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Entscheidung Nr. 2019-778 DC vom 21. März 2019 - Pressemitteilung

Der Verfassungsrat verwirft einige Bestimmungen, hauptsächlich strafrechtlicher Art, des Programm- (2018-2022) und Justizreformgesetzes

In seiner Entscheidung Nr. 2019-778 DC vom 21. März 2019 hat der Verfassungsrat vier von Parlamentsmitgliedern eingereichte Normenkontrollanträge gegen das Programm- und Justizreformgesetz geprüft.

In seiner endgültig verabschiedeten Fassung umfasste das Gesetz 109 Artikel, im Vergleich zu den 56 Artikeln des ursprünglichen Gesetzentwurfes. Die Antragsteller rügten nicht nur Verfahrensmängel bei der Verabschiedung des Gesetzes, sondern auch 57 von dessen Artikeln. Zu diesem Gesetz erging mit 395 Entscheidungsgründen die bislang umfangreichste Entscheidung des Verfassungsrates.

In Bezug auf die zivilrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes:

* Der Verfassungsrat hat insbesondere die folgenden Bestimmungen für verfassungskonform erklärt:

- den Artikel 3 des vorgelegten Gesetzes, der den Ausbau alternativer Streitschlichtungsverfahren vorsieht, indem die Zulässigkeit bestimmter zivilrechtlicher Klagen nunmehr von der vorherigen Durchführung eines gütlichen Verfahrens zur Beilegung einer Streitigkeit abhängen soll. Dabei hat der Gesetzgeber gleichzeitig vorgesehen, dass diese Voraussetzung für die Zulässigkeit der zivilrechtlichen Klage nicht greift, wenn der Verzicht auf die Durchführung eines gütlichen Streitschlichtungsverfahrens aus einem berechtigten Grund erfolgt. Als berechtigter Grund gilt unter anderem ausdrücklich der Fall, wenn binnen einer zumutbaren Frist kein gerichtlich bestellter Schlichter verfügbar ist. Der Verfassungsrat hat diesbezüglich entschieden, dass der Gesetzgeber mit dieser Vorschrift zur Entlastung der Gerichte beitragen wollte und damit das verfassungsrechtliche Ziel einer geordneten Rechtspflege verfolgt hat. Da es sich bei der Vorschrift um die Einrichtung einer Zulässigkeitsvoraussetzung für ein Rechtsstreitverfahren handelt, hat der Verfassungsrat sie jedoch mit einem Auslegungsvorbehalt versehen, gemäß welchem durch Rechtsverordnung die Begriffe „berechtigter Grund“ und „zumutbare Frist“, binnen derer die Nichtverfügbarkeit eines gerichtlich bestellten Schlichter hinzunehmen ist und nach deren Ablauf der Rechtssuchende sich in zulässiger Weise an die Gerichte wenden kann, näher zu bestimmen sein werden, im Besonderen in Bezug auf Fälle, in denen der Rechtsstreit dringlich ist.

- die meisten der Bestimmungen von Artikel 33 des Gesetzes über Vorschriften bezüglich der Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen der ordentlichen und der Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Der Verfassungsrat hat diesbezüglich namentlich entschieden, dass der Gesetzgeber mit der Regelung, welche untersagt, die in den der Öffentlichkeit elektronisch zur Verfügung gestellten Gerichtsentscheidungen aufgeführten Daten zur Identität der Richter und der Gerichtsbediensteten zu Zwecken zu verwenden, die darauf abzielen, deren tatsächliches oder angenommenes Entscheidungsverhalten einzuschätzen, zu analysieren, zu vergleichen oder vorauszusagen, eine auf der Grundlage ergangener Entscheidungen und mittels Verarbeitung personenbezogener Daten durchgeführte Profilerstellung der Vertreter der Justizberufe, die zu Druck oder zu Strategien zur Auswahl eines Gerichtes und damit zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Justizwesens führen könnte, unterbinden wollte. Somit stellen diese Vorschriften keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung von Rechtssuchenden dar und verstoßen nicht gegen das die Waffengleichheit zwischen den Parteien gewährleistende Recht auf ein faires Verfahren.

Zum ersten Mal hat der Verfassungsrat im Übrigen aus den Bestimmungen der Artikel 6 und 16 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 den Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlungen vor den Zivil- und den Verwaltungsgerichten abgleitet. Für den Verfassungsrat steht es dem Gesetzgeber frei, Einschränkungen dieses Grundsatzes vorzusehen, die durch verfassungsrechtliche Vorgaben, durch das Allgemeininteresse oder aufgrund der Besonderheiten des Rechtsstreits oder des Verfahrens gerechtfertigt sind, sofern daraus keine unverhältnismäßigen Eingriffe in besagten Grundsatz entstehen.

Im vorliegenden Fall hatte der Gesetzgeber vorgesehen, dass bei gütlichen Verfahren und bei in einem zu erlassenden Dekret aufgeführten Verfahren, welche den Personenstand oder die Rechtsfähigkeit oder die Privatsphäre von Personen berühren, die Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden und die Urteilsverkündung nicht öffentlich ergeht. Diese gesetzliche Regelung sieht in beiden Punkten keinen Ermessensspielraum des Gerichtes vor. In Erwägung der Art der betreffenden Rechtssachen sowie deren besonderer Bedeutung für die Intim- und Privatsphäre der betroffenen Personen, verstößt diese Einschränkung weder gegen den oben genannten Öffentlichkeitsgrundsatz noch gegen andere Verfassungsvorgaben.

Allerdings hat der Verfassungsrat die Vorschrift des Artikels 33, Absatz V, Ziffer 2o für verfassungswidrig erklärt. Dieser bestimmte, dass bei aufgrund der Gefahr einer möglichen Verletzung der Privatsphäre, aufgrund eines Antrags aller Verfahrensparteien oder aufgrund von Störungen, die eine Beeinträchtigung für ein geordnetes Gerichtsverfahren darstellen können, unter Ausschluss der Öffentlichkeit geführten Verhandlungen Dritten von Rechts wegen die Bekanntgabe des vollständigen Urteils vorenthalten und lediglich der Urteilstenor veröffentlicht werden sollte. Der Verfassungsrat hat darin wegen des allgemeinen und verbindlichen Charakters dieser Vorschrift einen Verstoß gegen Artikel 16 der Erklärung von 1789 erkannt, da der von der angegriffenen Bestimmung vorgesehene Eingriff nicht auf Fälle beschränkt war, in denen er insbesondere aus Gründen des Schutzes der Privatsphäre gerechtfertigt gewesen wäre.

*Für verfassungswidrig hat der Rat die Vorschriften von Artikel 7 des Gesetzes erklärt, der den Kindergeldkassen versuchsweise und für einen Zeitraum von drei Jahren die Zuständigkeit übertrug, vollstreckbare Titel in Bezug auf die Anpassung der Höhe von Beiträgen für den Unterhalt und die Ausbildung von Kindern zu erteilen.

Der Verfassungsrat hat hervorgehoben, dass es sich bei diesen Kassen um private Träger handelt, die eine Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge wahrnehmen. Die angegriffenen Bestimmungen gaben ihnen die Befugnis, die Höhe von Beiträgen für den Unterhalt und die Ausbildung von Kindern zu modifizieren, die durch einen Gerichtsentscheid oder durch eine gerichtlich bestätigte Übereinkunft festgelegt worden waren. Allerdings sind diese Kassen gemäß den Vorschriften des Sozialgesetzbuches angehalten, Unterhaltshilfe auszuzahlen, wenn ein Elternteil als Schuldner des Kindesunterhalts seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, womit sie ein Interesse an der Höhe der zu leistenden Beiträge haben können.

Aus diesem Grund, und trotz der Tatsache, dass gegen diese Anpassungsbescheide der Kassen eine Klage vor den Familiengerichten möglich gewesen wäre, hat der Verfassungsrat entschieden, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung einer juristischen Person des Privatrechts, die Trägerin von Aufgaben der Daseinsvorsorge ist, die Befugnis eingeräumt hatte, Bestimmungen gerichtlicher Beschlüsse zu verändern, gleichzeitig jedoch keine im Hinblick auf die Grundsätze der Unabhängigkeit und der Unparteilichkeit nach Artikel 16 der Erklärung von 1789 hinreichenden Schutzvorschriften erlassen hatte.

In Bezug auf die strafrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes:

* Der Verfassungsrat hat zwar verschiedene Reformmaßnahmen der Strafprozessordnung gebilligt, unter anderen die Vorschriften der Artikel 69 zur Einrichtung einer für Terrorismusfälle zuständigen Staatsanwaltschaft, Artikel 74 zur Novellierung der Bedingungen für die Verhängung von Freiheitsstrafen ohne Aussetzung zur Bewährung, oder auch von Artikel 93, der die Regierung ermächtigt, durch gesetzesvertretende Verordnungen das Jugendstrafrecht zu reformieren, andere Bestimmungen zur Novellierung des Strafrechts hingegen für verfassungswidrig erklärt.

- So hat er insbesondere die Absätze II, III und IV von Artikel 44 des Gesetzes für verfassungswidrig erklärt, welche die Voraussetzungen änderten, unter denen im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens in Strafsachen elektronische Kommunikation überwacht werden darf.

Der Verfassungsrat hat unterstrichen, dass es dem Gesetzgeber zwar freisteht, für die Aufklärung besonders schwerwiegender oder komplizierter Verbrechen oder Vergehen und für die Sicherung der Beweise sowie die Ermittlung der Täter solcher Straftaten besondere Ermittlungsmaßnahmen zuzulassen, dies jedoch nur unter dem Vorbehalt zulässig ist, dass erstens die damit einhergehenden Eingriffe in verfassungsmäßig verbürgte Rechte in Anbetracht der Schwere und der Komplexität der begangenen Straftaten verhältnismäßig sind und keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung einführen und zweitens die Durchführung der Maßnahmen unter Wahrung der Befugnisse der Gerichte erfolgt, denen es insbesondere obliegt sicherzustellen, dass die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen für die Wahrheitsermittlung sachdienlich ist.

Vor diesem Hintergrund hat der Verfassungsrat festgestellt, dass der Gesetzgeber die Möglichkeit der Überwachung elektronischer Kommunikation für die Aufklärung von Straftaten zugelassen hat, die nicht zwangsläufig als besonders schwerwiegend oder kompliziert einzustufen sind, ohne diese Regelung durch ausreichende Schutzmaßnahmen zu flankieren, die sicherstellen, dass die betreffenden Maßnahmen während ihrer Durchführung gerichtlich in hinreichender Weise auf ihre Notwendigkeit und ihre Verhältnismäßigkeit hin überprüft werden können. Der Gesetzgeber hat damit keine ausgewogene Abwägung zwischen der verfassungsrechtlich gebotenen Fahndung nach Straftätern und dem Recht auf Achtung der Privatsphäre sowie dem Schutz des Fernmeldegeheimnisses vorgenommen.

- Des Weiteren wurden die Bestimmungen von Artikel 46, Absatz III, Ziffer 2o für verfassungswidrig erklärt, welche besondere Ermittlungsmethoden im Rahmen eines beschleunigten Verfahrens bei frisch begangenen Straftaten oder der polizeilichen Voruntersuchungen für jede als Verbrechen eingeordnete strafbare Handlung zuließen und diese besonderen Maßnahmen nicht auf Fälle organisierter Verbrechen und Vergehen beschränkten.

Zu den als besonders schwerwiegender Eingriff einzustufenden Maßnahmen hat der Verfassungsrat festgestellt, dass der Haftrichter zwar jederzeit ihre Aussetzung anordnen konnte, die angegriffenen Bestimmungen jedoch keinen Zugang zu sämtlichen Verfahrensunterlagen zugunsten des Haftrichters vorsahen. Diese Vorschriften bestimmten, dass die Bewilligung der Maßnahmen durch den Haftrichter für die Dauer von einem Monat erfolgen sollte, der Haftrichter dabei jedoch nur zu den im Zuge der Durchführung seiner richterlichen Anordnung erstellten Protokollen des Ermittlungsverfahrens Zugang haben und in Bezug auf den Ablauf der Ermittlungen nur bezüglich der auf der Grundlage seiner Anordnung durchgeführten Maßnahmen informiert werden sollte.

Namentlich aus diesem Grund hat der Verfassungsrat erkannt, dass der Gesetzgeber keine ausgewogene Abwägung vorgenommen hatte zwischen dem Ziel der Fahndung nach Straftätern auf der einen Seite und dem Recht auf Achtung der Privatsphäre, der Wahrung des Fernmeldegeheimnisses und der Unverletzlichkeit der Wohnung auf der anderen Seite.

- Der Verfassungsrat hat auch die Vorschrift von Artikel 49, Absatz III der Strafprozessordnung für verfassungswidrig erklärt, die dem Oberstaatsanwalt die Möglichkeit einräumte, die Beamten, die eine Person zwecks deren Vorführung abholen sollen, zu ermächtigen, nach sechs Uhr und vor einundzwanzig Uhr in eine Wohnung einzudringen.

Der Verfassungsrat hat festgestellt, dass diese Ermächtigung in Bezug auf jede Person, die der Begehung oder des Versuches eines Verbrechens oder eines mit mindestens drei Jahren Freiheitsstrafe geahndeten Vergehens verdächtigt wird, erteilt werden konnte. Des Weiteren konnte die Ermächtigung ausgestellt werden, nicht nur wenn die betreffende Person einer Vorladung, zu erscheinen, nicht nachgekommen ist, oder wenn die Gefahr einer Veränderung von Beweismitteln oder Indizien oder die Gefahr von Druckausübung oder von Absprachen besteht, sondern auch wenn keine Vorladung ausgestellt worden war, weil zu befürchten war, dass die betreffende Person der Aufforderung nicht nachkommen würde. Schließlich hätte es eine solche Ermächtigung den Ermittlungsbeamten erlaubt, gewaltsam in jede Wohnung einzudringen, von der vermutet worden wäre, dass sich der Verdächtige darin aufhalte, selbst wenn es sich dabei um die Wohnung eines Dritten gehandelt hätte.

Unter diesen Umständen kommt der Verfassungsrat zu dem Schluss, dass in Anbetracht des Umfangs einer solchen Ermächtigung, sowie der Tatsache, dass sie nicht von einem Richter ausgestellt worden wäre, der Gesetzgeber keine ausgewogene Abwägung vorgenommen hatte zwischen dem Ziel der Fahndung nach Straftätern und dem Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung.

- Vom Verfassungsrat wurde darüber hinausgehend auch die Vorschrift von Artikel 54, Absatz X, Ziffer 3o für verfassungswidrig erklärt, welche in Bezug auf den Einsatz audiovisueller Telekommunikationsmittel im Rahmen einer Verhandlung über die Verlängerung einer Untersuchungshaft das Erfordernis des Einverständnisses der betroffenen Person aufhob.

Der Verfassungsrat hat hervorgehoben, dass der Gesetzgeber mit dieser Maßnahme, welche die Erschwernisse und Kosten, die durch die Vorführung der in Untersuchungshaft befindlichen Person entstehen, vermeiden sollte, zu einer geordneten Rechtspflege und zur sinnvollen Verwendung öffentlicher Mittel beitragen wollte, gleichzeitig jedoch festgestellt, dass diese Verwendung audiovisueller Kommunikationsmittel der betroffenen Person hätte auferlegt werden können, wenn diese im Rahmen der Verlängerung der Untersuchungshaft gehört werden sollte, und zwar auch dann, wenn diese Verwendung nicht aufgrund schwerwiegender Gefahren für die öffentliche Ordnung oder aufgrund von Fluchtgefahr geboten gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund und der Bedeutung der Gewährleistungen im Zusammenhang mit der physischen Vorführung des Untersuchungshäftlings vor den Richter oder das Gericht, sowie in Erwägung der Bedingungen, unter denen solche Telekommunikationsmittel konkret eingesetzt werden können, hat der Verfassungsrat entschieden, dass die gerügte Vorschrift einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte der Verteidigung vornahm.

* Im Übrigen hat der Verfassungsrat bei der Verfassungskonformitätserklärung von Artikel 58 des Gesetzes, der eine Ausdehnung der Fälle vorsieht, in denen eine eine Straftat betreffende gebührenpflichtige Verwarnung verhängt werden kann, einen Auslegungsvorbehalt formuliert.

Insbesondere hat der Rat entschieden, dass die Ziele einer geordneten Rechtspflege und einer wirksamen Verfolgung von Straftaten zwar den Rückgriff auf derartige Maßnahmen rechtfertigen kann, durch welche die Strafverfolgung erlischt, ohne dass das Verfahren Anlass zu einer gerichtlichen Entscheidung gegeben hätte, eine solche Vorgehensweise jedoch nur zulässig ist, wenn diese Maßnahmen lediglich für geringe Vergehen vorgesehen werden und nur ein geringer Betrag als Geldbuße verhängt wird. Unter diesen Umständen läge ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichheit aller vor Gericht vor, wenn die gerügten Bestimmungen auch in Bezug auf Straftaten Anwendung fänden, die mit einer Freiheitsstrafe von mehr als drei Jahren geahndet werden. Unter diesem Vorbehalt, sowie vor dem Hintergrund der gesetzgeberischen Regelung, gemäß welcher der Betrag der eine Straftat betreffenden gebührenpflichtigen Verwarnung den Höchstbetrag für Geldbußen bei Übertretungen nicht übersteigen darf, hat der Verfassungsrat die Rüge verworfen, das Gleichheitsgebot sei verletzt.

Bezüglich der Gerichtsorganisation hat die vorliegende Entscheidung im Übrigen den Artikel 95 des Gesetzes, der die Instanz- und die Großinstanzgerichte durch ordentliche Erstinstanzgerichte ersetzt, sowie den Artikel 106 für verfassungskonform erklärt, der versuchsweise neue Regelungen einführt in Bezug auf bestimmte Leitungs- und Koordinierungsaufgaben bestimmter Vorsitzender der Appellationsgerichtshöfe sowie in Bezug auf die Spezialisierung in Zivilsachen der Appellationsgerichtshöfe.

In seiner ebenfalls heute ergangenen Entscheidung Nr. 2019-779 hat der Verfassungsrat darüber hinaus das Verfassungsergänzungsgesetz zur Stärkung der Gerichtsorganisation für verfassungsgemäß erklärt.