Décision n° 91-292 DC du 23 mai 1991

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 14 mai 1991, par le Président de l'Assemblée nationale, conformément aux dispositions de l'article 61, alinéa 1, de la Constitution, d'une résolution en date du 7 mai 1991 modifiant les articles 43, 44, 81, 83, 87, 91, 103 à 108, 126, 127 et 146 du règlement de l'Assemblée nationale ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment ses articles 17, alinéa 2, 19 et 20 ;

Vu l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ;

Vu l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, modifié notamment par l'article 74 de la loi n° 61-1396 du 21 décembre 1961 portant loi de finances pour 1962 ;

Vu l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les modifications apportées au règlement de l'Assemblée nationale par la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel répondent à plusieurs objets ; qu'elles visent, en premier lieu, à faciliter la saisine et la réunion des commissions pendant les périodes où l'Assemblée ne siège pas ; qu'elles tendent, en deuxième lieu, à améliorer l'organisation des débats au moyen d'un aménagement des règles d'examen des motions de procédure et de l'institution d'une nouvelle procédure d'adoption simplifiée des textes ; qu'enfin, elles favorisent l'exercice de la fonction de contrôle budgétaire ;

- SUR L'ORGANISATION DES TRAVAUX DES COMMISSIONS PENDANT LES PERIODES OU L'ASSEMBLEE NATIONALE NE SIEGE PAS :

2. Considérant que les articles 1 et 2 de la résolution visent à faciliter, dans l'intervalle des sessions, tant la réunion des commissions permanentes que le dépôt des projets ou propositions de loi ; que l'article 3 de la résolution a pour but de permettre à une commission permanente de se saisir pour avis même si l'Assemblée ne siège pas ;

En ce qui concerne la réunion des commissions permanentes dans l'intervalle des sessions :

3. Considérant que l'article 1^er de la résolution comporte deux paragraphes ; que le paragraphe I abroge les dispositions de l'article 43 du règlement de l'Assemblée nationale, qui subordonnent la tenue d'une réunion d'une commission permanente dans l'intervalle des sessions à la présence de la majorité des membres en exercice, sauf dans le cas où la réunion se tient à la demande du Gouvernement ; que le paragraphe II de l'article 1^er de la résolution substitue aux dispositions ainsi abrogées celles des deux premiers alinéas de l'article 44 du règlement ; que selon le premier alinéa de ce dernier texte, « Dans tous les cas, le quorum est nécessaire à la validité des votes si le tiers des membres présents le demande » ; que suivant le deuxième alinéa, « Lorsqu'un vote ne peut avoir lieu faute de quorum, il a lieu valablement, quel que soit le nombre des membres présents, dans la séance suivante, laquelle ne peut être tenue moins de trois heures après » ;

4. Considérant que l'appréciation de la conformité à la Constitution de ces dispositions doit être effectuée compte tenu des dispositions qui demeurent en vigueur des articles 40, alinéa 3, et 42, alinéas 1 et 2, du règlement ; que le troisième alinéa de l'article 40 dispose qu'en dehors des sessions les commissions peuvent être convoquées soit par le Président de l'Assemblée, soit par leur président après accord du bureau de la commission ; que la réunion est annulée ou reportée si plus de la moitié des membres d'une commission le demande, au moins quarante huit heures avant le jour fixé par la convocation ; que l'article 42 du règlement dispose dans son premier alinéa que « la présence des commissaires est obligatoire » ; que le deuxième alinéa du même article permet, par voie de publication au Journal officiel, de s'assurer du nom des commissaires présents ainsi que des noms de ceux qui se sont excusés ou qui ont été valablement suppléés ; qu'est également prescrite la publication du report d'un vote faute de quorum ;

5. Considérant que dans la mesure où, d'une part, est sauvegardée la possibilité pour tous les membres d'une commission permanente de participer aux travaux de celle-ci et, d'autre part, sont maintenues, au stade du vote, des règles concernant le quorum, les modifications apportées aux articles 43 et 44 du règlement par l'article 1^er de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;

En ce qui concerne le dépôt des projets et propositions de loi dans l'intervalle des sessions :

6. Considérant que l'article 2 de la résolution comprend deux paragraphes ; que le paragraphe I ajoute à l'article 81 du règlement, qui est relatif au dépôt des projets et propositions de loi, un quatrième alinéa aux termes duquel « Dans l'intervalle des sessions, le dépôt fait l'objet d'une annonce au Journal officiel » ; que le paragraphe II abroge le deuxième alinéa de l'article 83 du règlement qui prescrit que « Dans l'intervalle des sessions les projets de loi peuvent être, à la demande du Gouvernement, renvoyés à l'examen d'une commission permanente ou spéciale » ;

7. Considérant que la constitutionnalité de ces dispositions doit être appréciée plus spécialement au regard des articles 40 et 43 de la Constitution ;

- Quant à l'application de l'article 40 de la Constitution :

8. Considérant que l'article 40 de la Constitution dispose que : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » ;

9. Considérant que le respect de l'article 40 exige qu'il soit procédé à un examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions de loi formulées par les députés et cela antérieurement à l'annonce de leur dépôt et par suite avant qu'elles ne puissent être imprimées, distribuées et renvoyées en commission, afin que soit annoncé le dépôt des seules propositions qui, à l'issue de cet examen, n'auront pas été déclarées irrecevables ;

10. Considérant que l'article 2 de la résolution n'est pas contraire à ces exigences dès lors que demeurent applicables les prescriptions du troisième alinéa de l'article 81 du règlement ; qu'en vertu de ce texte les propositions de loi sont transmises au bureau de l'Assemblée ou à certains de ses membres délégués par lui à cet effet et « lorsque leur irrecevabilité au sens de l'article 40 de la Constitution est évidente, le dépôt en est refusé » ; que les propositions de loi déposées dans l'intervalle des sessions ne sauraient être soustraites au contrôle ainsi institué ;

- Quant à l'application de l'article 43 de la Constitution :

11. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 43 de la Constitution « les projets et propositions de loi sont, à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée qui en est saisie, envoyés pour examen à des commissions spécialement désignées à cet effet » ; que le second alinéa de l'article 43 énonce que « les projets et propositions pour lesquels une telle demande n'a pas été faite sont envoyés à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée » ;

12. Considérant qu'il appartient à chaque assemblée parlementaire de déterminer par son règlement les modalités suivant lesquelles aussi bien le Gouvernement que l'assemblée sont mis à même de formuler une demande tendant à ce qu'un projet ou une proposition de loi soit soumis à une commission spécialement créée à cet effet ;

13. Considérant que le premier alinéa de l'article 31 du règlement, dont les dispositions demeurent en vigueur, permet que soient formulées des demandes tendant à la constitution d'une commission spéciale de la part, soit du président d'une commission permanente, soit du président d'un groupe, soit de trente députés au moins ;

14. Considérant également que sont susceptibles de recevoir application, même dans l'intervalle des sessions, les dispositions de l'article 30, alinéa 2, du règlement en vertu desquelles la constitution d'une commission spéciale est de droit lorsqu'elle est demandée par le Gouvernement ; qu'il est spécifié au même article que la demande doit être formulée pour les projets de loi au moment de leur transmission à l'Assemblée nationale et pour les propositions dans le délai de deux jours francs suivant leur distribution ; que, dans ces conditions, l'abrogation par le paragraphe II de l'article 2 de la résolution des dispositions de l'article 83, alinéa 2, du règlement, en ce qu'elles rappellent la possibilité donnée au Gouvernement, dans l'intervalle des sessions, de demander le renvoi d'un projet de loi à l'examen d'une commission spéciale, n'est pas contraire à la Constitution ;

. En ce qui concerne la possibilité reconnue à une commission permanente de se saisir pour avis :

15. Considérant que dans sa rédaction en vigueur antérieurement à l'intervention de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel, le premier alinéa de l'article 87 du règlement implique que si une commission permanente s'estime compétente pour donner un avis sur un texte ou un crédit budgétaire, dont l'examen a été renvoyé à une autre commission permanente, elle en informe le président de l'Assemblée, lequel soumet alors la demande de la commission à la décision de l'Assemblée ;

16. Considérant que l'article 3 de la résolution a pour objet de modifier le premier alinéa de l'article 87 du règlement à l'effet de permettre à une commission permanente de décider elle-même de se saisir pour avis ; qu'il est prévu dans cette hypothèse qu'elle informe le Président de l'Assemblée de sa décision et que celle-ci est « publiée au Journal officiel et annoncée à l'ouverture de la plus prochaine séance » ;

17. Considérant que ces dispositions, qui ne visent pas le cas où un projet ou une proposition de loi est soumis à l'examen d'une commission spéciale en application du premier alinéa de l'article 43 de la Constitution, ne sont contraires à aucun principe non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle ;

- SUR L'ORGANISATION DE LA DISCUSSION DES TEXTES :

18. Considérant que l'article 4 de la résolution modifie les règles d'examen des motions de procédure ; que les articles 5 à 13 sont relatifs à l'institution d'une nouvelle procédure d'adoption simplifiée des textes ;

En ce qui concerne les modalités de discussion des motions de procédure :

19. Considérant que dans sa rédaction présentement en vigueur l'article 91 du règlement dispose dans son quatrième alinéa que lors de la discussion d'une exception d'irrecevabilité ou de la question préalable, peuvent seuls intervenir son auteur, un orateur d'opinion contraire, le Gouvernement et le Président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ; que, par l'effet des dispositions combinées des quatrième et sixième alinéas de l'article 91, les mêmes règles sont applicables à la discussion d'une motion tendant au renvoi du texte à la commission saisie au fond ;

20. Considérant que l'article 4 de la résolution modifie l'article 91 du règlement en prévoyant que lors de la discussion de chacune des motions de procédure visées par cet article peuvent seuls intervenir l'un des signataires, le Gouvernement, le Président ou le rapporteur de la commission saisie au fond ; qu'avant le vote, la parole est accordée, pour cinq minutes, à un orateur de chaque groupe ;

21. Considérant que ces dispositions ne sont pas contraires à la Constitution ;

En ce qui concerne l'institution d'une procédure d'adoption simplifiée des textes :

22. Considérant que par l'effet de l'article 5 de la résolution, le chapitre V du titre II du règlement est intitulé « Procédure d'adoption simplifiée » ; que, dans ses articles 6 à 11, qui modifient respectivement les articles 103 à 108 du règlement, la résolution fixe les modalités d'application de cette nouvelle procédure ; que les articles 12 et 13 de la résolution exceptent de son champ d'application certaines catégories de textes ;

- Quant aux règles de principe applicables :

23. Considérant qu'il est loisible à une assemblée parlementaire, par les dispositions de son règlement, de définir des modalités d'examen, de discussion et de vote des textes dans le but de permettre une accélération de la procédure législative prise dans son ensemble ;

24. Considérant cependant que les modalités pratiques retenues à cet effet doivent être conformes aux règles de valeur constitutionnelle de la procédure législative ; qu'en particulier, il leur faut respecter aussi bien les prérogatives conférées au Gouvernement dans le cadre de cette procédure que les droits des membres de l'assemblée concernée et, notamment, l'exercice effectif du droit d'amendement garanti par le premier alinéa de l'article 44 de la Constitution ;

- Quant aux modalités retenues par la résolution :

25. Considérant que la nouvelle rédaction de l'article 103 du règlement définit les conditions dans lesquelles la procédure d'adoption simplifiée peut être engagée ; qu'il est prévu à cet égard que les demandes de mise en oeuvre sont formulées en Conférence des présidents et qu'elles peuvent émaner du Président de l'Assemblée nationale, du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou d'un président de groupe ; qu'une possibilité d'opposition est ouverte à tout membre de la Conférence des présidents ;

26. Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus, l'article 43 de la Constitution implique que les projets et propositions de loi sont, à défaut de création d'une commission spéciale, envoyés pour examen à l'une des commissions permanentes dont le nombre est limité à six dans chaque assemblée ; qu'il suit de là que le recours à la procédure d'adoption simplifiée d'un texte n'est conforme à la Constitution que pour autant que la commission saisie au fond ait été au préalable mise à même de procéder à l'examen de ce texte ;

27. Considérant que, dans sa rédaction issue de l'article 7 de la résolution, l'article 104 du règlement détermine les conséquences attachées à une demande d'examen d'un texte selon la procédure simplifiée ; qu'il est précisé que cette demande est affichée, annoncée à l'Assemblée et notifiée au Gouvernement ; qu'il est spécifié que les projets et propositions pour lesquels la procédure d'adoption simplifiée est demandée ne peuvent faire l'objet des motions visées à l'article 91, alinéas 4 et 6 du règlement ; qu'une faculté d'opposition à la mise en oeuvre de la procédure simplifiée est, jusqu'à la veille de la discussion à 18 heures, ouverte au Gouvernement, au président de la commission saisie au fond et au président d'un groupe ;

28. Considérant que l'article 105 du règlement, dans sa rédaction résultant de l'article 8 de la résolution, fixe les conditions de dépôt des amendements à un texte faisant l'objet de la procédure simplifiée ; que les amendements d'origine parlementaire sont recevables jusqu'à l'expiration du délai d'opposition fixé par l'article 104 ; qu'il est prévu qu'en cas de dépôt par le Gouvernement d'un amendement postérieurement à l'expiration de ce délai le texte est retiré de l'ordre du jour ; que dans ce cas, il peut être inscrit au plus tôt à l'ordre du jour de la séance suivante ; que la discussion a alors lieu conformément aux règles de droit commun ; que ces diverses dispositions ne sauraient être interprétées comme permettant de faire échec à l'application des règles relatives à la fixation par le Gouvernement de l'ordre du jour prioritaire, conformément au premier alinéa de l'article 48 de la Constitution ;

29. Considérant que l'article 106 du règlement, tel qu'il résulte de l'article 9 de la résolution, énonce que « le président met aux voix l'ensemble du texte soumis à la procédure simplifiée lorsqu'il n'a fait l'objet d'aucun amendement » ; que la nouvelle rédaction conférée à l'article 107 du règlement par l'article 10 de la résolution fixe les règles de discussion et de vote des articles du texte ; qu'est expressément réservée par l'article 107 la faculté pour le Gouvernement de demander un vote unique sur tout ou partie du texte conformément au troisième alinéa de l'article 44 de la Constitution ; qu'il ne saurait non plus être fait obstacle à la mise en oeuvre, le cas échéant, des dispositions du deuxième alinéa du même article ;

30. Considérant que l'article 11 de la résolution modifie l'article 108 du règlement à l'effet de préciser que la procédure d'adoption simplifiée peut recevoir application lors de la deuxième lecture ou à l'occasion de lectures ultérieures d'un texte ; que les articles 12 et 13 de la résolution, qui complètent à cet effet les articles 126 et 127 du règlement, excluent en revanche du champ d'application de la nouvelle procédure les projets ou propositions de révision de la Constitution ainsi que les projets ou propositions de lois relevant du domaine d'intervention réservé aux lois organiques ;

31. Considérant que les diverses dispositions relatives à la procédure d'adoption simplifiée des textes, telles qu'elles résultent des articles 5 à 13 de la résolution, ne sont pas contraires à la Constitution ;

- SUR L'EXERCICE DU CONTROLE BUDGETAIRE :

32. Considérant que l'article 14 de la résolution modifie le troisième alinéa de l'article 146 du règlement de l'Assemblée nationale qui est relatif à l'exercice par cette assemblée de son contrôle en matière budgétaire ;

33. Considérant qu'en vertu du cinquième alinéa de l'article 34 de la Constitution « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; que l'article 47 de la Constitution dispose dans son premier alinéa que « le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique » ; qu'aux termes du sixième alinéa du même article « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances » ;

34. Considérant que l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances réserve, dans son article 1^er, alinéa 2, à un texte de loi de finances l'édiction des « dispositions législatives destinées à organiser l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques » ;

35. Considérant que l'article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, tel qu'il a été complété par l'article 74 de la loi de finances pour 1962, dispose que, sous les réserves qu'il énonce, « les membres du Parlement, qui ont la charge de présenter, au nom de la commission compétente, le rapport sur le budget d'un département ministériel, suivent et contrôlent de façon permanente, sur pièces et sur place, l'emploi des crédits inscrits au budget de ce département » ;

36. Considérant que dans le cadre défini par des textes ayant le caractère de lois de finances, il est loisible à chaque assemblée de préciser, par la voie de son règlement, les modalités d'exercice du contrôle de la gestion des finances publiques qui lui incombe en vertu de l'article 47 de la Constitution ;

37. Considérant que la modification apportée au troisième alinéa de l'article 146 du règlement de l'Assemblée nationale a pour objet de permettre que les documents et renseignements communiqués aux rapporteurs spéciaux de la commission des finances, de l'économie générale et du plan, et qui sont destinés à l'accomplissement par cette assemblée de sa mission de contrôle budgétaire, puissent être utilisés, non seulement pour l'élaboration des rapports faits par les commissions sur la loi de finances et la loi de règlement mais également pour l'établissement de rapports d'information ;

38. Considérant que la modification ainsi apportée à l'article 146 du règlement par l'article 14 de la résolution ne va à l'encontre d'aucune disposition de valeur constitutionnelle ;

Décide :
Article premier :
Sont déclarées conformes à la Constitution, sous les réserves indiquées dans les motifs de la présente décision, les dispositions du règlement de l'Assemblée nationale, telles qu'elles résultent de la résolution du 7 mai 1991.
Article 2 :
La présente décision sera notifiée au Président del'Assemblée nationale et publiée au Journal officiel de la République française.

Journal officiel du 26 mai 1991, page 7160
Recueil, p. 64
ECLI : FR : CC : 1991 : 91.292.DC