Le Conseil en 1998

  1. Contentieux électoral
  2. Contrôle de constitutionnalité
  3. Relations extérieures
  4. Nominations

L'activité du Conseil constitutionnel aura été, en 1998, non moins fournie qu'en 1997.

Si l'on évalue la charge de travail en nombre de décisions rendues, l'année 1998 a même été pour le Conseil, après 1993, la plus lourde de l'histoire.

I - Contentieux électoral

Le contentieux des élections législatives consécutives à la dissolution de l'Assemblée nationale, s'est prolongé en 1998. Le Conseil n'a pas ménagé ses efforts pour que l'ensemble des saisines - qu'elles émanent de candidats, d'électeurs ou de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques - soient réglées au plus tôt. Ainsi les dernières décisions ont été rendues au mois de mars.

Au 1er janvier 1998, il restait au Conseil à examiner 50 réclamations intéressant 32 circonscriptions, ainsi que 250 saisines de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Au 1er mars, toutes les réclamations électorales avaient été traitées et il restait à statuer sur 142 saisines de la Commission. Celles-ci ont été examinées au cours des séances plénières des 12 et 19 mars 1998.

Un bilan de ce contentieux a été publié dans le n° 4 des Cahiers du Conseil constitutionnel. Les observations qu'il a inspirées au Conseil à l'adresse des pouvoirs publics figurent, quant à elles, au Journal officiel du 12 juin.

Trois de ces observations peuvent être soulignées :

- nécessité d'instituer une procédure d'urgence juridictionnelle permettant, avant le jour du scrutin, de trancher les conflits relatifs au contenu du matériel électoral, s'agissant en particulier de prévenir des confusions entre dénominations ;

- nécessité d'actualiser les dispositions relatives au déroulement des élections dans les territoires d'outre-mer ;

- nécessité d'une réflexion sur quelques effets pervers que, malgré ses immenses mérites, recèle la législation sur le financement de la vie politique.

On pense au remboursement de dépenses de campagne qui auraient été artificiellement majorées, par exemple dans le but de faire supporter au contribuable des frais de fonctionnement courant de formations politiques. De même, le financement public assuré par la législation de 1990 et 1995, tant aux formations politiques présentant des candidats dans au moins cinquante circonscriptions, qu'aux candidats ayant obtenu au moins 5% des suffrages exprimés au premier tour de scrutin, pousse indéniablement à une multiplication de candidatures, notamment de candidatures intéressées, ainsi qu'à une augmentation des saisines du juge de l'élection par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Dans un autre ordre d'idée, il est indispensable de s'interroger sur la gêne que peuvent causer à certains candidats, notamment outre-mer, les exigences procédurales que fait peser la législation sur le financement des campagnes électorales.

Sur tous ces points, les constatations du Conseil rejoignent celles de la Commission nationale des comptes de campagne.

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Les élections législatives partielles organisées en 1998 ont par ailleurs donné l'occasion au Conseil de préciser le sens de ses observations, qu'il s'agisse :

- des interférences des moyens de communication audiovisuelle avec la campagne électorale (1ère circonscription du Var, 28 juillet) ;
- du recours à des techniques de crédit qui, telle la lettre de change venant à échéance après la date limite du dépôt du compte de campagne, ne garantissent pas que les dépenses de campagne ainsi financées seront effectivement acquittées par le candidat (6ème circonscription du Haut Rhin, 22 septembre).

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Le contentieux des élections sénatoriales du 27 septembre - qui concernait neuf circonscriptions - a été traité également avec plus de célérité que par le passé. Les observations du Conseil sur ces élections, qui ont été publiées au Journal officiel du 11 décembre, mettent en particulier l'accent sur la nécessité de clarifier les règles de présentation ou de retrait des candidatures au second tour de ces élections lorsque le scrutin est majoritaire.

Enfin, le Conseil constitutionnel a constaté l'existence d'un vide juridique préjudiciable à l'indispensable coopération entre le juge électoral et le juge d'instruction, lorsque celui-ci se trouve saisi d'allégations de fraude concernant la même élection. Il appartient au législateur de le combler.

II - Contrôle de constitutionnalité.

En ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité, le Conseil a eu, en 1998, à examiner deux lois organiques, huit lois ordinaires, une modification du règlement de l'Assemblée nationale et deux demandes de « déclassement » de dispositions législatives, soit deux textes de plus que l'année précédente.

La première loi organique (décision du 19 février ) portait recrutement exceptionnel de magistrats de l'ordre judiciaire et modifiait les conditions de recrutement des conseillers de cour d'appel en service extraordinaire.

La seconde loi organique examinée (décision du 5 avril) déterminait les conditions d'application de l'article 88-3 de la Constitution relatif à l'exercice, par les citoyens de l'Union européenne résidant en France, du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales.

Les décisions rendues sur les lois ordinaires ont été les suivantes :

- 6 mars : Loi relative au fonctionnement des conseils régionaux.

- 5 mai : Loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile.

- 10 juin : Loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail.

- 25 juin : Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

- 29 juillet : Loi relative à la lutte contre les exclusions.

- 18 décembre : Loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999.

- 29 décembre : Loi de finances pour 1999.

- 29 décembre : Loi de finances rectificative pour 1998.

Quels enseignements tirer de la jurisprudence dégagée à l'occasion de l'examen de ces textes ?

Comme à l'accoutumée, le Conseil constitutionnel a eu à connaître d'un large champ de l'activité législative, en matière économique et sociale, comme dans le domaine des droits et libertés. Aussi bien n'est-il pas étonnant qu'il ait été souvent conduit à conforter sa jurisprudence, en rappelant les "standards" qui sont les siens, comme, par exemple, en ce qui concerne les règles relatives au principe d'égalité.

Pourtant, une fois oubliées les joutes juridiques sur les cas d'espèce, quelques traits marquants caractériseront l'année constitutionnelle 1998.

Pour la première fois, et par exception à la règle selon laquelle le Conseil constitutionnel ne contrôle pas la conformité des lois aux stipulations d'un traité, la conformité de la loi organique relative à l'exercice par les citoyens de l'Union européenne du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales a été vérifiée au regard tant du traité sur l'Union européenne que de la directive prise pour sa mise en oeuvre ; ainsi a été contrôlé le respect, par le législateur organique, du principe de non discrimination posé par le traité et la directive. Mais une telle "entorse aux principes" était commandée par le constituant lui-même, qui, à l'article 88-3 de la Constitution, avait prévu que le droit de vote et d'éligibilité serait accordé "selon les modalités prévues par le traité sur l'Union européenne" et par le Conseil constitutionnel qui avait jugé dès 1992 que la loi organique prise à cette fin devrait "respecter les prescriptions édictées à l'échelon de la Communauté européenne".

Si cette jurisprudence paraît appelée à rester exceptionnelle, il n'en va d'ores et déjà pas de même de celle concernant une matière apparemment technique -la procédure parlementaire-, qui a connu un important infléchissement. Trop souvent, de nombreux textes de caractère hétéroclite, comme les lois de finances ou les lois portant diverses dispositions se sont révélées être des supports aisés pour accueillir en cours de route -le plus souvent en fin de route- des amendements portant sur des sujets divers et sur lesquels la Représentation nationale était appelée à se prononcer sans disposer des informations nécessaires. En resserrant sa jurisprudence sur le droit d'amendement, après la commission mixte paritaire, aux seuls amendements en relation directe avec une disposition du texte en discussion ou dictés par la nécessité d'assurer une coordination avec d'autres textes en cours d'examen devant les chambres, le Conseil constitutionnel a entendu renforcer les droits du Parlement.

Garant du bon fonctionnement du Parlement, le Conseil constitutionnel l'est aussi de celui de l'autorité judiciaire, dont il connaît systématiquement, puisqu'elles sont de nature organique, les modifications de son statut. Il a eu ainsi l'occasion de dégager les exigences que doit respecter le législateur pour le recrutement de magistrats : l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, en ce qu'il fait notamment état de l'admissibilité aux places et emplois publics de tous les citoyens "selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents", impose que les capacités, vertus et talents pris en compte soient "en relation avec les fonctions de magistrat et garantissent l'égalité des citoyens devant la justice".

Appliquant les grands principes énoncés dans nos déclarations des droits, que ce soit celle de 1789 ou celle figurant au préambule de la Constitution de 1946, le Conseil a eu à nouveau, et à plusieurs reprises, la tâche délicate de les concilier. Il s'y est employé avec le souci de laisser au Parlement la marge d'appréciation qui est la sienne, dans le respect des normes de constitutionnalité qui garantissent l'effectivité de l'Etat de droit. Ainsi a-t-il tenu à rappeler, en tête de sa décision sur la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, que les exigences découlant des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 ainsi que du principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité humaine fondent l'objectif constitutionnel pour toute personne de disposer d'un logement décent ; mais il a réaffirmé aussitôt le rang constitutionnel du droit de propriété, proclamé par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789. Et entre l'objectif à valeur constitutionnelle -le logement- et le principe constitutionnel -la propriété- la conciliation n'est pas une simple mise en balance, mais la fixation d'une limite à ne pas franchir, au profit du principe, ce qui a conduit à la censure, ou à des réserves d'interprétation, de certaines dispositions.

Toutefois, les principes constitutionnels eux-mêmes peuvent être soumis par le législateur à des limitations, justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles, dès lors qu'elles n'ont pas pour conséquence d'en dénaturer la portée. Ainsi, le Conseil a-t-il estimé que la réduction de la durée légale du travail effectif à trente-cinq heures ne portait pas à la liberté d'entreprendre une atteinte telle qu'elle en dénaturerait la portée. Il a également relevé que les incidences de l'entrée en vigueur de la loi n'étaient pas de nature à porter à l'économie des conventions et contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle que serait manifestement méconnue la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La formule est d'une grande portée, puisqu'a été ainsi reconnu pour la première fois le rattachement de la liberté contractuelle à notre "bloc de constitutionnalité".

Ce n'est pas le cas en revanche du principe de sécurité juridique qui, même s'il doit inspirer le législateur, n'a pas rang constitutionnel, puisqu'il ne peut se fonder sur aucune norme constitutionnelle écrite. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n'en a pas moins donné l 'occasion au Conseil de resserrer sa jurisprudence sur les rétroactivités «constitutionnellement permises». Il ne doit pas y avoir disproportion entre l'ampleur de la rétroactivité et l'éminence de l'objectif d'intérêt général qui l'inspire. Il a déclaré inconstitutionnelle, en l'espèce, une mesure fiscale rétroactive touchant tout un secteur professionnel et portant sur une contribution acquittée en 1996.

C'est sur le terrain de l'égalité que le Conseil a rendu en 1998 la décision qui a connu le plus fort retentissement, à propos du système de régulation des dépenses médicales (loi de financement de la sécurité sociale pour 1999).

Le 24 décembre, le Conseil a été saisi conjointement par le Chef de l'Etat et le Premier ministre de la constitutionnalité du statut de la Cour pénale internationale.

Le même jour, il s'est vu déférer la loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.

Ces deux saisines étaient en instance le premier janvier 1999.

III - Relations extérieures


Cette année encore, le Conseil constitutionnel a reçu des délégations de tous les continents. Toujours nombreuses sont celles d'Europe centrale et orientale. Celles du continent latino-américain et d'Asie ont été également présentes.

De ces visites, qui sont toujours une occasion d'enrichissement intellectuel et d'échanges d'expériences professionnelles, on retiendra trois événements marquants :

- Pendant près d'une semaine, au mois de juin, le Conseil constitutionnel a reçu une délégation de trois juges de la Cour constitutionnelle sud-africaine, conduite par leur Président.

- Un mois plus tard, le Conseil recevait une délégation de la Cour suprême des Etats-Unis. Quatre juges, conduits par Madame Sandra O'CONNOR, ont effectué une mission en Europe. Ils avaient choisi de se rendre à la Cour de Justice des Communautés européennes, à la Cour européenne des Droits de l'Homme, au Tribunal constitutionnel de Karlsruhe et au Conseil constitutionnel français. Il est très intéressant de constater l'intérêt grandissant des Etats Unis pour le processus d'intégration européenne.

- Enfin, se sont tenues à Paris, du 1er au 3 octobre, les cinquièmes journées constitutionnelles franco-roumaines, organisées, cette fois, en collaboration avec l'Université de Paris I. Ces journées permettent, depuis 1990, tous les deux ans, de confronter sur des thèmes communs l'expérience de la Cour constitutionnelle roumaine et celle du Conseil constitutionnel français. Cette année, les discussions ont porté sur le contrôle de constitutionnalité en période d'alternance politique.

En ce qui concerne les missions du Conseil à l'étranger, elles se sont pour l'essentiel limitées cette année au continent européen mais jusqu'à ses confins : l'Ouzbékistan et le Karakalpakstan, où s'est rendu Jean-Claude COLLIARD.

On évoquera plus particulièrement deux missions :

- L'une au Liban, au mois de septembre, à l'occasion de la deuxième Conférence des Chefs d'institutions de l'Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l'usage du français (ACCPUF).

La Conférence de Beyrouth a réuni cette fois 41 cours, sur leurs budgets propres. Le fait qu'une action ciblée sur une base professionnelle au périmètre bien défini favorise mieux qu'une autre la mobilisation des membres de l'espace francophone est digne d'enseignements pour tous les militants de la francophonie.

- La seconde mission s'est rendue en Pologne. Le Tribunal constitutionnel polonais avait formulé depuis longtemps une invitation qui a pu être honorée cet automne. Là aussi la mission a pu constater l'influence très vivace de notre droit et de notre langue.

Le Conseil tient beaucoup à ces échanges auxquels il veille à donner un suivi. Il n'est pas rare que de telles missions débouchent sur une demande de stage au Conseil constitutionnel de juges ou collaborateurs des cours constitutionnelles. C'est ainsi que le Conseil a reçu un ivoirien, deux ouzbèques et une slovène.

Le suivi de ces rencontres tient également à l'écho que le Conseil leur donne. Ainsi, la visite en France des juges américains a été l'occasion, dans le numéro 5 des Cahiers du Conseil constitutionnel, d'une présentation de la Cour suprême américaine associée à des traductions et des études doctrinales sur un thème «transatlantique» sinon universel, la parité homme/femme.

Cette publication paraît régulièrement depuis deux ans et consolide son audience.

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Mais, les relations extérieures du Conseil constitutionnel ne se limitent pas aux relations internationales.

Au-delà de son activité institutionnelle, le Conseil constitutionnel considère de son devoir de participer à la connaissance de l'Etat de droit à l'intérieur même de l'hexagone.

A ce titre, on signalera trois moments privilégiés de 1998 :

- En septembre, pour la deuxième fois, le Conseil constitutionnel a réuni un jury composé de spécialistes éminents de droit constitutionnel et de membres du Conseil pour récompenser une thèse soutenue dans l'année devant une université française. Le lauréat de l'an passé avait exploré un de nos plus beaux principes constitutionnels : celui de l'égalité. La cuvée 1998 porte sur les méthodes du juge constitutionnel, plus précisément sur la technique des «réserves d'interprétation», dont les Cahiers du Conseil constitutionnel, dans le numéro 6, se feront l'écho.

- Le 4 octobre, à l'occasion du quarantième anniversaire de la Constitution, le Conseil constitutionnel a commencé à diffuser sur son site internet «La Constitution en vingt questions». Il avait été demandé aux plus éminents professeurs de droit de répondre aux grandes questions soulevées par notre Constitution. Conçues pour être accessibles au grand public et enrichies de documents d'archives et de fiches techniques, ces pages ont fourni au public une occasion de se familiariser avec les enjeux constitutionnels.

- Enfin, sous le haut patronage du Président de la République, s'est tenu dans les salons du Conseil constitutionnel un colloque qui a réuni une quarantaine d'intervenants, dont de hautes autorités constitutionnelles étrangères, devant plus de 150 personnes. Ont été abordées les questions relatives au passé, au présent et à l'avenir du contrôle de constitutionnalité. Les actes de ce colloque seront publiés en 1999.

IV - Nominations


Le 3 mars 1998, ont prêté serment au Palais de l'Elysée trois nouveaux membres du Conseil constitutionnel :

  • Pierre MAZEAUD, nommé par le Président de la République, en remplacement de Monsieur Maurice FAURE.
  • Simone VEIL, nommée par le Président du Sénat, en remplacement de Monsieur Jean CABANNES
  • Jean-Claude COLLIARD, nommé par le Président de l'Assemblée Nationale, en remplacement de Monsieur Jacques ROBERT

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