Les deux tours

La première partie de ce bilan de l'élection présidentielle de 2002 traite de l'activité du Conseil constitutionnel liée à l'élection présidentielle depuis les observations du Conseil de juin 2000 jusqu'à l'établissement de la liste des candidats. Seront évoqués ci-dessous les deux tours de l'élection. L'examen des comptes de campagne (qui doivent être déposés au plus tard le 5 juillet 2002) fera l'objet d'un commentaire dans la troisième partie.

I) Le premier tour (21 avril 2002)

Le Conseil constitutionnel exerce, pour l'élection présidentielle, une double fonction :

• Il est bureau national de recensement des votes. C'est lui (et lui seul) qui arrête les chiffres définitifs pour les quelque 64 000 bureaux et centres de vote.
• Par ailleurs, il examine les réclamations portées aux procès-verbaux par les électeurs, les observations des commissions départementales de recensement, les rapports de ses délégués (près de 2000 magistrats de l'ordre judiciaire et administratif), les recours des représentants du Gouvernement (aucun cas au premier tour, un seul au second) et, le cas échéant (il n'y en a pas eu en 2002), les recours directs des candidats.

A) Le décret du 8 mars 2001 fixait une date butoir à l'intervention de la décision « déclarant » les résultats du premier tour : le mercredi suivant le dimanche du scrutin à 20 heures.

En 2002, les opérations incombant au Conseil se sont déroulées sans interruption depuis le lundi 22 avril au matin, avec le concours de ses dix rapporteurs-adjoints membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes et celui de l'équipe des vérificateurs du ministère de l'intérieur.

La décision qui les parachève a été délibérée le 24 avril 2002 à 15 heures. Le même jour à 17 heures, le Président Guéna tenait une conférence de presse pour rendre publics les résultats du premier tour.

Voici ces résultats, dans l'ordre des voix obtenues :

Jusque là, il était inexact de parler de « résultats officiels » ou de « résultats définitifs ».

A noter aussi que, le dimanche 21 avril, le Conseil a tenu une permanence téléphonique de 8 heures à 22 heures.

Dans l'ensemble, les opérations se sont déroulées de façon satisfaisante sur le plan juridique et administratif. Elles ont au demeurant donné lieu à un faible nombre de réclamations.

Les délégués du Conseil ont presque toujours été courtoisement accueillis par les bureaux de vote.

Dans deux cas cependant, l'attitude du bureau de vote a été telle qu'elle a conduit le Conseil, après avoir procédé à une instruction complémentaire, à annuler l'ensemble des suffrages émis dans ce bureau et à saisir le procureur de la République. Au-delà des deux espèces, il y a lieu de s'interroger sur l'institution d'un délit d'entrave à l'action des délégués du Conseil constitutionnel.

Diverses rectifications ont été opérées qui ne sont pas développées dans la décision du 24 avril 2002. Elles ont toujours porté sur de petits nombres et leur sommation n'a pas modifié le rang des candidats tel qu'il se dégageait des données brutes fournies par le ministère de l'Intérieur dès lundi matin.

En revanche sont motivées dans la décision les quatre annulations de bureaux de vote auxquelles a procédé le Conseil :

1) Dans le bureau de vote n° 1 de la commune de Bouc-Bel-Air (Bouches-du-Rhône), dans lequel 889 suffrages ont été exprimés, il n'a pas été procédé au contrôle d'identité des électeurs prévu par les articles L. 62 et R. 60 du code électoral. Cette irrégularité s'est poursuivie en dépit des observations faites à ce sujet par le délégué d'un candidat ; devant cette méconnaissance délibérée de dispositions destinées à assurer la régularité et la sincérité du scrutin, l'ensemble des suffrages émis dans ce bureau a été annulé.

2) Dans le bureau de vote n° 11 de la commune de Saint-Herblain (Loire-Atlantique), dans lequel 633 suffrages ont été exprimés, la commission départementale de recensement a relevé des discordances importantes et inexpliquées entre les chiffres inscrits dans le procès-verbal retraçant les résultats et ceux figurant dans les feuilles de pointage notamment entre le décompte des voix et le total des suffrages obtenus. Le Conseil constitutionnel n'étant pas en mesure d'exercer son contrôle sur la régularité des votes, il a annulé l'ensemble des résultats dans le bureau susmentionné.

3) Certains membres du bureau de vote n° 27 du treizième arrondissement de Paris, dans lequel 883 suffrages ont été exprimés, se sont opposés à ce que le magistrat délégué du Conseil constitutionnel, chargé de suivre sur place les opérations électorales, exerce la mission qui lui était impartie. Des pressions ont même été exercées à son encontre. Ces faits constituent une entrave à l'exercice du contrôle du Conseil constitutionnel. Qui plus est, les observations de ce magistrat ont été soustraites du procès-verbal transmis à la commission départementale de recensement. Dans de telles conditions, les suffrages exprimés dans ce bureau de vote ont été annulés.

4) Dans le bureau de vote n° 1 de la commune du Cannet des Maures (Var), dans lequel 948 suffrages ont été exprimés, il n'a pas été procédé au dépouillement des votes selon les formes prévues par l'article L. 65 du code électoral. Cette irrégularité (qui était, en l'espèce, de nature à favoriser des fraudes) s'est poursuivie en dépit des observations faites à ce sujet par le magistrat délégué du Conseil constitutionnel. Devant cette méconnaissance délibérée et persistante de dispositions destinées à assurer la sincérité du scrutin, le Conseil a annulé l'ensemble des suffrages émis dans ce bureau.

B) Recours et annulations

Entre les deux tours de l'élection présidentielle, le Conseil constitutionnel a été directement destinataire d'un assez grand nombre de recours émanant d'électeurs et tendant à l'annulation de l'ensemble des opérations électorales pour des motifs tirés de ce que la sincérité du vote du 21 avril 2002 avait été altérée par diverses circonstances (diffusion prématurée outre‑mer des résultats de métropole, publication de résultats de sondage d'opinion donnant toujours M. Jospin présent au second tour etc.).

De tels recours sont irrecevables.

S'agissant en effet de l'élection présidentielle, les seules réclamations que peuvent former les électeurs à l'encontre des résultats sont celles portées par eux au procès-verbal du bureau de vote où ils sont inscrits.

Cela résulte clairement des termes de l'article 30 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 , qui reprend les dispositions analogues de l'article 28 de décret n° 64-231 du 14 mars 1964 :

« Tout électeur a le droit de contester la régularité des opérations en faisant porter au procès-verbal des opérations de vote mention de sa réclamation.

Le représentant de l'Etat dans les départements, en Polynésie française, aux îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans un délai de quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin, défère directement au Conseil constitutionnel les opérations d'une circonscription de vote dans laquelle les conditions et formes légales ou réglementaires n'ont pas été observées.

Tout candidat peut également, dans le même délai de quarante-huit heures, déférer directement au Conseil constitutionnel l'ensemble des opérations électorales. »

L'irrecevabilité s'opposant à l'examen par le Conseil constitutionnel des recours que lui adressent directement de simples électeurs a été explicitement rappelée par la décision du Conseil constitutionnel du 12 mai 1995 proclamant les résultats de l'élection présidentielle de 1995 :

« Sur des réclamations adressées au Conseil constitutionnel par certains électeurs :

Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article 28 du décret susvisé du 14 mars 1964 que la faculté de saisir directement le Conseil constitutionnel est réservée aux candidats ainsi qu'au représentant de l'Etat ; qu'un électeur ne peut contester les opérations qu'en faisant porter au procès-verbal des opérations de vote mention de sa réclamation ; qu'il suit de là que les réclamations adressées directement au Conseil constitutionnel ne sont pas recevables. »

On comprend que, pour un scrutin de l'envergure de l'élection présidentielle, dont la préparation est longue et présente un coût budgétaire élevé, et pour lequel le Conseil constitutionnel doit exercer dans des délais très brefs une double fonction du bureau national centralisateur et de juge des réclamations, il est inévitable que les règles régissant les voies de recours soient très strictes.

On observera cependant que les griefs du type de ceux invoqués par de simples électeurs à l'encontre des résultats globaux du 21 avril 2002 auraient pu être utilement soulevés par des candidats dans les quarante-huit heures suivant la clôture du scrutin du premier tour. Tel n'a pas été le cas.

C) Le déroulement du scrutin fait ressortir quelques problèmes récurrents

· L'exercice du vote par procuration a rencontré quelques difficultés, notamment s'agissant des personnes malades ou infirmes qui ont le droit de faire établir la procuration à leur domicile (art. R. 22 du code électoral) ; ou encore en raison de retards parfois surprenants dans l'acheminement postal des volets de procuration :

· Pour l'élection présidentielle, comme pour un référendum et pour les élections européennes, les Français établis à l'étranger inscrits dans un centre de vote à l'étranger ne peuvent participer au scrutin dans le bureau de vote où ils sont par ailleurs inscrits en France (où ils prennent part au vote, directement ou par procuration, lors des élections locales). Cette conséquence de la loi du 31 janvier 1976 sur le vote des Français de l'étranger à l'élection présidentielle a souvent été méconnue, en dépit du rappel de cette règle par le ministre de l'intérieur dans sa circulaire aux maires du 18 février 2002.

· Il a été constaté que certains sous-traitants de l'Imprimerie nationale ont commis de légères (quoique regrettables) malfaçons dans la préparation des bulletins de vote. Ces défauts n'ont heureusement n'a pas eu de conséquences dommageables, soit que le remplacement ait pu être effectué à temps, soit que les bureaux de vote n'aient pas regardé les bulletins comme invalides. Mais ils auraient pu en avoir s'ils avaient été interprétés comme des « signes de reconnaissance » par les bureaux de vote.

· Quelques bureaux de vote ont eu des difficultés à siéger au complet. Le Conseil n'en pas tiré de conséquences en l'espèce, mais il conviendrait de prendre toutes mesures appropriées pour prévenir ou pallier le renouvellement de cette situation (déjà relevée par le Conseil dans ses observations sur le référendum de septembre 2000) lors de scrutins ultérieurs.

· L'obligation de justifier de son identité dans les communes de plus de 5 000 habitants (art. R. 60 du code électoral) est parfois méconnue. Elle a entraîné une annulation, l'irrégularité s'étant poursuivie en dépit des remarques du délégué d'un candidat.

· Une autre obligation est souvent aussi ignorée : celle de n'émarger qu'après avoir voté. L'émargement constate en effet l'accomplissement du vote et lui est donc postérieur (art. L. 62-1 du code électoral).

· En présence de suffrages irrégulièrement exprimés (irrégularité de la procuration, électeurs radiés ayant participé au vote, Français inscrits dans un centre de vote à l'étranger mais ayant voté en France etc.), mais non attribuables à tel ou tel candidat, certains bureaux de vote et même quelques commissions départementales de recensement ont opéré des retranchements (selon le cas : au candidat arrivé en tête dans le bureau, ou à tous les candidats, ou selon une règle de prorata). De tels retranchements sont arbitraires et, lorsqu'ils sont le fait des commissions départementales de recensement, excèdent les compétences de celles-ci. Lorsque le nombre de tels votes irréguliers est faible, comme en l'absence de fraude, le Conseil constitutionnel s'en tient aux suffrages effectivement émis dans le bureau. Dans le cas inverse, il annule l'ensemble des suffrages émis dans le bureau. S'agissant d'un scrutin dont la circonscription est nationale, le retranchement n'aurait de sens que dans le cadre d'un raisonnement hypothétique pratiqué au niveau national par le Conseil constitutionnel lui-même. Le 21 avril 2002, en raison de l'amplitude des écarts constatés, le retranchement (ou l'addition) hypothétiques de tous ces suffrages « douteux » n'aurait ni modifié le classement des trois candidats arrivés en tête au plan national, ni fait franchir à tel ou tel des autres le seuil de 5 % des voix exprimées au-delà duquel le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne est porté du vingtième à la moitié du plafond.

· S'agissant de la couverture du scrutin par les moyens audiovisuels, on peut faire les remarques suivantes :

• Certaines chaînes de télévision ont livré implicitement les résultats du scrutin avant la clôture des opérations. Le CSA s'est à juste titre saisi de cette affaire en prenant, le 30 avril, une recommandation destinée à prévenir la répétition des mêmes errements.

• Compte tenu du décalage horaire, nos compatriotes de Polynésie, des Antilles, de Guyane, de Saint-Pierre-et-Miquelon et d'une partie des pays étrangers connaissent les résultats de métropole avant même d'avoir voté. Cette situation irritante n'est qu'en partie traitée par l'interdiction faite aux moyens d'information français par l'article L. 52-2 du code électoral de diffuser localement des résultats avant la clôture du dernier bureau de vote en métropole. Les délégués du Conseil constitutionnel sont toutefois intervenus dans ce cadre en Polynésie (Ainsi, M PF Racine, délégué spécial du Conseil constitutionnel en Polynésie, a obtenu de l'office des postes et télécommunications territorial la suspension de la reprise du signal LCI) et en Guadeloupe et le CSA a adressé le 30 avril des mises en demeure dans le même sens aux services de communication audiovisuelle d'outre-mer qui avaient méconnu leurs obligations légales le 21 avril. Restent les médias étrangers, le satellite, le téléphone et Internet. La législation ne peut faire obstacle à ces moyens de communication. La seule solution efficace serait d'organiser le scrutin le samedi dans ces régions. Le Conseil constitutionnel avait déjà préconisé cette solution s'agissant du référendum (« En Polynésie française, il serait souhaitable, comme pour les élections législatives, que le référendum ait lieu le samedi plutôt que le dimanche afin de permettre aux électeurs de ce territoire de prendre part au scrutin avant que les résultats de métropole ne soient connus ». Voir ses observations sur le référendum du 24 septembre 2000, Rec. p. 158). Mais, s'agissant de l'élection présidentielle, pareille solution appelle une modification de l'article 7 de la Constitution ou, en tous cas, une lecture constructive de cet article.

• Sur ces deux points, la Commission nationale de contrôle a publié le 29 avril 2002 un communiqué caractérisant les manquements constatés à l'article L.52-2 du code électoral et rappelant que la raison d'être de cette disposition était d'équilibrer le droit à l'information avec « l'absolue nécessité de maintenir le respect de la libre expression du suffrage de chaque citoyen à l'écart de toute pression de personnes ou de circonstances ».

D) Conformément à l'article 7 de la Constitution et aux articles 9, 10 et 29 du décret du 8 mars 2001

• La décision du Conseil déclarant les résultats du premier tour a été publiée au Journal officiel du jeudi 25 avril.
• Dans les 24 heures suivant la déclaration des résultats du premier tour, les deux candidats arrivés en tête ont confirmé au Conseil leur intention de se maintenir ou non au second tour.
• Le jeudi 25 avril, le Conseil constitutionnel a désigné les deux candidats du second tour, au vu des décisions de maintien de MM Chirac et Le Pen.
• L'ordre dans lequel les deux noms figurent sur cette liste a été, conformément aux pratiques antérieures, celui du nombre des suffrages obtenus au premier tour.
• La décision désignant les deux candidats du second tour a été publiée au Journal officiel le lendemain, soit le vendredi 26 avril. Cette publication marquait le début de la campagne du second tour.
• Le même jour, après avis de la Commission nationale de contrôle, le Conseil constitutionnel a examiné la grille des émissions de la campagne radiotélévisée officielle du second tour préparée par le CSA.

E) Les services du Conseil constitutionnel ont été saisis sur le site Internet du Conseil de questions assez nombreuses émanant de particuliers.

Il ne leur était matériellement pas possible de répondre à toutes ces questions. En tout état de cause, ils s'interdisent d'engager la position future du Conseil constitutionnel lui-même, se contentant de rappeler des éléments de texte, de jurisprudence ou de simple fait. On peut évoquer les trois principales interrogations émises par les internautes à la veille ou au lendemain du premier tour :

1) Le contenu des documents de campagne, qu'ils soient écrits (affiches, déclarations) ou audiovisuels (émissions de la campagne officielle) a parfois suscité émotion ou critiques.

Si la jurisprudence électorale fait obstacle à toute interférence des autorités administratives et juridictionnelles dans le débat électoral proprement dit, le contenu de ces documents, une fois le scrutin clos, peut faire l'objet de recours dès lors qu'il tombe sous le coup des dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse, par exemple en ce qu'il serait diffamatoire ou inciterait à la violence ou à la haine raciale.

2) Certaines personnes pouvaient bénéficier, entre les deux tours, d'une décision du juge d'instance leur donnant droit à être inscrites sur la liste électorale (Cass. civ. 2ème, 5 juillet 2001, Mme Pradet). Il va de soi, en pareil cas, que la production de cette décision du juge d'instance leur permettait de voter le 5 mai 2002.

3) Plusieurs électeurs ont cru devoir indiquer au Conseil constitutionnel que, compte tenu des résultats du premier tour, ils regrettaient le choix qu'ils avaient fait. Estimant avoir été abusés par les médias et les instituts de sondages, certains ont même été jusqu'à demander l'annulation des opérations électorales dans leur ensemble, au motif qu'ils auraient fait un choix différent au premier tour si les résultats de celui-ci avaient été correctement « prévus » . Faut-il rappeler que le vote de chacun lui appartient et qu'il est irrévocable ? que les sondages d'opinion ont pour ambition de « photographier » l'état de l'opinion et non de faire des prévisions ? En tout état de cause, le Conseil ne peut exercer que les attributions que lui confèrent la Constitution et ses textes d'application. Il ne saurait donc examiner des réclamations de particuliers, formées au lendemain d'un scrutin présidentiel ou référendaire, et tendant à l'annulation de celui-ci.

II) Le second tour (5 mai 2002)

Le second tour de l'élection présidentielle de 2002 s'est déroulé le dimanche 5 mai sans incident majeur (en dehors de l'intrusion dans un bureau de vote de la Sarthe de deux individus cagoulés qui ont brisé une bouteille contenant une variété d'acide).

A) Le jour du scrutin, le Conseil constitutionnel a tenu, comme pour le premier tour, une permanence téléphonique de 8 heures à 22 heures.

Le Conseil a arrêté les résultats du second tour le 8 mai 2002. Ayant rassemblé sur son nom 62 % des inscrits et plus de 82 % des suffrages exprimés, Monsieur Jacques Chirac devient le Président le mieux élu de toute l'histoire de la Vème République. Le nouveau mandat du Chef de l'Etat commence le 17 mai à 0 heure, ainsi que le précise la décision relative à la proclamation.

Cette décision a été communiquée au Chef de l'Etat le jeudi 9 mai en fin de matinée par le Président du Conseil constitutionnel, Monsieur Yves Guéna. Le Président Guéna a procédé à la proclamation officielle des résultats le 9 mai à 17 heures, devant la presse et M Patrick Stefanini, représentant de Monsieur Chirac, dans le grand salon du Conseil constitutionnel.

La décision relative à la proclamation des résultats a été publiée au Journal officiel du 10 mai, c'est-à-dire dans les 24 heures de la proclamation officielle, comme le prévoit le deuxième alinéa du III de l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel (« Le Conseil constitutionnel (···) proclame les résultats de l'élection qui sont publiés au Journal officiel de la République française dans les vingt-quatre heures de la proclamation. La déclaration de situation patrimoniale du candidat proclamé élu est jointe à cette publication ») .

À donc été publiée au Journal officiel du 10 mai 2002, en même temps que la décision relative à la proclamation, la déclaration de patrimoine de « début de mandat » du Président de la République nouvellement élu.

Cette déclaration avait été remise au Conseil, sous pli scellé, comme celles des quinze autres candidats présents au premier tour, ainsi que le prévoit le quatrième alinéa du I de l'article 3 de la loi précitée du 6 novembre 1962. Le sceau a été rompu le jour de la proclamation. Auparavant (6 avril 2002), la déclaration de patrimoine de « fin de mandat » de Monsieur Jacques Chirac avait fait l'objet d'une publication au Journal officiel comme le veut la loi du 6 novembre 1962. Quant aux déclarations de patrimoine des autres candidats, elles leur seront restituées sans avoir été ouvertes.

Les résultats du second tour sont les suivants :

[Blancs et nuls : y compris les suffrages exprimés dans les sept bureaux de vote ayant fait l'objet d'une annulation globale]

Le taux d'abstention s'établit donc à 20,29 % et la proportion des blancs et nuls (par rapport aux votants) à 5,39 %.

B) juge de l'élection et autorité chargée de la centralisation des résultats au niveau national

Dans sa décision relative au second tour, le Conseil constitutionnel s'est efforcé de bien distinguer les différents éléments sur lesquels il se fondait tant comme juge de l'élection que comme autorité chargée de la centralisation des résultats au niveau national. Cette clarification résulte des derniers visas et des premiers considérants (« Après avoir.. ») de la décision du 8 mai 2002.

Ces éléments sont les suivants :

• Les mémoires, enregistrés en temps utile au Secrétariat général du Conseil constitutionnel, par lesquels les représentants de l'Etat dans une collectivité territoriale défèrent les opérations électorales de tout ou partie de celle-ci, en application du deuxième alinéa de l'article 30 du décret susvisé du 8 mars 2001 (un seul cas en l'espèce) ;
• Les rapports des délégués du Conseil constitutionnel, auxquels doivent être assimilées les observations portées au procès-verbal de la commission locale de recensement par le magistrat qui la préside ;
• Les rapports de ses dix rapporteurs-adjoints (membres du Conseil d'Etat et de la Cour des comptes) couvrant les 106 départements et autres circonscriptions (collectivités territoriales d'outre-mer, Français établis à l'étranger) dans lesquels s'effectuent la première totalisation des résultats et l'examen des bulletins litigieux ;
• Les réclamations portées par les électeurs aux procès-verbaux de leurs bureaux de vote.

A noter que, de même qu'au premier tour, aucun candidat n'a déféré au Conseil l'ensemble des opérations électorales, comme le lui permettait l'article 30 du décret du 8 mars 2001.

Sur le plan matériel, les procès-verbaux des commissions locales de recensement, accompagnés des procès-verbaux litigieux des bureaux de vote de la circonscription et des rapports des délégués du Conseil désignés dans celle-ci, sont acheminés rue de Montpensier par service postal rapide (Chronopost, Chronomission). Parvenus au Conseil, ils font d'abord l'objet d'un traitement informatique, réalisé par une équipe de vérificateurs mis à la disposition du Conseil par le ministère de l'intérieur. Ils sont ensuite confiés aux rapporteurs adjoints qui les instruisent et en exposent les difficultés devant les membres du Conseil constitutionnel réunis de façon continue en séance plénière. Les rectifications et annulations décidées par le Conseil sont alors répercutées dans la base de données. Enfin, la décision est délibérée en séance plénière.

Sur le plan intellectuel, l'ordre suivi (retracé en tête de la décision du 8 mai 2002) est le suivant :

• Le Conseil rejette comme irrecevables les réclamations d'électeurs qui lui sont parvenues directement, en méconnaissance du premier alinéa de l'article 30 du décret susvisé du 8 mars 2001 ;
• Il examine, parmi les réclamations portées par les électeurs aux procès-verbaux des opérations de vote, celles mettant en cause les opérations électorales dans leur ensemble. En l'espèce, il a à chaque fois conclu que les faits exposés, à les supposer établis, n'étaient de nature à porter atteinte ni à la régularité ni à la sincérité du scrutin ;
• Pour chaque circonscription, il statue sur les autres réclamations mentionnées dans les procès-verbaux des opérations de vote (c'est-à-dire sur celles, de loin les plus nombreuses, qui ne portent que sur le bureau de vote de leur auteur). Pour des raisons évidentes de volume et de délai, le rejet d'une réclamation n'est pas motivé ;
• Pour chaque circonscription, il opère diverses rectifications d'erreurs matérielles et procède aux redressements qu'il juge nécessaires. Ces rectifications et redressements, généralement d'ampleur minime, ne sont pas explicités dans la décision ;
• Sont en revanche motivées les annulations des suffrages émis dans l'ensemble d'un bureau de vote.

C) Ainsi, la décision du 8 mai 2002 procède à l'annulation des suffrages émis dans sept bureaux de vote, situés dans cinq départements métropolitains

1. Au voisinage immédiat du bureau de vote de la commune de Villemagne (Aude), dans lequel 157 suffrages ont été exprimés, le maire de la commune a, d'une part, mis à la disposition des électeurs un dispositif symbolique de « décontamination », d'autre part, suscité un simulacre de vote invitant les électeurs à désigner un candidat ne figurant pas au second tour. Ces initiatives, annoncées et organisées par l'autorité même qui était chargée des opérations électorales dans la commune, sont incompatibles avec la dignité du scrutin et ont été de nature à porter atteinte au secret du vote ainsi qu'à la liberté des électeurs. Dans ces conditions, il y avait lieu d'annuler l'ensemble des suffrages émis dans cette commune. Notons que les agissements du maire de Villemagne ainsi sanctionnés ont fait l'objet - ce qui est assez rare pour mériter d'être relevé - d'un déféré préfectoral.

2. Dans les bureaux n° 1 de la commune de Furiani et n° 15 de la commune de Bastia (Haute Corse), dans lesquels 957 et 279 suffrages ont été respectivement exprimés, la commission départementale de recensement des votes a relevé des discordances importantes et non justifiées entre, d'une part, le nombre des bulletins déclarés blancs et nuls dans les procès-verbaux retraçant les résultats et, d'autre part, les bulletins blancs et nuls joints à ces mêmes procès-verbaux. En outre, les causes d'annulation de vingt-deux bulletins, dans le bureau n° 1 de la commune de Furiani, et de dix-neuf bulletins, dans le bureau n° 15 de la commune de Bastia, demeurent inexpliquées. Il résulte enfin de l'instruction que les conditions dans lesquelles ces bulletins blancs et nuls ont été annexés aux procès-verbaux ont méconnu les dispositions de l'article L. 66 du code électoral. Dans ces conditions, le Conseil constitutionnel n'a pas été en mesure d'exercer le contrôle que lui confie la Constitution sur la régularité des opérations de vote. Là encore, il y avait lieu d'annuler l'ensemble des suffrages émis dans les bureaux susmentionnés.

3. Dans le bureau de vote de la commune de Mettray (Indre-et-Loire), dans lequel 1 230 suffrages ont été exprimés, il n'a pas été procédé au dépouillement des votes dans les formes prévues par l'article L. 65 du code électoral. En l'espèce, cette irrégularité était de nature à entraîner des erreurs et pouvait favoriser des fraudes. Si aucune fraude n'a été alléguée et moins encore établie, pareille méconnaissance délibérée de dispositions destinées à assurer la sincérité du scrutin n'en a pas moins conduit le Conseil à annuler l'ensemble des suffrages émis dans cette commune.

4. Dans les bureaux de vote n° 3 et 4 de la commune de Mazingarbe (Pas-de-Calais), dans lesquels 817 suffrages ont été exprimés, il n'a pas été procédé au contrôle d'identité des électeurs, en violation des articles L. 62 et R. 60 du code électoral. Cette irrégularité s'est poursuivie en dépit des observations faites à ce sujet par le magistrat délégué du Conseil constitutionnel. Devant cette méconnaissance délibérée et persistante de dispositions destinées à assurer la régularité et la sincérité du scrutin, il y avait lieu d'annuler l'ensemble des suffrages émis dans ces bureaux.

5. Dans le bureau de vote n° 1 de la commune d'Erstein (Bas-Rhin), dans lequel 1 457 suffrages ont été exprimés, de nombreux électeurs ont été autorisés à voter sans être passés par l'isoloir en violation de l'article L. 60 du code électoral. En outre, il n'a pas été procédé au contrôle d'identité de tous les électeurs, contrairement à ce qu'exige, pour les communes de plus de 5 000 habitants, l'article R. 60 du même code et ce, malgré les observations du délégué du Conseil constitutionnel. Face à cette méconnaissance délibérée et persistante de dispositions destinées à assurer la régularité et la sincérité du scrutin, le Conseil a dû annuler l'ensemble des suffrages émis dans ce bureau.

D) Beaucoup de remarques, déjà présentées à propos du premier tour, peuvent être faites à nouveau pour le second

- Des retards anormaux ont été parfois observés dans l'acheminement postal des volets de procuration, ce qui a conduit le Conseil, eu égard à l'afflux des demandes de procurations entre les deux tours, à recommander une attitude libérale, allant jusqu'à admettre les volets transmis par télécopie à la mairie par les officiers de police judiciaire.

- Une incompréhension a pu être ressentie par les Français inscrits dans un centre de vote à l'étranger lorsqu'il leur a été refusé de prendre part au scrutin présidentiel dans leur commune de rattachement en France. Ce refus est certes régulier, mais mal accepté. La situation est plus grave lorsque nos compatriotes revenus de l'étranger, mais ne s'étant pas fait radier de leur centre de vote, découvrent qu'ils se trouvent toujours dans l'impossibilité de voter en France pour l'élection présidentielle. La solution à ce problème est sans doute multiple : meilleure information de nos compatriotes ; plus grande diligence des commissions administratives chargées de tenir à jour les listes électorales des centres de vote à l'étranger ; clarification et modernisation de la réglementation ; plus grande latitude donnée au juge d'instance pour statuer en faveur de l'inscription en France d'un Français rentré définitivement de l'étranger.

- Du fait du décalage horaire, la diffusion des résultats de métropole, alors que les opérations électorales n'étaient pas closes localement, a à nouveau provoqué l'irritation de nos compatriotes des Antilles, de Guyane, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Polynésie. Comme il a été dit pour le premier tour, le problème ne peut trouver de solution que dans l'anticipation du scrutin dans ces collectivités. Elle semble être réalisable par simple arrêté ministériel dans les collectivités territoriales françaises d'Amérique, compte tenu de l'habilitation très large généralement donnée aux représentants de l'Etat par le décret de convocation (voir article 3 du décret n° 2002‑346 du 13 mai 2002). S'agissant en revanche de la Polynésie française (et de certains pays étrangers), le scrutin devrait s'y dérouler le samedi plutôt que le dimanche, ce qui impose une révision de l'article 7 de la Constitution ou, pour le moins, une lecture « constructive » des termes de cette disposition.

- En dépit de l'information à laquelle a procédé le Conseil constitutionnel avant le premier tour comme entre les deux tours, certaines commissions départementales de recensement persistent à retrancher des voix obtenues par les candidats les quelques suffrages exprimés irrégulièrement mais dont l'imputation ne peut être déterminée (faible écart entre émargements et enveloppes et bulletins trouvés dans l'urne ; vote d'électeurs non inscrits etc.). Ces retranchements outrepassent la compétence des commissions départementales de recensement. En pareil cas, comme il a été dit pour le premier tour, le Conseil rétablit les chiffres figurant aux procès verbaux des communes, sauf à annuler l'ensemble des suffrages émis dans le bureau de vote en cause si l'irrégularité revêt trop d'ampleur ou relève d'une manœuvre frauduleuse.

E) Un certain nombre de problèmes inédits ont surgi entre les deux tours

Il en a été ainsi des prises de position publiques, hostiles à l'un des candidats, de tel ou tel organisme, de telle ou telle personnalité ou émanant de certains milieux socio-professionnels. La nature de nombre d'entre elles n'était pas sans poser problème au regard de diverses dispositions relatives à la propagande électorale ou aux commentaires de la campagne par les services de communication audiovisuels (art. L. 49, L. 52‑1, L. 90‑1, L. 113‑1 du code électoral ; recommandation du CSA du 23 octobre 2001···).

Beaucoup d'électeurs se sont plaints, en particulier :

• de la violation du premier alinéa de l'article L 52-1 du code électoral, aux termes duquel : « Pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite » ;

• de la méconnaissance, par les services de communication audiovisuelle, des prescriptions de la recommandation du CSA du 23 octobre 2001, applicables à compter du 5 avril 2002, selon lesquelles : « La présentation et les commentaires relatifs à chacune des candidatures n'en défavorisent aucune ». La Commission nationale de contrôle a été saisie à cet égard par l'un des deux candidats, qui dénonçait un déséquilibre de ces initiatives en sa défaveur.

Pour le juge de l'élection, lorsqu'il en a été saisi par des réclamations portées aux procès-verbaux des opérations de vote, de tels comportements n'ont pu inverser les résultats du second tour, compte tenu de l'important écart des voix entre les deux candidats (pour un exemple a contrario, voir n° 98-2552 du 28 juillet 1998, AN, Var, 1ère circ., Rec. p. 274 - Il s'agissait d'une émission diffusée le jour du second tour d'une élection législative et qui avait pu altérer les résultats du scrutin compte tenu, d'une part, du faible écart de voix, d'autre part, de l'audience et de la tonalité de l'émission, laquelle « a revêtu le caractère d'un message de propagande électorale »)

Lorsqu'il a été saisi directement de faits pouvant constituer des infractions aux dispositions applicables à la campagne électorale (publicité politique par voie de presse par exemple), le Conseil constitutionnel a transmis la plainte à la Commission nationale de contrôle de la campagne organisée en vue de l'élection présidentielle, seule compétente pour en tirer les conséquences éventuelles au plan judiciaire (saisine du parquet).

F) Instructions et difficultés

En revanche, et en partie grâce aux instructions données à ses délégués - qui ont été relayées par la presse et diffusées sur son site Internet - le Conseil constitutionnel a constaté qu'à de rares exceptions près (ainsi, s'agissant de la dignité de la consultation, pour la commune de Villemagne dans l'Aude), certaines des difficultés qu'il avait pu craindre pour le second tour ont pu être évitées.

Il en est ainsi :

• De l'exercice effectif du droit de vote par les personnes ayant obtenu du juge d'instance, entre les deux tours, une décision favorable à leur inscription sur la liste électorale ;

• du respect de la confidentialité des opérations de vote, lequel, aux termes de la circulaire du 1^er août 1969 adressée aux maires par le ministre de l'intérieur, conduisait à l'alternative suivante : soit l'utilisation d'un bulletin reçu à domicile, soit la prise des deux bulletins disposés sur la table de décharge avant de se rendre dans l'isoloir ;

• du respect de la dignité de la consultation, du secret du vote et de la liberté du vote, qui s'oppose à toute manifestation ostentatoire de la part d'électeurs désireux d'exprimer publiquement, lors du déroulement même des opérations électorales, le sens qu'ils donnent à leur participation au scrutin.

A été également évitée, grâce aux interventions de la Commission nationale de contrôle et du CSA (recommandation n° 2002-5 du 30 avril 2002) l'annonce prématurée, le soir du scrutin, des résultats de ce dernier.

G) Un certain nombre d'électeurs ont fait annexer aux procès verbaux de leurs bureaux de vote de véritables recours, souvent fort argumentés, mettant en cause l'ensemble des opérations électorales.

Le Conseil a reconnu la recevabilité de tels recours au regard de l'article 30 du décret n° 2001-219 du 8 mars 2001, mais en tant seulement qu'ils étaient dirigés contre les opérations du second tour. La décision du Conseil désignant les deux candidats du second tour est en effet insusceptible de recours en vertu de l'article 62 de la Constitution et fait obstacle à la remise en cause des résultats du premier tour.

Sans réfuter explicitement les griefs présentés contre l'ensemble des opérations du second tour, le Conseil les a examinés et s'est convaincu qu'ils étaient infondés. La décision mentionne les réclamations en cause et les rejette globalement.

Il en allait ainsi, par exemple, en raison de l'écart des voix entre M. Chirac et M. Le Pen, du recours présenté par un électeur inscrit au 13ème bureau du 1^er arrondissement de Lyon qui estimait viciée la sincérité du second tour, du fait du nombre élevé d'agissements tombant, selon lui, sous le coup de l'incrimination définie au III de l'article L. 113-1 du code électoral, aux termes duquel : « Sera puni d'une amende de 25 000 F et d'un emprisonnement d'un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, quiconque aura, pour le compte d'un candidat ou d'un candidat tête de liste, sans agir sur sa demande, ou sans avoir recueilli son accord exprès, effectué une dépense de la nature de celles prévues à l'article L. 52-12 ».

Il convient de citer intégralement le passage de la décision qui rejette globalement de telles réclamations, car c'est la première fois qu'il figure dans une décision de proclamation :

« Après avoir examiné, parmi les réclamations portées par les électeurs aux procès-verbaux des opérations de vote, celles mettant en cause les opérations électorales dans leur ensemble, et conclu que les faits exposés, à les supposer établis, n'étaient de nature à porter atteinte ni à la régularité ni à la sincérité du scrutin ».

S'il estime avoir exercé la plénitude de ses responsabilités, le Conseil constitutionnel n'est pas pour autant quitte, en ce début de juin 2002, de toutes ses obligations relatives à l'élection présidentielle de 2002. Il lui reste en effet à examiner les comptes de campagne que les seize candidats devront lui avoir transmis, avec leurs annexes, le 5 juillet 2002 au plus tard. Il lui appartiendra également, s'il le juge utile, d'adresser aux pouvoirs publics des observations sur l'ensemble de l'élection présidentielle.

Annexe I : Les principales étapes de l'élection présidentielle de 2002

Au cours du premier trimestre de 2002, le Conseil a été consulté sur de nombreux textes (décrets, circulaires, documents divers) relatifs à l'élection présidentielle.

Le 21 février, le 8 mars et le 21 mars, il a désigné ses délégués en vue de contrôler le bon déroulement des opérations électorales.

Le 6 mars, a été délibéré en Conseil des ministres le décret convoquant les électeurs le dimanche 21 avril et, en cas de second tour, le dimanche 5 mai. Ce décret (n° 2002-346 du 13 mars 2002) a été publié au Journal officiel du 14 mars 2002.

Le jeudi 14 mars constituait par conséquent, en vertu de l'article 2 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001, le premier jour de la période au cours de laquelle les présentations des candidats à l'élection du Président de la République étaient adressées au Conseil constitutionnel. Elles devaient lui être adressées au plus tard à minuit le dix-neuvième jour précédant le premier tour de scrutin, soit le 2 avril à 24 heures.

Le 4 avril à 16 heures, le Conseil constitutionnel a arrêté la liste des candidats à l'élection présidentielle du 21 avril 2002. La publication de leurs seize noms au Journal officiel du 5 avril marquait le début de la campagne électorale du premier tour.

Le 5 avril à 20 heures, le Conseil constitutionnel, peu après la Commission nationale de contrôle de l'élection, a été consulté sur la grille des émissions radiotélévisées de la campagne officielle du premier tour, ainsi que sur les modalités du tirage au sort des candidats retenues par le C.S.A.

Les réclamations contre la liste des candidats du premier tour étaient recevables jusqu'au samedi 6 avril à minuit. Le dimanche 7 avril à 12h, le Conseil constitutionnel a rendu quatre décisions sur les réclamations reçues.

Au Journal officiel du 10 avril ont été publiés les noms et qualités, dans la limite de 500 par candidat, des présentateurs tirés au sort par le Conseil constitutionnel.

Le 15 avril, le Conseil a rejeté diverses requêtes dirigées contre des actes préparatoires au scrutin présidentiel.

Le dimanche 21 avril s'est déroulé le premier tour du scrutin.

Le mercredi 24 avril, le Conseil a déclaré les résultats du premier tour.

Le jeudi 25 avril, au vu des lettres par lesquelles les deux candidats arrivés en tête du premier tour ont déclaré se maintenir au second tour, le Conseil a désigné Monsieur Jacques Chirac et Monsieur Jean-Marie Le Pen comme candidats au tour décisif.

Le 26 avril à 17 heures 30, le Conseil constitutionnel, peu après la Commission nationale de contrôle de l'élection, a été consulté sur la grille des émissions radiotélévisées de la campagne officielle du second tour, retenue par le C.S.A.

Le dimanche 5 mai s'est déroulé le second tour du scrutin.

Le 6 mai, le Président de la République a mis fin aux fonctions du précédent gouvernement sur présentation, par le Premier ministre, M. Jospin, de la démission de son gouvernement, puis nommé M Raffarin en qualité de Premier ministre.

Le lendemain, sur proposition de M. Raffarin, le Chef de l'Etat a signé le décret fixant la composition du nouveau Gouvernement

Le 8 mai, le Conseil a arrêté les résultats du second tour et proclamé élu Jacques Chirac Président de la République. Son nouveau mandat commence le 17 mai à 0h.

Le 9 mai, il a rejeté divers recours dirigés contre des actes préparatoires à l'élection présidentielle.

Le même jour, à 12 heures, le Président Guéna a porté au Chef de l'Etat la décision du 8 mai 2002 et, à 17 heures, proclamé publiquement les résultats de l'élection.

La décision relative à la proclamation à été publiée au Journal officiel du 10 mai, en même temps que la déclaration de patrimoine de début de mandat du Président de la République.

Le même jour s'est tenu le premier Conseil des ministres réunissant le Gouvernement formé au lendemain du second tour de l'élection présidentielle.

Le 16 mai, a eu lieu au Palais de l'Elysée la cérémonie officielle d'investiture du Président de la République.

Le quinquennat de M. Jacques Chirac commençait le lendemain.

Les comptes de campagne des 16 candidats devront être déposés au Conseil constitutionnel au plus tard le 5 juillet 2002. Le Conseil devra statuer sur eux (soit en les validant, soit en les réformant, soit en les rejetant) d'ici à la fin de l'année.

Annexe II : Les délégués du Conseil constitutionnel

L'article 58 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel la mission de veiller « à la régularité de l'élection du Président de la République ».

Cette mission a été précisée par des dispositions législatives de rang organique.

Ainsi, le premier alinéa du III de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel dispose que : « Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations et examine les réclamations dans les mêmes conditions que celles fixées pour les opérations de référendum par les articles 46, 48, 49, 50 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel » .

L'article 48 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoit notamment que : « Le Conseil constitutionnel peut désigner un ou plusieurs délégués choisis, avec l'accord des ministres compétents, parmi les magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif et chargés de suivre sur place les opérations ».

Ces magistrats, dont la mission est précisée par le Conseil constitutionnel, sont défrayés de leurs dépenses, ils disposent d'un ordre de mission délivré par leur président de Cour ou leur chef de juridiction.

Ils visitent les bureaux de vote et s'assurent de la régularité des opérations. Ils adressent au besoin des observations au président du bureau. Si celles-ci ne sont pas prises en compte, ils en font mention au procès-verbal et en font rapport au Conseil constitutionnel .

En tant que de besoin, ils peuvent faire parvenir au Conseil constitutionnel un rapport.

En cours d'inspection, ils peuvent se mettre en rapport par téléphone avec les services du Conseil constitutionnel pour obtenir tout renseignement ou éclaircissement nécessaire à l'accomplissement de leur mission.

Les magistrats judiciaires délégués du Conseil peuvent cumuler cette fonction avec d'autres attributions relatives à l'élection (par exemple la participation à la commission départementale de recensement).

Selon les scrutins (présidentiels ou référendaires), leur nombre est compris entre 1000 et 2000.

Outre-mer, il est également fait appel à des délégués membres de la juridiction administrative pour contrôler sur place les opérations de vote.

Les délégués chargés de contrôler sur place les opérations de vote ont été nommés le 21 février par le Conseil constitutionnel.

Des représentants communs au Conseil constitutionnel et à la Commission nationale de contrôle de la campagne en vue de l'élection présidentielle ont été en outre désignés pour superviser outre-mer les opérations de propagande électorale et de vote au nom des deux organismes. Ils ont été nommés par le Conseil constitutionnel (les 8 et 21 mars 2002).