Conférence internationale du barreau de Paris « L'avocat et le juge constitutionnel »

Allocution de Jean-Louis DEBRÉ, Président du Conseil constitutionnel, 2 décembre 2011

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Monsieur le Bâtonnier,

Mesdames et Messieurs les Présidents de Cour Constitutionnelle,

Mesdames et Messieurs,

Depuis bientôt deux ans, la question prioritaire de constitutionnalité permet aux justiciables de contester la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés que la Constitution garantit. Ce contrôle a posteriori de la conformité des lois à la norme fondamentale a été une des grandes innovations de la réforme constitutionnelle de juillet 2008.

À ce jour, [218] QPC ont été renvoyées au Conseil constitutionnel par le Conseil d'État et la Cour de cassation qui assurent un filtrage des questions. Depuis le 1er mars 2010, le Conseil constitutionnel a rendu [164] décisions QPC. Je crois que cela suffit à prouver que la QPC était attendue : les justiciables et leurs conseils se sont saisis de cette procédure nouvelle, au-delà même des espoirs formulés par les auteurs de la réforme. Surtout, le rythme des QPC renvoyées au Conseil constitutionnel n'a connu aucun affaiblissement depuis son entrée en vigueur : 110 renvois en 2010, déjà 106 renvois à la fin-novembre 2011.

Non seulement attendue, la QPC était aussi nécessaire si l'on en croit le nombre de censures prononcées par le Conseil constitutionnel : [42] décisions de censure (totales ou partielles) ont été rendues à ce jour. Certaines ont connu un grand retentissement : cristallisation des pensions, hospitalisation d'office, garde à vue surtout, pour ce qui intéresse directement les avocats. D'autres censures ont été plus discrètes, mais toutes contribuent à faire vivre pleinement la Constitution au sommet de notre hiérarchie des normes. Cela est également vrai pour certaines réserves d'interprétation que le juge constitutionnel a pu être amené à formuler. Je pense, en particulier, à l'amélioration de l'indemnisation des victimes d'accidents du travail.

Or, dans cette défense constitutionnelle – désormais bien ancrée – des droits et libertés, les avocats jouent un rôle déterminant, puisque la QPC prend nécessairement corps sur un procès. Tel est l'objet précis de cette conférence : décrire et analyser la place de l'avocat dans cette procédure nouvelle.

La QPC peut être analysée comme un nouvel instrument procédural dans les mains des justiciables et de leurs avocats. Aucun juge ne peut en effet soulever d'office une QPC. L'avocat est ainsi libre de déterminer sa stratégie contentieuse au mieux des intérêts de son client, spécialement dans l'articulation de la QPC avec le contrôle de la conventionalité des lois. La priorité attachée à la QPC garantit à l'avocat que, s'il pose une QPC, le juge lui répondra. La règle de priorité n'est donc pas une contrainte pour le requérant ; elle est au contraire une liberté.

Or, cette arme de la QPC, les avocats l'ont immédiatement faite leur et, comme je l'ai dit, le succès ne s'est pas démenti. Depuis le 25 mai 2010, date de la première audience publique, plus de [40] avocats aux Conseils et plus de [130] avocats à la Cour sont venus plaider la cause de leur client devant le Conseil constitutionnel, le barreau de Paris étant sans surprise le plus représenté.

Sur le fond, la QPC constitue un véritable procès de constitutionnalité et la procédure suivie devant le Conseil souligne son caractère juridictionnel. Juge constitutionnel, le Conseil applique une procédure pleinement contradictoire qui est définie par son règlement intérieur du 4 février 2010.

Cette procédure s'articule en deux temps : l'instruction écrite (I) et l'audience publique (II).

I. – L'instruction écrite

Le règlement intérieur du Conseil organise l'échange des productions écrites. Cet échange s'opère par voie électronique. Dès réception de la QPC, le Conseil constitutionnel en avise les parties et les autorités de l'État. Cet avis mentionne la date avant laquelle ils peuvent présenter des observations écrites. Le délai, en moyenne, est de trois semaines.

Ce délai est aussi celui pendant lequel une partie peut demander la récusation d'un membre. Les demandes de récusation sont en pratique assez rare. En revanche, le Conseil constitutionnel vérifie d'office s'il y a lieu à ce qu'un membre se déporte et de tels déports interviennent régulièrement.

Dans un deuxième temps de l'instruction, une copie des premières observations et, le cas échéant, des pièces produites à leur soutien, est notifiée aux parties et aux autorités de l'État. Celles-ci peuvent présenter des observations avant une date qui leur est à nouveau fixée. Le règlement intérieur du Conseil organise ainsi un véritable échange parfaitement contradictoire.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a fait plusieurs fois usage de l'article 7 de son règlement intérieur qui dispose que « les griefs susceptibles d'être relevés d'office sont communiqués aux parties et autorités mentionnées à l'article 5 pour qu'elles puissent présenter leurs observations dans le délai qui leur est imparti ». Ainsi les avocats ne sont jamais pris au dépourvu et peuvent produire et plaider sur tout grief.

Au jour le jour, c'est ainsi une véritable « culture du contradictoire » que s'attache à développer le Conseil constitutionnel et qui ne porte pas seulement sur l'échange des argumentations des parties. Deux exemples permettent de le souligner.

À plusieurs reprises, au cours de l'instruction, le Conseil constitutionnel a eu recours à des mesures d'instruction pour permettre que soient versés aux débats des éléments statistiques. Il a donc demandé ces éléments au Premier ministre. Il en a été ainsi à l'occasion de la QPC de juillet 2010 sur la garde à vue, mais aussi pour celle relative à l'hospitalisation d'office en novembre 2011. Comme vous le savez, ces éléments ont été utilisés par le Conseil pour établir dans sa décision le changement des circonstances. Or, lorsqu'il procède à une telle mesure d'instruction, le Conseil communique à l'ensemble des parties et autorités de l'État la réponse à sa demande. Chacun est ainsi mis à même d'y répondre ou de les utiliser, notamment à l'audience publique. Cela a d'ailleurs été le cas de vos confrères et notamment du Premier secrétaire de la conférence des avocats du barreau de Paris.

Le Conseil constitutionnel a ensuite eu l'occasion de préciser les règles relatives aux interventions devant lui. Cette procédure a d'abord été élaborée de manière informelle par le Conseil à qui sont régulièrement adressés des mémoires ou courriers par des tiers qui ne sont pas parties à la procédure. Chaque fois qu'une telle intervention lui a paru revêtir un intérêt spécial, le Conseil l'a admise.

Dans un souci de prévisibilité et de transparence, le Conseil constitutionnel a tenu à consacrer et à réglementer ces interventions. Il a ainsi modifié, au mois de juin dernier, l'article 6 de son règlement intérieur du 4 février 2010 sur la procédure suivie en matière de QPC. Si le Conseil constitutionnel admet l'intervention qui doit lui être adressée, en principe, dans un délai de trois semaines à compter de sa saisine, il la transmet aux parties et aux autorités de l'État. Ceux-ci disposent alors d'un délai pour y répondre. L'ensemble des pièces de la procédure est par ailleurs adressé à l'intervenant. Cette possibilité d'intervention, dans le respect du principe du contradictoire, est de nature à enrichir le débat constitutionnel. Le conseil national des barreaux l'a prouvé en faisant usage des nouvelles dispositions de l'article 6 de notre règlement intérieur à l'occasion des QPC 171/178 et 179 du 29 septembre dernier, au sujet de la réglementation de la profession d'avocat. Le Conseil constitutionnel a ainsi entendu notamment Maître Thierry Wickers et M. Le Bâtonner Castelain en leur qualité de représentant de la profession d'avocat, lors de l'audience publique relative à ces affaires. Ainsi s'ouvre la seconde phase de la procédure.

II – L'audience publique

L'audience est publique. À la demande d'une partie ou d'office, le président du Conseil peut cependant restreindre sa publicité dans l'intérêt de l'ordre public ou lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des personnes l'exigent. Il ne peut ordonner le huis clos des débats qu'à titre exceptionnel et pour ces seuls motifs. Ces dispositions n'ont jamais joué pour le moment.

Une partie a la liberté de choisir tout avocat pour la représenter à la barre, qu'il soit avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation ou avocat à la Cour. Il n'y a donc pas, dans la procédure française, de corps spécialisés dans le recours constitutionnel.

Cette représentation par avocat est en revanche obligatoire à la barre, alors que les productions écrites devant le Conseil sont libres. Dans plus de 90 % des cas, ces productions émanent toutefois d'un avocat. Au cours de l'année 2010, sont venus plaider au Conseil constitutionnel des avocats des barreaux de Bayonne, Bordeaux, Brest, Dijon, Lille, Lyon, Nanterre, Nice, Paris, Privas, Saint-Pierre et Miquelon, Toulon, Poitiers, Tours et Toulouse. Les ont rejoint notamment, en 2011, des confrères des barreaux de Coutances, du Havre, de Marseille, Montpellier, Nantes, Nîmes, Reims, Rennes, Rouen, Saint-Brieuc, Saint-Etienne, Saint-Nazaire, Strasbourg, Toulouse, Troyes, ainsi que des avocats des barreaux du Val de Marne, du Val d'Oise et de Versailles. Il faudra sans doute bientôt se résoudre à citer les barreaux qui n'ont pas encore franchi le seuil de notre maison, pour mieux les inviter, bien sûr, à s'y rendre ! Par ailleurs, le Secrétariat général du Gouvernement a toujours présenté des observations au nom du Premier ministre.

Lors de ces audiences, à la fin des plaidoiries, j'interroge bien entendu les avocats et le SGG pour savoir s'ils ont quelque chose à ajouter à la suite des autres plaidoiries.

Avec le recul dont nous disposons désormais, je tire un bilan extrêmement positif de cette participation des avocats au procès de constitutionnalité. La réflexion du juge constitutionnel se trouve enrichie par ces plaidoiries qui ne sont ni une simple réitération des observations écrites ni une défense au fond dans un procès qui est marqué par une grande spécificité, puisqu'il s'agit d'un procès fait à la loi.

J'observe toutefois que la plaidoirie est à juste titre le moment choisi par les avocats pour mettre en exergue la question des conséquences de la décision sur la situation de leur client. Cela est vrai, en particulier, au sujet des conditions d'application dans le temps d'une censure éventuelle des dispositions législatives renvoyées.

Comme vous le savez, l'article 62 de la Constitution reconnaît expressément au Conseil constitutionnel un pouvoir de modulation dans le temps de ses décisions. En principe, une censure entraîne l'abrogation de la loi, c'est-à-dire sa disparition pour l'avenir, à compter de la publication de la décision du Conseil. Mais le Conseil constitutionnel jouit d'un double pouvoir de modulation qui revêt une très grande importance.

D'une part, le juge constitutionnel peut dans sa décision, reporter à une date ultérieure l'abrogation des dispositions législatives. Dans un souci de sécurité juridique ou de protection de l'ordre public, le Conseil a plusieurs fois été amené à faire usage de ce pouvoir que la Constitution lui accorde. Ce fut le cas, en particulier, dans la décision relative à la garde à vue du 30 juillet 2010.

D'autre part, toujours selon l'article 62 de la Constitution, « le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause ». Le Conseil constitutionnel n'a pas encore eu l'occasion de faire une véritable application de cette faculté même si, dans sa décision QPC n° 163 du 16 septembre 2011, il a décidé que la censure de la qualification de crime ou de délit « incestueux » devait entraîner l'effacement de la mention de cette qualification du casier judiciaire pour les affaires définitivement jugées. Il ne s'agit pas là, à proprement parler, d'une remise en cause des effets passés de la loi. Toutefois certains effets résultant de décisions de justice définitives sont ainsi anéantis.

On le voit, les pouvoirs du Conseil sont étendus en matière d'application dans le temps de ses décisions. Or, il me semble que la plaidoirie est le meilleur moment qui soit pour discuter de cette question. L'avocat ayant convaincu le Conseil de censurer les dispositions renvoyées peut encore le convaincre d'en tirer les plus larges conséquences dans le temps, qui s'appliqueront spécialement à la situation de son client.

À cet égard, le Conseil a fixé un principe important dans ses décisions n° 108 et 112 QPC rendues les 25 mars et 1er avril dernier : « En principe, la déclaration d'inconstitutionnalité doit bénéficier à l'auteur de la question prioritaire de constitutionnalité et la disposition déclarée contraire à la Constitution ne peut être appliquée dans les instances en cours à la date de la publication de la décision ». Une telle solution est souvent indispensable à l'effet utile de la décision du Conseil. Mais il ne s'agit-là que d'un principe, qui souffre des exceptions, expressément prévues par l'article 62, et que j'ai rappelé : report de l'abrogation ou effet rétroactif de la décision.

Or, les avocats ont tout loisir, avec la force que l'exposé oral donne à leur plaidoirie, de convaincre le Conseil constitutionnel de la meilleure solution de droit transitoire. Jusqu'au bout, la place de l'avocat dans la procédure de QPC est donc fondamentale.

Je me réjouis de l'œuvre commune qui est la nôtre : chacun dans le respect de ses fonctions et le plein exercice de son rôle, les avocats comme le juge constitutionnel contribuent à assoir l'autorité de notre Constitution au sommet de la hiérarchie des normes.