Entretien avec M. Renato Granata, Président de la Cour constitutionnelle italienne

Renato GRANATA - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 6 (Dossier : Italie) - janvier 1999


Renato GRANATA est né à Rome, le 13 septembre 1926.

Il entre dans la magistrature en 1950.

Il occupe plusieurs fonctions au sein du Ministère de la Justice avant d'être nommé Conseiller à la Cour d'appel de Rome puis, en décembre 1971, Conseiller à la Cour de Cassation. Président de chambre à la Cour de Cassation en janvier 1982, il devient Président titulaire de la première chambre civile en septembre 1987.

Il est élu à la Cour constitutionnelle par ses collègues de la Cour de Cassation le 23 octobre 1990 et il prête serment comme Juge à la Cour constitutionnelle le 7 novembre suivant.

Son mandat de Président de la Cour est effectif depuis le 4 novembre 1996 et s'achèvera le 7 novembre 1999.


L'entretien qui suit a été effectué par Monsieur Bruno Genevois, le 1er février 1999, à Rome au Palais de la Consulta.


Composition de la Cour

Bruno Genevois : A propos de la composition de la Cour, on relève que la nomination de cinq des quinze juges constitutionnels qui incombe au Président de la République est soumise au contreseing du Président du Conseil alors qu'en France la désignation des membres du Conseil constitutionnel par le Chef de l'Etat est dispensée du contreseing. La différence des règles applicables conduit-elle à ce que le Chef du gouvernement exerce une influence sur la désignation des juges constitutionnels ?

Renato Granata : Avant tout, il convient de souligner que les "questions" ou les "interpellations" par lesquelles les parlementaires exercent leur contrôle sur le gouvernement n'ont pas lieu d'être en ce domaine. Les questions posées au gouvernement ne concernent que des informations à donner sur un fait déterminé et sur la position du Gouvernement dans sa sphère de compétence. Or les règles relatives à l'élection et à la désignation des juges constitutionnels ne font pas intervenir le Gouvernement.

Ceci étant rappelé, il est possible de préciser la portée du contreseing du Président du Conseil. La nomination de cinq juges constitutionnels est au nombre des actes qui sont de la compétence exclusive du Président de la République car elle se rattache à sa fonction de gardien de la Constitution, habilité à ce titre à influer sur la composition de l'organe qui assure la suprématie de celle-ci dans notre ordonnancement juridique. En conséquence, le contreseing du Président du Conseil ne peut avoir d'autre objet que d'authentifier un pouvoir de nomination réservé au Chef de l'Etat. La pratique suivie depuis quarante ans l'a confirmé.

B.G. : L'élection de cinq juges constitutionnels par le Parlement ne fait-elle pas intervenir de façon excessive des considérations politiques comme l'a souligné le Président de la République dans son message à la Nation le 1er janvier 1996 ?

R.G. : Il est exact qu'en la circonstance, le Président de la République a stigmatisé le retard pris par le Parlement pour élire les juges constitutionnels, comme l'a fait également, la même année, le Président de la Cour constitutionnelle au cours de sa conférence de presse annuelle rendant compte de l'activité de la Cour. On observe effectivement un retard du Parlement dans l'élection des juges. Néanmoins, ce retard s'explique aussi par le fait qu'une majorité qualifiée est requise pour l'élection. Le consensus très large ainsi exigé contribue à l'autonomie des juges par rapport aux forces politiques.

B.G. : La première femme membre de la Cour est Mme Fernanda CONTRI, nommée le 3 novembre 1996 par le Président de la République. Est-ce que cela a apporté un quelconque changement au fonctionnement de la Cour ?

R.G. : La nomination de l'avocate Fernanda CONTRI a été un moment significatif de l'histoire de la Cour constitutionnelle. Avant tout parce que l'attribution d'une semblable mission est la prise en compte du rôle croissant joué par les femmes dans la vie publique en Italie, en matière professionnelle comme sur le plan politique. Cela a permis aussi à notre Cour de se rapprocher des juridictions constitutionnelles d'autres pays où les femmes sont présentes depuis plusieurs années. La Cour s'est ainsi enrichie, par un élargissement des bases socio-culturelles de ses membres, avec un accroissement corrélatif des sensibilités représentées en son sein.

B.G. : Lors de la visite de la Chambre du Conseil, vous m'avez indiqué que la cheminée qui l'orne servait à l'incinération des bulletins de vote par lesquels les juges de la Cour venaient d'élire leur Président. Dans l'histoire de la Cour, on relève que le premier Président fut élu le 23 janvier 1956 et que vous avez été élu le 31 octobre 1996, en tant que vingt deuxième Président. Comment s'explique un changement aussi fréquent ?

R.G. : La Cour a adopté comme critère principal, mais non pas exclusif, pour la désignation du Président, celui de l'ancienneté dans les fonctions de juge. Cela a entraîné une progressive réduction de la durée du mandat présidentiel. Mais d'un autre côté, il a été possible de ne pas exclure des personnalités éminentes de l'accès à ces hautes fonctions, même si ce n'est que pour une brève période.

B.G. : Est-ce que le critère de l'ancienneté dans les fonctions de juge à la Cour joue également pour la désignation du Vice-Président ?

R.G. : Le critère qui prévaut pour la désignation effectuée par le Président de la Cour, d'un vice-président est celui de l'ancienneté comme juge constitutionnel. La fonction de vice-président a été consacrée par une modification apportée par la Cour à son règlement le 10 décembre 1971. Antérieurement, le Président, désignait un juge pour le remplacer en cas d'empêchement. En outre, en cas d'absence tant du Président que du Vice-Président, la Cour est présidée par le juge le plus ancien en fonction, auquel, sur proposition du Président, peut être conféré le titre de Vice-Président, ceci depuis une modification du règlement remontant au 16 mai 1996.

B.G. : En cas de partage égal des voix le vice-président a-t-il, à l'instar du Président, voix prépondérante ?

R.G. : La voix prépondérante accordée au Président de la Cour en cas de partage égal, qui vaut pour les jugements en matière de constitutionnalité, trouve sa raison d'être dans la nécessité de permettre le bon fonctionnement de l'institution dans l'hypothèse où la Cour siège en nombre pair. Cette éventualité n'est pas improbable en raison du quorum (au moins onze juges) et du retard qui peut intervenir dans le remplacement de juges dont le mandat est venu à expiration. En raison de la finalité poursuivie par la règle, la voix prépondérante vaut tout autant pour le Vice-Président appelé à remplacer le Président que pour le Juge plus ancien en fonction qui viendrait à présider la Cour en cas d'absence du Président et du Vice-Président.

B.G. : Evoquant les attributions du Président de la Cour, le Professeur A. PIZZORUSSO a parlé de "potere di esternazione", que l'on peut traduire en français, par la formule "pouvoir d'extériorisation". Comment concevez-vous l'exercice d'un tel pouvoir ?

R.G. : Le pouvoir d'extériorisation du Président rencontre deux limites essentielles. Il ne doit pas diminuer ou affecter le caractère collégial de la Cour et préjuger des questions qui pourraient lui être soumises. En outre, en raison même du rôle imparti à la Cour comme garante de l'Etat de droit, le Président ne doit pas s'immiscer dans l'exercice de leurs fonctions par les pouvoirs publics.

J'ai cherché à respecter rigoureusement ces limites. Je me suis limité à présenter les orientations de la jurisprudence et à souligner certains aspects de celle-ci dans la traditionnelle conférence de presse qui retrace l'activité de la Cour lors de l'année écoulée. En une seule occasion, je ne me suis pas borné à parler des arrêts de la Cour. Lors de la conférence du 11 février 1998, je n'ai pu me dispenser de prendre position sur les réformes constitutionnelles proposées par la Commission parlementaire pour la réforme constitutionnelle qui concernaient la composition et les compétences de la Cour. En outre, en de rares occasion, pas plus de trois ou quatre en deux ans et trois mois de présidence, il m'a fallu procéder à des mises au point pour répliquer à des indiscrétions sur de prétendus comportements de la Cour et de ses membres, qui bien qu'étant dépourvues de tout fondement n'en avaient pas moins trouvé un écho dans la presse et d'autres médias.


Fonctionnement de la Cour

B.G. : En 1998, la Cour a rendu 471 décisions, parmi lesquelles, 174 arrêts et 297 ordonnances. Selon quels critères, est-il décidé qu'une requête donnera lieu à un arrêt, dont la motivation est développée ou à une ordonnance, plus succinctement motivée ?

R.G : Le domaine d'intervention de l'ordonnance est défini par l'article 29 de la loi constitutionnelle n° 87 du 11 mars 1953, qui mentionne l'ordonnance par laquelle l'exception d'inconstitutionnalité invoquée devant la Cour est rejetée comme "manifestement infondée". Par analogie, la Cour, suivant une jurisprudence constante, statue par voie d'ordonnance en cas de requête "manifestement irrecevable". Il existe par ailleurs des mesures qui font l'objet d'ordonnances comme la suspension des actes qui ont donné lieu à un conflit d'attribution entre l'Etat et les régions ou entre les régions; les décisions portant sur les conflits d'attribution entre pouvoirs publics, la rectification d'erreurs matérielles, l'admission des modes de preuve.

B.G. : En 1998 la Cour s'est réunie 18 fois en audience publique et 20 fois en chambre du conseil. Existe-t-il un lien entre l'examen d'une affaire en audience publique et l'intervention ultérieure d'un arrêt ?

R.G. : Il faut souligner au préalable qu'en vertu de l'article 26 de la loi constitutionnelle n° 87 de 1953 et de l'article 9 du règlement de la Cour du 16 mars 1956, la Cour peut se prononcer en chambre du conseil quand aucune partie ne s'est constituée devant elle ou en cas de requête manifestement infondée (ou par analogie, de requête manifestement irrecevable). Il s'ensuit que compte tenu de ce qui a été indiqué à propos de votre question précédente, un arrêt fait suite le plus souvent à un examen de la requête en séance publique, sans qu'il existe pour autant une règle juridique l'imposant.

En sens inverse et pour les mêmes motifs, une ordonnance intervient fréquemment à propos de requêtes examinées uniquement en chambre du Conseil.

B.G. : Lorsqu'on lit les décisions de la Cour, on a l'impression qu'elle statue sur les questions de droit expressément soulevées dans le cadre de la procédure sans possibilité pour elle de soulever d'office un moyen d'inconstitutionnalité. Qu'en est-il au juste ?

R.G. : Il convient d'opérer une distinction. Le juge qui entend saisir la Cour d'une question d'inconstitutionnalité joue un rôle de filtre. Il doit s'assurer que la question posée à une incidence sur la solution du litige qui lui est soumis. Il lui faut vérifier en outre que cette question n'est pas manifestement infondée. Dans cette recherche, il est conduit dans son ordonnance de renvoi à la Cour à énoncer les normes constitutionnelles qu'il estime avoir été méconnues. La Cour est liée par le cadre juridique ainsi défini et ceci alors même qu'il pourrait exister une violation de la Constitution autre que celle dénoncée par le juge de renvoi. Elle ne peut aller au delà.

Toutefois, et cela vise une hypothèse particulière, la Cour peut estimer qu'en amont de la question préjudicielle qui lui est soumise par le juge de renvoi, il existe une question de droit préalable. Elle pourra alors soulever d'office cette dernière question et en tirer les conséquences de droit sur la procédure portée devant elle par le juge de renvoi.

B.G. : Pourriez-vous donner un exemple concret de cette dernière hypothèse ?

R.G. : En matière fiscale, si un particulier se plaint de ce que le traitement réservé par la loi à une catégorie de contribuables méconnaît à son détriment le principe d'égalité et s'il entend faire constater qu'il devrait lui aussi bénéficier du traitement fiscal applicable à la catégorie de contribuables de référence, la Cour recherche d'office si le traitement privilégié revendiqué n'est pas lui même contraire au principe d'égalité.

B.G. : L'examen des méthodes de travail de la Cour conduit à s'interroger sur les rôles respectifs du rapporteur et de la Cour en formation plénière. A cet égard, j'ai pu relever qu'une réforme mise en place en 1987 à l'initiative du Président SAJA avait consisté à faire jouer le rôle d'une formation d'instruction à des groupes de travail spécialisés composés de deux juges, de leurs assistants, et de fonctionnaires de la Cour. Chaque groupe avait une compétence déterminée : droit régional ; droit du travail et de la sécurité sociale ; droit pénal ; droit fiscal ; droit civil et commercial ; administration publique. Est-ce que ce mode d'organisation existe toujours?

R.G. : Non. Le type d'organisation particulier auquel vous faites allusion, basé sur l'existence de groupes de travail spécialisés selon les matières (comprenant non seulement des assistants d'études mais aussi des fonctionnaires de la Cour particulièrement qualifiés) ne fut introduit qu'à titre temporaire pour permettre de résorber l'arriéré qui par son importance, grevait alors l'activité de la Cour.

Mais une fois l'objectif atteint, de façon méritoire et en peu de temps, il ne fut plus nécessaire de maintenir cette forme particulière d'organisation du travail.

B.G. : Quelle est alors la procédure suivie à l'heure actuelle ?

R.G. : Le président procède à la désignation d'un juge-rapporteur. Il revient à ce dernier, avec l'aide de ses assistants qui sont au nombre de trois, de préparer un dossier comprenant tous les éléments d'appréciation utiles à la résolution du litige : textes applicables ; jurisprudence des juridictions ordinaires afin de préciser l'état du droit ; jurisprudence de la Cour ; doctrine. Les éléments ainsi réunis représentent la "Recherche", qui prend la forme d'un dossier dont chaque juge reçoit copie. Ainsi lorsque le litige est examiné en chambre du conseil, chaque juge a pu étudier par lui-même la question soumise à la Cour. Le rapporteur expose son point de vue et conclut en présentant une solution. A ce stade, il n'existe pas de projet de décision écrit formalisé. La Cour arrête sa position en définissant les grandes lignes de la décision à intervenir. Celle-ci est ultérieurement mise en forme par le juge-rapporteur qui devient ainsi, en règle générale, le juge-rédacteur. Le projet de décision élaboré par lui est examiné au cours d'une séance ultérieure et peut donner lieu à des amendements.

B.G. : La procédure que vous décrivez diffère de celle mise en ?uvre en France par le Conseil constitutionnel où les membres prennent position en fonction d'un projet écrit de décision préparé avant la séance par le rapporteur.

R.G. : La procédure suivie par la Cour est assez lourde. Mais elle présente un maximum de garanties. En ces matières, il convient de trouver un équilibre entre deux objectifs : le souci d'efficacité et la volonté d'approfondir au maximum le raisonnement juridique.

B.G. : Y a-t-il néanmoins une spécialisation des rapporteurs ?

R.G. : Oui. Il est tenu compte dans l'attribution des dossiers de la spécialisation de chacun des juges. Mais cette spécialisation n'est pas poussée à l'extrême. Elle est souple.

B.G. : Peut-il advenir qu'il n'y ait pas identité entre le juge rapporteur et le juge rédacteur de la décision ?

R.G. : Selon l'article 18 du règlement de la Cour du 16 mars 1956, après le vote sur la solution, la Cour nomme un juge chargé de la rédaction de l'ordonnance ou de l'arrêt. Il en résulte que le rédacteur de la décision peut ne pas être le juge rapporteur. Cependant, dans l'histoire de la Cour, les cas où le rapporteur a refusé de rédiger la décision se comptent sur les doigts d'une main.

B.G. : Un colloque a eu lieu les 5 et 6 novembre 1993 au palais de la CONSULTA au sujet de l'introduction éventuelle d'opinions dissidentes accompagnant les décisions de la Cour. Quel est votre sentiment face à une telle éventualité ?

R.G. : Dans la mesure où le problème de l'introduction des opinions dissidentes en matière de contrôle de constitutionnalité est toujours à l'étude au sein de la Cour, y compris sur le point de savoir si cette question pourrait être réglée par la Cour elle-même par le biais d'une modification de son règlement, des raisons évidentes d'opportunité m'imposent de ne pas exprimer publiquement mon opinion à ce sujet.


Les compétences de la Cour

B.G. : En France, le Conseil constitutionnel est compétent pour contrôler la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires avant leur mise en application. La jurisprudence du Conseil a précisé que le règlement devait respecter non seulement le Constitution mais aussi la loi organique et la loi ordinaire. Quelle est en droit constitutionnel italien la place du règlement d'une Assemblée dans la hiérarchie des normes ?

R.G. : S'agissant des sources du droit, les règlements des assemblées occupent une place particulière que l'on ne peut caractériser uniquement en fonction de la hiérarchie des normes. A cet égard, est désormais dépassée la thèse qui, s'appuyant sur l'appellation de "règlement", affirmait le caractère de source secondaire de l'ordonnancement juridique des règlements des Assemblées. La doctrine qui prévaut reconnaît au contraire l'existence d'un véritable domaine réservé au règlement parlementaire pour tout ce qui a trait à l'organisation et au fonctionnement des Chambres, qui, à l'exception des normes fixées par la Constitution ou par les lois constitutionnelles, est soustrait à l'intervention des lois ou d'autres sources primaires ou subordonnées. Et la garantie de l'intangibilité de ce domaine de compétence réservé incombe à la Cour constitutionnelle par le biais aussi bien du contrôle de constitutionnalité des actes ayant force de loi qui viendraient à empiéter sur cette compétence que de son intervention pour résoudre les conflits d'attribution entre pouvoirs publics.

D'un autre côté, est tout aussi dépassée la théorie qui rattachait le particularisme des règlements parlementaires à un pouvoir propre à chaque assemblée distinct de la souveraineté générale exercée (au moins en ce qui concerne la fonction législative) par les deux chambres et qui reposait sur l'affirmation selon laquelle ces règlements, dans la mesure où ils prennent la place de la loi dans un domaine, lui empruntent sa force juridique. Quant au point de savoir si ces règlements empruntent aussi à la loi, sa valeur, et partant son régime juridique, c'est un autre problème.

B.G. : Une telle analyse n'implique-t-elle pas que la Cour exerce son contrôle sur la constitutionnalité du règlement d'une assemblée, ce qu'elle a pourtant refusé de faire par son arrêt n° 154 de 1985.

R.G. : La doctrine constitutionnelle italienne incline à tirer de l'analyse théorique de la nature des règlements la possibilité de leur contrôle par la Cour. Mais la jurisprudence de la Cour est établie jusqu'ici en sens contraire. Par l'arrêt n° 154 de 1985 que vous citez, la Cour, dans une affaire où était en cause la compétence exercée par les chambres en vertu de leur règlement pour régler les conflits avec le personnel des assemblées, a conclu à la non-soumission à son contrôle de ces règlements. La Constitution a instauré une démocratie parlementaire ce qui implique que le règlement des Chambres assure la garantie de leur indépendance à l'égard de tout autre pouvoir et ce qui a pour effet d'exclure qu'un contrôle puisse être exercé en la matière.

B.G. : Dans un domaine différent la Cour a admis depuis l'arrêt n° 1146 de 1988, sa compétence pour vérifier si une loi de révision constitutionnelle respecte les principes suprêmes de l'ordonnancement juridique italien. Je me suis demandé si cette jurisprudence n'était pas inspirée de la distinction faite par Carl SCHMITT entre pouvoir constituant et pouvoir de révision constitutionnelle.

R.G. : La distinction entre pouvoir constituant et pouvoir de révision de la Constitution a été faite également par des représentants de la doctrine italienne, et en particulier par le professeur Costantino MORTATI , qui fut vice-président de la Cour constitutionnelle. Selon cette thèse, le pouvoir de révision, qui est celui d'un organe constitué et qui s'exerce dans les formes définies par la Constitution est subordonné au pouvoir constituant qui représente quant à lui "une entité radicalement originaire". A cette façon de voir une doctrine plus récente a rétorqué que l'affirmation de la suprématie du pouvoir constituant sur le pouvoir de révision devrait conduire, si on l'admet, à exclure l'existence, même sur un plan conceptuel, de lois de révision constitutionnelle.

Eu égard à la capacité abrogative conférée à la loi de révision par rapport à la Constitution, l'institution d'une hiérarchie entre ces deux normes heurterait en effet le principe de base selon lequel l'effet abrogatif d'une norme se vérifie pour des actes juridiques de même niveau.

On ne peut d'ailleurs pas dire qu'avec l'arrêt n°1146 de 1988 la Cour constitutionnelle ait pris position en se plaçant dans la perspective (affirmée ou niée) d'une hiérarchie entre pouvoir constituant et pouvoir de révision. Elle a plutôt pris en compte la hiérarchie des valeurs au sein de la Constitution. On lit en effet dans l'arrêt n°1146, que "la Constitution italienne comporte certains principes suprêmes qui ne peuvent être altérés ou modifiés dans leur contenu essentiel même par des lois de révision constitutionnelle ou par d'autres lois constitutionnelles. Il en va ainsi aussi bien d'un principe que la Constitution range parmi les limites absolues au pouvoir de révision comme la forme républicaine du gouvernement (art. 139 de la Constitution) que des principes qui, bien que n'étant pas expressément mentionnés parmi ceux qui ne peuvent faire l'objet d'une procédure de révision constitutionnelle appartiennent à l'essence des valeurs suprêmes sur lesquelles se fonde la Constitution italienne".

L'arrêt 1146/88 se relie lui-même à une jurisprudence antérieure qui avait relevé que bien que le Concordat entre l'Italie et le Saint-Siège ait été avalisé par l'article 7, alinéa 2, de la Constitution, il n'est pas pour autant soustrait à la vérification de sa conformité aux principes suprêmes de l'ordonnancement constitutionnel" (cf. les arrêts n° 30 de 1971, 12 de 1972, 175 de 1973, 1 de 1977, 18 de 1982). L'arrêt de 1988 se rattache aussi aux décisions par lesquelles la Cour a affirmé que la loi qui a autorisé la ratification du traité instituant la CEE peut être soumise au contrôle de la Cour "par référence aux principes fondamentaux de notre ordonnancement constitutionnel et aux droits inaliénables de la personne humaine"(arrêts n° 183 de 1973 et 170 de 1984).

B.G. : La Cour a, par son arrêt n° 422 de 1995, censuré des dispositions législatives qui prévoyaient des quotas par sexe en matière électorale, en se référant aux exigences de la représentation politique dans un système reposant sur la démocratie pluraliste, principe suprême de la République. Un tel raisonnement serait-il opposable à une loi constitutionnelle?

R.G. : Par son arrêt n° 422/95, la Cour a partagé la conviction du juge de renvoi selon laquelle la norme législative qui prévoyait en faveur des femmes un quota lors de l'établissement de la liste des candidats et par là même un traitement de faveur en matière d'éligibilité était contraire tant au principe général d'égalité (art. 3 de la Constitution) qu'au même principe appliqué à l'accès aux fonctions électives (art. 51 de la Constitution). La Cour a relevé que "si de telles mesures législatives, volontairement inégales, peuvent certainement être adoptées pour éliminer des situations d'infériorité sociale et économique, ou, de manière plus générale, pour compenser et réduire les inégalités matérielles entre les individus (en tant que condition de plein exercice des droits fondamentaux), elles ne peuvent pas, en revanche, exercer une incidence directe sur le contenu même de ces droits rigoureusement garantis, dans une égale mesure, à tous les citoyens en tant que tels". En particulier, "en matière de droit d'éligibilité, la règle à laquelle il ne peut être dérogé, établie par le constituant dans l'alinéa 1er de l'article 51, est celle de la parité absolue, de sorte que toute différenciation en raison du sexe ne peut qu'apparaître objectivement discriminatoire puisqu'elle diminue pour certains citoyens le contenu concret d'un droit fondamental au profit d'autres citoyens, appartenant à un groupe que l'on estime désavantagé".

L'atteinte portée au caractère prioritaire de l'égalité ne serait évidemment pas moindre au cas où l'inégalité, qui a une incidence sur le contenu du droit de l'électeur, serait, en théorie, introduite par une loi constitutionnelle. On retomberait ainsi, en effet, dans l'hypothèse d'un conflit entre valeurs constitutionnelles.

B.G. : Au nom des principes suprêmes de l'ordonnancement juridique italien, la Cour se réserve de contrôler non seulement la loi de révision constitutionnelle mais aussi le droit communautaire. Est-ce exact ?

R.G. : La Cour, par ses arrêts n° 183/73, 232/89, 509/85, -tout en rappelant qu'en règle générale la norme communautaire ne peut être censurée par rapport à la Constitution - s'est réservée la possibilité d'un contrôle résiduel (et pour tout dire exceptionnel) dans l'éventualité où la norme communautaire, y compris de droit dérivé, heurterait les "principes fondamentaux de notre ordonnancement constitutionnel" ou "les droits inaliénables de la personne humaine". Il s'agit d'un noyau dur intangible.

B.G. : Si l'on voit bien dans quelles conditions le droit communautaire peut se voir opposer les "principes suprêmes" de l'ordonnancement juridique italien, on éprouve quelques difficultés à déterminer s'il constitue une norme de référence du contrôle de constitutionnalité des lois. Il semble que tel soit le cas pour les recours par voie principale dirigés contre une loi de l'Etat ou contre une loi régionale (art. 2 de la loi constitutionnelle du 9 février 1948) et qu'il en aille autrement pour les recours par voie incidente au titre de l'exception d'inconstitutionnalité. Qu'en est-il exactement ?

R.G. : En règle générale a été affirmée l'applicabilité directe du droit communautaire, y compris du droit dérivé. Cela vise les règlements ainsi que les directives suffisamment précises du moins dans les rapports entre l'Etat et les autres sujets de droit. Il y a donc un effet vertical des directives et non horizontal (voir en particulier l'arrêt n° 168/91 et ultérieurement l'ordonnance n° 288/96). Il en résulte que, sous réserve du contrôle exceptionnel au regard des "principes suprêmes" dont nous venons de parler, les normes communautaires ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité de la part de la Cour constitutionnelle (cf. les arrêts n° 183/73 et 509/95). Les normes de rang constitutionnel ne constituent donc pas un obstacle à l'applicabilité directe du droit communautaire (arrêt n° 117/94). Il s'ensuit que l'ajustement de l'ordre interne et de l'ordre communautaire, du moins en ce qui concerne le droit communautaire dont les dispositions se suffisent à elles-mêmes, est de cette façon automatique sans que soit nécessaire une loi de transposition.

Un contrôle diffus est ainsi exercé par les juridictions ordinaires qui n'appliquent pas les normes internes toutes les fois où elles entreraient en conflit avec la norme communautaire. Cela réduit d'autant la possibilité que puisse être porté devant la Cour, par la voie incidente, un problème de contrariété de la norme communautaire à la norme interne puisqu'il a été réglé par la juridiction ordinaire à la racine. Ainsi une question de constitutionnalité qui se poserait par voie incidente ne peut, en principe, concerner ni la norme communautaire par rapport à la Constitution, ni la norme interne par rapport à la norme communautaire.

A l'inverse, dans le cadre d'un recours exercé par voie principale contre une loi provinciale ou régionale qui méconnaîtrait une norme communautaire, il y a place pour un contrôle de constitutionnalité par le biais de l'article 11 de la Constitution.

Il y a donc bien une différence qui a pour raison essentielle le fait que dans le cadre d'un recours direct par voie principale devant la Cour exercé par une autorité publique il n'existe pas de juge de renvoi qui puisse ne pas appliquer la norme interne qui entrerait en conflit avec la norme communautaire. Ainsi, avec une décision d'inconstitutionnalité se trouve interdite à la source l'introduction dans la législation régionale d'une norme contraire au droit communautaire (arrêt n° 384/94 et ultérieurement arrêt 323/98). Un contrôle du même type est possible, toujours par voie principale, à propos d'une loi nationale dans la mesure du moins où la méconnaissance par elle du droit communautaire emporterait violation des compétences constitutionnellement garanties aux régions (arrêts n° 94/95 ; 482/95 ; 520/95). Une telle orientation a été confirmée à plusieurs reprises par la Cour et tout récemment encore par l'arrêt n° 365/97.

B.G. : Lorsque dans le cadre d'un recours direct exercé contre une loi régionale ou provinciale, ou contre une loi nationale qui empiéterait sur les compétences régionales, la Cour prend en considération le droit communautaire, comment parvient-elle à résoudre des difficultés touchant à l'interprétation à donner à ce droit ? L'article 177 du traité de Rome s'applique-t-il à la Cour ?

R.G. : Il faut ici encore distinguer deux hypothèses. Dans le cas d'un recours par voie incidente sur renvoi du juge interne, la Cour a estimé qu'elle n'était pas une juridiction suprême visée par le troisième alinéa de l'article 177 du traité de Rome. La compétence pour procéder au renvoi éventuel d'une question à la Cour de Justice des Communautés européennes incombe au juge ordinaire et à lui seul.

Dans le cas d'un recours exercé par voie principale, la Cour ne s'est pas trouvée dans la nécessité de renvoyer à la Cour de Luxembourg. Grâce à la théorie de l'acte clair, elle a pu faire l'économie de renvois à titre préjudiciel. Un point d'interrogation demeure sur l'attitude qu'adopterait la Cour si elle estimait que le droit communautaire n'est pas clair. Deux solutions sont ici concevables : ou elle se reconnaît le droit de l'interpréter ; ou elle choisit de renvoyer à la Cour de Justice. La question est ouverte.

B.G. : Les chefs de compétence de la Cour sont nombreux puisqu'ils comprennent, le contrôle de constitutionnalité par voie incidente, le contrôle par voie principale, les conflits d'attribution entre les pouvoirs de l'Etat, les conflits d'attribution entre l'Etat et les régions et le contrôle de la recevabilité des demandes de référendum. Est-il possible d'établir au sein de ces compétences un classement en fonction du degré de difficulté des problèmes posés à la Cour du point de vue juridique ou politique ?

R.G. : Préalablement il convient de souligner que tous les chefs de compétence de la Cour concourent à assurer dans son intégralité le respect du principe de légalité qui s'impose dans chacune des manifestations de l'activité de l'Etat. Ainsi, de ce point de vue, les compétences de la Cour ont, au même degré, un caractère essentiel.

Malgré tout, un poids prépondérant peut être conféré aux décisions statuant sur la constitutionnalité des normes, ne serait-ce que sur le plan statistique. En revanche, un classement des difficultés ne peut se faire par rapport à la typologie des différents contrôles, car il est plutôt fonction à l'intérieur de chaque type, de la difficulté intrinsèque des questions venant à se poser de façon variable et accidentelle.

Une référence aux difficultés d'ordre politique ne peut être prise en considération, s'agissant des décisions de la Cour que si on entend par là le choix effectué entre des principes de valeur constitutionnelle qui entrent en concurrence au cas où un conflit se présente à ce niveau.

La politique, entendue comme une incitation ou une pression d'organes extérieurs ou émanant directement de la place publique, s'exprime en dehors du Palais de la Consulta. Elle peut certes, à l'occasion de certaines décisions, et en particulier de celles relatives à la recevabilité des référendums, se faire particulièrement véhémente et insistante. Mais elle ne pèse pas et ne peut pas peser sur le contenu des décisions car cela serait incompatible avec le caractère juridictionnel de l'intervention du juge, soumise elle-même au respect de paramètres juridiques déterminés et à la continuité et à la cohérence de sa jurisprudence.

B.G. : Lors de votre conférence de presse du 11 février 1998, vous avez exprimé la crainte que l'élargissement des compétences de la Cour proposé par la Commission parlementaire pour la réforme constitutionnelle n'obère son bon fonctionnement.

R.G. : J'ai parlé d'un effet boomerang qui pourrait être préjudiciable à la Cour.

B.G. : Si l'on examine les propositions faites par la Commission bilatérale, la Cour aurait été investie, en plus de ses compétences actuelles, d'attributions qui sont celles du Conseil constitutionnel français, que ce soit en matière électorale ou en matière législative sur saisine d'une minorité de parlementaires, celles du Conseil d'Etat, s'agissant du contrôle de légalité des règlements administratifs, et celles de la Cour constitutionnelle allemande en cas de violation des droits fondamentaux. Ne seriez-vous pas néanmoins favorable à une extension limitée des compétences de la Cour ?

R.G. : Nous sommes des juges qui sont les serviteurs de la loi. Si la réforme constitutionnelle avait été menée à son terme nous aurions bien sûr appliqué la loi constitutionnelle. Il semble qu'un accord assez large aurait pu être réalisé au sujet de l'introduction d'une procédure particulière de protection des droits fondamentaux ouvrant à l'individu la possibilité de saisir le juge constitutionnel en cas de violation de ses droits par tout organe de l'Etat, sur le modèle allemand. Mais si on s'oriente dans cette voie il est indispensable de prévoir un mécanisme de filtrage.

B.G. : Toute procédure de ce type soulève deux questions essentielles : qui procède au filtrage ? quels sont les critères retenus ? Doivent-ils être fonction des chances de succès du recours ou de l'intérêt juridique de la question posée ?

R.G. : Je n'ai pas de conviction arrêtée sur ces différents points. A première vue il me semble que la responsabilité du filtrage doit incomber à la Cour. Et si le nombre de recours introduits doit être particulièrement élevé, le système de sélection en vigueur devant la Cour suprême des Etats-Unis aurait plutôt mes préférences. Mais il s'agit d'une opinion que j'exprime à titre strictement personnel.

B.G. : La Commission bicamérale a proposé de donner compétence au juge constitutionnel pour statuer en cas de contestation de l'élection des membres du Parlement, ce qui correspond à une compétence exercée par le Conseil constitutionnel. Qu'en pensez-vous ?

R.G. : Je crains que cela n'entraîne la Cour dans le domaine politique. L'exercice de ses compétences en matière de référendum lui vaut déjà des critiques aussi bien avant qu'après ses décisions. Le poids du politique risquerait d'être plus fort encore en matière électorale.

B.G. : Je suppose que votre réaction est du même ordre à propos d'une autre réforme envisagée consistant à donner à la Cour compétence pour statuer en cas de contestation de l'élection du Président de la République.

R.G. : Cela serait source de bien des difficultés. La Cour est très honorée de la confiance qui lui est manifestée à travers les extensions de compétence envisagées. Mais elle se préoccupe de l'incidence négative que pourrait avoir sur son bon fonctionnement une extension trop large de compétences.


Contenu et effets des décisions

B.G. : On ne peut qu'être frappé par la place considérable du principe d'égalité dans la jurisprudence de la Cour. Faut-il l'attribuer à l'imperfection des procédures législatives et au grand nombre de cas où les décrets-lois pris sous le signe de l'urgence sont convertis en lois ? Ou n'y a-t-il pas là une manifestation du caractère très strict du contrôle exercé par la Cour en la matière ?

R.G. : La législation n'est défectueuse qu'en ce qu'elle méconnaît le principe d'égalité garanti par l'article 3 de la Constitution. Il s'agit d'un principe cardinal de notre Charte fondamentale. Il crée l'obligation constitutionnelle pour le législateur de traiter de façon égale les situations comparables et, en outre, de traiter de façon différenciée des situations elles-mêmes différentes. La loi doit reposer sur des critères pertinents. Méconnaît l'article 3, une différence de traitement introduite par la loi dont le bien-fondé n'est pas justifié.

B.G. : L'approche ainsi choisie me paraît illustrer la vision exigeante du principe d'égalité défendue par Hans KELSEN. Elle va plus loin que le droit positif français qui estime que le principe d'égalité repose principalement sur la généralité de la norme et qui admet que la loi puisse édicter des dispositions particulières pour traiter de situations elles-mêmes différentes, sans pour autant lui en faire l'obligation. Je me demande si la position adoptée par le droit français ne provient pas de ce que le contrôle exercé par le juge est avant tout un contrôle a priori et par là même abstrait, alors que la Cour constitutionnelle se prononce le plus souvent par la voie de l'exception dans la perspective d'un contrôle concret de l'application de la norme.

R.G. : Votre vision est trop simplificatrice. La Cour porte un jugement abstrait sur la norme législative au regard du principe d'égalité. Le contrôle de la loi par rapport à la Constitution est un contrôle abstrait, même s'il est provoqué par un renvoi préjudiciel intervenu au stade de l'application de la norme.

B.G. : Le caractère a posteriori du contrôle exercé par la Cour lorsqu'elle statue par voie incidente, soulève pour l'observateur extérieur des difficultés pour interpréter la portée dans le temps des arrêts. On a le sentiment que la Cour cherche à moduler les effets de ses décisions, l'inconstitutionnalité de la norme pouvant produire effet dès son origine, seulement pour l'avenir, ou à compter du moment où est née la contrariété à la Constitution. Quelle est la règle de principe en la matière ?

R.G. : Le principe est bien celui de l'effet rétroactif ("ex tunc") de l'arrêt par lequel la Cour constate l'inconstitutionnalité d'une norme législative, qui se distingue ainsi du simple effet abrogatif ("ex nunc") résultant de l'intervention d'une loi nouvelle ou de l'adoption d'un référendum.

La Cour n'a rendu des arrêts à effet rétroactif limité ou même seulement à effet simplement abrogatif (dans deux cas seulement avec les arrêts n° 266/1988 et 50/1989), que peu avant les années 1990, mettant ainsi en évidence l'éventualité de la survenance d'une contrariété entre la norme législative et un principe constitutionnel et par là même d'un vice d'inconstitutionnalité, simplement survenu.

Le recours, très restreint à des arrêts de cette sorte - qui peuvent être rattachés à la catégorie de ceux ne faisant droit que partiellement à la requête, non pas quant à son objet mais quant aux effets dans le temps de l'inconstitutionnalité - exige une définition du point de départ de l'inconstitutionnalité. Il peut s'agir d'un événement déterminé ou de la survenance de facteurs normatifs, comme par exemple, la prise en compte d'un élément de comparaison nouveau pour l'application du principe d'égalité (cf. les arrêts n° 534/90, 176/92, 416/92) ou encore d'un processus de mise à mal ou de rupture des conditions qui avaient permis de considérer la loi comme étant compatible avec les principes constitutionnels. Cette rupture peut résulter de l'incidence sur le contenu de la norme de facteurs extra-législatifs ou de l'affirmation d'une exigence annoncée par un arrêt d'avertissement. A cet égard, on peut se référer à la jurisprudence sur les conditions d'indemnisation des maladies professionnelles qui a abouti à la condamnation du système d'indemnisation reposant sur l'inscription de la maladie à un tableau (cf. les arrêts n° 140/1981 et 179/1988).

B.G. : Certains arrêts de la Cour fondés sur le principe d'égalité peuvent avoir des conséquences sur l'équilibre des finances publiques. Le ministre du Trésor a, par le passé, critiqué cette situation. Est-ce qu'on ne peut pas considérer que l'arrêt n° 243 de 1993, qui affirme la nécessité pour la Cour de prendre en compte l'article 81 de la Constitution relatif au budget de l'Etat, ne constitue pas une réponse à de telles préoccupations ?

R.G. : Il faut exclure que les arrêts de la Cour puissent être inspirés par une logique autre que celle découlant des exigences juridictionnelles. Ils n'ont nullement pour finalité de répondre ou de répliquer à des requêtes, des critiques ou des pressions émanant d'interlocuteurs non autorisés.

Il peut arriver en revanche que dans la motivation d'un arrêt on puisse trouver des éléments qui de façon objective permettent de clarifier la jurisprudence, de mieux l'expliquer ou bien de répondre à des interrogations venant de l'extérieur.

Dans ce cadre, l'arrêt n° 243/1993 a fait référence - comme d'ailleurs d'autres arrêts - à l'exigence d'une "disponibilité concrète des moyens de financement" comme élément concourant à l'appréciation de la constitutionnalité de la loi, dans les cas où cette exigence est susceptible de justifier, sans que soit encourue une sanction immédiate sur le plan constitutionnel, un alignement progressif et graduel de la loi sur les principes constitutionnels.

B.G. : Si l'on prend en compte la tendance des juridictions ordinaires à soumettre à la Cour des problèmes touchant à l'interprétation de la loi et le développement des arrêts interprétatifs, n'aboutit-on pas à une transformation du rôle de la Cour. De juge constitutionnel sur le modèle européen, ne devient-elle pas une Cour suprême, suivant le modèle nord-américain ?

R.G. : Il n'en est rien. L'orientation de la jurisprudence de la Cour est en sens contraire de l'éventualité que vous envisagez.

Un arrêt qui procède à une interprétation de la norme donnant raison au requérant tout en rejetant son pourvoi a, sur un plan conceptuel, un caractère exceptionnel. L'interprétation de la loi que la Cour est appelée à donner se justifie par l'absence d'une interprétation bien établie de la norme législative en cause de la part des juridictions ordinaires (c'est à dire de réponse appropriée fournie par le "droit vivant") ou par un souci d'économie de moyens.

Mais la Cour a posé en principe que l'interprétation de la norme législative relève en propre de la compétence des juridictions ordinaires. Elle en a déduit deux corollaires. D'une part, l'irrecevabilité de questions préjudicielles de contenu purement interprétatif (a fortiori si elles sont soulevées pour contourner ou éluder la fonction de gardien de l'interprétation authentique de la loi incombant à la Cour de cassation : arrêts n° 95 et 271/95). D'autre part, l'irrecevabilité de questions mettant en cause la constitutionnalité de la norme sans vérification préalable, de la part du juge de renvoi, de la possibilité d'une "interprétation neutralisante" (interpretazione adeguatrice) de la norme contestée en fonction des exigences constitutionnelles (N° 44, 427/1994, 73/1995, et d'autres arrêts).


CONCLUSION

B.G. : Vous siégez au sein de la Cour constitutionnelle depuis novembre 1990 a la suite de votre élection par vos collègues de la Cour de cassation.

Quel parallèle pouvez-vous tirer de votre expérience professionnelle à la Cour de cassation de 1971 à 1990 et de vos fonctions ultérieures de juge constitutionnel ?

R.G. : Dans les premières années de mon activité à la Cour constitutionnelle, ce qui m'a le plus frappé c'est la différence du rôle qui incombe à chaque juridiction. La Cour de cassation est amenée à dire le droit en fonction de paramètres précis. La Cour constitutionnelle veille quant à elle au respect de principes de valeur constitutionnelle qui n'ont pas le même degré de précision que les normes couramment appliquées par la Cour de cassation. Dans une certaine mesure, il y a une plus grande élasticité de la norme constitutionnelle.

Une autre différence que j'ai pu observer tient à l'application qui est faite, concrètement, du principe de la collégialité au sein de chaque juridiction. A la Cour de cassation, la discussion revêt bien entendu un caractère collégial. Mais la rédaction de l'arrêt incombe au rapporteur sous le contrôle du président de la formation de jugement. A la Cour constitutionnelle il y a, comme je vous l'ai indiqué, une double discussion. La motivation est mise en forme par le juge rédacteur au vu de la position arrêtée dans un premier temps par le collège et fait ensuite l'objet d'un débat ultérieur. Le formalisme n'est atténué que lorsque la question est considérée comme "couverte" par un précédent.

Les méthodes de préparation des décisions ne sont pas non plus les mêmes. A la Cour de cassation, le magistrat ne dispose pas du concours d'assistants d'études comme c'est le cas pour le juge constitutionnel. Les recherches impliquées par une affaire sont effectuées à la Cour de cassation par le magistrat rapporteur et par le service de documentation. Le rôle de ce dernier est fonction du degré de difficulté du litige. Pour les questions les plus simples il établit un condensé de jurisprudence alors qu'un rapport très complet est élaboré pour les affaires renvoyées devant les sections réunies. A la Cour constitutionnelle le travail préparatoire est effectué aussi bien par les assistants d'études que par les services de la Cour.

B.G. : Je vous remercie Monsieur le Président d'avoir bien voulu répondre à toutes mes questions. Il aurait pu y en avoir bien d'autres en raison de la richesse de la jurisprudence de la Cour et de l'importance de votre expérience professionnelle. Je suis convaincu que la communauté des juristes en France tirera le plus grand profit de votre témoignage.