Audience de rentrée solennelle de la Cour administrative d'appel de VERSAILLES et du tribunal administratif de VERSAILLES

Allocution de Jean-Louis DEBRÉ, Président du Conseil constitutionnel, 17 octobre 2011

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Monsieur le Vice-Président du Conseil d'État,

Mesdames et Messieurs les parlementaires,

Messieurs les Préfets,

Madame la Présidente de la cour administrative de Versailles,

Monsieur le Président du tribunal administratif de Versailles,

Mesdames et Messieurs les hautes personnalités,

Chers amis,

Je suis impressionné par la qualité et l'importance de l'assistance. Celle-ci rassemble notamment de nombreux et hauts magistrats des ordres administratifs et judiciaires. C'est un signe supplémentaire du dialogue des juges. J'y suis très sensible.

Je suis très heureux d'être avec vous à Versailles, à la Cour administrative d'appel. J'étais en Autriche ce matin auprès de la cour constitutionnelle. Depuis Hans Kelsen, nous savons tous ce que nous devons à ce pays notamment pour le contrôle a posteriori des lois. Mais je n'aurais voulu pour rien au monde rater cette audience de rentrée solennelle de la Cour administrative d'appel et du tribunal administratif.

Bien sûr, par amitié pour la présidente de la Cour, Martine
de Boisdeffre.

Mais aussi par reconnaissance à l'égard de l'ensemble des magistrats administratifs et judiciaires qui ont tant contribué au succès de la QPC depuis plus d'un an et demi.

La QPC est en effet une grande réussite. À ce jour, nous avons enregistré au Conseil constitutionnel 205 questions prioritaires de constitutionnalité renvoyées, depuis le 1er mars 2010, par le Conseil d'État ou la Cour de cassation. En un an et demi, la question prioritaire de constitutionnalité n'a pas seulement gagné un acronyme, QPC, connu de tous. Au-delà de ce sigle, que de chemin parcouru.

Souvenez-vous, même si cela vous semble bien lointain, des anciennes critiques de divers beaux esprits. Certains nous promettaient l'insécurité juridique. D'autres redoutaient de confier un droit nouveau aux justiciables. D'autres encore justifiaient l'immobilisme par le contrôle de conventionnalité. Comme l'a si bien dit Jean-Marc Sauvé, Vice-Président du Conseil d'État, lors de la rentrée du tribunal administratif de Lyon le 12 septembre dernier, l'insécurité juridique ne s'est pas produite, notre État de droit a été complété, le contrôle de conventionnalité a retrouvé sa place subsidiaire.

Quelques chiffres soulignent ce succès de la QPC. De ces chiffres, je voudrais, dans un second temps, tirer divers enseignements.

À ce jour, le Conseil d'État et la Cour de cassation ont rendu 929 décisions en matière de QPC. Ils ont décidé du renvoi au Conseil constitutionnel de 205 de ces QPC, et du non-renvoi des 724 autres questions. Le taux de renvoi est donc légèrement supérieur à 1 sur 5. Ceci indique que plus de 3 à 4 000 QPC ont été posées devant les juges de première instance et d'appel.

Ainsi nous pouvons faire un premier constat réjouissant : la QPC a été comprise et adoptée partout et par tous. Ce premier constat est pour moi l'occasion de rendre hommage à tous les juges administratifs et judiciaires. Vous vous êtes formidablement appropriés cette réforme. Comment pouvait-on d'ailleurs en douter alors que la QPC renforce la protection des droits et libertés ? Comment en douter alors que chez tous nos voisins, et depuis longtemps, ces juges sont compétents pour examiner les moyens de constitutionnalité et les transmettre à leur Cour constitutionnelle ?

Ces QPC, et c'est le deuxième constat de l'année et demie écoulée, ont été traitées selon la procédure rapide voulue par le Parlement. Vous savez que le juge saisi doit statuer « sans délai ». Cette exigence est globalement bien respectée même s'il apparait, parfois, qu'à tort la QPC est parfois jointe au fond, ce que la loi organique interdit. Puis le Conseil d'État et la Cour de cassation ont trois mois pour se prononcer. Il en va de même pour le Conseil constitutionnel.

Ces nombreuses QPC et ce bon fonctionnement procédural ont permis, c'est mon troisième constat, au Conseil constitutionnel de remplir la nouvelle mission qui lui a été confiée. En un an et demi, nous avons jugé 184 des 205 questions qui nous ont été renvoyées. Les 21 affaires en instance sont en cours d'instruction et seront jugées dans le délai moyen de deux mois qui est le nôtre.

Le Conseil s'est radicalement transformé. Elle a adopté un règlement de procédure, aménagé ses locaux, accueilli les parties et les avocats. D'aucuns nous attendaient au tournant. Sur ce point, comme sur d'autres, ils se sont trompés. Nous achèverons cette transformation le 1er mars prochain en inaugurant une nouvelle salle d'audience.

Le secrétariat général du Gouvernement et les avocats ont formidablement accompagné la QPC. Tant les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation que les avocats à la cour. Tous se sont appropriés avec succès la QPC. Celle-ci a été soulevée sur l'ensemble du territoire. Songez que le Conseil constitutionnel a reçu des QPC en provenance de tous les ressorts de cour administrative d'appel et de presque tous les ressorts de cour d'appel. Des avocats à la cour de trente cinq barreaux différents, dont celui de Versailles, sont venus plaider devant nous. C'est là un des signes les plus évidents de la diffusion réussie de la réforme.

Mon quatrième et dernier constat est à l'évidence le plus important : la QPC a permis des progrès dans la protection des droits et libertés sans mettre en cause la sécurité juridique.

Le Conseil constitutionnel a rendu d'importantes décisions abrogeant des dispositions législatives contraires aux droits et libertés constitutionnellement garantis. Je voudrais ici dire, non sans une certaine fierté, quelques mots de quelques unes de nos grandes décisions de QPC.

* Notre première décision (n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010) a permis le décristallisation des pensions. Nous avons alors censuré le régime spécial des pensions applicables aux ressortissants des pays autrefois sous souveraineté française. En plus d'être honteuse, cette atteinte au principe d'égalité était inconstitutionnelle.

* Par la décision n° 2010-8 QPC du 18 juin 2010, nous avons jugé que tout préjudice doit, en cas de faute inexcusable de l'employeur, ouvrir droit à la victime d'en demander réparation à l'employeur. Nous avons ainsi mis un terme à une injustice pour ces victimes.

* Je ne reviens pas avec vous sur la décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010 relative à la garde à vue. Je relève seulement que nous avons alors ouvert la voie à la présence de l'avocat en garde à vue. Dans le prolongement de cette jurisprudence, nous avons également censuré le régime de la retenue douanière pour y faire entrer les droits de la défense (n° 2010-32 QPC du 22 septembre 2010).

* La décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010 marque un autre formidable progrès des droits et libertés, cette fois dans le domaine de l'hospitalisation sans consentement. Nous avons jugé que cette mesure ne peut être prolongée au-delà de quinze jours sans intervention d'un juge judiciaire. Chacun sait, au moins depuis Camille Claudel, que des abus étaient ici possibles. Désormais le juge interviendra pour garantir ces hospitalisations.

* Le 20 mai dernier, par la décision n° 2011-131 QPC, nous avons censuré une vieille disposition de la loi sur la presse selon laquelle la personne poursuivie pour diffamation pouvait toujours prouver la vérité des faits diffamatoires, sauf « lorsque l'imputation se réfère à des faits qui remontent à plus de dix ans ». Cette interdiction portait à la liberté d'expression une atteinte excessive.

* Le 14 octobre, c'est-à-dire jeudi dernier, nous avons rendu une décision sur les projets de décret de nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement. Nous avons alors censuré une disposition législative sur le fondement de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Cet article pose le droit de toute personne à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Le Conseil constitutionnel, qui avait déjà jugé que cette Charte a pleine valeur constitutionnelle, poursuit ainsi sa mise en œuvre. C'était bien là la volonté du constituant lorsqu'il a voulu poser en 2004 de nouveaux droits en matière environnementale.

Si la QPC a permis ces progrès de l'État de droit, elle n'a, d'autre part, pas produit l'insécurité juridique crainte par certains. Le Conseil constitutionnel a en effet rendu 56 % de décisions de conformité à la Constitution, 37 % de non-conformité totale partielle ou de conformité avec réserve et 7 % de non-lieux.

Je vous ai cité une demi-douzaine de décisions très marquantes rendues depuis un an et demi. Ces « grandes » décisions ne rendent qu'imparfaitement compte de l'approfondissement de l'État de Droit que représente la QPC. La QPC, c'est une somme de décisions, qui ont un retentissement plus ou moins fort, mais un impact toujours réel sur notre ordonnancement juridique. Pour traduire cette idée, je voudrais, avec vous, examiner les décisions QPC rendues par le Conseil constitutionnel depuis la rentrée de septembre.

En un mois et demi, nous avons statué sur vingt-six QPC renvoyées par les cours suprêmes. Après jonctions, nous avons rendu vingt-quatre décisions. Nous avons rendu quatorze décisions de conformité, une décision de conformité avec réserve et neuf décisions de censure totale ou partielle.

Les décisions de conformité consolident des dispositions législatives diverses. Par exemple :

  • la définition du lotissement,
  • la contribution au Fonds des victimes de l'amiante,
  • la définition par le code civil du droit de propriété,
  • la validation législative de procédures fiscales,
  • la discipline des avocats,
  • les accidents du travail sur une voie non ouverte à la circulation.

De toutes ces décisions de conformité, je tire une conclusion simple : la QPC ajoute à la sécurité juridique. Chacun est en effet certain aujourd'hui que ces dispositions législatives sont conformes aux droits et libertés constitutionnellement protégés. Du fait du second critère sur la chose jugée, elles ne peuvent plus faire l'objet de QPC. En outre, du fait de la quasi identité de champ des droits et libertés constitutionnellement et conventionnellement protégés, ces dispositions législatives bénéficient d'une sorte de présomption de conformité conventionnelle. Comme l'a déjà dit Jean-Marc Sauvé, les juges administratifs et judiciaires, qui sont et demeurent les seuls juges conventionnels, ne peuvent qu'avec une immense précaution estimer inconventionnelle une disposition jugée conforme aux droits et libertés constitutionnels.

À cette variété de décisions de conformité, répond la variété de décisions de censure. Toujours depuis début septembre, nous avons pris de telles décisions de censure partielle ou totale pour des cas très divers :

  • la sanction de la rétention de précompte des cotisations sociales agricoles,
  • la communication du réquisitoire définitif aux parties, * l'hospitalisation d'urgence des malades mentaux sur le fondement de la « notoriété publique »,
  • la cession gratuite de terrains,
  • la prise en compte pour la retraite des fonctionnaires du temps de service national des objecteurs de conscience,
  • * la procédure d'élaboration des projets de décret relatifs aux installations classées.

Ces sujets soulignent que la QPC touche bien sûr le droit pénal, la procédure pénale, les libertés publiques ou individuelles. Je songe notamment à l'hospitalisation d'office. Mais la QPC porte aussi sur les cotisations sociales ou la retraite des fonctionnaires, notamment du fait de l'importance du principe d'égalité dans notre jurisprudence.

Après ce survol rapide de notre jurisprudence depuis un an et demi, je voudrais, pour conclure, tirer quatre enseignements.

Le premier est que la QPC renforce le Parlement. Lorsque la loi est contraire à la Constitution, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel d'opérer des choix à la place du législateur. Le Conseil fait donc usage, conformément à la volonté du constituant, de l'article 62 de la Constitution permettant de reporter les effets dans le temps d'une inconstitutionnalité pour remédier à celle-ci.

Il appartient en effet au Conseil seulement de s'en tenir à son seul rôle de juge et, le cas échéant, de donner le temps nécessaire au Parlement pour légiférer.

En application de ces sains principes, le Conseil constitutionnel a rendu la main au Parlement chaque fois que nécessaire. Il en a par exemple été ainsi dès notre première décision de non-conformité sur la « décristallisation » des pensions des anciens combattants. Il en a de même été ainsi pour nos décisions sur la garde à vue, sur la retenue douanière, sur l'attribution des noms de domaine sur Internet, sur les rentes viagères d'invalidité, sur les pensions de réversion des enfants, sur les frais irrépétibles devant la Cour de cassation, sur l'hospitalisation d'office, sur la composition du tribunal pour enfants ou sur le droit des installations classées··· À chaque fois, il revenait au Parlement de décider des nouvelles dispositions législatives dans ces matières.

Vous voyez ici combien la QPC combine progrès de l'État de droit et respect du rôle de chacun. Le Conseil constitutionnel s'insère dans un dispositif constitutionnel où le Parlement est seul compétent pour faire la loi. Il n'est pas un juge sans Parlement. C'est là une autre différence fondamentale avec des dispositifs conventionnels.

Le deuxième enseignement est que la QPC renforce le Conseil d'État et la Cour de cassation. Ces deux cours suprêmes sont les cours régulatrices de notre système juridictionnel. Elles sont renforcées dans ce rôle par la QPC, puisque, c'est à elles de juger du caractère sérieux de la question.

Je suis heureux de redire, en présence du Vice-Président du Conseil d'État et de si nombreux hauts magistrats des ordres judiciaires et administratifs, que la QPC n'a pas fait du Conseil constitutionnel une Cour suprême au-dessus du Conseil d'État et de la Cour de cassation. La QPC a renforcé le dialogue des juges. L'idéal que nous partageons s'en trouve renforcé.

Le troisième enseignement porte sur le Conseil constitutionnel. Celui-ci a trouvé sa nouvelle place. Il est la juridiction chargée en France de statuer sur la conformité de la loi à la Constitution et de protéger les droits et libertés constitutionnellement garantis. Il n'est, faut-il encore le redire, ni un juge conventionnel, ni au sommet de notre organisation juridictionnelle. Mais le Conseil a réussi sa mue. Je ne peux évidemment que m'en réjouir avec vous car je sais les propos du Général Joffre après la bataille de la Marne : « Je ne sais pas qui l'a gagnée, mais je sais qui l'aurait perdue ». Il en va de même pour le Conseil et la QPC.

Le dernier enseignement porte sur l'articulation du contrôle a priori et du contrôle a posteriori. À l'évidence, la QPC n'a en rien limité les saisines parlementaires. Le Conseil constitutionnel a encore rendu sept décisions DC en juillet et août. Pour autant, ces deux contrôles ne peuvent que s'influencer de manière réciproque sans que l'on sache exactement aujourd'hui dans quelle proportion. En ce qui le concerne, le Conseil constitutionnel sait désormais que, s'il ne se saisit pas d'office d'une disposition lors de son contrôle a priori, il pourra en être saisi en QPC.

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Mesdames et Messieurs,

Je vous remercie vivement de m'avoir invité à revenir à Versailles. Cette ville est une grande cité du droit français. Y parler QPC avec vous est donc un vrai plaisir. Je vous remercie.