Entretien avec le Président du Tribunal suprême de Monaco, Roland DRAGO

Roland DRAGO - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 8 (Dossier : Principautés européennes ) - juillet 2000

Avertissement : les présidents en exercice des juridictions constitutionnelles présentées dans ce numéro ont accepté de répondre à un même questionnaire élaboré avec le conseil du professeur François Luchaire auquel est ici signalée la reconnaissance de l'équipe éditoriale des Cahiers. Certaines questions ont été ajoutées en tenant compte des spécificités nationales, d'autres trouvent leur réponse dans la présentation de l'institution. Toutefois, pour une comparaison plus aisée des réponses apportées par les trois institutions, chaque question est numérotée, un même numéro renvoyant à une même question.


Né en 1923, le professeur Roland Drago, agrégé des facultés de droit, enseigne le droit public successivement à Tunis, Lille et Paris. Il préside depuis 1998 le Tribunal suprême de Monaco, et cette année, l'Académie des Sciences morales et politique à laquelle il a été élu en 1990.



1. Votre Tribunal comprend des juristes de formation très différente. Cette différence de formation et d'appréhension des techniques juridiques gêne-t-elle vos délibérations?

Roland DRAGO (R.D.) : La tradition est que le Tribunal est composé de professeurs de droit, de membres du Conseil d'État français et de la Cour de Cassation. Leur formation est donc commune, mais la diversité des professions est enrichissante par la conjonction de l'expérience pratique et du recours à la théorie. Actuellement, le Tribunal comprend, parmi ses cinq membres titulaires, trois professeurs de droit, un président de section du Conseil d'État et un conseiller-doyen de la Cour de Cassation.

2. Votre Tribunal est-il particulièrement attentif aux décisions des autres juridictions constitutionnelles européennes?

R.D. : Le Tribunal est certainement attentif aux décisions du Conseil constitutionnel français, attitude normale en raison de sa composition et de l'importance qu'à prise, depuis 1971-1974, le contentieux constitutionnel en France. Mais les membres, surtout les universitaires, connaissent les jurisprudences étrangères (Allemagne, Italie, États-Unis) et peuvent y faire référence.

3. Que pensez-vous de la pratique de l'opinion dissidente? Est-elle ou serait-elle possible pour votre Tribunal?

R.D. : La pratique des opinions dissidentes a des effets heureux, spécialement sur le plan doctrinal. Mais elle ressortit à un milieu juridique très spécial et ne correspond pas à une tradition latine.

Elle n'a jamais été envisagée au Tribunal suprême, notamment en raison du secret du délibéré.

4. En cas de partage égal des voix le président a-t-il voix prépondérante?

R.D. : Aucun texte ne donne voix prépondérante au président en cas de partage.

5. Le ministère d'avocat est-il indispensable pour saisir le Tribunal?

R.D. : Tout recours, donc le recours en matière constitutionnelle, doit être présenté par un avocat-défenseur (art. 17 de l'ord. modifiée du 16 avr. 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême), c'est-à-dire dans le système monégasque, d'un avocat habilité à postuler et à plaider devant les juridictions de la Principauté.

6. La procédure de votre Tribunal est-elle toujours écrite?

R.D. : La procédure est écrite (art. 17 à 20), elle comporte des délais stricts d'échange des recours et mémoires des parties et se termine par un procès-verbal de clôture (art. 20).

7. Les débats devant le Tribunal sont-ils publics; les plaideurs ou leurs avocats peuvent-ils intervenir?

R.D. : Les débats sont publics (art. 28). Les parties sont représentées par les avocats-défenseurs, mais les avocats à la Cour et les avocats étrangers peuvent plaider " à l'appui des mémoires écrits " (art. 31).

8. La procédure est-elle toujours contradictoire? Toute personne intéressée au litige peut-elle intervenir?

R.D. : Le caractère contradictoire de la procédure résulte des textes déjà cités (art. 17 à 20). Le Tribunal peut appeler dans la cause, à la demande d'une partie, une personne " intéressée par le recours " (art. 18). Il a également, sans texte, admis l'intervention volontaire d'un tiers intéressé.

9. Quels sont les frais entraînés pour un recours à votre Tribunal?

R.D. : Outre évidemment les frais d'avocats, il faut considérer les frais de délivrance d'actes et les dépens (art. 34). Les dépens sont normalement à la charge de la partie perdante, mais il peut y avoir lieu à partage. Une étude complémentaire pourra permettre d'en déterminer le montant moyen.

Le droit de timbre (mais non le droit d'enregistrer) a été aboli en 1983.

10. Votre Tribunal peut connaître exceptionnellement des recours indemnitaires; ceux-ci et les décisions du Tribunal dans ce domaine sont-ils nombreux?

R.D. : Le recours en indemnité lié à une décision de non conformité résulte de l'article 90.A.2° de la Constitution.

Le Tribunal statue sur cette question, mais il rejette s'il estime qu'il n'existe aucun préjudice (T. confl., 25 juin 1986, Luongo).

11. Entre le moment où votre Tribunal est saisi et celui où il statue définitivement, quelle est la durée moyenne de la procédure?

R.D. : La durée moyenne d'une procédure est de l'ordre de six mois.

12. Votre Tribunal est à la fois juge constitutionnel et juge administratif; est-il plus souvent l'un ou l'autre?

R.D. : Naturellement, les affaires intéressant le contentieux administratif sont beaucoup plus nombreuses que celles intéressant le contentieux constitutionnel.

13. Votre Tribunal accepte-t-il la rétroactivité des lois? Des actes administratifs?

R.D. : Le Tribunal n'a jamais eu à se prononcer, en matière constitutionnelle, sur la rétroactivité des lois. Il n'est pas sûr qu'il suivrait la jurisprudence restrictive du Conseil constitutionnel.

Naturellement, les actes administratifs rétroactifs sont illégaux.

14. Acceptez-vous ou accepteriez-vous que le législateur puisse prendre une loi validant un acte administratif illégal?

R.D. : À ma connaissance, le Conseil national n'a jamais voté de loi validant un acte administratif illégal. Si cet événement se produisait, il est probable que le Tribunal suprême s'inspirerait sur ce point de la jurisprudence du Conseil constitutionnel français.

15. La Constitution et votre jurisprudence assurent-elles la supériorité du droit international sur le droit interne?

R.D. : La Constitution ne contient pas un article identique à l'article 55 de la Constitution française. Mais la violation d'un traité est une cause d'illégalité d'un acte administratif (TS, 3 févr. 1972, Combe).

16. Votre Tribunal a-t-il eu a intervenir pour la défense de l'environnement?

R.D. : Il n'y a pas de décision rendue en matière constitutionnelle concernant l'environnement. Mais les nombreuses décisions rendues en matière administrative à propos de l'urbanisme concernent indirectement l'environnement.

17. Comment se répartissent les rapports entre les membres de votre Tribunal?

R.D. : Selon une pratique de la présidence, les rapports sont attribués aux membres dans l'ordre de la date de leur nomination.

18. Votre Tribunal statue sur les conflits de compétences juridictionnelles. Ces conflits sont-ils nombreux? Vos attributions s'étendent-elles aux conflits de compétence entre autorités administratives ou entre juridictions administratives?

R.D. : Le Tribunal suprême est juge des conflits de compétence juridictionnelle (art. 90.C de la Constitution). Depuis 1962, aucune affaire de ce type ne lui a été soumise.

Naturellement, lorsqu'il statue en matière administrative, le Tribunal règle les questions de compétence entre autorités administratives.

19. Les tribunaux judiciaires peuvent-ils soulever des exceptions d'inconstitutionnalité ou d'illégalité et dans ce cas en saisir votre Tribunal?

R.D. : La réponse est positive. Elle est tranchée par l'article 90.A.2° et 90.B.3° de la Constitution.

20. En statuant sur la légalité d'un acte administratif, votre Tribunal peut-il se prononcer sur la constitutionnalité de la loi qui a permis cet acte administratif?

R.D. : La réponse est positive. Étant à la fois juge constitutionnel et juge administratif, le Tribunal n'a pas à appliquer la théorie dite de la " loi écran " et peut soulever ou accueillir un moyen d'inconstitutionnalité à l'occasion d'un recours pour excès de pouvoir (TS 20 juin 1979, Association syndicale autonome des fonctionnaires).

21. Le contrôle de la loi par votre Tribunal est-il préalable à sa publication ou intervient-il après cette publication et dans ce cas dans quel délai?

R.D. : Comme en matière d'excès de pouvoir, la loi peut être déférée au Tribunal dans le délai de deux mois de sa publication.

22. Le Tribunal est-il maître de son budget?

R.D. : La réponse est négative. Le budget du Tribunal est inclus dans le budget général adopté par le Conseil national. Il est préparé et exécuté par la Direction des Services judiciaires.

23. Le Tribunal doit-il prochainement disposer d'un site Internet?

R.D. : La question sera posée à la direction des services judiciaires.

24. Les décisions de votre Tribunal sont-elles publiées dans un bulletin officiel? dans les journaux?

R.D. : Il existe un Recueil des décisions du Tribunal suprême, recueil officiel géré par les Éditions du Jurisclasseur.

25. Ces décisions font-elles l'objet de polémique dans la presse? dans l'opinion publique? chez les juristes?

R.D. : On peut citer les commentaires de presse à propos de la décision de 1981 concernant la loi sur la grève 10.

Dans le recueil précité, de fréquents commentaires juridiques de MM. Georges Vedel, Prosper Weil, Odent, etc. Également dans des revues juridiques françaises (F. Hamon en 1981).

26. Au nom de qui les décisions de justice sont-elles rendues dans la principauté de Monaco?

R.D. : La réponse résulte de l'article 88 de la Constitution : " Le pouvoir judiciaire appartient au Prince qui, par la présente Constitution, en délègue le plein exercice aux cours et tribunaux. Les tribunaux rendent la justice au nom du Prince.

L'indépendance des juges est garantie. "

27. Y a-t-il un Ministère public ?

R.D. : Selon l'article 5 de l'ordonnance précitée de 1963, " le procureur général remplit les fonctions de ministère public près le Tribunal suprême ". Il conclut " au nom de la loi " à la fin de la séance publique (art. 31; in fine).

En matière administrative, il s'en rapporte souvent.

En matière constitutionnelle, il conclut souvent.