Conseil constitutionnel et Union européenne

Discours de Jean-Louis DEBRÉ, ambassade d’Allemagne à Paris, le 23 septembre 2014

Nous sommes réunis autour du Président VOSKUHLE qui va traiter du rôle de la Cour constitutionnelle fédérale dans le processus d'unification européenne.

Les organisateurs de cette réunion m'ont demandé d'évoquer, pour ma part, les rapports qu'entretient le Conseil constitutionnel français avec le droit de l'Union européenne.

Ce sujet pourrait sembler doublement paradoxal.

– En premier lieu, parce que, dans l'ordre juridique français, la Constitution est placée au sommet de l'ordre juridique interne. Elle a bien sûr une valeur supérieure au droit de l'Union européenne, comme à toute norme de droit international ou européen. Il en va ainsi également en Allemagne ou dans les autres pays d'Europe. Il n'en ira autrement que si ces pays formaient, avec l'Union européenne, un État fédéral.

Le Conseil constitutionnel rappelle régulièrement cette place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne. Il l'a fait en 2004 à l'occasion de l'examen du traité établissant une Constitution pour l'Europe ou en 2007 lors de l'examen du traité de Lisbonne.

Le Conseil constitutionnel a pour mission de faire respecter cette place première de la Constitution. Il apprécie la conformité des lois à la Constitution, a priori, dans le cadre de l'article 61, et a posteriori, dans le cadre de l'article 61-1 et de la question prioritaire de constitutionnalité,. Il a aussi à connaître, dans le cadre de l'article 54 de la Constitution, des traités internationaux et européens qui peuvent inclure des dispositions non conformes à la Constitution.

Ainsi le Conseil s'est prononcé sur divers traités européens : le traité de Maastricht en 1992 [1], le traité d'Amsterdam en 1997 [2] ; le traité établissant une Constitution pour l'Europe en 2004 [3] ; et le traité de Lisbonne en 2007 [4]. Chaque fois, la Constitution a été modifiée afin de permettre la ratification des traités.

– En deuxième lieu, le sujet qui m'est proposé pourrait sembler paradoxal car le Conseil constitutionnel n'est pas juge de la conformité des lois au droit de l'Union européenne.

Depuis sa décision IVG de 1975, le Conseil constitutionnel juge que, dans le cadre de sa mission de contrôle de la constitutionnalité des lois, il ne lui appartient pas d'examiner la compatibilité d'une loi avec les engagements internationaux et européens de la France [5].

L'article 55 de la Constitution constitue une règle de conflit de normes dans un système français moniste. Il appartient à tout juge chargé de l'application de la loi de faire respecter cette règle de conflit qui conduit à écarter la loi nationale lorsqu'elle vient en conflit avec un engagement international ou européen en vigueur. La hiérarchie posée par l'article 55 ne constitue donc pas une règle de validité constitutionnelle des lois.

Le Conseil constitutionnel a fait une application constante de sa jurisprudence IVG pour le droit de l'Union européenne [6].

Après le rappel de ces deux points, il pourrait vous sembler que le sujet qui m'a été proposé correspond presqu'à un ensemble vide. Mais ce serait bien sûr passer à côté de tout le dialogue des juges développé depuis une dizaine d'années entre le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de l'Union européenne. Ce dialogue a pour objectif d'éviter tout conflit majeur entre ordre constitutionnel français et l'ordre juridique européen.

Dès 1978, dans ses conclusions sous la décision Cohn-Bendit, le président Bruno Genevois, avant d'être secrétaire général du Conseil constitutionnel, inventait ce concept de « dialogue des juges ». Son propos exact était qu'à « l'échelon de la Communauté européenne, il ne doit y avoir ni gouvernement des juges, ni guerre des juges. Il doit y avoir une place pour le dialogue des juges ». Le Conseil constitutionnel s'inscrit résolument, depuis plusieurs années, dans cette philosophie. Il s'agit de rechercher, autant que faire se peut, l'harmonie dans les rapports entre ordres juridiques.

Le Conseil constitutionnel s'est engagé dans cette voie dès 2004 avec sa jurisprudence dite « économie numérique » sur l'exigence constitutionnelle de transposition des directives. Le Conseil a alors déduit de l'article 88-1 de la Constitution que « la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle ». Sur ce fondement, saisi d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, le Conseil veille non seulement au respect des dispositions inconditionnelles et précises de cette dernière mais de son orientation générale. En revanche il se déclare incompétent pour connaître de la conformité à la Constitution de ces dispositions législatives. Il n'en va autrement que dans l'hypothèse où les dispositions communautaires en cause seraient contraires à une règle ou à un principe « inhérent à l'identité constitutionnelle de la France ».

Avec la décision n° 2013-314 QPC du 4 avril 2013 (M. Jeremy F.), le Conseil a donné une preuve supplémentaire de sa volonté de dialogue des juges. Il a saisi la Cour de justice de l'Union européenne, dans le cadre de son office de juge constitutionnel, d'une question préjudicielle. Celle-ci portait sur la décision-cadre du 13 juin 2002 instituant le mandat d'arrêt européen. En l'espèce, le Conseil a estimé que des interrogations sérieuses existaient sur la portée du délai prévu aux articles 27 et 28 de cette décision-cadre. L'examen de constitutionnalité de la loi française dépendait de l'interprétation de ces décisions. Le Conseil a donc estimé nécessaire que la CJUE se prononce.

De son côté, la Cour de justice de l'Union européenne a donné les mêmes preuves de sa volonté de dialogue des juges pour éviter une confrontation entre l'ordre constitutionnel français et l'ordre juridique communautaire. La meilleure illustration en fut bien sûr l'arrêt Melki de la CJUE du 22 juin 2010. La Cour a alors fait évoluer sa jurisprudence Simmenthal et jugé le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité conforme au droit de l'Union.

Ces décisions du Conseil constitutionnel et de la CJUE s'inscrivent dans la philosophie profonde du « dialogue des juges » : chacun, à sa place, dans l'accomplissement des missions qui sont les siennes, doit chercher à prendre en compte l'action des autres juges car tous participent d'un idéal commun, celui d'une société où la règle de droit et son respect constituent un bien commun. Les juges doivent rechercher les solutions rendant seulement hypothétiques les conflits insolubles entre norme interne et norme internationale ou européenne.

La place de la Constitution est opposée par certains à la primauté du droit de l'Union dans l'ordre communautaire. Ceux-là soufflent sur des braises alors que nos États sont traversés par des courants contraires, souvent moins favorables à la construction européenne aujourd'hui qu'hier. On ne peut ni revenir sur les traités européens ni faire disparaître la primauté constitutionnelle sans volonté démocratique. Dans ce domaine particulièrement, le juge doit apaiser les tensions et non pas les renforcer voir les susciter.

En conclusion, je voudrais vous dire que le Conseil constitutionnel est pleinement conscient des responsabilités qui sont les siennes. Dans une société française et dans une Europe en proie aux difficultés économiques et sociales et au doute, les juges doivent, à leur place, tout faire pour éviter les conflits inutiles et les rendre hypothétiques. Il ne peut pas y avoir, il ne doit pas y avoir de conflit entre l'ordre constitutionnel français et l'ordre juridique européen. Bien sûr rien ne rend certaine cette absence de conflit. Mais le Conseil constitutionnel et la Cour de Luxembourg doivent continuer à tout faire pour qu'il en soit ainsi. Je suis heureux avec vous d'entendre le président VOSKUHLE sur ce sujet ce soir.



[1] N° 92-308 DC du 9 avril 1992 et n° 92-312 DC du 2 septembre 1992,

[2] N°97-394 DC du 31 décembre 1997,

[3] N° 2004-505 DC du 19 novembre 2004,

[4] N° 2007-560 DC du 20 décembre 2007.

[5] Décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l'interruption volontaire de grossesse, cons. 2 à 7.

[6] Décisions n°s 91-293 DC du 23 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, cons. 4 et 5 ; 91-298 DC du 24 juillet 1991, Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, cons. 20 et 21 ; 99-416 DC du 23 juillet 1999, Loi portant création d'une couverture maladie universelle, cons. 13 et 16.