Cour des Comptes - Arrêt du 26 mai 1992

COUR DES COMPTES

Arrêt du 26 mai 1992

COUR DES COMPTES - 4ème chambre - ARRET D'APPEL - 26/05/1992

Appels formés par différents comptables de fait de la commune de Nice à l'encontre d'un jugement de la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur en date du 24 avril 1991 (affaire de l'association Nice-Communication)

Publication : Arrêts, jugements et communications des juridictions financières. - Journal officiel, 1992. - p.49

LA COUR,

Vu la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 modifiée relative à la Cour des comptes, notamment son article 1er ;

Vu la requête à fin de mesure d'instruction et le mémoire d'observations complémentaires présentés par M. Falicon le 28 février 1992, ensemble le jugement de la Chambre régionale des comptes des 24 juin et 10 septembre 1991 portant déclaration définitive de gestion de fait des deniers de la ville de Nice, irrégulièrement extraits de la caisse municipale par les mandats n° 30.377 du 20 août 1986 et n° 35.200 du 8 septembre 1986, et le jugement du tribunal de grande instance de Nice du 13 septembre 1991 condamnant M. Oltra pour abus de confiance et M. Losco pour complicité d'abus de confiance au préjudice des associations "Nice-Communication" et "Comité des fêtes de la ville de Nice" ;

Vu les pièces établissant la notification de cette requête aux autres personnes intéressées ;

Vu les conclusions du Procureur général de la République en date du 12 mai 1992 ;

Après avoir entendu M. Fabre, conseiller maître, en son rapport et M. Viot, conseiller maître, en ses observations ;

Attendu qu'à l'initiative de M. Jacques Médecin, maire de Nice, une association, régie par la loi du 1er juillet 1901 modifiée, a été constituée sous la dénomination de "Nice-Communication" et déclarée le 20 décembre 1984 à la préfecture des Alpes Maritimes, selon la mention publiée au Journal officiel du 9 janvier 1985 ;

Que, selon l'article II des statuts, cette association a reçu pour mission d'assurer "en accord avec la ville de Nice" l'organisation de fêtes et de manifestations artistiques ou sportives, des actions d'information et de relations publiques ainsi que des prestations télévisuelles et de développement des nouveaux médias ;

Qu'étant présidée de droit par le maire de Nice et censée réunir des membres de droit, désignés par le maire, et des membres actifs ayant reçu l'agrément unanime du bureau, l'association devait être administrée par une commission administrative de dix membres, seule habilitée à prendre des décisions exécutoires, ladite commission comprenant le maire-président, l'agent habilité à diriger l'association par délégation du président avec le titre de directeur général, deux membres désignés par le président, deux conseillers municipaux ou adjoints au maire désignés par ce dernier et quatre membres élus par l'assemblée générale (articles IV, V, IX et XI des statuts) ;

Que, selon l'article X des statuts, les ressources de l'association devaient lui être procurées par les cotisations des membres actifs, par les subventions de la ville de Nice ou d'autres collectivités publiques, ainsi que par les produits des manifestations et des droits dérivés ;

Que les chèques ou ordres de virement devaient être revêtus de deux signatures, celle du président ou du directeur général et celle du trésorier ou de son adjoint, ces derniers étant choisis parmi les représentants du conseil municipal (article XIII des statuts) ;

Qu'aux termes de l'article XIX des statuts, "tout l'avoir de l'association et notamment son matériel (était) la propriété exclusive de la ville de Nice qui seule (était) responsable des engagements pris et du passif" ;

Attendu que "Nice Communication" n'a en réalité compris aucun membre actif et que ses assemblées générales ordinaires réunies les 16 décembre 1985, 30 janvier 1987, 29 janvier 1988 et 27 janvier 1989 en vue de statuer sur les budgets et les comptes n'ont réuni, selon les procès-verbaux, en dehors du directeur général M. Oltra et du directeur financier M. Losco, que M. Médecin, maire-président, M. Renaudo, directeur de cabinet du maire et secrétaire général de l'association, M. Falicon, adjoint au maire et trésorier général de l'association, et M. Auriède, fleuriste et membre fondateur ; qu'au demeurant, M. Falicon conteste avoir participé à ces assemblées et allègue que sa signature a été contrefaite ;

Que l'assemblée générale n'a jamais désigné les quatre membres de la commission administrative qu'elle devait élire ; que cette commission, qui n'aurait siégé ni en 1986, ni en 1987, ni en 1988, n'a réuni, selon les procès-verbaux, le 14 juin 1985 que MM. Oltra, Renaudo et Falicon, le 24 juillet et le 6 octobre 1989, les mêmes personnes et M. Auriède, le 31 mai 1990, M. Oltra, M. Salles, secrétaire général adjoint et M. Falicon ; qu'au demeurant M. Falicon conteste avoir participé à ces réunions et allègue que sa signature a été contrefaite ;

Que l'association, qui a disposé gratuitement de locaux et de matériel informatique, mis à sa disposition par la ville de Nice, employait au 30 septembre 1990, selon le rapport de la société d'expertise comptable TRINTIGNAC, 75 agents municipaux et 97 agents contractuels, cinquante-et-une de ces personnes étant affectées au secteur des fêtes, cinquante-et-une au secteur des relations publiques, trente-sept au secteur de l'audiovisuel, cependant que trente-trois n'assumaient "aucune tâche ou mission particulière dans cette association" ;

Que l'activité réelle de l'association a consisté, en premier lieu, à organiser des fêtes et des manifestations artistiques ou sportives, conjointement avec le Comité des fêtes, des arts et des sports de la ville de Nice, autre association subventionnée ayant le même président, le même directeur général et, en partie, le même personnel et les mêmes locaux ; en second lieu, à mener des actions de relations publiques pour le compte de la commune ou d'associations subventionnées par celle-ci ; enfin, à effectuer des prestations photographiques ou vidéographiques pour le compte des mêmes personnes morales ;

Que ne percevant aucune cotisation faute de membres actifs ni aucune rétribution pour les prestations effectuées, l'association n'a disposé pour son financement que des subventions de la ville de Nice, qui ont formé pour les années 1985 à 1990, un total de 350 208 100 F, et du produit, chiffré à 453 866 F, du placement temporaire d'une partie de ces fonds ;

Que ces ressources n'ayant pas suffi à couvrir les dépenses de l'association, celle-ci a dû contracter des emprunts ou solliciter des découverts bancaires générateurs d'agios, de sorte qu'à la date de sa dissolution l'insuffisance d'actif a été évaluée à 124,9 MF ;

Attendu que l'assemblée générale extraordinaire du 8 novembre 1990 a décidé la dissolution de Nice-Communication et désigné un liquidateur en la personne de Me EZAVIN ;

Que celui-ci ayant sollicité l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire, le Tribunal de Grande Instance de Nice a jugé, le 14 décembre 1990, cette demande irrecevable au motif que l'association était liée à la commune "par des liens suffisamment étroits pour la priver de toute autonomie réelle" et qu'"elle ne répond(ait) donc pas aux critères d'une personne morale de droit privé" ;

Qu'une nouvelle assemblée générale extraordinaire, tenue le 9 janvier 1991, ayant pris connaissance de ce jugement, a considéré que l'association constituait "un démembrement de l'administration" et qu'en conséquence "seule la ville de Nice (avait) compétence pour gérer désormais le service public qui était autrefois exercé au travers de l'association" ;

Que, d'autre part, le président du Tribunal administratif de Nice a rendu, le 28 janvier 1991, une ordonnance condamnant la commune à payer des provisions aux agents contractuels de l'association, au motif que celle-ci "n'ayant été qu'un organisme dépourvu de toute existence réelle", les contrats de travail passés avec le personnel devaient "être regardés comme... intervenus pour le compte de la ville de Nice qui, en cas de défaillance de cette association fictive, se trouvait nécessairement substituée à elle" ;

Attendu que, par une délibération du 29 mars 1991, le conseil municipal de Nice a décidé d'intégrer dans le patrimoine de la ville l'actif et le passif du "Nice-Communication", conformément aux dispositions de l'article XIX des statuts de cette association ;

Attendu qu'après avoir examiné la gestion de l'association Nice-Communication dans les conditions prévues à l'article 87 (septième alinéa) de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée, la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte-d'Azur a rendu :

- le 21 décembre 1990, un jugement par lequel, statuant provisoirement, elle a déclaré conjointement et solidairement comptables de fait de la commune de Nice l'association, représentée par son liquidateur, ainsi que M. Médecin, M. Falicon, Mme Selvi, trésorier adjoint de l'association, M. Renaudo, M. Salles, M. Oltra, M. Losco et M. Gouazé, secrétaire général de la mairie,

- le 24 avril 1991, un jugement par lequel, statuant définitivement, elle n'a pas maintenu la déclaration de gestion de fait prononcée à l'encontre de l'association, de M. Salles et de M. Losco, mais a déclaré conjointement et solidairement comptables de fait de la commune de Nice : pour toutes les opérations effectuées du 28 janvier 1985 au 21 septembre 1990, MM. Médecin, Falicon, Renaudo et Oltra ; pour les seules opérations auxquelles ils ont respectivement pris part durant le même laps de temps, Mme Selvi et M. Gouazé ; pour toutes les opérations effectuées du 21 septembre au 8 novembre 1990, MM. Falicon, Renaudo et Oltra et pour les seules opérations auxquelles elle a pris part durant le même laps de temps Mme Selvi ;

Attendu que toutes les personnes déclarées définitivement comptables de fait de la commune de Nice ont fait appel du jugement du 24 avril 1991 dans les conditions de délai et de forme prévues par la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 et par le décret n° 83-224 du 22 mars 1983 ;

Que MM. Renaudo, Médecin et Oltra contestent la régularité du jugement attaqué ; que M. Renaudo tire argument d'une composition différente de la formation de jugement à la séance du 21 décembre 1990 et à celle du 24 avril 1991, de la confusion des fonctions de juge de l'instruction et de juge du fond, de son audition par les rapporteurs entre le jugement provisoire et le jugement définitif et d'anomalies dans la rédaction de ce dernier ; que M. Médecin allégue que la Chambre régionale des comptes n'aurait pas dû statuer définitivement avant que la Cour ne se soit prononcée sur sa requête en suspicion légitime et qu'une seule et même décision aurait dû être prise sur les opérations du Comité des fêtes, des arts et des sports et sur celles de Nice-Communication ; que M. Médecin et M. Oltra relèvent enfin l'inopposabilité du jugement attaqué, l'expédition qui leur a été notifiée dans les formes réglementaires n'ayant pas été revêtue de la formule exécutoire ;

Que M. Falicon demande à la Cour de poser deux questions préjudicielles à la Cour de justice des Communautés européennes et de surseoir à statuer en attendant la décision du juge pénal sur la plainte qu'il a déposée pour faux et usage de faux en écriture de commerce et en écriture privée ; qu'en outre, M. Falicon demande à la Cour de faire vérifier l'authenticité des signatures qui lui sont attribuées sur les chèques émis par l'association "Nice Communication", en tirant argument du jugement du tribunal de grande instance de Nice susvisé en date du 13 septembre 1991 ;

Que MM. Médecin, Oltra, Falicon et Mme Selvi contestent la qualification des faits donnée par la Chambre régionale des comptes, en faisant notamment valoir que l'association Nice-Communication a été régulièrement constituée pour un objet licite, qu'elle a bénéficié de subventions communales régulièrement votées, ordonnancées et payées et que, dans ces conditions, les premiers juges n'ont pas apporté la preuve d'une extraction irrégulière des fonds de la caisse municipale ;

Que M. Médecin, qui rappelle avoir remis sa démission de maire et par conséquent de président de l'association à la date du 16 septembre 1990, fait d'autre part valoir qu'il avait donné une "délégation générale" à M. Oltra et qu'il n'est pas établi qu'il ait exercé personnellement sa prérogative statutaire touchant l'engagement des dépenses ;

Que M. Renaudo allègue n'avoir accepté la fonction de secrétaire général qu'en raison de sa situation de subordonné hiérarchique de M. Médecin et surtout n'avoir joué aucun rôle effectif dans l'association, nonobstant le fait qu'il a bénéficié, comme de nombreuses personnes, du remboursement de certains frais de restauration ou de voyage ;

Que M. Falicon assure d'abord n'avoir participé à aucune séance de la commission administrative ni à aucune assemblée générale, sa signature ayant été contrefaite sur les procès verbaux ; ensuite n'avoir jamais pris aucune décision relative à la gestion de l'association, son rôle ayant été celui d'un simple exécutant sous l'autorité du président, à l'égard duquel sa "dépendance fonctionnelle" était "complète" et telle qu'il "se trouvait dans l'obligation d'apposer sa signature (sur les chèques ou ordres de virement) sans avoir ni participé à la détermination de la dépense, ni pu discuter la décision du directeur général" ; que, dans le mémoire d'observations complémentaires susvisé, M. Falicon relève ce qui lui paraît être à cet égard une contrariété de jurisprudence entre le jugement dont il est fait appel et celui des 24 juin et 10 septembre 1991, par lequel la même juridiction a statué sur la gestion de fait afférente à la renégociation de la dette de la ville de Nice ;

Que Mme Selvi indique avoir été "tenue à l'écart systématiquement des organismes dirigeants", n'avoir "jamais pris la moindre initiative en ce qui concerne le fonctionnement de l'association" et avoir contresigné au total moins de dix chèques en l'absence du trésorier ;

Que M. Gouazé, mis en cause pour avoir participé à une réunion au cours de laquelle a été décidée la prise en charge par Nice Communication, à hauteur de 10 millions de francs, du prix de prestations facturées au comité des fêtes, des arts et des sports, oppose qu'il ne pouvait refuser de prendre part à cette réunion en tant que secrétaire général de la mairie et que l'opération décidée n'a jamais été exécutée ;

Que M. Renaudo et Mme Selvi critiquent également la solidarité imposée aux comptables de fait ;

Attendu d'autre part que M. Falicon et M. Renaudo contestent la décision de la Chambre régionale des comptes de ne pas maintenir la déclaration de gestion de fait en ce qui concerne l'association Nice-Communication, le premier ne voyant pas comment il pourrait être déclaré comptable de deniers publics "au titre d'une association qui (aurait) irrégulièrement reçu ces deniers sans pour autant qu'elle même soit déclarée comptable", les deux requérants faisant valoir leur intérêt à la mise en cause de l'association, la ville de Nice étant substituée aux obligations de celle-ci;

Attendu que si M. Médecin, Mme Selvi et M. Gouazé ne sont pas entrepris pour la totalité des opérations incriminées, à la différence de MM. Oltra, Renaudo et Falicon, les six recours concernent cependant la même affaire et posent à juger les mêmes questions ou des questions connexes ; qu'ils doivent donc être joints pour y être statué par un seul et même arrêt ;

Sur la r

(...)

Sur les demandes de questions préjudicielles et de sursis à statuer

(...)

Sur la requête afin de mesure d'instruction

(...)

Sur la qualification des faits

Attendu que si la personne morale "Nice-Communication" a été régulièrement déclarée en tant qu'association régie par la loi du 1er juillet 1901 et si l'objet qui lui a été attribué n'était pas par lui-même contraire aux lois, il ressort des pièces du dossier qu'elle a été en réalité constituée en vue de recueillir des services municipaux qui lui ont été transférés au moyen de la mise à disposition de locaux, de matériel informatique et d'agents, sans que le conseil municipal ait été préalablement appelé à en délibérer ;

Attendu que les statuts de l'association, présidée de droit par le maire de Nice et qui n'a eu aucun membre actif, donnaient le pouvoir exclusif de "prendre des décisions engageant l'association" à une commission administrative dont le maire devait nommer la majorité des membres ; qu'en fait, la commission administrative a été formée des seuls membres désignés par le maire et a fonctionné irrégulièrement ; que les procès-verbaux produits établissent qu'elle n'a tenu, en 6 ans, que 4 séances (une en 1985, deux en 1989, une en 1990) de sorte que les décisions engageant l'association ont été prises le plus souvent en dehors d'elle ;

Attendu que l'association n'a pas perçu de cotisation et n'a pas facturé le prix de ses prestations à la commune ou aux associations subventionnées par celle-ci ; que ses activités, tendant à l'organisation de fêtes publiques, de manifestations artistiques ou sportives, d'actions d'information ou de prestations photographiques ou vidéographiques, mises au service de la politique municipale de relations publiques, ont été exclusivement financées au moyen des subventions de la commune et, très accessoirement, des produits financiers procurés par le placement temporaire des fonds de subventions ;

Attendu que le déficit de la gestion, provisoirement couvert par des emprunts ou des découverts bancaires, a été en dernier lieu pris en charge par la commune de Nice comme le prévoit l'article XIX des statuts ;

Attendu que le contrat d'association n'a, dans ces conditions, recouvert aucune réalité ; que la personne morale "Nice-Communication" s'est bornée à réaliser les missions déterminées par le maire et certains de ses collaborateurs, avec les moyens fournis par la commune ;

Qu'il y a lieu, en conséquence, de considérer que les fonds versés par la ville à l'association, sous l'appellation fallacieuse de subventions, n'ont pas perdu leur caractère de deniers publics et ont été irrégulièrement extraits de la caisse publique, au sens de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur les responsabilités

Attendu qu'en vertu de l'article 60-XI de la loi susvisée du 23 février 1963, toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement les fonds ou valeurs extraits irrégulièrement d'une caisse publique doit rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés ;

Attendu qu'en l'espèce l'obligation de reddition de compte incombe, au premier chef, à l'association "Nice-Communication", sous le couvert de laquelle ont été effectuées les opérations irrégulières du 28 janvier 1985 au 8 novembre 1990 et qui, nonobstant son caractère factice, avait bien la capacité juridique, ainsi qu'il résulte de la qualification de certains faits par la décision susvisée du juge pénal en date du 13 septembre 1991 ;

Attendu que doivent également rendre compte de ces opérations :

- M. Médecin, qui en a été l'instigateur et en a assumé la responsabilité principale, mais seulement jusqu'au 16 septembre 1990, date à laquelle il a démissionné de ses fonctions de maire de Nice, et par suite de celles de président de l'association "Nice-Communication" ;

- M. Oltra, qui a eu la direction générale de l'association du 28 janvier 1985 au 8 novembre 1990 et a signé, à ce titre, les chèques ou les ordres de virement pour l'emploi des fonds extraits de la caisse municipale ;

- M. Falicon, adjoint au maire et trésorier général de l'association, qui, à ce dernier titre, était appelé à contresigner les chèques ou les ordres de virement, après s'être assuré de la nature et de la justification des dépenses, mais qui n'a lieu d'être mis en cause que pour les emplois de fonds correspondant aux chèques ou aux ordres de virement qu'il a personnellement signés, à l'exclusion de ceux qui ont été contresignés par son prédécesseur ou par sa suppléante et de ceux sur lesquels sa signature a été imitée ;

- Mme Selvi, adjoint au maire et trésorier adjoint de l'association, appelée à suppléer M. Falicon en son absence et qui n'a lieu d'être mise en cause que pour les emplois de fonds correspondant aux chèques ou aux ordres de virement qu'elle a personnellement signés ;

- M. Renaudo, que sa fonction de directeur de cabinet du maire ne contraignait pas à accepter ni surtout à conserver celle de secrétaie général de l'association et qui, en cette dernière qualité, n'a pu ignorer le caractère factice et le fonctionnement irrégulier de "Nice-Communication", même s'il n'a pas pris personnellement de décision touchant l'engagement et le paiement des dépenses effectuées sous le couvert de cet organisme ;

- M. Gouazé, secrétaire général de la mairie de Nice, qui, s'il n'a exercé aucune fonction au sein de l'association, a participé à de multiples réunions et a eu à connaître de nombreux documents relatifs au fonctionnement des services municipaux placés sous la responsabilité nominale de l'association et qui, n'ayant rien entrepris pour faire cesser une situation aussi manifestement irrégulière, a manqué aux obligations d'un fonctionnaire de son rang ;

Attendu qu'en raison de l'indivisibilité des opérations irrégulières dont il doit être rendu compte, il convient d'instituer les liens de l'obligation "in solidum" entre ceux des comptables de fait qui ont participé aux mêmes opérations ; que cette solidarité n'empêche pas le prononcé d'un débet propre à l'un des comptables si la suite de la procédure démontre qu'il y a lieu d'attribuer à tel d'entre eux la responsabilité exclusive d'une opération déterminée et qu'elle ne s'étend pas aux amendes susceptibles de leur être infligées pour immixtion dans les fonctions de comptable public,

Sur la demande de M. Renaudo tendant à ce que la Cour ordonne la radiation de l'hypothèque prise sur ses biens

Attendu que l'inscription hypothécaire sur les biens de M. Renaudo a été prise à l'initiative du trésorier-payeur général des Alpes Maritimes à la suite du jugement de déclaration provisoire de gestion de fait ;

Attendu que la Chambre régionale des comptes n'avait pas ordonné cette inscription et n'a pas été saisie par le requérant d'une demande de radiation ; que la Cour n'a donc pas à en examiner le bien-fondé, ni à en ordonner la radiation ;

Par ces motifs,

STATUANT DEFINITIVEMENT,

ORDONNE ce qui suit :

Article 1er - Le jugement de la Chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côtes d'Azur du 24 avril 1991 est réformé :

Sont déclarés comptables de fait de la commune de Nice, l'association "Nice-Communication", représentée par le maire de Nice, pour l'ensemble des opérations effectuées par ladite association entre le 28 janvier 1985 et le 8 novembre 1990, et, solidairement avec elle,

- MM. Oltra, Renaudo et Gouazé, pour l'ensemble desdites opérations,

- M. Médecin, pour la totalité des opérations effectuées du 28 janvier 1985 au 16 septembre 1990,

- M. Falicon et Mme Selvi pour les seules opérations effectuées du 28 janvier 1985 au 8 novembre 1990 auxquelles ces personnes ont respectivement pris part en signant des chèques ou des ordres de virement ;

Article 2 - En conséquence, les injonctions prononcées par le jugement du 24 avril 1991 auront effet à l'égard de l'association "Nice-Communication", de MM. Oltra, Renaudo, Gouazé, Médecin et Falicon et de Mme Selvi ;

Article 3 - Le présent arrêt sera notifié directement aux intéressés, conformément aux dispositions du décret n° 69-366 du 11 avril 1969, article 6, alinéa 2.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : MM. Ducher, président, Viot, Santini, de Maistre, Thuillier, Groussard, Berger, Vianès, conseillers maîtres, et Fabre, conseiller maître, rapporteur.

Le vingt-six mai mil neuf cent quatre-vingt-douze.

Signé : Fabre, conseiller maître, et Ducher, président.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Cour des comptes et délivré par moi, secrétaire général.