Le Conseil constitutionnel a été saisi le 25 juillet 2024 par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article L. 372-1 du code de l’environnement et d’autres dispositions du même code, dans leur rédaction résultant de la loi n° 2023 54 du 2 février 2023 visant à limiter l’engrillagement des espaces naturels et à protéger la propriété privée.

L’objet de l’article L. 372 1 du code de l’environnement

Selon les dispositions contestées, les clôtures implantées dans certaines zones délimitées par le règlement du plan local d’urbanisme ou dans les espaces naturels doivent permettre en tout temps la libre circulation des animaux sauvages. À cet effet, ces dispositions prévoient que ces clôtures doivent respecter certaines caractéristiques, notamment de hauteur et de distance par rapport au sol. Toute réfection ou rénovation de clôtures doit en outre être réalisée selon ces caractéristiques.

Ces mêmes dispositions imposent en outre, sous certaines limites et exceptions, aux propriétaires de mettre en conformité leurs clôtures avant le 1^er janvier 2027. Cette obligation s’applique aux clôtures qui ont été édifiées moins de trente ans avant la publication de la loi du 2 février 2023.

Les critiques formulées contre ces dispositions

Il était notamment reproché à ces dispositions d’imposer une mise en conformité pouvant conduire à une destruction totale ou partielle des clôtures sans indemnisation. Elles instituaient ainsi, selon les requérants et certaines parties intervenantes, une privation de propriété en méconnaissance de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Il était également reproché à ces dispositions de remettre en cause le droit de se clore en interdisant aux propriétaires d’édifier ou de maintenir des clôtures protégeant leur bien des intrusions. Cette interdiction, dont le champ d’application était critiqué comme trop large, n’étant pas justifiée par un motif d’intérêt général, il en résultait une atteinte disproportionnée au droit de propriété garanti par l’article 2 de la Déclaration de 1789.

Par ailleurs, les requérants et certaines parties intervenantes soutenaient que, en prévoyant que cette obligation de mise en conformité s’applique de manière rétroactive aux clôtures régulièrement édifiées jusqu’à trente ans avant la publication de la loi du 2 février 2023, ces dispositions portaient atteinte à des situations légalement acquises ainsi qu’aux attentes légitimes des propriétaires, sans motif d’intérêt général suffisant. Selon eux, elles étaient ainsi contraires à la garantie des droits protégée par l’article 16 de la Déclaration de 1789.

Le contrôle de ces dispositions

• S’agissant de la première branche de ces critiques, tirées de la méconnaissance du droit de propriété, le Conseil constitutionnel rappelle, par sa décision de ce jour, que la propriété figure au nombre des droits de l’homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité ». En l’absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte de l’article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi.

En des termes inédits, le Conseil constitutionnel juge qu’il résulte du droit de propriété le droit pour le propriétaire de clore son bien foncier.

À cette aune, le Conseil constitutionnel relève que les dispositions contestées visent uniquement à soumettre l’implantation, la réfection ou la rénovation de clôtures dans les espaces naturels au respect de certaines caractéristiques notamment de hauteur et de distance par rapport au sol. Il en résulte que, si cette obligation peut conduire à la destruction d’une clôture, elle n’entraîne pas une privation de propriété au sens de l’article 17 de la Déclaration de 1789 mais une limitation à l’exercice du droit de propriété.

En deuxième lieu, exerçant son contrôle au regard des exigences précitées de l’article 2 de la Déclaration de 1789, le Conseil constitutionnel relève, d’une part, qu’il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu permettre la libre circulation des animaux sauvages dans les milieux naturels afin de prévenir les risques sanitaires liés au cloisonnement des populations animales, de remédier à la fragmentation de leurs habitats et de préserver la biodiversité. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement. D’autre part, le législateur a cherché à faciliter l’intervention des services de lutte contre l’incendie et aussi souhaité éviter une dégradation des paysages. Il a ainsi poursuivi des objectifs d’intérêt général.

Le Conseil constitutionnel rappelle que ces dispositions ne s’appliquent en outre qu’aux seules clôtures implantées dans les zones naturelles ou forestières délimitées par le règlement du plan local d’urbanisme ou, en l’absence d’un tel règlement, aux espaces naturels.

En imposant le respect d’une distance de trente centimètres au-dessus du sol et d’une hauteur limitée à un mètre vingt, ces dispositions ne font par ailleurs pas obstacle à l’édification d’une clôture continue et constante autour d’un bien foncier afin de matérialiser physiquement le caractère privé des lieux pour en interdire l’accès aux tiers.

Il note, en dernier lieu, que le législateur a circonscrit le champ de l’obligation prévue par les dispositions contestées en l’assortissant de plusieurs exceptions et prévoyant, en particulier que les habitations et les sièges d’exploitation d’activités agricoles ou forestières situés en milieu naturel peuvent être entourés d’une clôture étanche, édifiée à moins de 150 mètres des limites de l’habitation ou du siège de l’exploitation.

Le Conseil constitutionnel déduit de tout ce qui précède que le législateur a assuré une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre les objectifs précités et le droit de propriété. Il écarte en conséquence le grief tiré de la méconnaissance de cette exigence constitutionnelle.

• S’agissant de la seconde branche des critiques, tirées de la méconnaissance de la garantie des droits, le Conseil constitutionnel rappelle que, selon l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ».

Il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. Ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles. En particulier, il ne saurait, sans motif d’intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations.

À cette aune, le Conseil constitutionnel juge que, en imposant la mise en conformité des clôtures existantes, y compris lorsque celles-ci ont été régulièrement implantées, ces dispositions portent atteinte à des situations légalement acquises.

Toutefois, le Conseil relève, en premier lieu, qu’il ressort des travaux préparatoires que, en adoptant les dispositions contestées, le législateur a entendu réduire le nombre des enclos étanches en milieu naturel eu égard aux conséquences sur l’environnement de leur multiplication au cours des trente dernières années. Ce faisant, il a poursuivi l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement ainsi que les objectifs d’intérêt général précités.

En deuxième lieu, d’une part, les propriétaires ont jusqu’au 1^er janvier 2027 pour mettre en conformité leurs clôtures. D’autre part, l’obligation de mise en conformité des clôtures existantes ne s’applique pas aux clôtures réalisées depuis plus de trente ans avant la publication de la loi du 2 février 2023.

En dernier lieu, ces dispositions n’empêchent pas les propriétaires de maintenir des clôtures existantes, afin de matérialiser physiquement leur propriété pour en interdire l’accès aux tiers, à la condition qu’elle respecte les caractéristiques qu’elles prévoient. En outre, elles s’appliquent sous réserve de plusieurs exceptions.

De l’ensemble de ces motifs, le Conseil constitutionnel déduit que l’atteinte portée aux situations légalement acquises est, en l’espèce, justifiée par des motifs d’intérêt général suffisants et proportionnée aux buts poursuivis. Il écarte ainsi le grief tiré de la méconnaissance de la garantie des droits proclamée par l’article 16 de la Déclaration de 1789.

• Également saisi de critiques à des dispositions, relatives, d’une part, aux conditions d’effacement d’une clôture et, d’autre part, au droit d’accès reconnu aux fonctionnaires et agents chargés de la protection de l’environnement ainsi qu’aux agents de développement recrutés par les fédérations départementales de chasseurs, le Conseil constitutionnel les juge conformes à la Constitution sous une réserve d’interprétation.

Aux termes de l’article 171-1 du code de l’environnement, un droit de visite est reconnu aux fonctionnaires et agents chargés des contrôles administratifs prévus par le code de l’environnement. Dans ce cadre, ces derniers peuvent notamment accéder, sous certaines conditions, aux locaux accueillant des installations, ouvrages, travaux, opérations, objets, dispositifs et activités régis par ce code ainsi qu’aux domiciles et à la partie des locaux à usage d’habitation.

Relevant que, en vertu du paragraphe II de l’article L. 171-1 du code de l’environnement, les fonctionnaires et agents chargés des contrôles ne peuvent avoir accès aux domiciles et à la partie des locaux à usage d’habitation qu’en présence de l’occupant et avec son assentiment, le Conseil constitutionnel juge par une réserve d’interprétation que les dispositions contestées ne sauraient, sans méconnaître le principe de l’inviolabilité du domicile, permettre à ces agents d’accéder à des enclos sans l’accord de l’occupant, si ces lieux sont susceptibles de constituer un domicile.