Cours suprêmes et convention européenne des droits de l’homme

Jean-Louis PEZANT - 3 février 2009, visite du Président et d’une délégation de la Cour européenne des droits de l’homme au Conseil constitutionnel

J'aborde le sujet sur lequel nous venons d'entendre un très intéressant exposé avec une grande prudence. Cette prudence tient à la nature même du Conseil constitutionnel. Le Président Debré a montré que notre institution n'avait pas été créée pour être une Cour suprême, et elle a d'ailleurs pris place dans un système juridictionnel français où existaient déjà, et depuis fort longtemps, deux cours suprêmes, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

A l'heure où nous parlons, le Conseil constitutionnel français incarne un mode de contrôle de la constitutionnalité des normes qui, si l'on excepte les Etats qui se sont dotés de constitutions formellement très proches de la Constitution française, reste très particulier, encore original, puisqu'il est caractérisé par une intervention sur la loi non encore promulguée, et ce dans un délai très bref. Même s'il lui est arrivé de se poser la question, le Conseil constitutionnel n'exerce pas de contrôle de conventionnalité. Et si notre jurisprudence a fortement évolué en matière de droit communautaire, il n'en va pas de même s'agissant des traités internationaux, et donc de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce qui ne veut pas dire, et Olivier Dutheillet de Lamothe traitera particulièrement ce point, que notre jurisprudence méconnaît cette convention et vos décisions. Lorsqu'une délégation du Conseil s'est rendue à Strasbourg dans vos magnifiques locaux, en avril 2005, j'avais d'ailleurs fait une communication sur la question des validations, qui est pour nous d'une certaine façon emblématique de l'influence que peuvent avoir vos décisions sur les nôtres.

Pour continuer d'évoquer nos rapports avec la Convention européenne des droits de l'homme, nous ne pouvons que constater que des deux missions principales qui nous incombent actuellement, c'est-à-dire juge a priori de la conformité des normes et juge électoral, aucune n'entre dans le champ de l'article 6 de la Convention relatif au droit à un procès équitable.

Le contentieux normatif qui occupe une part de plus en plus grande de notre activité est en effet un contentieux objectif, sans parties ni procès. Quant à notre mission de juge électoral, vous avez jugé que le contentieux des élections politiques, qui n'a trait ni à une « contestation sur les droits et obligations de caractère civil », ni à « une convention en matière pénale », ne tombait pas dans le champ d'application de l'article 6. Cette solution a été posée pour la France dans la célèbre affaire Pierre-Bloch du 21 octobre 1997 et vous l'avez confirmée à plusieurs reprises.

Mais surtout, dans ce beau pays de France, nous ne vivons pas dans un environnement constitutionnel figé et comme vous le savez, après des débats très animés, et à l'initiative du Pouvoir exécutif, le Parlement a apporté en juillet 2008 de très importantes modifications à la Constitution du 4 octobre 1958, parmi lesquelles l'instauration d'une question préjudicielle d'inconstitutionnalité, qui nous fera intervenir, à l'occasion d'une instance en cours devant toute juridiction, et sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de Cassation, pour trancher la question de savoir si une disposition législative portant atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit est ou non conforme à cette même Constitution. Cette question préjudicielle s'insèrera dans un procès existant devant une juridiction française. Elle mettra donc face à face des parties, dans le cours d'un procès. La situation sera ainsi substantiellement différente de celle que nous connaissons dans le cadre des saisines de l'article 61 de la Constitution par les quatre plus hautes autorités de l'Etat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

Il s'agit là d'une modification profonde du rôle du Conseil puisque le contrôle a priori, qui n'est en principe en rien affecté par la création de cette nouvelle procédure, va se doubler d'un contrôle par voie d'exception, dont il est d'ailleurs difficile de savoir d'ores et déjà la place réelle qu'il occupera dans l'activité du Conseil.

Mais nous connaissons votre arrêt du 23 juin 1993, Ruiz-Mateos c/Espagne, qui fut un coup de tonnerre dans l'existence paisible des cours constitutionnelles chez lesquelles il a d'ailleurs suscité quelques réserves ou quelques interrogations, et nous savons que, désormais, à la suite de la révision de notre Constitution du 23 juillet 2008, nous avons vocation à prendre en compte des règles dont vous avez jugé qu'elles étaient applicables aux instances chargées d'un contrôle de constitutionnalité de la même nature que celui qui va désormais nous incomber.

A travers la loi organique qui devrait être dans les semaines qui viennent examinée par le Parlement et dont nous aurons, comme toutes les lois organiques, à vérifier la conformité à la Constitution, à travers le règlement intérieur dont nous devrons nous doter, nous serons amenés à préciser les règles de procédure qui régiront ce nouveau contentieux. Nous avons à cet égard, naturellement, ne serait-ce que parce que nos décisions, comme le dit l'article 62 de la Constitution, s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles, nous avons une obligation d'exemplarité. Et nous ne pourrons que mettre en œuvre à cet effet les règles et principes qui sont devenus, de par votre jurisprudence, et pour reprendre un terme que je n'aime pas beaucoup, mais très explicite, le « standard européen », règles et principes qui peuvent donc être considérés comme le cadre imposé du procès civil, puisque telle est pour vous la catégorie de rattachement de ce nouveau contentieux. Ces règles et principes sont bien connus : principe du contradictoire, égalité des armes, respect des droits de la défense, exigence de publicité, caractère raisonnable des délais et de la durée de la procédure, principe d'impartialité, notamment··· Il n'y a pas lieu d'y insister.

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Je suis de ceux qui souhaitent que la nouvelle procédure ajoute à l'ancienne sans pour autant transformer celle-ci. Pourquoi ? Parce que, comme le Président Debré l'a montré, l'histoire du Conseil constitutionnel est l'histoire d'une réussite. Conçu pour exercer des fonctions de garde-frontières, le Conseil a peu à peu construit une jurisprudence qui, tant ce qui concerne les droits fondamentaux et les libertés que les règles de procédure applicables au vote de la loi, est acceptée par tous les protagonistes, comme sont acceptées d'ailleurs les réserves

qu'il est souvent amené à formuler dans ses décisions pour éviter des solutions de censure. Il a quelque mérite à avoir ainsi conforté son rôle dans le système institutionnel parce qu'il intervient au moment où, fréquemment, s'agissant des questions qu'il a à trancher, le débat politique est à son comble. Très souvent désormais, les décisions qu'il prend contribuent à l'apaiser.

D'une façon générale, je pense qu'il faut tenir compte de l'existant et éviter, par des décisions qui peuvent se révéler intempestives alors même que leurs initiateurs sont évidemment portés à croire qu'elles sont parfaitement fondées, il faut éviter, dis-je, de remettre en cause des façons de faire ou des procédures qui, malgré leur apparence baroque, emportent depuis longtemps l'adhésion du plus grand nombre et ne suscitent pas de véritables contestations. L'une des forces de l'Europe est qu'elle rassemble des Etats ayant, pour la plupart d'entre eux, une longue histoire nationale et des institutions, juridictionnelles ou autres, dont les particularités se sont forgées au fil du temps et qui reflètent, d'une certaine façon, le génie de chaque pays. Rien ne serait pire, je crois, même au nom des grands principes, que d'imposer un modèle unifié d'organisation juridictionnelle en Europe, car rien ne serait plus réducteur.

C'est pourquoi je pense, comme un certain nombre d'autres, que votre Cour doit faire une très large application de ce qu'il est convenu d'appeler « la marge nationale d'appréciation » ou, comme l'a dit Mme TULKENS, faire preuve de « retenue judiciaire ». Nous nourrissons à cet égard un certain sentiment d'inquiétude au regard de la jurisprudence qu'a développée votre Cour quant au fonctionnement des cours suprêmes, dont les cours françaises. Cette jurisprudence a remis en cause des modes de fonctionnement qui n'encouraient pas de véritables critiques de la part des praticiens du droit et ce faisant, elle n'a pas fait la part belle à la marge nationale d'appréciation. Il y a d'ailleurs une raison fondamentale à cette marge nationale d'appréciation. Elle tient à la coexistence en Europe de deux cultures juridiques différentes, la culture romaniste et la culture de la common law Au delà de cette distinction binaire, qui n'a évidemment pas lieu d'être abandonnée, chaque Etat peut avoir des institutions ou des procédures propres.

Lors de la Journée d'études qui s'est tenue au Conseil d'Etat, à quelques pas d'ici, le 7 mars 2008, le Président Jean-Paul COSTA déclarait : « I l est vrai qu'au total, il y a quand même une tendance de la Cour à rentrer plus dans les détails des procédures internes qu'il ne serait tout à fait raisonnable de le faire. Mais c'est un acquis jurisprudentiel qui est très lourd à modifier, car il remonte aux années 1970 . » Renverser une jurisprudence, Monsieur le Président, c'est difficile. Mais l'infléchir afin qu'elle épouse davantage la réalité, cela n'est pas insurmontable. Sachez que nous y mettons tous nos espoirs.