Allocution de Monsieur Lionel Jospin

Conseil constitutionnel, le 30 juin 2001



Monsieur le Président du Conseil constitutionnel,

Monsieur le Vice-Président du Conseil d'Etat,

Monsieur le Premier Président de la Cour de Cassation,

Monsieur le Premier Président de la Cour des Comptes,

Mesdames, Messieurs,

La République célèbre cette année le centenaire de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association. Cette commémoration est l'occasion, à Paris mais aussi à travers toute la France, de nombreuses manifestations organisées avec le soutien de la mission interministérielle pour la célébration du Centenaire de la loi de 1901 présidée par M. Jean-Michel BELORGEY, dont je salue la présence. C'est dans ce contexte que s'est tenu votre colloque, consacré à « la liberté d'association et le droit », et j'ai plaisir à le conclure. Je tiens à remercier M. Yves GUÉNA, Président du Conseil constitutionnel, d'avoir permis l'organisation de cette rencontre entre d'éminents spécialistes des disciplines juridiques et les représentants des plus hautes juridictions françaises. Vous avez ainsi apporté un éclairage essentiel - celui du droit - à un anniversaire auquel le Gouvernement est particulièrement attaché.

Il y a cent ans, rompant avec une tradition ancienne d'encadrement et de contrôle des corps intermédiaires, la loi du 1er juillet 1901 consacrait pleinement la liberté d'association, qui n'avait jusqu'alors connu que d'éphémères proclamations. Aujourd'hui, le monde associatif, fort de près de 900.000 composantes, est d'une vitalité éclatante. C'est à l'ensemble des femmes et des hommes qui le font vivre que je rendrai demain hommage, à travers leurs représentants, lors de la grande fête organisée à l'Hôtel de Matignon. Réalité vivante, espace constamment renouvelé de libertés, les associations n'auraient pu déployer leur activité avec cette force si elles n'avaient trouvé dans le Droit leur protecteur, comme l'ont souligné vos travaux.

Notre système juridique accorde en effet une large place à la liberté d'association et à sa garantie par le juge.

Assimilée par la loi du 1er juillet 1901 à un contrat, la liberté d'association s'inscrit dans un ensemble juridique fondamental, celui des libertés publiques, dont elle est un élément essentiel. Elle participe tout autant des droits de l'Homme que du droit du contrat. Dans un système juridictionnel dual comme le nôtre, l'ensemble des juges a donc à en connaître le principe et à en garantir l'exercice.

« Juge naturel » de la vie associative, le juge civil a contribué à ancrer la liberté de s'associer dans la jurisprudence traditionnelle relative à la liberté de contracter. La Cour de Cassation veille à ce que le juge du fond garantisse la liberté de s'associer, qui implique aussi, au regard du droit du contrat, la liberté de ne pas s'associer. M. Yves CHARTIER a certainement souligné tout à l'heure comment la jurisprudence judiciaire a su consacrer l'ampleur du champ ouvert à l'activité des associations et leur reconnaître une véritable capacité à prendre en charge les intérêts collectifs de leurs membres.

Le Conseil d'Etat traduit, à travers sa jurisprudence, le souci constant du juge administratif de concilier les exigences de l'action publique avec le respect de la liberté d'association. Dès 1956, dans son arrêt Amicale des annamites de Paris, le Conseil d'Etat faisait figurer la liberté d'association au nombre des principes fondamentaux consacrés par les lois de la République, en se référant au Préambule de la Constitution de 1946. Mme Pascale FOMBEUR a naturellement rappelé comment le juge administratif assure un contrôle strict de l'exercice, par le Gouvernement, des pouvoirs exceptionnels qu'il détient à l'égard de certains groupements ou associations. Dans le cadre de ses attributions administratives, le Conseil d'Etat procède également à l'examen des demandes de reconnaissance d'utilité publique, permettant ainsi aux associations désireuses de s'investir dans des activités d'intérêt général de disposer d'un cadre juridique efficace, transparent, et respectueux de la loi de 1901. Enfin, l'analyse approfondie du bilan de l'application de cette loi par la Section du rapport et des études, qui a préludé à la célébration de ce centenaire, a éclairé le travail gouvernemental en faveur des associations.

Pour sa part, la Cour des Comptes maintient un contrôle vigilant sur les associations faisant appel à la générosité publique. Son rôle est essentiel, tant pour les associations que pour les administrations. D'autant que ces dernières ont été parfois tentées, comme l'a sans doute rappelé Mme Marie PITTET, de dénaturer l'essence même du contrat d'association pour en faire une simple commodité de gestion.

Ce rappel du rôle essentiel des hautes institutions de la République témoigne de la volonté constante du juge de garantir le respect scrupuleux des principes qui fondent le régime juridique de la liberté d'association. Mais c'est le Conseil constitutionnel qui a parachevé cet édifice juridique.

Par sa décision du 16 juillet 1971, dont vous parliez, Monsieur le Président, il y a un instant, le Conseil constitutionnel a en effet consacré la valeur constitutionnelle de la liberté d'association. Je ne reviendrai pas sur les circonstances qui ont présidé à cette décision, ni sur ses aspects proprement juridiques, qui ont été évoqués et analysés hier par deux de nos plus éminents constitutionnalistes, le Doyen FAVOREU et le Président LUCHAIRE. Permettez-moi seulement de m'arrêter un instant pour rendre hommage à la mémoire de celui qui aurait eu toute sa place, ici, aujourd'hui : Jean RIVERO, qui fut un commentateur lumineux et sagace de la décision du 16 juillet 1971, dont il avait mesuré d'emblée toute la portée théorique et pratique.

En déclarant inconstitutionnelle une disposition de loi ordinaire, au motif qu'elle méconnaissait la liberté d'association, le Conseil constitutionnel a donné à ce principe une portée considérable. La décision du 16 juillet 1971 a renforcé le régime juridique protecteur dégagé par le droit et la jurisprudence antérieurs. Mais la portée de cette décision va bien au-delà de la seule liberté d'association.

En affirmant la primauté des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en considération du Préambule de la Constitution, la décision du 16 juillet 1971 a ouvert la voie à une jurisprudence favorable à toutes les libertés. Dans notre tradition républicaine, le juge, judiciaire ou administratif, assurait la garantie des droits individuels en vertu de la loi. Mais, confronté à une atteinte manifeste à ces droits, il devait s'incliner devant la souveraineté incarnée par la loi, expression de la volonté générale. La décision du 16 juillet 1971 ouvre un véritable contrôle de constitutionnalité étendu à l'ensemble des libertés publiques. De la liberté d'association au pluralisme des moyens d'information, du respect des droits de la défense à celui du droit d'asile, de la liberté d'entreprendre au respect de la dignité humaine, de la protection de la vie privée à la liberté de la presse, le Conseil constitutionnel a considérablement amélioré notre système de garantie des libertés fondamentales.

Ainsi, conçu en 1958 comme un gardien vigilant de l'équilibre entre les pouvoirs constitués, le Conseil constitutionnel est progressivement devenu un protecteur attentif des libertés des gouvernés face aux pouvoirs, au regard du texte même de la Constitution de 1958, mais aussi de la Déclaration de 1789 et du Préambule de la Constitution de 1946. En faisant de ces textes jusqu'alors distincts un même « bloc », le Conseil constitutionnel n'a pas seulement donné sa cohérence à notre système juridique. Il a fait franchir une étape décisive à notre Etat de droit.

Mesdames, Messieurs,

En ce domaine, la tâche ne peut jamais être considérée comme achevée. L'action des gouvernants doit sans relâche veiller à approfondir les droits fondamentaux et les libertés publiques.

Depuis 1997, le Gouvernement a fait du renforcement des droits du citoyen un axe majeur de ses réformes.

Je voudrais évoquer quelques-unes de celles-ci, parmi les plus marquantes.

Proclamée en 1789, consacrée comme principe constitutionnel, la présomption d'innocence avait besoin d'être renforcée dans son application. La loi du 15 juin 2000 constitue un progrès déterminant en ce sens. Elle met la législation française en conformité avec les principes de la Convention européenne des droits de l'homme, en particulier les droits de la défense et le droit à un procès juste et équitable. Désormais, toute personne peut être assistée par un avocat dès le début de sa garde à vue. La loi confie à un juge des libertés et de la détention, qui n'est pas impliqué dans les investigations, le pouvoir de statuer sur le placement d'une personne en détention provisoire.

Dans un tout autre champ, le juge administratif est le garant des droits de l'administré face à l'administration. Or notre système institutionnel n'a pas historiquement été conçu pour assurer d'abord la défense des citoyens contre l'Etat : la puissance publique a été dotée d'emblée de prérogatives exorbitantes du droit commun. Ouvrant droit à une véritable procédure de référé pour contester les décisions administratives, la loi du 30 juin 2000 constitue donc un progrès très significatif. Face à une administration qui dispose du privilège du préalable, le citoyen peut désormais beaucoup plus aisément saisir le juge en urgence. La procédure a été simplifiée, les délais raccourcis : le juge a aujourd'hui le pouvoir de suspendre l'application de la décision contestée, jusqu'à ce que le litige soit tranché au fond. En cas d'atteinte manifeste aux libertés fondamentales, la procédure du « référé-liberté » permet au juge d'enjoindre à l'administration de prendre toute mesure justifiée par l'urgence afin de mettre fin à cette atteinte. Le droit au juge est ainsi devenu une réalité plus concrète et plus forte dans la justice administrative.

Face à la puissance publique, nos concitoyens expriment une attente, légitime, de transparence accrue. Pour répondre à celle-ci, la loi du 8 juillet 1998 a instauré un contrôle de l'utilisation du secret défense. Le doute entourait naguère l'usage du secret défense, souvent perçu comme un moyen abusif de faire obstacle à l'action de la Justice. L'absence de contrôle pouvait faire craindre que ne se développât l'arbitraire au nom de la raison d'Etat et au mépris des droits du citoyen. La loi a donc mis en place une commission du secret de la Défense nationale. Saisi par un juge auquel le secret défense a été opposé, le ministre concerné doit recueillir l'avis de cette autorité administrative indépendante avant de statuer sur la levée éventuelle du secret.

La sécurité est une condition de la liberté que l'Etat a le devoir de garantir à toute personne vivant sur le territoire de la République. C'est là le rôle de la force publique. Celle-ci, qui déploie souvent la contrainte, doit bien sûr respecter les droits de la personne. Il était indispensable de réaffirmer la force de ce principe républicain. Dans cet esprit, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, créée par la loi du 6 juin 2000 et présidée par M. Pierre TRUCHE, enquête en toute indépendance sur les manquements éventuels des agents de sécurité. Elle peut être saisie par tout citoyen dont la réclamation, adressée à un député ou à un sénateur, entre dans le champ de ses compétences.

Mesdames, Messieurs,

Ces réformes de notre droit interne et de notre architecture administrative concourent toutes à l'approfondissement des libertés de nos concitoyens. Mais ces dernières s'inscrivent désormais au sein d'un espace juridique plus vaste, l'Europe, qui ouvre la voie à de nouvelles perspectives.

Ce contexte doit nous conduire en particulier à réexaminer la place accordée au citoyen français dans le contrôle de constitutionnalité.

Depuis 1981, nos concitoyens ont la possibilité de saisir la Cour européenne des droits de l'homme. Ce droit de recours individuel, prévu dès 1950 par la Convention européenne des droits de l'homme, donne accès à une procédure ouverte et contradictoire qui permet aux citoyens européens de faire valoir et respecter leurs droits dans des conditions de transparence et d'égalité qui honorent la démocratie. Les stipulations de cette Convention sont intégrées dans notre ordre juridique interne et s'y imposent avec l'autorité que leur reconnaît l'article 55 de la Constitution. Je salue à ce propos le fait que ces stipulations, éclairées par la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, sont appliquées de plus en plus couramment par nos juridictions nationales. Les cas où cette application, ou celle du droit communautaire, conduit à écarter la loi nationale amènent à réfléchir aux modalités de la construction en Europe d'un espace de droit commun, fondé sur des valeurs partagées. J'ai donc proposé que soit envisagée la possibilité d'une saisine individuelle de la Cour de justice des Communautés européennes en vue de faire respecter les valeurs et les principes contenus dans la Charte des droits fondamentaux qui vient d'être adoptée par le Conseil européen de Nice. Cette Charte a en effet vocation, à mes yeux, à devenir la clef de voûte de la construction européenne en étant intégrée dans son socle juridique.

Mais alors qu'un citoyen français a d'ores et déjà accès au contrôle de conventionnalité de la loi au niveau européen, notamment en matière de protection des droits et des libertés, il ne peut exciper devant le juge français de l'inconstitutionnalité d'une disposition législative.

La France est en effet un des rares pays à admettre le principe du contrôle de constitutionnalité sans donner au citoyen la possibilité d'invoquer l'inconstitutionnalité d'une disposition législative à l'occasion d'un litige. S'il est bien le bénéficiaire du contrôle de la loi, le citoyen en demeure un bénéficiaire passif, maintenu par cette même loi dans une sorte de « minorité constitutionnelle », alors même que la jurisprudence constitutionnelle intéresse de plus en plus près ses conditions de vie. Certes, comme l'a souligné le Président BADINTER ici même, en 1994, l'élargissement aux parlementaires de la saisine du Conseil constitutionnel a déjà permis « une seconde naissance » de l'institution. Elle a marqué un réel progrès dans la construction d'un Etat de droit et dans l'approfondissement de la démocratie.

Dans ce même esprit, je suis personnellement favorable à l'introduction de l'exception d'inconstitutionnalité en droit français. Cette question n'est pas nouvelle. Elle avait été évoquée dès 1958 au sein du groupe de travail chargé d'élaborer un avant-projet de Constitution. Elle a fait l'objet d'un projet de loi constitutionnelle préparé à l'initiative du Président BADINTER et souhaité par le Président François MITTERRAND en 1990. Le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le Doyen VEDEL était également favorable à son principe. Je crois utile de rouvrir, en toute sérénité, ce débat de fond. Sans le conclure par avance, j'observe que le mécanisme de l'exception d'inconstitutionnalité me paraît équilibré. Il n'ouvre aux citoyens la possibilité de contester la loi que lorsque le sort d'un litige, pendant devant une juridiction, dépend du point de savoir si le législateur a méconnu un droit fondamental ou une liberté de rang constitutionnel. Il évite le risque de la remise en cause générale et permanente de la loi. Il faudra envisager toutes les conséquence qu'aurait une telle réforme dans l'organisation actuelle du Conseil constitutionnel, comme dans celle du travail du Parlement et des juridictions. En tant que responsable politique, mon souci est d'étendre les garanties qu'il me semble légitime d'offrir aujourd'hui à nos concitoyens tout en veillant à ne pas laisser se multiplier les contestations infondées de la loi.

Mesdames, Messieurs,

Vos travaux sur la liberté d'association confirment en chacun de nous la conviction que les frontières de la démocratie et de la citoyenneté peuvent et doivent être toujours repoussées plus loin. A mes yeux, la force de la République est de savoir se transformer, se renouveler, pour favoriser de nouvelles avancées démocratiques. La loi du 1er juillet 1901, tout comme la décision du Conseil constitutionnel du 16 juillet 1971, ont ainsi témoigné de la vitalité des institutions républicaines et de leur capacité à adapter le droit aux évolutions de la société. L'histoire de notre démocratie est jalonnée de ces textes précieux, qui sont notre bien commun. Ils sont aussi la source à laquelle doivent puiser tous ceux à qui revient la charge d'imaginer les progrès qui font, avec le concours du juge et du législateur, l'avenir de nos libertés.