V - Des rapports entre le Gouvernement et le Parlement
  • 1.5.6.15. Vote des lois de financement de la sécurité sociale (article 47-1)

Saisi d'un grief dénonçant la mise en œuvre cumulative des dispositions de l’article 47-1 et du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution au cours de la procédure d'adoption de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le Conseil énonce qu'il résulte des termes mêmes de la première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution que le constituant a entendu permettre au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale examiné dans les conditions prévues par son article 47-1. Il n’a, en outre, pas limité l’usage de cette faculté à un seul projet de loi de financement par session, comme il l’a fait pour d’autres projets ou propositions de loi. Rejet du grief.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 68, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Aux termes du dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Aux termes du premier alinéa de son article 47-1 : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L’article L.O. 111-3-9 du code de la sécurité sociale prévoit qu’une loi de financement rectificative a pour objet de modifier en cours d’année les dispositions obligatoires de la loi de financement de l’année. Les articles L.O. 111-3-10 et L.O. 111-3-11 du même code déterminent les dispositions qu’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit obligatoirement comporter. L’article L.O. 111–3–12 fixe, quant à lui, les catégories de dispositions facultatives relatives à l’année en cours qui peuvent figurer dans une telle loi. Ses deux premiers alinéas prévoient à cet égard que peuvent notamment y figurer les dispositions relatives à l’année en cours ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et celles relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. Il ne ressort ni des termes des dispositions constitutionnelles et organiques précitées, ni au demeurant des travaux préparatoires des dispositions organiques en vigueur, que le recours à un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale serait subordonné à d’autres conditions que celles résultant de ces dispositions, et notamment à des conditions qui tiendraient à l’urgence, à des circonstances exceptionnelles ou à un déséquilibre majeur des comptes sociaux. Ainsi, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il lui appartient seulement de s’assurer qu’elle comporte les dispositions relevant du domaine obligatoire et, pour celles de ses dispositions qui ne relèvent pas de ce domaine, de vérifier qu’elles se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 6, 7, 8, 9, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Aux termes de l’article 47-1 de la Constitution : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. / Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45. / Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. / Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l’article 28 ». L’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit : « Ont le caractère de loi de financement de la sécurité sociale : … 2° La loi de financement rectificative de la sécurité sociale ». Il résulte du texte même de ces dispositions que les délais d’examen ainsi prévus sont applicables à la loi de financement de l’année comme aux lois de financement rectificatives, qui modifient en cours d’année les dispositions de cette dernière, et que l’urgence ne constitue pas une condition de leur mise en œuvre.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 15, 16, 17, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Il appartient au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les dispositions adoptées en méconnaissance de la règle de procédure prévue aux articles L.O. 111-3-9 à L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale qui déterminent le contenu de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Dans ce cas, le Conseil constitutionnel ne préjuge pas de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 116, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 1. NORMES CONSTITUTIONNELLES
  • 1.5. CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
  • 1.5.6. Titre V - Des rapports entre le Gouvernement et le Parlement
  • 1.5.6.19. Mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement (article 49)

Saisi d'un grief dénonçant la mise en œuvre cumulative des dispositions de l’article 47-1 et du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution au cours de la procédure d'adoption de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le Conseil énonce qu'il résulte des termes mêmes de la première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution que le constituant a entendu permettre au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale examiné dans les conditions prévues par son article 47-1. Il n’a, en outre, pas limité l’usage de cette faculté à un seul projet de loi de financement par session, comme il l’a fait pour d’autres projets ou propositions de loi.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 68, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 4. DROITS ET LIBERTÉS
  • 4.10. AUTRES DROITS ET PRINCIPES SOCIAUX
  • 4.10.1. Droit à la protection sociale (alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946)
  • 4.10.1.1. Champ d'application
  • 4.10.1.1.3. Vieillesse

Les dispositions contestées de l’article 10 modifient les premier et deuxième alinéas de l’article L. 161-17-2 du code de la sécurité sociale et les 2° à 6° de l’article L. 161-17-3 du même code afin de prévoir le report de l’âge légal de départ à la retraite de soixante-deux à soixante-quatre ans ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour l’obtention d’une retraite à taux plein. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition et, ainsi, en garantir la pérennité. Il a notamment tenu compte de l’allongement de l’espérance de vie. Au nombre des mesures qu’il a prises figurent le report à soixante-quatre ans de l’âge légal de départ à la retraite tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents du secteur public ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein. Le législateur a par ailleurs maintenu ou étendu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d’incapacité de travail fixé par voie réglementaire ou encore des travailleurs handicapés. Il a en outre maintenu l’âge d’annulation de la décote à soixante-sept ans pour les salariés du secteur privé et institué un âge d’annulation de la décote dans la fonction publique. Ce faisant, il a pris des mesures qui ne sont pas inappropriées au regard de l’objectif qu’il s’est fixé et n’a pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées. Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance des exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 92, 93, 94, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 5. ÉGALITÉ
  • 5.1. ÉGALITÉ DEVANT LA LOI
  • 5.1.3. Respect du principe d'égalité : absence de différence de traitement
  • 5.1.3.9. Droit social
  • 5.1.3.9.8. Retraite

Les dispositions contestées de l’article 11 modifient l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale relatif à la détermination de l’âge anticipé auquel certains assurés qui ont commencé à travailler à un jeune âge ont droit à la liquidation d’une pension de retraite. Elles prévoient que l’âge de départ à la retraite est abaissé pour les assurés qui ont commencé leur activité avant l’« un des quatre âges, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans », qui seront déterminés par décret. Elles prévoient également que la condition tenant à la durée totale d’assurance pour bénéficier du dispositif « ne peut être supérieure à la durée d’assurance » mentionnée au deuxième alinéa de l’article L. 351-1, laquelle est fixée à 172 trimestres pour les assurés nés à partir du 1er janvier 1965 et à 171 trimestres et moins pour les assurés nés avant cette date par l’article L. 161-17-3 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction résultant de l’article 10 de la loi déférée. En premier lieu, les dispositions contestées abaissent l’âge de départ à la retraite des personnes qui ont commencé à travailler avant vingt et un ans et prévoient que leur durée d’assurance pour obtenir une pension de retraite à taux plein ne peut être fixée à une durée supérieure à celle applicable aux autres assurés. Elles n’ont ainsi ni pour objet ni pour effet d’allonger la durée d’assurance des personnes qui ont commencé à travailler avant vingt et un ans au-delà de la durée totale d’assurance exigée des autres assurés. En second lieu, si certains assurés bénéficiant de l’abaissement minimal de l’âge de leur départ à la retraite, qui n’ont pas encore atteint cet âge minimal, pourraient être conduits à continuer à cotiser au-delà de la durée d’assurance requise pour obtenir une pension à taux plein, cette circonstance, qui résulte de situations et de carrières individuelles, ne méconnaît pas le principe d’égalité, au regard de l’objet d’un système de retraite par répartition qui implique de fixer un âge minimal de départ à la retraite. Rejet du grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 102, 103, 104, 105, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Les dispositions contestées de l’article 10 de la loi déférée, relatives au report de l’âge légal de départ à la retraite de soixante-deux à soixante-quatre ans ainsi qu'à l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour l’obtention d’une retraite à taux plein, n’ont en elles-mêmes ni pour objet ni pour effet de supprimer le bénéfice de la majoration de la durée d’assurance de quatre trimestres attribuée aux femmes assurées sociales au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de la maternité, prévue à l’article L. 351-4 du code de la sécurité sociale. Le grief tiré de la méconnaissance du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ne peut donc qu’être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 95, 96, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.1. PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET FISCAUX
  • 6.1.7. Principe de sincérité
  • 6.1.7.3. Loi de financement de la sécurité sociale

En premier lieu, dans son avis rendu le 18 janvier 2023 sur le projet de loi dont est issue la loi déférée, le Haut conseil des finances publiques a considéré que la prévision de croissance de 1 % retenue par le projet de loi ne pouvait être exclue. Par ailleurs, s’il a estimé que la prévision d’inflation de 4,1 % était « un peu basse », il a au demeurant souligné que l’évolution des prix en 2023 « reste incertaine ». Enfin, si l’hypothèse d’une progression de la masse salariale lui est apparue « également faible », il a en tout état de cause souligné qu’en la matière, « les incertitudes demeurent fortes ». Ainsi, il ne ressort pas de l’avis du Haut conseil des finances publiques que les hypothèses économiques pour l’année 2023 sur lesquelles est fondée la loi déférée étaient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de son équilibre. En second lieu, ainsi qu’il a été dit au paragraphe 62, le projet de loi était accompagné de l’ensemble des documents exigés par les articles L.O. 111-4-2 et L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale et en particulier d’un rapport annexé décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses du régime par branche des régimes obligatoires de base, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes. Il ne saurait par ailleurs être déduit une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre financier de la sécurité sociale de l’absence de production par le Gouvernement d’un document, non exigé par les dispositions organiques précitées, relatif aux effets à « moyen terme » de la réforme. Dès lors, le grief tiré du défaut de sincérité de la loi déférée doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 73, 74, 75, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.2. PROCÉDURE D'EXAMEN
  • 6.2.2. Délais d'examen
  • 6.2.2.3. Loi de financement de la sécurité sociale

Saisi de plusieurs griefs faisant valoir notamment que les délais prévus à l’article 47-1 de la Constitution pour l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas applicables à la catégorie particulière des lois de financement rectificatives, le Conseil constitutionnel relève que, aux termes de l’article 47-1 de la Constitution : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique. « Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans le délai de vingt jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. Il est ensuite procédé dans les conditions prévues à l’article 45. / Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. / Les délais prévus au présent article sont suspendus lorsque le Parlement n’est pas en session et, pour chaque assemblée, au cours des semaines où elle a décidé de ne pas tenir séance, conformément au deuxième alinéa de l’article 28 ». L’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit : « Ont le caractère de loi de financement de la sécurité sociale : … 2° La loi de financement rectificative de la sécurité sociale ». Il résulte du texte même de ces dispositions que les délais d’examen ainsi prévus sont applicables à la loi de financement de l’année comme aux lois de financement rectificatives, qui modifient en cours d’année les dispositions de cette dernière, et que l’urgence ne constitue pas une condition de leur mise en œuvre. Dès lors, en saisissant le Sénat du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 une fois écoulé le délai de vingt jours imparti à l’Assemblée nationale pour se prononcer en première lecture, le Gouvernement s’est borné à faire application des règles particulières d’examen découlant de l’article 47-1 de la Constitution. Au demeurant, eu égard à l’état d’avancement de l’examen du projet de loi par l’Assemblée nationale à l’issue de ce délai, la prolongation des débats devant cette chambre n’aurait pas permis l’adoption de ce texte.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 15, 16, 17, 18, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.2. PROCÉDURE D'EXAMEN
  • 6.2.4. Documents joints aux projets de loi
  • 6.2.4.3. Loi de financement de la sécurité sociale

En premier lieu, d'une part, le projet de loi dont est issue la loi de financement rectificative de la sécurité sociale déférée était accompagné de l’ensemble des documents exigés par les articles L.O. 111-4-2 et L.O. 111-4-3 du code de la sécurité sociale. Il était ainsi accompagné, en annexe, d’un rapport décrivant, pour les quatre années à venir, les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base, par branche, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que des annexes exigées par les 1° et 3° de l’article L.O. 111-4-3. Par ailleurs, en l’absence de modification de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, le projet de loi n’avait pas à être accompagné de l’annexe exigée au 2° de l’article L.O. 111-4-3. D’autre part, l’annexe exigée par le 3° de l’article L.O. 111-4-3 traitait de l’ensemble des questions énumérées aux dix derniers alinéas de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009. En deuxième lieu, il ne résulte pas de l’instruction que le « rapport sur les objectifs et les effets du projet de réforme des retraites » que le Gouvernement a choisi de joindre au projet de loi dont est issue la loi déférée aurait comporté des erreurs sur les effets économiques attendus de cette même réforme de nature à affecter la clarté et la sincérité des débats. En dernier lieu, la circonstance que certains ministres auraient délivré, lors de leurs interventions à l’Assemblée nationale et dans les médias, des estimations initialement erronées sur le montant des pensions de retraite qui seront versées à certaines catégories d’assurés, est sans incidence sur la procédure d’adoption de la loi déférée dès lors que ces estimations ont pu être débattues.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 62, 63, 64, 65, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.3. PÉRIMÈTRE DE LA LOI (voir également Titre 3 Normes législatives et réglementaires - Conditions de recours à la loi)
  • 6.3.2. Périmètre des lois
  • 6.3.2.1. Domaine exclusif, domaine partagé
  • 6.3.2.1.2. Loi de financement de la sécurité sociale

Aux termes du dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Aux termes du premier alinéa de son article 47-1 : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L’article L.O. 111-3-9 du code de la sécurité sociale prévoit qu’une loi de financement rectificative a pour objet de modifier en cours d’année les dispositions obligatoires de la loi de financement de l’année. Les articles L.O. 111-3-10 et L.O. 111-3-11 du même code déterminent les dispositions qu’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit obligatoirement comporter. L’article L.O. 111–3–12 fixe, quant à lui, les catégories de dispositions facultatives relatives à l’année en cours qui peuvent figurer dans une telle loi. Ses deux premiers alinéas prévoient à cet égard que peuvent notamment y figurer les dispositions relatives à l’année en cours ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et celles relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. Il ne ressort ni des termes des dispositions constitutionnelles et organiques précitées, ni au demeurant des travaux préparatoires des dispositions organiques en vigueur, que le recours à un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale serait subordonné à d’autres conditions que celles résultant de ces dispositions, et notamment à des conditions qui tiendraient à l’urgence, à des circonstances exceptionnelles ou à un déséquilibre majeur des comptes sociaux. Ainsi, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il lui appartient seulement de s’assurer qu’elle comporte les dispositions relevant du domaine obligatoire et, pour celles de ses dispositions qui ne relèvent pas de ce domaine, de vérifier qu’elles se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale.
En l’espèce, d’une part, la loi déférée comprend, au titre des dispositions relevant du domaine obligatoire, l’article liminaire ainsi que les deux parties mentionnés à l’article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale et procède, en application de l’article L.O. 111-3-11 du même code, aux rectifications nécessaires des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, des objectifs de dépenses et de leurs sous-objectifs et des objectifs en matière d’amortissement de la dette. D’autre part, si les dispositions relatives à la réforme des retraites, qui ne relèvent pas de ce domaine obligatoire, auraient pu figurer dans une loi ordinaire, le choix qui a été fait à l’origine par le Gouvernement de les faire figurer au sein d’une loi de financement rectificative ne méconnaît, en lui-même, aucune exigence constitutionnelle. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur à cet égard, mais uniquement de s’assurer que ces dispositions se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, le grief tiré de ce que le législateur aurait irrégulièrement eu recours à une loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.3. PÉRIMÈTRE DE LA LOI (voir également Titre 3 Normes législatives et réglementaires - Conditions de recours à la loi)
  • 6.3.2. Périmètre des lois
  • 6.3.2.2. Domaine facultatif
  • 6.3.2.2.2. loi de financement de la sécurité sociale

Aux termes du dix-neuvième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». Aux termes du premier alinéa de son article 47-1 : « Le Parlement vote les projets de loi de financement de la sécurité sociale dans les conditions prévues par une loi organique ». L’article L.O. 111-3-9 du code de la sécurité sociale prévoit qu’une loi de financement rectificative a pour objet de modifier en cours d’année les dispositions obligatoires de la loi de financement de l’année. Les articles L.O. 111-3-10 et L.O. 111-3-11 du même code déterminent les dispositions qu’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit obligatoirement comporter. L’article L.O. 111–3–12 fixe, quant à lui, les catégories de dispositions facultatives relatives à l’année en cours qui peuvent figurer dans une telle loi. Ses deux premiers alinéas prévoient à cet égard que peuvent notamment y figurer les dispositions relatives à l’année en cours ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et celles relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement. Il ne ressort ni des termes des dispositions constitutionnelles et organiques précitées, ni au demeurant des travaux préparatoires des dispositions organiques en vigueur, que le recours à un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale serait subordonné à d’autres conditions que celles résultant de ces dispositions, et notamment à des conditions qui tiendraient à l’urgence, à des circonstances exceptionnelles ou à un déséquilibre majeur des comptes sociaux. Ainsi, lorsque le Conseil constitutionnel est saisi d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, il lui appartient seulement de s’assurer qu’elle comporte les dispositions relevant du domaine obligatoire et, pour celles de ses dispositions qui ne relèvent pas de ce domaine, de vérifier qu’elles se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale.
En l’espèce, d’une part, la loi déférée comprend, au titre des dispositions relevant du domaine obligatoire, l’article liminaire ainsi que les deux parties mentionnés à l’article L.O. 111-3-10 du code de la sécurité sociale et procède, en application de l’article L.O. 111-3-11 du même code, aux rectifications nécessaires des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, des objectifs de dépenses et de leurs sous-objectifs et des objectifs en matière d’amortissement de la dette. D’autre part, si les dispositions relatives à la réforme des retraites, qui ne relèvent pas de ce domaine obligatoire, auraient pu figurer dans une loi ordinaire, le choix qui a été fait à l’origine par le Gouvernement de les faire figurer au sein d’une loi de financement rectificative ne méconnaît, en lui-même, aucune exigence constitutionnelle. Il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer son appréciation à celle du législateur à cet égard, mais uniquement de s’assurer que ces dispositions se rattachent à l’une des catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, le grief tiré de ce que le législateur aurait irrégulièrement eu recours à une loi de financement rectificative de la sécurité sociale doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 6. FINANCES PUBLIQUES
  • 6.3. PÉRIMÈTRE DE LA LOI (voir également Titre 3 Normes législatives et réglementaires - Conditions de recours à la loi)
  • 6.3.2. Périmètre des lois
  • 6.3.2.3. Domaine interdit (cavaliers)
  • 6.3.2.3.2. Loi de financement de la sécurité sociale
  • 6.3.2.3.2.3. Régime de la loi organique relative aux lois de financement modifiée en 2022

L’article 3 crée, à titre expérimental, un contrat de fin de carrière pour le recrutement des demandeurs d’emploi de longue durée âgés d’au moins soixante ans. Il se borne à prévoir, d’une part, la possibilité pour les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel d’engager une négociation en vue de définir des mesures visant à favoriser l’emploi des seniors demandeurs d’emploi de longue durée et, d’autre part, en l’absence d’accord national interprofessionnel conclu avant le 31 août 2023, l’application à compter du 1er septembre 2023 d’un nouveau type de contrat de travail dont le domaine et les modalités devront être définis par une convention de branche ou un accord de branche étendu. Ces dispositions n’ont, en 2023, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Censure de l'article 3.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 83, 84, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Les dispositions du 6° du paragraphe III de l’article 10 de la loi déférée, qui insèrent au sein du code des pensions civiles et militaires de retraite un article L. 24 bis prévoyant que les services accomplis par un fonctionnaire dans un emploi classé en catégorie active ou super-active pendant les dix années précédant sa titularisation sont comptabilisés comme des services actifs ou super-actifs pour l’acquisition du droit au départ anticipé, ne sont applicables qu’aux services accomplis en qualité d’agents contractuels à compter de la publication de la loi déférée. Dès lors, ces dispositions n’ont pas d’effet sur les recettes ou les dépenses de l’année des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Par suite, ces dispositions, ainsi que, par voie de conséquence, celles du paragraphe XXVIII du même article 10, ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution. Ces dispositions sont séparables du reste de l’article 10 et des autres dispositions de la loi.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 88, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le 3° du paragraphe I de l'article 10 de la loi déférée, qui est applicable aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023, est relatif au relèvement de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein pour les personnes nées à compter de 1961. Bien que les c, d et e de ce 3°, qui portent sur la durée d’assurance applicable aux personnes nées en 1963, 1964 et 1965, n’aient pas d’impact au titre de l’année 2023, ils sont inséparables du a et b du même 3°, qui ont, eux, un tel impact. Les autres dispositions de l’article 10 sont également applicables aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023, à l’exception des dispositions de ses paragraphes VIII, X, XIV et XV, qui entrent en vigueur deux mois après la promulgation de la loi déférée, et des dispositions de ses paragraphes VII et IX, applicables dès son entrée en vigueur. Elles ont donc une incidence sur les recettes et les dépenses de l’année en cours des régimes obligatoires de base. Dès lors, l’ensemble de ces dispositions trouvent leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles ont donc été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 89, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le 1° du paragraphe I de l’article 17 de la loi déférée insère au sein du code de la sécurité sociale un article L. 221-1-5 prévoyant la création d’un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle placé auprès de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance maladie. Le paragraphe VI de cet article institue un fonds pour la prévention de l’usure professionnelle dans les établissements publics de santé, les centres d’accueil et de soins hospitaliers et les établissements sociaux et médico-sociaux publics. Ces dispositions, qui entrent en vigueur dès 2023, prévoient que ces fonds sont alimentés chaque année par une dotation des régimes obligatoires de base d’assurance maladie, ont une incidence sur les dépenses de l’année en cours de ces régimes. Elles trouvent donc leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale et ont été adoptées selon une procédure conforme à la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 109, 110, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le 7° du A du paragraphe III de l’article 17 de la loi déférée insère au sein du code du travail un article L. 4624-2-1-1 permettant aux salariés exerçant ou ayant exercé des métiers ou des activités particulièrement exposés à certains facteurs de risques professionnels de bénéficier d’un suivi individuel spécifique, comprenant, entre le soixantième et le soixante et unième anniversaires, une visite médicale au cours de laquelle, si son état de santé le justifie, le salarié est informé de la possibilité d’être reconnu inapte au travail. Ces dispositions n’ont pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 111, 112, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel examine d'office la place de certaines dispositions dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale déférée. L’article 6 apporte diverses modifications à l’organisation du recouvrement des cotisations sociales, dont l’objet est de tirer les conséquences de l’abrogation de dispositions issues de l’article 18 de la loi n° 2019-1446 du 24 décembre 2019, dont l’entrée en vigueur devait intervenir le 1er janvier 2024. L’article 27 instaure un dispositif d’information à destination des assurés sur le système de retraite par répartition. Ces dispositions n’ont pas d’effet ou ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Sans que le Conseil constitutionnel ne préjuge de la conformité du contenu de ces dispositions aux autres exigences constitutionnelles, il y a lieu de constater que, adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires. Censure.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 117, 118, 119, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi d'un grief contestant la place dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale déférée de l’article 35, qui fixe les prévisions des charges des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de sécurité sociale pour l’année 2023. À ce titre, il fixe à 19,3 milliards d’euros les prévisions de charges du Fonds de solidarité vieillesse. Aux termes de l’article L.O. 111-3-5 du code de la sécurité sociale : « Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir, la loi de financement de l’année : 1° Fixe les charges prévisionnelles des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base ». Selon l’article L.O. 111-3-10 du même code : « la loi de financement rectificative comprend deux parties : … 2° Une seconde partie correspondant à la partie de la loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses ». Il en résulte que les dispositions de l’article 35 trouvent leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 113, 114, 115, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

L’article 2 de la loi déférée, qui vise à instituer, dans les entreprises d’au moins trois cents salariés, la publication d’indicateurs relatifs à l’emploi des « seniors », se borne à prévoir, d’une part, que l’employeur poursuit un objectif d’amélioration de l’embauche et du maintien en activité des seniors et, d’autre part, que, dans les entreprises d’au moins trois cents salariés, l’employeur publie chaque année des indicateurs relatifs à l’emploi des seniors, selon des conditions prévues par décret, sous peine de se voir appliquer une pénalité prononcée dans des conditions prévues par décret en Conseil d’État. Il précise également les conditions dans lesquelles des négociations portant sur les mesures d’amélioration de l’emploi des seniors doivent être engagées par l’employeur lorsqu’il constate une dégradation de ces indicateurs. Ces dispositions entrent en vigueur le 1er juillet 2024. Par dérogation, elles s’appliquent à compter du 1er novembre 2023 aux entreprises d’au moins mille salariés. Ces dispositions n’ont, en 2023, pas d’effet ou un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Dès lors, elles ne trouvent pas leur place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Elles sont donc contraires à la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 79, 80, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 9. PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE ET GOUVERNEMENT
  • 9.2. GOUVERNEMENT
  • 9.2.3. Premier ministre
  • 9.2.3.2. Continuité de l'action gouvernementale
  • 9.2.3.2.2. Conditions de mise en œuvre de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution

Selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.
S’il résulte du paragraphe II de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale que la partie du projet de loi de financement rectificative relative aux dépenses ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la partie relative aux recettes et à l’équilibre général, le troisième alinéa de l’article 45 de la Constitution prévoit : « Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble du projet de loi.
Il résulte de ce qui précède qu’aucune exigence constitutionnelle n’a été méconnue lors de la mise en œuvre de la procédure prévue par le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 21, 22, 23, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.2. Examen en commission
  • 10.3.2.2. Examen des amendements en commission

En réponse à un grief reprochant au Gouvernement de s'être opposé à l’examen de certains sous-amendements non soumis à la commission saisie au fond, le Conseil constitutionnel énonce que, aux termes du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission ». En application du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution, le Gouvernement s’est opposé, après l’ouverture des débats, à l’examen de certains sous-amendements qui n’avaient pas été préalablement soumis à la commission saisie au fond. Ces sous-amendements avaient été déposés plusieurs jours après le dépôt des amendements sur lesquels ils portaient et peu de temps avant leur discussion, alors que la commission s’était réunie dans l’intervalle. Dès lors, la circonstance que ces sous-amendements n’aient pas pu être défendus par leurs auteurs est insusceptible d’avoir porté, en l’espèce, une atteinte substantielle au droit d’amendement des parlementaires.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 33, 34, 35, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.3. Organisation des débats
  • 10.3.3.5. Clôture de la discussion

Le Conseil constitutionnel est saisi de l'application au Sénat de la procédure de clôture des débats. Aux termes du premier alinéa de l’article 38 du règlement du Sénat : « Lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion générale d’un texte, sauf application de l’article 29 ter, sur l’ensemble d’un article ou dans les explications de vote portant sur un amendement, un article ou l’ensemble du texte en discussion, le président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion ». En l’espèce, il a été fait droit à six demandes de clôture au cours de la séance publique. Chacune de ces demandes a fait l’objet d’un débat dans des conditions ne méconnaissant pas les exigences de clarté et de sincérité des débats. Ainsi, au demeurant, la première de ces demandes, qui portait sur les explications de vote sur les amendements de suppression de l’article 7 du projet de loi, n’a été formulée qu’au sixième jour des débats en séance publique et faisait suite à soixante-quatre prises de parole sur cet article, ainsi qu’à la défense de cinquante-cinq amendements de suppression. Dès lors, le grief tiré de ce que les clôtures des débats auraient méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 41, 42, 43, 44, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.4. Motions
  • 10.3.4.6. Motion référendaire

Le Conseil est saisi de la procédure retenue par la conférence des présidents de l’Assemblée nationale pour sélectionner la motion visant à soumettre le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 au référendum. En application du premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, certains projets de loi peuvent être soumis au référendum par le Président de la République sur proposition conjointe des deux assemblées. Selon le premier alinéa de l’article 122 du règlement de l’Assemblée nationale, « Lors de la discussion d’un projet de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11, alinéa 1, de la Constitution, il ne peut être présenté qu’une seule motion tendant à proposer de soumettre ce projet au référendum ». En l’espèce, plusieurs motions ayant été déposées en vue de proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi, la conférence des présidents a arrêté, en application du premier alinéa de l’article 49 du règlement de l’Assemblée nationale qui lui confie l’organisation de la discussion des textes, les modalités de sélection de la motion devant être présentée devant l’Assemblée nationale. En prévoyant, comme il lui était loisible de le faire, de procéder à cette fin à un tirage au sort sans prévoir de pondération en fonction du nombre de signataires de chacune des motions, la conférence des présidents, qui a ainsi sélectionné l’une des motions déposées, n’a porté atteinte ni à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire ni au libre exercice du mandat.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 29, 30, 31, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.5. Droit d'amendement

Le Conseil constitutionnel est saisi d'un grief critiquant l'examen en priorité de certains amendements. Conformément au sixième alinéa de l’article 44 du règlement du Sénat, les demandes de priorité ou de réserve ont pour effet, en cas d’adoption, de modifier l’ordre de discussion des articles d’un texte ou des amendements. Lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité ou la réserve est de droit, sauf opposition du Gouvernement. Il ne peut être recouru à la priorité de discussion si celle-ci prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Lors des débats en séance publique, il a été fait droit à plusieurs demandes de la commission saisie au fond d’examen en priorité d’amendements modifiant notamment la rédaction de l’article 7 du projet de loi. En premier lieu, contrairement aux affirmations des sénateurs requérants, les dispositions de l’article 44 du règlement du Sénat permettent de déroger à l’ordre d’examen des amendements prévu par l’article 46 bis du même règlement selon lequel sont d’abord mis aux voix les amendements de suppression puis les autres amendements en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé. En second lieu, si l’application de ces dispositions a conduit à ce que mille trois cents amendements n’aient pas pu être présentés par leurs auteurs du fait de l’adoption des amendements appelés en priorité avec lesquels ils étaient incompatibles ou qui les ont rendus sans objet, cette circonstance n’a pas eu pour effet de porter une atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu des amendements, au stade de la procédure auquel la demande de priorité est intervenue et aux conditions générales du débat marqué par le dépôt d’un nombre exceptionnellement élevé d’amendements. Dès lors, le grief tiré de ce que l’examen en priorité de certains amendements aurait méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 46, 47, 48, 49, 50, 51, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.5. Droit d'amendement
  • 10.3.5.3. Sous-amendement

En réponse à un grief reprochant au Gouvernement de s'être opposé à l’examen de certains sous-amendements non soumis à la commission saisie au fond, le Conseil constitutionnel énonce que, aux termes du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Après l’ouverture du débat, le Gouvernement peut s’opposer à l’examen de tout amendement qui n’a pas été antérieurement soumis à la commission ». En application du deuxième alinéa de l’article 44 de la Constitution, le Gouvernement s’est opposé, après l’ouverture des débats, à l’examen de certains sous-amendements qui n’avaient pas été préalablement soumis à la commission saisie au fond. Ces sous-amendements avaient été déposés plusieurs jours après le dépôt des amendements sur lesquels ils portaient et peu de temps avant leur discussion, alors que la commission s’était réunie dans l’intervalle. Dès lors, la circonstance que ces sous-amendements n’aient pas pu être défendus par leurs auteurs est insusceptible d’avoir porté, en l’espèce, une atteinte substantielle au droit d’amendement des parlementaires.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 33, 34, 35, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi de l’examen de la recevabilité de sous-amendements. Aux termes du quatrième alinéa de l’article 44 bis du règlement du Sénat : « Sauf dispositions spécifiques les concernant, les sous-amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements. En outre, ils ne sont recevables que s’ils n’ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s’appliquent ». Aux termes du neuvième alinéa du même article : « La commission saisie au fond, tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever à tout moment de la discussion en séance publique, à l’encontre d’un ou plusieurs amendements, une exception d’irrecevabilité fondée sur le présent article. L’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission au fond ». Il résulte de l’instruction que les décisions d’irrecevabilité opposées à certains sous-amendements ont été prononcées soit parce qu’ils contredisaient l’amendement auquel ils se rapportaient ou qu’ils ne s’appliquaient pas au texte visé, soit parce que leurs dispositions étaient contraires au principe d’égalité devant la loi. En tout état de cause, les sénateurs requérants ne précisent ni le nombre ni l’objet des sous-amendements qui auraient été déclarés irrecevables à tort dans des conditions susceptibles de porter une atteinte substantielle à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu de ces amendements, au stade de la procédure auquel leur a été opposée l’irrecevabilité et aux conditions générales du débat. Par conséquent, les griefs tirés de ce que l’examen de la recevabilité des amendements aurait méconnu le droit d’amendement et les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 53, 54, 55, 56, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.7. Vote
  • 10.3.7.3. Modalités du vote
  • 10.3.7.3.4. Mise en œuvre de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution (Vote bloqué)

Le Conseil constitutionnel est saisi du recours par le Gouvernement à la procédure du vote bloqué. Aux termes du troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ». En l’espèce, le recours par le Gouvernement à la procédure du vote bloqué n’a pas eu pour effet de faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il était demandé au Sénat de se prononcer par un seul vote. Dès lors, le recours à cette procédure n’a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 37, 38, 39, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.7. Vote
  • 10.3.7.3. Modalités du vote
  • 10.3.7.3.5. Mise en œuvre de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution

Saisi d'un grief dénonçant la mise en œuvre cumulative des dispositions de l’article 47-1 et du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution au cours de la procédure d'adoption de la loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023, le Conseil énonce qu'il résulte des termes mêmes de la première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution que le constituant a entendu permettre au Premier ministre d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale examiné dans les conditions prévues par son article 47-1. Il n’a, en outre, pas limité l’usage de cette faculté à un seul projet de loi de financement par session, comme il l’a fait pour d’autres projets ou propositions de loi. Rejet du grief.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 68, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.
S’il résulte du paragraphe II de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale que la partie du projet de loi de financement rectificative relative aux dépenses ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la partie relative aux recettes et à l’équilibre général, le troisième alinéa de l’article 45 de la Constitution prévoit : « Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble du projet de loi.
Il résulte de ce qui précède qu’aucune exigence constitutionnelle n’a été méconnue lors de la mise en œuvre de la procédure prévue par le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 21, 22, 23, 24, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.8. Lectures successives et promulgation
  • 10.3.8.3. Commission mixte paritaire

Selon le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». L’exercice de la prérogative ainsi conférée au Premier ministre n’est soumis à aucune autre condition que celles posées par ces dispositions. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’a pas modifié les conditions dans lesquelles la responsabilité du Gouvernement peut être engagée sur le vote d’une loi de finances ou d’une loi de financement de la sécurité sociale.
S’il résulte du paragraphe II de l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale que la partie du projet de loi de financement rectificative relative aux dépenses ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la partie relative aux recettes et à l’équilibre général, le troisième alinéa de l’article 45 de la Constitution prévoit : « Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n’est recevable sauf accord du Gouvernement ».
Dès lors, la Première ministre pouvait, au stade de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire, engager la responsabilité du Gouvernement sur le vote de l’ensemble du projet de loi.
Il résulte de ce qui précède qu’aucune exigence constitutionnelle n’a été méconnue lors de la mise en œuvre de la procédure prévue par le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 21, 22, 23, 24, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 10. PARLEMENT
  • 10.3. FONCTION LEGISLATIVE
  • 10.3.10. Qualité de la loi
  • 10.3.10.2. Principe de clarté et de sincérité des débats parlementaires

Le Conseil est saisi de la procédure retenue par la conférence des présidents de l’Assemblée nationale pour sélectionner la motion visant à soumettre le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 au référendum. En application du premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, certains projets de loi peuvent être soumis au référendum par le Président de la République sur proposition conjointe des deux assemblées. Selon le premier alinéa de l’article 122 du règlement de l’Assemblée nationale, « Lors de la discussion d’un projet de loi portant sur un objet mentionné à l’article 11, alinéa 1, de la Constitution, il ne peut être présenté qu’une seule motion tendant à proposer de soumettre ce projet au référendum ». En l’espèce, plusieurs motions ayant été déposées en vue de proposer au Président de la République de soumettre au référendum le projet de loi, la conférence des présidents a arrêté, en application du premier alinéa de l’article 49 du règlement de l’Assemblée nationale qui lui confie l’organisation de la discussion des textes, les modalités de sélection de la motion devant être présentée devant l’Assemblée nationale. En prévoyant, comme il lui était loisible de le faire, de procéder à cette fin à un tirage au sort sans prévoir de pondération en fonction du nombre de signataires de chacune des motions, la conférence des présidents, qui a ainsi sélectionné l’une des motions déposées, n’a porté atteinte ni à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire ni au libre exercice du mandat.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 29, 30, 31, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi du recours par le Gouvernement à la procédure du vote bloqué. Aux termes du troisième alinéa de l’article 44 de la Constitution : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ». En l’espèce, le recours par le Gouvernement à la procédure du vote bloqué n’a pas eu pour effet de faire obstacle à la discussion de chacune des dispositions du texte sur lequel il était demandé au Sénat de se prononcer par un seul vote. Dès lors, le recours à cette procédure n’a pas porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 37, 38, 39, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi de l'application au Sénat de la procédure de clôture des débats. Aux termes du premier alinéa de l’article 38 du règlement du Sénat : « Lorsqu’au moins deux orateurs d’avis contraire sont intervenus dans la discussion générale d’un texte, sauf application de l’article 29 ter, sur l’ensemble d’un article ou dans les explications de vote portant sur un amendement, un article ou l’ensemble du texte en discussion, le président, un président de groupe ou le président de la commission saisie au fond peut proposer la clôture de ladite discussion ». En l’espèce, il a été fait droit à six demandes de clôture au cours de la séance publique. Chacune de ces demandes a fait l’objet d’un débat dans des conditions ne méconnaissant pas les exigences de clarté et de sincérité des débats. Ainsi, au demeurant, la première de ces demandes, qui portait sur les explications de vote sur les amendements de suppression de l’article 7 du projet de loi, n’a été formulée qu’au sixième jour des débats en séance publique et faisait suite à soixante-quatre prises de parole sur cet article, ainsi qu’à la défense de cinquante-cinq amendements de suppression. Dès lors, le grief tiré de ce que les clôtures des débats auraient méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 41, 42, 43, 44, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi d'un grief critiquant l'examen en priorité de certains amendements. Conformément au sixième alinéa de l’article 44 du règlement du Sénat, les demandes de priorité ou de réserve ont pour effet, en cas d’adoption, de modifier l’ordre de discussion des articles d’un texte ou des amendements. Lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité ou la réserve est de droit, sauf opposition du Gouvernement. Il ne peut être recouru à la priorité de discussion si celle-ci prive d’effet les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Lors des débats en séance publique, il a été fait droit à plusieurs demandes de la commission saisie au fond d’examen en priorité d’amendements modifiant notamment la rédaction de l’article 7 du projet de loi. En premier lieu, contrairement aux affirmations des sénateurs requérants, les dispositions de l’article 44 du règlement du Sénat permettent de déroger à l’ordre d’examen des amendements prévu par l’article 46 bis du même règlement selon lequel sont d’abord mis aux voix les amendements de suppression puis les autres amendements en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé. En second lieu, si l’application de ces dispositions a conduit à ce que mille trois cents amendements n’aient pas pu être présentés par leurs auteurs du fait de l’adoption des amendements appelés en priorité avec lesquels ils étaient incompatibles ou qui les ont rendus sans objet, cette circonstance n’a pas eu pour effet de porter une atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu des amendements, au stade de la procédure auquel la demande de priorité est intervenue et aux conditions générales du débat marqué par le dépôt d’un nombre exceptionnellement élevé d’amendements. Dès lors, le grief tiré de ce que l’examen en priorité de certains amendements aurait méconnu les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doit être écarté.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 46, 47, 48, 49, 50, 51, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)

Le Conseil constitutionnel est saisi de l’examen de la recevabilité de sous-amendements. Aux termes du quatrième alinéa de l’article 44 bis du règlement du Sénat : « Sauf dispositions spécifiques les concernant, les sous-amendements sont soumis aux mêmes règles de recevabilité et de discussion que les amendements. En outre, ils ne sont recevables que s’ils n’ont pas pour effet de contredire le sens des amendements auxquels ils s’appliquent ». Aux termes du neuvième alinéa du même article : « La commission saisie au fond, tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever à tout moment de la discussion en séance publique, à l’encontre d’un ou plusieurs amendements, une exception d’irrecevabilité fondée sur le présent article. L’irrecevabilité est admise de droit et sans débat lorsqu’elle est affirmée par la commission au fond ». Il résulte de l’instruction que les décisions d’irrecevabilité opposées à certains sous-amendements ont été prononcées soit parce qu’ils contredisaient l’amendement auquel ils se rapportaient ou qu’ils ne s’appliquaient pas au texte visé, soit parce que leurs dispositions étaient contraires au principe d’égalité devant la loi. En tout état de cause, les sénateurs requérants ne précisent ni le nombre ni l’objet des sous-amendements qui auraient été déclarés irrecevables à tort dans des conditions susceptibles de porter une atteinte substantielle à la clarté et à la sincérité du débat parlementaire, eu égard au contenu de ces amendements, au stade de la procédure auquel leur a été opposée l’irrecevabilité et aux conditions générales du débat. Par conséquent, les griefs tirés de ce que l’examen de la recevabilité des amendements aurait méconnu le droit d’amendement et les exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire doivent être écartés.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 53, 54, 55, 56, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
  • 11. CONSEIL CONSTITUTIONNEL ET CONTENTIEUX DES NORMES
  • 11.8. SENS ET PORTÉE DE LA DÉCISION
  • 11.8.4. Caractère séparable ou non des dispositions déclarées inconstitutionnelles
  • 11.8.4.2. Exemples de dispositions séparables
  • 11.8.4.2.2. Lois ordinaires

Saisi de la place de l’article 10 dans la loi de financement rectificative de la sécurité sociale déférée, le Conseil juge que les dispositions du 6° de son paragraphe III, ainsi que, par voie de conséquence, celles du paragraphe XXVIII du même article 10, ne trouvent pas leur place dans cette loi en indiquant que ces dispositions sont séparables du reste de l’article 10 et des autres dispositions de la loi.

(2023-849 DC, 14 April 2023, cons. 88, JORF n°0089 du 15 avril 2023, texte n° 2)
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