Décision

Décision n° 2019-28 ELEC du 21 février 2019

Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 11 et 18 juin 2017

L'article 59 de la Constitution donne compétence au Conseil constitutionnel pour statuer, en cas de contestation, sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs. Sur ce fondement, le Conseil a été saisi, à la suite des élections législatives de juin 2017, de 298 réclamations formées par des candidats ou des électeurs, ainsi que de 351 saisines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Bien que la loi ne lui impose aucun délai, le Conseil constitutionnel s'est fixé pour objectif de traiter ce contentieux le plus rapidement possible. Il a procédé à l'examen de ces réclamations et saisines en trois étapes et a ainsi jugé :

  • dès juillet et août 2017, les 242 réclamations (rejetées par 103 décisions portant le cas échéant sur plusieurs requêtes) qui ne nécessitaient pas d'instruction contradictoire, dès lors qu'elles étaient irrecevables ou qu'elles ne contenaient que des griefs ne pouvant manifestement pas avoir d'incidence sur le résultat du scrutin ;
  • de novembre 2017 à février 2018, les 56 réclamations soumises à instruction contradictoire (45 décisions portant le cas échéant sur plusieurs requêtes). Dans cette série, il a annulé les opérations électorales dans huit circonscriptions(1), ce qui a conduit à l'organisation d'élections partielles ;
  • d'avril à octobre 2018, les 351 saisines de la CNCCFP. À cette occasion, le Conseil était notamment saisi du rejet des comptes de campagne de deux députés. Dans ces deux cas, il a confirmé ce rejet, mais n'a pas prononcé l'inéligibilité des députés(2).

Le Conseil constitutionnel a procédé à l'audition des parties dans quinze affaires.

À l'issue de ce contentieux, le Conseil constitutionnel a estimé nécessaire, comme par le passé, de formuler des observations.

1.- Les modalités de traitement du contentieux
Par rapport aux élections législatives de 2012, le nombre de requêtes enregistrées par le Conseil constitutionnel a presque triplé pour ce qui concerne les réclamations portant sur l'élection d'un député (298 contre 108). Le nombre de circonscriptions en cause - c'est-à-dire d'élections contestées, le cas échéant par plusieurs requêtes - est passé de 83 en 2012 à 136 en 2017.
Les saisines de la CNCCFP ont augmenté quant à elle d'environ 50 % (351 contre 238), ce qui semble s'expliquer pour une large part par l'augmentation du nombre de candidats à l'élection : 5 612 candidats étaient tenus de déposer un compte en 2017, à comparer à 4 382 en 2012.

Cet accroissement du contentieux a conduit à un allongement des délais de traitement par rapport aux années passées, qui pose la question des moyens d'y remédier.

Une piste envisageable pour limiter le nombre de saisines du Conseil constitutionnel serait d'élever encore le seuil de suffrages obtenus en deçà duquel, sauf perception de don de personnes physiques, les candidats n'ont pas à déposer de compte de campagne. Ce seuil, qui est aujourd'hui de 1 % des suffrages exprimés, pourrait être élevé à 2 % des mêmes suffrages.

Par ailleurs, pour la première fois lors de ces élections, le Conseil constitutionnel a mis en œuvre le second alinéa de l'article 16-1 de son règlement applicable à la procédure suivie pour le contentieux de l'élection des députés et des sénateurs(3). Il a ainsi rejeté, sans instruction contradictoire préalable, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) portant sur l'article L. 123 du code électoral dont il était saisi à l'occasion de la contestation d'une élection. Il a considéré que cette QPC, qui contestait le mode de scrutin pour l'élection des députés au regard du principe de souveraineté et du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, n'était pas nouvelle et qu'elle ne présentait pas non plus de caractère sérieux.

2.- La campagne électorale et les opérations de vote

A. - Dans l'ensemble, les griefs relatifs à la campagne électorale invoqués dans les requêtes étaient assez classiques. Tel a été le cas, par exemple, des contestations relatives aux affiches(4) ou aux tracts. Dans un cas particulier, l'utilisation de tracts dont le contenu était de nature à avoir créé une confusion dans l'esprit d'une partie des électeurs et à avoir influé sur le résultat du scrutin, eu égard à l'ampleur de leur diffusion tardive ainsi qu'au faible écart de voix séparant les deux candidats du second tour, a conduit à l'annulation d'une élection(5).

Par ailleurs, comme lors du scrutin de 2012, le Conseil constitutionnel a pu constater que l'usage d'internet était susceptible de poser des questions nouvelles au juge électoral. C'est ainsi que, cumulé avec d'autres irrégularités, l'envoi par un candidat, la veille du scrutin, d'un courrier électronique à au moins une partie des électeurs inscrits sur les listes électorales de la circonscription, en méconnaissance du second alinéa de l'article L. 49 du code électoral, a conduit à l'annulation d'une élection(6). De même, la diffusion de messages de propagande électorale, le jour même du scrutin, sur la page « Facebook » dédiée aux fonctions de maire du candidat élu et sur celle de l'un de ses adjoints, qui ne revêtaient pas un caractère privé au sens des règles de confidentialité de ce réseau social, a été de nature à altérer la sincérité du scrutin, entraînant ainsi l'annulation des opérations électorales(7). À l'inverse, un échange de « tweets » entre deux candidats a été jugé sans conséquence, faute d'avoir excédé les limites de la polémique électorale(8). Pour autant, ainsi qu'en témoignent les décisions qu'il a rendues en ce domaine, le Conseil constitutionnel a pu connaître de ces différents usages d'internet en leur appliquant les règles générales encadrant la campagne électorale.

D'autres griefs ont porté sur l'affiliation politique des candidats. Quoique habituelles, de telles contestations ont été favorisées, en l'occurrence, par des débats nourris sur le rattachement allégué de certains candidats à la majorité présidentielle. Dans ce contexte, le Conseil constitutionnel a rappelé sa jurisprudence constante en la matière : « S'il appartient au juge de l'élection de vérifier si des manœuvres ont été susceptibles de tromper les électeurs sur la réalité de l'investiture des candidats par les partis politiques, il ne lui appartient pas de vérifier la régularité de cette investiture au regard des statuts et des règles de fonctionnement des partis politiques »(9).

Le contentieux des élections législatives de 2017 s'est, en outre, singularisé par de nombreuses requêtes dénonçant l'absence de réception par les électeurs, ou bien une réception incomplète ou tardive, des documents de propagande électorale (bulletins de vote ; circulaires ou « professions de foi »), en méconnaissance de l'article R. 34 du code électoral. Dans plusieurs départements, des dysfonctionnements ont en effet été constatés dans les opérations, parfois confiées par les préfectures à des prestataires privés, de mise sous pli et d'acheminement des documents électoraux. Le Conseil constitutionnel n'a pas fait droit aux griefs en cause, dans la mesure où les faits dénoncés, qui n'étaient pas toujours établis, n'avaient pas pu, eu égard aux écarts de voix entre les candidats, avoir d'incidence sur les résultats des scrutins contestés(10). Toutefois, il conviendrait, pour l'avenir, de sécuriser davantage les opérations de mise sous pli et d'acheminement des documents électoraux et, comme cela a d'ailleurs été fait par plusieurs préfectures, de veiller à informer les électeurs en cas de dysfonctionnements.

La même remarque peut être faite s'agissant de l'envoi aux électeurs établis hors de France du matériel nécessaire au vote par correspondance sous pli fermé prévu par l'article R. 176-4 du code électoral. Le Conseil constitutionnel a en effet été conduit à annuler une élection acquise à un très faible écart de voix, faute notamment que plusieurs dizaines d'électeurs aient reçu le matériel de vote demandé(11).

Enfin, le Conseil constitutionnel attire l'attention du législateur sur les dispositions applicables aux réunions électorales. Il n'apparaît pas cohérent que les textes législatifs et réglementaires autorisent la tenue de telles réunions la veille du scrutin(12), alors que l'interdiction des autres formes de propagande électorale prend effet, en application de l'article L. 49 du code électoral, dès la veille du scrutin.

B. - Les requêtes électorales contenaient également des griefs relatifs aux opérations de vote. Si les contestations habituelles relatives à la régularité des procurations, des listes d'émargement ou des procès-verbaux établis n'appellent pas de remarques particulières, le Conseil constitutionnel relève que les règles relatives aux bureaux de vote ont suscité deux principales difficultés.

La première réside dans le respect des horaires d'ouverture des bureaux de vote - même si, compte tenu des écarts de voix en cause, les griefs soulevés sur ce point n'ont pas prospéré(13). La seconde a trait à la composition et à la tenue des bureaux de vote et, en particulier, à l'absence d'assesseurs en nombre suffisant. Certes, une telle insuffisance n'est pas nécessairement de nature à justifier l'annulation de l'élection, lorsqu'elle n'a ni pour objet ni pour effet de permettre des fraudes dans le déroulement du scrutin et que les écarts de voix dans le bureau en cause ne sont pas significativement différents de ceux observés dans les autres bureaux de la circonscription(14). En revanche, l'absence de tout assesseur dans deux bureaux de vote d'une commune pendant toute la durée des opérations électorales a entraîné l'annulation d'une élection, eu égard au nombre de suffrages exprimés dans ces bureaux et de l'écart de voix entre les deux candidats présents au second tour(15). Il convient donc d'appeler l'attention du Gouvernement et de ses services sur l'impératif de respect des règles encadrant le fonctionnement des bureaux de vote.

Par ailleurs, les dispositions régissant la présentation et le contenu des bulletins de vote mériteraient d'être revues. En particulier, il est possible de s'étonner que, si l'article R. 30 du code électoral interdit que figure sur le bulletin de vote un autre nom que celui du candidat ou de son suppléant, aucun texte n'interdise qu'un bulletin comporte la photographie d'une personne autre que le candidat ou son suppléant. Le Conseil constitutionnel n'a, ainsi, pu que rejeter le grief tiré de ce que des bulletins de vote comportaient une photographie du candidat aux côtés d'une personnalité politique non candidate(16). Il souhaite que cette pratique soit désormais interdite.

Enfin, dans certaines circonscriptions, il est apparu que les membres des bureaux de vote tenaient, en plus de la liste d'émargement « officielle », une deuxième liste, également destinée à relever le nom des votants, mais n'ayant pas vocation à être transmise à la préfecture. Ceci a pourtant conduit à l'annulation d'une élection, la liste « officieuse » ayant été jointe au procès-verbal, en lieu et place de la liste d'émargement officielle, ce qui rendait impossible le contrôle par le juge électoral de la régularité des opérations électorales(17). Compte tenu des confusions qu'elle engendre et des risques qu'elle présente, une telle pratique, non prévue par le code électoral, devrait être abandonnée.

3.- Les règles spécifiques à la désignation des députés élus par les Français établis hors de France

En juin 2012, les Français établis hors de France ont, pour la première fois, élu des députés dans onze circonscriptions, conformément à la modification de l'article 24 de la Constitution par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Ces élections avaient suscité des difficultés particulières, notamment dans l'application des règles de financement de la campagne électorale. Il y a lieu de relever que ces difficultés ne se sont pas renouvelées lors des élections législatives de juin 2017. Ce constat s'explique moins par l'aménagement des règles applicables(18) que par leur meilleure appréhension par les candidats.

En revanche, dans plusieurs bureaux de vote situés sur le territoire national, des électeurs établis hors de France ont, par erreur, été autorisés à voter, alors qu'ils étaient inscrits sur les listes consulaires et qu'ils avaient opté pour le vote dans les bureaux de vote ouverts à l'étranger. Dès lors, dans plusieurs circonscriptions, le Conseil constitutionnel a jugé irrégulièrement exprimés les suffrages en cause, qu'il a déduit, pour déterminer les résultats du scrutin, tant du nombre de suffrages obtenus par le candidat arrivé en tête au premier tour que du nombre total de suffrages exprimés(19). De telles irrégularités ne devraient pas se reproduire à l'avenir, dans la mesure où, depuis le 1er janvier 2019, la « double inscription » des Français établis hors de France sur les listes électorales (sur les listes consulaires de leur lieu de résidence à l'étranger et sur les listes de leur commune française de rattachement) a été supprimée par le législateur.

4.- Les règles encadrant le financement de la campagne électorale

A. - Dans plusieurs dossiers a été posée la question de l'intégration ou non au compte de campagne de dépenses liées à la publication de documents se présentant comme des « bilans de mandat ». En principe, la présentation par un candidat du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus n'est pas irrégulière. Toutefois, les dépenses correspondantes s'exposent à être qualifiées de dépenses électorales si elles s'avèrent « engagées ou effectuées en vue de l'élection » au sens de l'article L. 52-12 du code électoral. Le Guide du candidat et du mandataire établi par la CNCCFP précise à cet égard qu'une dépense de publication d'un bilan de mandat « ne présente pas de caractère électoral à condition qu'elle ne fasse pas allusion à l'élection, ne développe pas de thèmes de campagne et ne vise pas à promouvoir la personnalité du candidat. Si ce n'est pas le cas, et même si la publication concerne un mandat différent de celui auquel le candidat se présente, le coût du journal ayant une connotation électorale doit être payé par le mandataire et intégré au compte ».
Le contentieux des élections législatives de juin 2017 a néanmoins confirmé que la frontière entre bilan de mandat et document électoral était ténue. Ainsi, dans un cas, le Conseil constitutionnel a retenu une appréciation différente de la CNCCFP : le document litigieux constituait bien un bilan de mandat, et non un élément de propagande électorale ; il n'avait donc pas à être intégré au compte de campagne(20). Dans un autre cas, c'est en revanche à bon droit que la CNCCFP avait rejeté le compte au motif qu'en avaient été omises les dépenses relatives à un document se présentant comme un bilan de mandat - sans que le Conseil constitutionnel ne prononce toutefois l'inéligibilité du candidat, dans la mesure où le manquement commis ne présentait ni particulière gravité ni caractère délibéré(21).

Dans ces conditions, afin de clarifier les obligations incombant aux candidats, il serait souhaitable que le législateur intervienne pour, tout d'abord, déterminer si un bilan de mandat ne devrait pas, par principe, être considéré comme une dépense électorale dès lors qu'il est diffusé pendant les six mois précédant le premier du mois de l'élection (délai applicable à la propagande visée à l'article L. 52-1 du code électoral et, désormais(22), au financement de la campagne). À défaut, il pourrait définir les critères en fonction desquels la publication d'un tel bilan de mandat devrait échapper à la qualification de dépense électorale.

B. - Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, été saisi pour la première fois de la question de savoir si un candidat pouvait valablement recevoir des dons par l'intermédiaire de l'opérateur de paiements en ligne « PayPal ». Il y a répondu par la négative. Le droit en vigueur, en particulier le deuxième alinéa de l'article L. 52-6 du code électoral, impose en effet que les dons collectés au moyen d'un dispositif de paiement en ligne soient versés directement sur le compte de dépôt unique du mandataire, ce qui exclut le recours à un système de paiement faisant transiter les fonds par un compte tiers, même lorsque celui-ci est ouvert au nom du mandataire financier(23). Cette règle n'est plus respectée lorsqu'un intermédiaire intervient dans le don, entre le donateur et le mandataire financier. Si le législateur entendait assouplir les dispositions en vigueur, afin de permettre le recours à de telles modalités de recueil de dons par les candidats, il lui reviendrait de définir un cadre garantissant la traçabilité des opérations financières et, notamment, la fiabilité de la justification de la qualité de personne physique des donateurs.

C.- En application de l'article L. 52-12 du code électoral, lorsqu'aucune dépense ou recette ne figure au compte de campagne, la présentation du compte par un membre de l'ordre des experts-comptables et des comptables agréés n'est pas requise, mais il appartient au mandataire du candidat d'établir une attestation d'absence de dépense et de recette. Comme il l'avait déjà jugé auparavant, le Conseil constitutionnel a estimé que, afin de corroborer cette attestation, le candidat doit fournir les relevés du compte bancaire ouvert par son mandataire en application de l'article L. 52-6 du même code(24). L'article L. 52-12 pourrait être modifié afin d'y faire figurer expressément cette obligation.

5.- La sanction de la méconnaissance des règles relatives au financement de la campagne électorale

A. - La loi organique du 14 avril 2011 a réformé le régime de sanction, par le juge électoral, de la méconnaissance des obligations auxquelles les candidats sont tenus en matière de dépôt du compte de campagne et de financement de la campagne.
Les trois premiers alinéas de l'article L.O. 136-1 du code électoral prévoient la possibilité, pour le Conseil constitutionnel, de déclarer inéligible le candidat dans trois cas différents : en cas de dépassement du plafond des dépenses, lorsque le candidat n'a pas déposé son compte de campagne dans les conditions et le délai prescrits à l'article L. 52-12 et si le compte de campagne a été rejeté à bon droit. Dans les deux premiers cas, le Conseil constitutionnel « peut » prononcer l'inéligibilité ; dans le troisième cas, il doit le faire, mais seulement « en cas de volonté de fraude ou de manquement d'une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales ».

La différence des rédactions ne conduit pas véritablement à une règle différente : l'inéligibilité est toujours facultative et le Conseil constitutionnel ne la prononce que lorsqu'il estime que l'irrégularité constatée présente un degré de gravité suffisant. Par suite, le Conseil ne peut que réitérer la remarque formulée dans ses observations sur les élections législatives de 2012, selon laquelle une harmonisation de la rédaction des dispositions en cause favoriserait la lisibilité de la loi.

S'agissant de la faculté, pour le Conseil constitutionnel, de ne pas prononcer d'inéligibilité, elle a été mise en œuvre à 74 reprises, soit parce que le Conseil constitutionnel a estimé que le candidat avait pu régulariser sa situation en apportant les justificatifs au cours de la procédure, soit parce que l'irrégularité constatée ne présentait pas un caractère de gravité suffisant pour justifier une déclaration d'inéligibilité.

B. - Comme il l'avait déjà relevé dans ses observations sur les précédentes élections législatives, le Conseil constitutionnel constate que, lors de son instruction contradictoire des 351 saisines de la CNCCFP, dans environ la moitié des cas, le candidat à qui la décision de la CNCCFP avait été communiquée, n'a pas pris la peine de formuler des observations. En outre, certains candidats n'avaient pas non plus souhaité répondre à la CNCCFP dans le cadre de la procédure contradictoire devant elle et, parmi les personnes qui ont présenté des observations devant le Conseil constitutionnel, une part significative ne contestait pas l'irrégularité constatée. Ainsi, la part des décisions dans lesquelles le Conseil constitutionnel a été appelé à statuer sur une contestation quant au respect des règles de financement électoral ou quant au prononcé de l'inéligibilité est assez réduite.

C. - Par ailleurs, lorsque, en vertu de l'article L.O. 136-1 du code électoral, le Conseil constitutionnel déclare un candidat inéligible, cette inéligibilité, en l'absence de toute précision du texte, s'applique à compter de sa décision et non à compter de l'élection à laquelle s'est présenté le candidat. Ainsi, en fonction de la durée de la procédure (qui dépend de la date de saisine par la CNCCFP et du temps consacré à l'instruction de l'affaire), la sanction d'inéligibilité prononcée n'a pas la même portée pour tous les candidats déclarés inéligibles.

Dès lors, le Conseil constitutionnel ne peut que renouveler la recommandation formulée dans ses observations sur les élections législatives de 2012 : pour éviter de trop grandes disparités entre les candidats déclarés inéligibles, sans revenir sur le principe que la sanction d'inéligibilité doit être effective, il serait souhaitable que le législateur prévoie que le point de départ de la période au cours de laquelle le candidat est inéligible est la date de l'élection.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 février 2019, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Jean-Jacques HYEST, Lionel JOSPIN, Mmes Dominique LOTTIN, Corinne LUQUIENS, Nicole MAESTRACCI et M. Michel PINAULT.

Rendu public le 21 février 2019.

JORF n°0046 du 23 février 2019, texte n° 76
ECLI:FR:CC:2019:2019.28.ELEC


(1) Décisions nos 2017-4999/5007/5078 AN, 16 novembre 2017, Val-d'Oise (1ère circ.) ; 2017-5091 AN, 8 décembre 2017, Guyane (2ème circ.) ; 2017-5067 AN, 8 décembre 2017, Territoire de Belfort (1ère circ.) ; 2017-5098/5159 AN, 18 décembre 2017, Haute-Garonne (8ème circ.) ; 2017-5092 AN, 18 décembre 2017, Loiret (4ème circ.) ; 2017 5126 AN, 19 janvier 2018, Mayotte (1ère circ.) ; 2017-5052 AN, 2 février 2018, Français établis hors de France (5ème circ.) ; 2017-5162 AN, 2 février 2018, Wallis et Futuna.
(2) Décisions nos 2018-5532 AN, 4 mai 2018, Tarn (1ère circ.) ; 2018-5614 AN, 4 mai 2018, Seine-Saint-Denis (3ème circ.).
(3) Décision n° 2017-4977 QPC / AN, 7 août 2017, Gard (6ème circ.).
(4) Par exemple : décision n° 2017-5057 AN, 1er décembre 2017, Hauts-de-Seine (6ème circ.), paragr. 6.
(5) Décision n° 2017-5067 AN, 8 décembre 2017, Territoire de Belfort (1ère circ.).
(6) Décision n° 2017-5052 AN, 2 février 2018, Français établis hors de France (5ème circ.), paragr. 6.
(7) Décision n° 2017-5092 AN, 18 décembre 2017, Loiret (4ème circ.). Voir également l'annulation prononcée notamment en raison de la publication sur « Facebook » de multiples messages de propagande électorale en faveur des deux candidats présents au second tour dans la décision n° 2017-5126 AN, 19 janvier 2018, Mayotte (1ère circ.).
(8) Décision n° 2017-5026 AN, 8 décembre 2017, Alpes-Maritimes (3ème circ.), paragr. 3 et 4.
(9) Par exemple : décision n° 2017-5099 AN, 19 janvier 2018, Vosges (4ème circ.), paragr. 5.
(10) Par exemple : décision n° 2017-5087 AN, 8 décembre 2017, Lot (1ère circ.), paragr. 2 à 5.
(11) Décision n° 2017-5052 AN, 2 février 2018, Français établis hors de France (5ème circ.).
(12) Décision n° 2017-5008/5040/5053 AN, 1er décembre 2017, Alpes-Maritimes (5ème circ.), paragr. 5.
(13) Par exemple : décision n° 2017-5107 AN, 8 décembre 2017, Bouches-du-Rhône (13ème circ.), paragr. 2 et 3.
(14) Décision n° 2017-5132 AN, 19 janvier 2018, Paris (17ème circ.), paragr. 7.
(15) Décision n° 2017-5091 AN, 8 décembre 2017, Guyane (2ème circ.), paragr. 4 et 5.
(16) Décision n° 2017-5008/5040/5053 AN, 1er décembre 2017, Alpes-Maritimes (5ème circ.), paragr. 3 et 4.
(17) Décision n° 2017-5098/5159 AN, 18 décembre 2017, Haute-Garonne (8ème circ.), paragr. 8.
(18) Qui pour l'essentiel sont demeurées identiques à celles applicables en 2012, à l'exception de la modification du taux de change à prendre en compte pour les opérations de conversion monétaire (article L. 330-10 du code électoral, modifié par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017).
(19) Par exemple : décision n° 2017-5147 AN, 8 décembre 2017, Paris (5ème circ.), paragr. 2 à 4
(20) Décision n° 2018-5533 AN, 8 juin 2018, Hérault (3ème circ.), paragr. 4.
(21) Décision n° 2018-5532 AN, 4 mai 2018, Tarn (1ère circ.), paragr. 3 à 6.
(22) Article L. 52-4 du code électoral, modifié par la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections.
(23) Décision n° 2018-5409 AN, 25 mai 2018, Paris (11ème circ.).
(24) Par exemple, décision n° 2017-5317 AN, 14 septembre 2018, Indre (1ère circ.).

À voir aussi sur le site : Communiqué de presse, Dossier Élections législatives 2017, Version PDF de la décision.
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