5ème anniversaire de la Question prioritaire de constitutionnalité

Discours de Dean SPIELMANN – 2 mars 2015

Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs,


Dans quelques semaines, avant la fin du mois de mars, se tiendra à Bruxelles, dans le cadre de la présidence belge du Conseil de l'Europe, une conférence qui portera le titre : « la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l'homme, une responsabilité partagée ».

La responsabilité partagée, c'est une autre façon, plus récente, plus moderne, de parler de cette subsidiarité qui est au cœur du mécanisme de la Convention et ce, depuis la très ancienne affaire dite linguistique belge de 1968. Comme vous le savez, le terme subsidiarité ne figure pas dans la Convention européenne des droits de l'homme. Il signifie que la tâche d'assurer son respect incombe d'abord au juge national, la Cour de Strasbourg n'intervenant qu'en cas de défaillance du juge interne. Or, l'un des objectifs annoncés de la conférence de Bruxelles est de voir réaffirmé l'engagement des États à faire vivre la subsidiarité, en garantissant le respect de la Convention par leurs institutions nationales.

Mais la subsidiarité n'est pas seulement une formule que l'on introduirait dans une déclaration politique ou un thème de colloque. Elle est surtout indispensable, si l'on ne veut pas qu'il y ait d'angle mort dans la protection des droits de l'homme sur le continent européen. Encore faut-il, pour fonctionner, qu'elle dispose d'outils concrets au plan interne.

Je souhaite en effet insister sur un point qui est la clé de la subsidiarité : la Cour de Strasbourg, qui ne s'autosaisit jamais, ne veut pas juger de toutes les violations des droits de l'homme en Europe. Le voudrait-elle qu'elle ne le pourrait point. C'est pourquoi, nous nous réjouissons toujours de l'introduction de nouvelles voies de recours, notamment constitutionnelles, car nous sommes conscients qu'elles allègent, pourvu qu'elles soient effectives, notre charge de travail. À titre d'exemple, nous avons pu constater l'impact positif sur notre charge de travail du recours général à l'encontre des violations des droits de l'homme, introduit devant la Cour constitutionnelle de Turquie et entré en vigueur le 23 septembre 2012.

Depuis cinq ans, avec cette belle aventure de la Question Prioritaire de Constitutionnalité, vous avez illustré, de manière éclatante, ce que pouvait être la subsidiarité au niveau d'une juridiction constitutionnelle.

C'est pourquoi j'ai accepté avec un immense plaisir votre invitation à célébrer ce cinquième anniversaire.

Les relations de la Cour européenne des droits de l'homme avec les juridictions constitutionnelles européennes sont à la fois étroites et régulières. Nous nous rencontrons fréquemment de manière bilatérale et je conduisais d'ailleurs, il y a quelques jours, une délégation à la Cour constitutionnelle de Karlsruhe.

Ces échanges sont tout à fait naturels. Je dirai même qu'ils s'imposent. En effet, les textes constitutionnels, qui se bornaient autrefois à régir les rapports des pouvoirs publics, comportent depuis l'après-guerre des droits civils et politiques également garantis par la Convention européenne des droits de l'homme. J'ai plaisir à citer ici, au Conseil constitutionnel français, l'expression inventée par le regretté Guy Carcassonne, qui parlait de principes « clonés », pour désigner des textes inspirés les uns des autres. Le fait de protéger des droits identiques n'exclut pas, bien évidemment, les différences d'appréciation, mais il exige, au moins, l'existence d'un dialogue, même si nos rôles respectifs ne se situent pas pendant la même séquence temporelle.

Ce dialogue, c'est bien sûr celui qui se noue directement entre nous. À cet égard, je souhaiterais rappeler, Monsieur le Président Jean-Louis Debré, que c'est pendant votre mandat et sous votre impulsion que des relations étroites et chaleureuses se sont nouées entre le Conseil constitutionnel français et la Cour européenne des droits de l'homme.

Il est vrai que, pendant longtemps, nous sommes restés éloignés les uns des autres. Du moins en apparence. C'était la conséquence logique de votre choix de ne pas exercer de contrôle de conventionalité. Cela n'a pas empêché nos jurisprudences de se développer de manière, somme toute convergente, même s'il est vrai que la prise en compte de notre jurisprudence dans vos décisions a été, au départ, relativement rare et toujours implicite. Cette situation avait d'ailleurs permis à Olivier Dutheillet de Lamothe d'inventer l'excellente formule du « dialogue sans parole » entre le Conseil constitutionnel et la Cour européenne des droits de l'homme.

Il fallut qu'apparaisse la Question Prioritaire de Constitutionnalité pour qu'enfin les choses changent. Certains ont écrit, Fréderic Sudre notamment, que le Conseil constitutionnel avait fini par être « rattrapé » par la Convention européenne des droits de l'homme. La formule est jolie, mais je ne pense pas qu'elle soit exacte. Je parlerais plutôt de rapprochement ; un rapprochement absolument inéluctable en raison de la proximité des droits constitutionnels et des droits conventionnels à laquelle je faisais référence il y a un instant. Surtout, un rapprochement parfaitement maîtrisé de votre part, comme en témoignent les règles de procédure que vous-même, Monsieur le Président, avez introduit dans la procédure d'examen des Questions Prioritaires de Constitutionnalité. Je ne les détaillerai pas ici, car elles sont connues de tous, mais qu'il me suffise de parler de délai raisonnable, d'impartialité, d'égalité des armes et de publicité des débats et chacun aura compris que la procédure que vous avez mise en place dans votre règlement intérieur du 4 février 2010 s'inspire clairement de la jurisprudence de notre Cour en matière de procès équitable.

Pour l'anecdote, je crois que, s'agissant de la diffusion de nos audiences respectives sur internet, nous avons fait, sans nous concerter, le même choix du léger différé quelques heures après l'audience.

Cette application de nos standards procéduraux européens à la Question Prioritaire de Constitutionnalité est évidemment fondamentale. Mais, ce qui importe le plus, à mes yeux, c'est la convergence de la protection des droits de l'homme. C'est là que réside l'avancée majeure de la Question Prioritaire de Constitutionnalité. Certes, votre Conseil ne contrôle toujours pas la conventionalité des lois. Il ne se réfère pas davantage à la Convention européenne des droits de l'homme et à notre jurisprudence. Pourtant, la Question Prioritaire de Constitutionnalité nous a rapprochés. Comme vous avez eu l'occasion de le dire, Monsieur le Président, vous prenez chacune de vos décisions en examinant notre jurisprudence et en veillant à ce que votre contrôle de constitutionnalité se fasse en harmonie avec le contrôle de conventionalité auquel se livre notre Cour. Certes, la terminologie que nous utilisons n'est pas toujours la même. Par exemple, là où nous parlons de procès équitable, vous vous attachez à la garantie des droits. Mais ce qui compte n'est pas tant le principe retenu que le résultat atteint.

Une des illustrations concrètes de cette proximité nouvelle entre nos deux cours est bien la chronique désormais contenue dans les nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel et qui analyse les décisions rendues sur la Question Prioritaire de Constitutionnalité à la lumière de notre jurisprudence. Qu'il s'agisse de droits procéduraux, notamment tout ce qui a trait au procès équitable, ou de droits substantiels, les décisions analysées témoignent de la convergence et de la complémentarité de nos contrôles respectifs. Cette parfaite réception de notre jurisprudence par le Conseil constitutionnel est un bel exemple de cette responsabilité partagée dont je parlais au début de mon intervention. J'ajoute que, contrairement à nous, qui n'annulons pas les lois et ne cassons pas les décisions nationales, vous disposez de l'arme redoutable que constitue l'abrogation de la loi. Ce faisant, vous nous soulagez d'un grand nombre de requêtes qui auraient inévitablement été portées devant notre Cour.

Ceci pourrait être illustré par de nombreux exemples, tant il est vrai que nos grilles d'analyse sont proches. Certes, dans la plupart des cas, une fois disparue de l'arsenal législatif à la suite d'une décision d'inconstitutionnalité, une situation ne sera pas portée devant notre Cour et nul ne sait comment nous aurions apprécié sa conventionalité. Toutefois, des exemples existent : dans votre décision du 28 mai 2010, qui concernait le régime spécial des pensions applicable aux ressortissants des pays qui étaient autrefois sous la souveraineté française, vous avez déclaré ce régime inconstitutionnel, car contraire au principe d'égalité. Il est probable, mais je ne veux pas trop m'avancer, que nous serions parvenus au même résultat pour ce qui concerne la conventionalité de ce régime spécial, mais à travers le prisme de la non-discrimination auquel nous sommes très attachés. En tout état de cause, lorsque certaines personnes ont porté cette question devant notre Cour, nous avons expressément fait référence à votre décision, en soulignant que le droit interne avait fait l'objet d'une évolution positive et les requêtes ont ainsi été radiées du rôle.

Dans une affaire Cadène du 8 mars 2012, qui concernait le paiement d'amendes forfaitaires, nous avons pris acte du fait que, selon votre Conseil, l'impossibilité de saisir la juridiction de proximité d'un recours contre décision était incompatible avec le « droit à un recours juridictionnel effectif » et nous sommes parvenus à un constat de violation de l'article 6.

Qu'en est-il des situations dans lesquelles votre Conseil déclare conformes à la Constitution des dispositions dont l'application est ultérieurement invoquée par des requérants comme contraire à notre Convention. Certains, dont je crois vous faites partie, Monsieur le Président, plaident pour une présomption de conventionalité. J'observe effectivement qu'un contentieux porté devant votre Conseil et qui n'aurait pas abouti à une déclaration d'inconstitutionnalité peut avoir une fonction dissuasive, dans la mesure où les justiciables, conscients de la prise en considération de notre jurisprudence par le Conseil constitutionnel, hésitent avant de se rendre à Strasbourg. Ceci ressort également de la responsabilité partagée, mais aussi de l'acceptabilité des décisions, qui est une question à laquelle nous réfléchissons de plus en plus.

Toutefois, cette attitude des requérants n'est pas générale. Ainsi, vous avez déclaré conforme à la Constitution la loi interdisant de dissimuler son visage dans l'espace public. Cela n'a pas empêché une requérante de porter l'affaire devant notre Cour. Nous sommes d'ailleurs parvenus dans cette affaire à un constat de non-violation de la Convention, en considérant que la loi du 11 octobre 2010 était proportionnée au but poursuivi, à savoir la préservation des conditions du « vivre ensemble ». C'est la fameuse affaire S.A.S., rendue le 1er juillet 2014.

Dans l'affaire Gas et Dubois, qui concernait l'adoption par les couples homosexuels, votre Conseil avait estimé, dans sa décision du 6 octobre 2010, qu'il ne lui appartenait pas « de substituer son appréciation à celle du législateur », ce dernier ayant décidé, dans l'état du droit alors en vigueur, de réserver la faculté d'une adoption simple aux couples mariés. Notre Cour, dans son arrêt du 15 mars 2012, a conclu à la non-violation de la Convention et dans l'opinion séparée du juge Costa à laquelle je me suis rallié, nous avons considéré que, dans une matière comme celle-ci, qui touchait à de vrais problèmes de société, il n'appartenait pas à la Cour de censurer aussi radicalement le législateur et nous avons fait référence à votre décision.

Il est cependant arrivé que notre analyse ne coïncide pas parfaitement avec la vôtre et ceci s'explique aisément par le fait que nous nous livrons toujours à un contrôle in concreto. Ainsi, vous avez considéré que l'absence de motivation des arrêts de cour d'assises ne méconnaissait pas le droit à une procédure juste et équitable. Notre Cour, dans son arrêt Agnelet du 10 janvier 2013, a également rappelé que l'absence de motivation d'un arrêt de cour d'assises n'était pas, en soi, contraire à la Convention. Toutefois, dans cette affaire et compte tenu « des circonstances très complexes de l'affaire », nous avons estimé que le requérant n'avait pas disposé de garanties suffisantes lui permettant de comprendre le verdict de condamnation prononcé à son encontre.

En tout état de cause, quel que soit le cas de figure, que vous déclariez ou non une disposition constitutionnelle, dès lors que votre Conseil est intervenu, nous examinons toujours avec le plus grand soin votre décision.

D'autres questions nous seront certainement posées au cours des mois et des années à venir : qu'en est-il du refus d'une juridiction suprême de poser une Question Prioritaire de Constitutionnalité ? Cela pourrait-il constituer une violation de la Convention européenne des droits de l'homme ? La Question Prioritaire de Constitutionalité constitue-t-elle une voie de recours interne à épuiser ? Pour l'instant, ces interrogations font l'objet d'études doctrinales. Peut-être notre Cour devra-t-elle y répondre un jour. Peut-être pas.

Ce qui est certain, en revanche, c'est le formidable progrès pour les droits et libertés qu'a représenté, depuis cinq ans, la question prioritaire de constitutionnalité.


Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres du Conseil constitutionnel, Mesdames et Messieurs,


Certains font valoir que la Cour de Strasbourg et notre jurisprudence ne sont pas cités expressément dans vos décisions, contrairement à la pratique d'autres cours constitutionnelles. Ce n'est pas pour moi l'essentiel et ce qui importe, c'est la parfaite réception de notre jurisprudence par votre Conseil et l'enrichissement qui en est résulté en terme de protection des droits de l'homme.

C'est je crois votre grand homme politique Gambetta qui disait, sur un sujet totalement différent « Y penser toujours, n'en parler jamais ». Une chose est sûre : ce soir, à Paris, nous avons parlé de la Question Prioritaire de Constitutionalité et de la Convention européenne des droits de l'homme et vous m'avez fait l'immense honneur de m'écouter.

Je vous en remercie.