Intervention de Monsieur le Président Hans-Jürgen Papier

Les rapports du droit constitutionnel national avec le droit communautaire
et la Convention européenne des Droits de l'Homme

I. Relation du droit constitutionnel national et du droit communautaire.

Les relations de la Cour constitutionnelle fédérale avec la Cour de Justice des Communautés européennes ne peuvent être expliquées qu'en tenant compte des normes de référence utilisées lors du contrôle opéré par ces deux Cours : La Cour constitutionnelle fédérale veille au respect du droit constitutionnel allemand et la Cour de Justice des Communautés européennes à celui du droit communautaire. On pourrait donc croire qu'il s'agit là de deux ordres juridiques séparés et qu´il n´y a aucun point de recoupement entre la Cour constitutionnelle fédérale et la Cour de Justice. Ceci n'est cependant pas le cas. A partir de l'étude de la protection des droits fondamentaux, laissez-moi dresser la description d'un champ de recoupement important entre droit constitutionnel national et droit communautaire et, par conséquent, entre Cour constitutionnelle fédérale et Cour de Justice.

La question se pose de savoir quelle Cour est compétente pour assurer la protection juridictionnelle des droits fondamentaux contre des actes juridiques de l'Union européenne, par exemple lorsqu'une directive communautaire a été adoptée, puis transposée en droit interne. Jusqu'au milieu des années 1980, la Cour constitutionnelle fédérale s'était réservé la possibilité de procéder à un examen complet d'actes de droit communautaire dérivé par rapport aux droits fondamentaux de la Loi fondamentale, car une protection des droits fondamentaux comparable à celle offerte par la Constitution allemande n'était pas assurée au niveau européen. Ce n'est qu'en 1986 que la Cour constitutionnelle fédérale constata qu'" entre-temps, s'est développée dans le cadre de la Communauté européenne une protection des droits fondamentaux d'une ampleur essentiellement comparable dans sa conception, son contenu et ses effets au niveau des droits fondamentaux de la Loi fondamentale " (Recueil des décisions de la Cour constitutionnelle fédérale, BVerfGE 73, 339 [378]).

La Cour constitutionnelle fédérale en a tiré la conclusion qu'elle n'exercerait plus sa compétence relative à l'examen de l'applicabilité d'actes de droit communautaire dérivé qui servent de fondement juridique à l'action des services administratifs et des tribunaux allemands et qu'elle n'examinerait plus ce droit par rapport aux droits fondamentaux garantis par la Loi fondamentale, aussi longtemps que les Communautés européennes et notamment, la Cour de Justice des Communautés européennes, assureraient de manière générale une protection efficace des droits fondamentaux à l'encontre de la puissance publique communautaire. Sept ans plus tard, dans son arrêt Maastricht de 1993 (Recueil BVerfGE 89, 155 [174s.]), la Cour constitutionnelle fédérale a résumé dans la phrase qui suit sa jurisprudence relative à des questions touchant aux droits fondamentaux: Elle a déclaré que la Cour constitutionnelle fédérale " exerçait sa compétence à l'égard de l'applicabilité en Allemagne d'actes de droit communautaire dérivé dans un " rapport de coopération " avec la Cour de Justice des Communautés européennes, dans le cadre duquel la Cour de Justice garantit, pour chaque cas particulier, la protection des droits fondamentaux sur tout le territoire des Communautés européennes, conduisant ainsi la Cour constitutionnelle fédérale à pouvoir se borner à assurer une garantie générale du niveau indispensable de protection des droits fondamentaux ". Il ne s'agit donc nullement d'assurer au niveau communautaire une protection des droits fondamentaux identique à celle de la Loi fondamentale, mais d'en assurer une qui soit essentiellement comparable. C'est ce que reconnaît également l'article 23, alinéa 1, phrase 1 de la Loi fondamentale. J'ai pu conclure de la décision du Conseil constitutionnel du 10 juin 2004 relative à la confiance dans l'économie numérique que cette conception correspond pour l'essentiel à celle du droit constitutionnel français.

Sept ans plus tard, dans sa décision rendue en 2000, relative au marché de la banane (Recueil BVerfGE 102, 147), la Cour constitutionnelle fédérale a une nouvelle fois précisé son idée du rapport de coopération avec la Cour de Justice des Communautés européennes et en a tiré des conséquences au regard du droit processuel : Des recours constitutionnels, ainsi que des questions préjudicielles posées par les tribunaux sont a priori irrecevables " si leur exposé des motifs n'explique pas pourquoi l'évolution du droit communautaire, y compris la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes, aurait conduit, depuis 1986, à un abaissement de la protection des droits fondamentaux en-dessous du niveau nécessaire de protection. Pour cette raison, l'exposé des motifs d'un renvoi à titre préjudiciel d'une juridiction nationale ou l'exposé des motifs d'un recours constitutionnel qui allègue la violation de droits fondamentaux contenus dans la Loi fondamentale par un acte de droit communautaire dérivé, doivent expliquer au cas par cas pourquoi la protection indispensable pour chaque droit fondamental n'est plus assurée en général au niveau européen ".

A mon avis, aucun tribunal, ni aucun requérant n'ont jusqu'à présent réussi à démontrer que le niveau indispensable de protection des droits fondamentaux n'est pas assuré sur le plan de l'Union européenne. Etant donné que la protection des droits fondamentaux fait de plus en plus partie du droit positif de l'Union européenne, je ne citerai ici que la Charte des droits fondamentaux (qui n'a pas encore d'effet obligatoire), ou encore l'article 6, alinéa 2 du Traité sur l'Union européenne, le contraire serait étonnant. La jurisprudence récente de la Cour de Justice des Communautés européennes montre - je ne citerai pars pro toto que les arrêts dans les affaires Omega Spielhallen- und Automatenaufstellungs GmBH (C-36/02) et Schmidtberger (C-112/00, série 2003, p. I-5659) - que la Cour de justice accorde aux droits fondamentaux une très grande importance et que, dans certains cas d'espèce, elle leur reconnaît une primauté sur les libertés fondamentales (dans les cas cités, il était question du droit au respect de la dignité humaine et de la liberté de réunion).

Les droits fondamentaux garantis par la Convention européenne des Droits de l'Homme sont eux aussi de plus en plus pris en considération dans les arrêts de la Cour de Justice des Communautés européennes. De ce fait, il n'y a à mon avis aucun doute que dans cette mesure, la Cour de Justice assurera à l'avenir la protection des droits fondamentaux contre les actes de l'Union européenne et que la Cour constitutionnelle fédérale pourra se tenir sur la réserve sur ce point et se basera sur sa jurisprudence établie jusqu'à présent.

Dans la pratique jurisprudentielle, ceci a pour conséquence, par exemple dans le cadre de la transposition en droit interne d'une directive communautaire, que la Cour constitutionnelle fédérale n'assure une protection des droits fondamentaux ni à l'encontre de la directive, ni contre sa transposition en droit interne, dans la mesure où la loi nationale ne fait que transposer les prescriptions du droit communautaire. Le surplus de la loi de transposition est par contre un acte de la puissance publique purement national et n'est pas soustrait à la compétence de contrôle de la Cour constitutionnelle fédérale.

Une certaine faiblesse de la construction actuelle réside à mon avis sur le plan de l'Union européenne dans le fait que, contrairement au recours constitutionnel prévu par le droit allemand, le citoyen n'a normalement pas d'accès direct à la Cour de Justice des Communautés européennes. En particulier le recours en annulation prévu par l'article 230 du Traité sur la Communauté européenne ne peut être introduit de manière recevable par le citoyen en l'état actuel du droit. Le particulier dépend donc des tribunaux ordinaires et du fait que ceux-ci tiennent compte de ses droits fondamentaux en ce qui concerne les actes juridiques de l'Union européenne et qu'ils introduisent, en cas de conflit, une procédure de renvoi préjudiciel conformément à l'article 234 du Traité sur la Communauté européenne. Dans l'intérêt des citoyens, la Cour constitutionnelle fédérale souligne avec vigueur cette obligation des tribunaux nationaux. Elle le fait par le biais du droit à l'accès au juge légal, droit équivalant à un droit fondamental : Un tribunal de dernière instance qui, contrairement aux dispositions de l'article 234 du traité sur la Communauté européenne, ne pose pas de question préjudicielle à la Cour de Justice des Communautés européennes, viole le droit constitutionnel. Son jugement peut donc être infirmé et le dossier renvoyé devant le tribunal en question. Ainsi, en ce qui concerne la protection des droits fondamentaux, une coexistence globalement cohérente s'est établie entre le droit constitutionnel national et le droit communautaire.

Relation du droit constitutionnel national et de la Convention européenne des Droits de l'Homme.

J'aimerais étendre cette constatation positive aux rapports entre la Cour constitutionnelle fédérale et la Cour européenne des Droits de l'Homme. Toutefois, dans ce cas, les points de recoupement sont sensiblement plus nombreux, car les deux Cours assurent le respect de droits essentiellement équivalents quant à leur contenu. Et la pratique jurisprudentielle, notamment celle des derniers temps, montre que les conflits n'existent pas seulement sur le plan théorique. Permettez-moi tout d'abord de dire quelques mots sur la signification en Allemagne de la Convention européenne des Droits de l'Homme : Dans notre ordre juridique interne, la Convention n'a la valeur que d'une simple loi fédérale et se trouve donc à un niveau infra-constitutionnel. Tout comme en France, ce sont ainsi d'abord les seuls tribunaux ordinaires qui ont à appliquer la Convention européenne des Droits de l'Homme. Ni pour la Cour constitutionnelle fédérale, ni, si je ne me trompe, pour le Conseil constitutionnel, la Convention européenne des Droits de l'Homme n'est donc une norme de référence directe pour le contrôle de constitutionnalité. Il existe cependant une différence entre la France et l'Allemagne, à savoir que la Cour constitutionnelle fédérale doit être saisie avant qu'un recours individuel ne puisse être valablement introduit à Strasbourg. L'article 35, alinéa 1 de la C.E.D.H. pose comme condition préalable à un recours devant la Cour européenne des Droits de l'Homme l'épuisement de toutes les voies de recours de droit interne. Dans le cas de l'Allemagne, la Cour de Strasbourg considère que le recours constitutionnel devant la Cour constitutionnelle fédérale fait partie de ces voies de recours. Aux voies de recours devant les tribunaux ordinaires qui, le cas échéant, passent par plusieurs degrés de juridiction, ont été ajoutées deux voies de recours extraordinaires relatives aux droits fondamentaux, toutes deux exerçant un contrôle d'une étendue en principe de même nature. Tout au moins sur le plan théorique, il s'ensuit que tous les recours introduits à Strasbourg contre l'Allemagne ont dû être traités et jugés d'abord à Karlsruhe. Remarquons qu'il y a eu l'année dernière 2470 recours contre l'Allemagne ce qui classe celle-ci à la sixième place dans la statistique de la Cour européenne des Droits de l'Homme, derrière la Russie (6691), la Pologne (5445), la Roumanie (3776), la Turquie (3491) et la France (2921).

Cette vérification parallèle du respect des droits fondamentaux apporte d'une part un certain filtrage : Le caractère contraire aux droits fondamentaux d'une décision de justice, voire d'une norme de droit va d'abord être examiné et, le cas échéant, censuré à Karlsruhe. Il en découle que dans ces cas, il n'y a plus de préjudice eu égard aux droits de l'homme. Ces dossiers n'arrivent donc pas à Strasbourg. D'autre part, les décisions de la Cour constitutionnelle fédérale font elles-mêmes l'objet de contestation à Strasbourg à cause de leur prétendue non-conformité aux droits de l'homme et ce, non seulement en raison d'une durée excessive de la procédure, mais aussi d'un point de vue matériel. C'est justement cette état des choses qui se révèle à mon avis sujet à conflit et ce, de plus en plus fréquemment, si la Cour européenne des Droits de l'Homme pensait être appelée, telle une Cour de dernière instance, à procéder à un examen de fond dans chaque cas particulier et à rendre une décision en se reconnaissant les compétences d'un tribunal ordinaire. Je considère que le rôle de la Cour de Strasbourg est d'abord d'être appelée à prendre des décisions de principe indiquant la voie à suivre et ensuite de laisser à chaque Etat membre le soin de procéder aux conciliations nécessaires dans chaque cas particulier. De plus, la Cour de Strasbourg doit assurer un niveau minimum de protection des droits de l'homme et ce, principalement à l'encontre d'Etats dans lesquels les droits de l'homme sont systématiquement non-respectés et violés. Naturellement, des questions de principe peuvent se présenter aussi en Allemagne, en quel cas la Cour de Strasbourg pourrait s'en occuper. Toutefois, vu la fonction que le droit international public attribue à la Cour de Strasbourg, cela ne devrait pas conduire à ce que la Cour se voit appelée à rendre justice dans chaque cas particulier, alors qu'elle reçoit chaque année 40.000 nouvelles requêtes. La Cour constitutionnelle fédérale elle-même accepte par exemple que le jugement d'un tribunal ordinaire soit erroné du point de vue du droit ordinaire, tant que ce jugement ne porte pas atteinte au droit constitutionnel spécifique. De telles normes de référence pour le contrôle opéré devraient, à mon avis, être également appliquées par la Cour de Strasbourg : Des décisions prises avec grande prudence eu égard au principe de l'Etat de droit qui ont subi le contrôle de plusieurs degrés de juridictions de droit interne et qui, en plus, ont été soumises à un contrôle de constitutionnalité, devraient être contrôlées uniquement dans le but de savoir si les droits de l'homme n'ont pas été respectés de manière systématique. Avec une telle conception, la multiplication des garanties des droits de l'homme présenterait aussi un enrichissement pour le citoyen.

Dans une toute récente décision, la Cour constitutionnelle fédérale a précisé qu'une violation des droits contenus dans la Convention européenne des Droits de l'Homme par les tribunaux ordinaires pouvait être contestée par la voie du recours constitutionnel. La personne concernée peut alléguer qu'elle est atteinte dans son droit fondamental concerné, combiné au principe de l'Etat de droit, par une application ou une interprétation erronées de la Convention européenne des Droits de l'Homme ou par le non-respect de l'obligation de tenir compte des arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme. Ainsi existe-il désormais également sur le plan du droit processuel un moyen d'alléguer devant la Cour constitutionnelle fédérale une atteinte à la Convention européenne des Droits de l'Homme.

Sur le plan matériel, les tribunaux sont obligés de tenir compte d'un arrêt de la Cour européenne des Droits de l'Homme chaque fois qu'ils sont appelés de façon recevable à rendre un nouveau jugement relatif à l'objet du litige et qu'ils peuvent tenir compte de cet arrêt sans violer la loi. La Loi fondamentale s'ouvre donc dans une très large mesure au droit international public. Mais il découle aussi du droit constitutionnel positif allemand que les arrêts de la Cour européenne des Droits de l'Homme ne doivent pas obligatoirement être suivis dans chaque cas. Il est vrai que de tels cas seront extrêmement rares. Il est cependant imaginable au moins sur le plan théorique que " l'exécution " automatique d'un jugement de la Cour de Strasbourg se heurte au droit constitutionnel qui prime dans ce cas. Bien que la Constitution allemande s'ouvre au droit international public, elle ne renonce pas dans ces cas qui, avouons-le, sont extrêmes, à la souveraineté nationale.

Il serait donc souhaitable que dans le cadre de la répartition des tâches et des compétences relatives à la protection des droits fondamentaux et des droits de l'homme, les différentes juridictions concernées se mettent d'accord en vue d'éviter d'inutiles conflits et points de friction.