Chronique de droits fondamentaux et libertés publiques

Julien BONNET et Agnès ROBLOT-TROIZIER

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 57 - octobre 2017

L’accès au conseil constitutionnel facilité grâce à une nouvelle hypothèse de changement de circonstances

CE, 9 mai 2017, n° 407832CE, 9 mai 2017, n° 407999

CE, 24 mai 2017, n° 408725

Cons. const., n° 2017-642 QPC du 7 juillet 2017, M. Alain C. [Exclusion de certaines plus-values mobilières de l’abattement pour durée de détention]

Cons. const., n° 2017-643/650 QPC du 7 juillet 2017, M. Amar H. et autre [Majoration de 25 % de l’assiette des contributions sociales sur les revenus de capitaux mobiliers particuliers]

« Cette difficulté dans la détermination du champ d’application d’une réserve d’interprétation, qui affecte la portée de la disposition législative critiquée, constitue un changement des circonstances justifiant, en l’espèce, le réexamen des dispositions contestées. » Par ces quelques mots tirés des décisions n° 2017- 642 QPC et n° 2017-643/650 QPC du 7 juillet 2017, le Conseil constitutionnel crée une nouvelle possibilité d’obtenir le renvoi d’une QPC devant les juges du filtrage, tout en mettant fin à l’illusion de perfection du contrôle de constitutionnalité, selon laquelle la conformité valait de manière absolue et objective.

Pour parvenir à réduire la portée de la deuxième condition de filtrage liée à l’absence de validation antérieure de la disposition contestée, le Conseil constitutionnel devait pouvoir profiter d’un cas d’espèce idoine. Les affaires fiscales à l’origine des décisions commentées en ont fourni l’occasion. Le cadre et le thème de la présente chronique ne permettent pas d’entrer avec précision dans le coeur des questions fiscales où se mêlent plusieurs régimes législatifs composés de multiples renvois. Pour s’en tenir à l’essentiel, trois arrêts du Conseil d’État renvoient des questions de constitutionnalité au Conseil constitutionnel relatives à plusieurs dispositions législatives dont l’application isolée ou combinée conduisait selon les requérants à une violation des droits et libertés constitutionnels⁽¹⁾.

À l’avenir, il est envisageable que le changement de circonstances soit retenu dès lors qu’une difficulté d’appréciation découle de la mise en oeuvre d’une décision du Conseil constitutionnel qui ajoute du contenu normatif à la loi applicable. Devraient par exemple être concernées les normes transitoires qui accompagnent régulièrement les abrogations différées ou encore les indications données par le Conseil constitutionnel lorsqu’il précise l’effet d’une abrogation, que ce soit sur les litiges en cours, l’effet dans le temps ou l’effet concret propres à certaines situations expressément visées. À terme, le Conseil constitutionnel pourrait élargir la portée de cette nouvelle hypothèse de changement de circonstances à toute difficulté d’appréciation et d’interprétation d’une décision du Conseil constitutionnel relative à une disposition législative applicable dans un litige. À supposer qu’il en soit ainsi, serait créée une forme de recentralisation du contentieux constitutionnel au détriment des juridictions judiciaireset administratives. Les motivations du renvoi par le Conseil d’État étaient originales. En effet, les dispositions législatives applicables aux litiges avaient été déclarées conformes à la Constitution sous réserve, dans des décisions n° 2016-538 QPC du 22 avril 2016⁽²⁾ et n° 2016-610 QPC du 10 février 2017⁽³⁾. Cependant, le Conseil d’État estime que ces réserves d’interprétation ne sont pas applicables à la situation précise des faits de l’espèce soumis à son appréciation. Dans le renvoi opéré le 9 mai 2017⁽⁴⁾, il juge ainsi que la réserve d’interprétation posée dans la décision n° 2016-538 QPC du 22 avril 2016, « par laquelle le Conseil constitutionnel a prescrit l’application d’un coefficient d’érosion monétaire aux plus-values placées en report d’imposition n’ayant fait l’objet d’aucun abattement pour durée de détention, ne trouve à s’appliquer, en vertu de ses termes mêmes, qu’au cas de ces plus-values ». Dans un autre arrêt du 9 mai 2017, le Conseil d’État considère que la réserve émise dans la décision n° 2016-610 QPC du 10 février 2017 « par laquelle le Conseil constitutionnel a exclu l’application du coefficient multiplicateur de 1,25 pour l’établissement des contributions sociales assises sur les rémunérations et avantages occultes mentionnés au c de l’article 111 du même code, ne trouve à s’appliquer, en vertu de ses termes mêmes, qu’au cas de ces rémunérations et avantages occultes. »⁽⁵⁾. Enfin, dans le renvoi opéré le 29 mai 2017, leConseil d’État affirme que « si les dispositions du c) du I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale ont été déclarées conformes à la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel n° 2016-610 QPC du 10 février 2017, sous la réserve énoncée en son point 12, cette décision, qui concerne l’imposition aux contributions sociales à hauteur de 125 % des revenus distribués mentionnés aux c à e de l’article 111 du code général des impôts, ne s’est pas prononcée sur celle des bénéfices ou revenus mentionnés à l’article 123 bis de ce code »⁽⁶⁾.

Le Conseil constitutionnel adopte une démarche distincte et inédite. Il opère différemment notamment parce qu’il resserre l’objet de la question alors que le Conseil d’État avait envisagé les dispositions législatives dans leur globalité et au regard de l’effet de leur combinaison. Une fois cet aspect réglé, le Conseil constitutionnel estime, dans les deux décisions commentées, que les dispositions contestées par les requérants sont « identiques »⁽⁷⁾ à celles déclarées conformes sous réserve dans les décisions du 22 avril 2016 et 10 février 2017. Conformément aux règles fixées par la loi organique, le Conseil constitutionnel devait donc ensuite examiner la présence d’un éventuel changement de circonstances justifiant le réexamen des dispositions législatives.

C’est à ce stade que se situe l’apport majeur des décisions du 7 juillet 2017. Le Conseil constitutionnel constate en premier lieu que le Conseil d’État l’a saisi dans la première affaire « au motif que la réserve d’interprétation relative à la prise en compte de l’érosion monétaire, énoncée au considérant 11 de la décision du 22 avril 2016 ne s’applique pas au cas exposé par le requérant dans ses griefs, alors même que les motifs de cette décision devraient conduire à une telle application »⁽⁸⁾ et dans la seconde affaire « au motif que la réserve d’interprétation énoncée dans la décision du 10 février 2017 ne s’applique pas pour l’établissement des contributions sociales assises sur les revenus mentionnés à l’article 109 résultant d’une rectification des résultats de la société distributrice ainsi qu’à l’article 123 bis du code général des impôts alors même que les motifs de cette décision devraient conduire à une telle application »⁽⁹⁾. En second lieu, le Conseil constitutionnel relève, par une formulation commune aux deux décisions que « cette difficulté dans la détermination du champ d’application d’une réserve d’interprétation, qui affecte la portée de la disposition législative critiquée, constitue un changement des circonstances justifiant, en l’espèce, le réexamen des dispositions contestées ».

La QPC étant recevable, la disposition législative est contrôlée au fond et le Conseil constitutionnel émet, dans chacune des décisions commentées, une réserve d’interprétation afin de s’assurer du respect du principe d’égalité devant les charges publiques. Mais ces réserves sont fondées sur les mêmes motifs que ceux énoncés dans les deux précédentes décisions⁽¹⁰⁾. Dans la décision 642 QPC, le Conseil constitutionnel permet l’application de la réserve d’interprétation à la situation fiscale particulière qui n’avait pas été envisagée dans la décision du 22 avril 2016⁽¹¹⁾. Autre particularité de cette décision, que le Conseil constitutionnel avait déjà expérimentée⁽¹²⁾, le dispositif reprend la réserve émise dans la décision mais cite également les réserves énoncées dans la décision du 22 avril 2016⁽¹³⁾. Dans la décision 2017-643/650 QPC, le sens de la réserve d’interprétation est identique à celle émise dans la décision du 10 février 2017, sauf qu’elle s’applique « pour l’établissement des contributions sociales assises sur les bénéfices ou revenus mentionnés » au 2 ° du premier alinéa du 7 de l’article 158 du code général des impôts⁽¹⁴⁾.

Au-delà de l’enjeu fiscal de l’espèce, les décisions commentées intéressent plus largement l’architecture de la QPC et plus précisément les voies ouvertes aux justiciables afin d’obtenir la garantie des droits et libertés constitutionnels. Désormais, la difficulté à déterminer le champ d’application des réserves d’interprétation peut constituer un changement de circonstances justifiant le réexamen de la disposition législative. Nul doute que les plaideurs sauront se saisir de cette nouvelle voie d’accès au Conseil constitutionnel. Le caractère original de ce changement de circonstances est qu’il était décelable, du moins théoriquement, au moment où le Conseil constitutionnel statue la première fois. Il en va autrement des changements de circonstances jusqu’ici admis, à l’image du changement de circonstances de fait comme l’augmentation du nombre de gardes à vue ou de circonstances de droit qui découlent d’une révision constitutionnelle, de l’émergence d’un nouveau droit ou liberté constitutionnel consacré par le Conseil constitutionnel, d’un arrêt de la CEDH… Dans les affaires commentées, lorsque le Conseil constitutionnel se prononce le 22 avril 2016 et le 10 février 2017, il pouvait théoriquement anticiper sur la mise en oeuvre particulière de la loi telle qu’elle lui a été renvoyée dans les QPC jugées le 7 juillet 2017. En dépit de la proximité de date, cela n’a pas été fait et c’est tant mieux, oserait-on dire. Un mythe tombe enfin, celui de l’infaillibilité de la décision du Conseil constitutionnel supposé avoir examiné la disposition législative dans toutes ses configurations normatives au regard de l’ensemble des normes de références du contrôle de constitutionnalité⁽¹⁵⁾.

En ouvrant une fenêtre contentieuse sur la loi telle que façonnée par la vie juridique, par les faits et le contexte normatif qui l’entourent, le Conseil constitutionnel réduit sensiblement les caractères abstrait et objectif de son office. Conformément au mouvement de concrétisation du contrôle de constitutionnalité des lois, comme du contrôle de conventionnalité des lois, le Conseil constitutionnel intègre davantage les transformations normatives que le texte de loi subit selon le contexte dans lequel il s’applique. En acceptant de réexaminer un même texte pris dans un contexte normatif différent, le Conseil constitutionnel admet que l’appréciation de la constitutionnalité de la loi est simplement relative, que plusieurs normes peuvent découler d’un même texte législatif et qu’une décision se prononçant sur l’une de ces normes ne peut pas prétendre épuiser tous les vices d’inconstitutionnalités qui pourraient naître à l’occasion de la mise en oeuvre d’autres normes tirées de ce même texte.

Dans la suite logique de ce mouvement, le Conseil constitutionnel serait inspiré d’abandonner son refus d’apprécier une disposition législative déclarée conforme, mais à l’encontre de laquelle un justiciable invoque un grief nouveau qui n’avait pas été examiné par le Conseil constitutionnel⁽¹⁶⁾. Dès lors que ce nouveau grief serait jugé sérieux par les juges du filtrage, le risque de contestation perpétuelle de la loi serait écarté et les justiciables bénéficieraient d’un niveau supplémentaire d’effectivité des droits et libertés en pouvant contester sous un autre angle contentieux une loi précédemment validée par le Conseil constitutionnel, mais dont un vice d’inconstitutionnalité serait révélé ultérieurement et de manière concrète.

La concrétisation du contrôle de constitutionnalité des lois au service de l’effet utile des décisions QPC

Conseil d’État, ord., 29 mai 2017, Association En marche !, n° 410833

Cons. const. n° 2017-651 QPC, 31 mai 2017, Association En marche !

Par-delà l’intérêt politique de la décision Association En marche ! rendue quelques jours avant le premier tour des élections législatives et portant sur la durée des émissions de campagne du nouveau parti La République en Marche (LREM), la décision du Conseil constitutionnel du 31 mai 2017 et la décision de renvoi du Conseil d’État rendue deux jours plus tôt présentent un intérêt juridique notable.

Le Conseil d’État avait été saisi d’un référé-liberté, en application de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, par lequel l’association En marche ! demandait la suspension de la décision n° 2017-254 du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) du 23 mai 2017 fixant la durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives des 11 et 18 juin 2017. Cette demande de suspension était assortie d’une autre demande tendant à ce que le Conseil enjoigne au CSA, d’une part, de fixer à un niveau « qui ne saurait être inférieur à celui des deux principaux partis et groupements représentés par des groupes parlementaires de l’Assemblée nationale la durée d’émission mise à la disposition de l’association »En marche ! « dans le cadre de la campagne en vue des élections législatives »⁽¹⁷⁾, et, d’autre part, « de veiller à ce que l’équité de traitement des partis et des groupements politiques présentant des candidats à l’élection législative soit assurée par les services de télévision et radiodiffusion sonore »⁽¹⁸⁾.

À l’occasion de ce référé-liberté, l’association En marche ! demande au Conseil d’État de renvoyer au Conseil constitutionnel la question de la conformité aux droits et libertés constitutionnellement garantis de l’article L. 167-1 du code électoral qui prévoit les conditions d’utilisation des antennes du service public de radiodiffusion et de télévision par les partis et groupements politiques pour leur campagne en vue des élections législatives. Au regard de ces conditions d’utilisation, les partis politiques sont traités différemment selon qu’ils sont ou non représentés par des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale : à leur encontre, l’association requérante invoque les articles 3 et 4 de la Constitution ainsi que les articles 6 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Par la même occasion, l’association En marche ! soutient que les dispositions législatives sont incompatibles avec les stipulations de l’article 3 du premier protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, des articles 10 et 14 de cette convention et de l’article 25 du Pacte international relatif aux droits civiques et politiques. Par l’ensemble de ces moyens, l’association requérante conteste les dispositions de l’article L. 167-1 du code électoral en ce qu’elles permettent aux partis représentés par des groupes parlementaires à l’Assemblée nationale de disposer ensemble de trois heures d’émission avant le premier tour de scrutin et d’une heure et demie entre les deux tours, alors que les autres partis présentant au moins 75 candidats ne peuvent disposer que de sept minutes avant le premier tour et cinq minutes entre les deux tours, et ce quels que soient les résultats obtenus par les différents partis lors de l’élection présidentielle qui a précédé immédiatement les élections législatives. La décision du CSA prévoit notamment que, en tant que groupes politiques représentés à l’Assemblée nationale, le groupe socialiste dispose de 80 minutes au premier tour et 40 minutes au second, et le groupe Les Républicains dispose de 69 minutes et 19 secondes au premier tour et 34 minutes et 40 secondes au second, tandis que les partis politiques non représentés à l’Assemblée nationale, dont le parti LREM, ne disposent respectivement que de 7 minutes et 5 minutes au premier et au second tour.

Prioritairement, le Conseil d’État examine la QPC. L’applicabilité de l’article L. 167-1 du code électoral ne faisait pas de doute dès lors que c’est sur le fondement de cette disposition législative que le CSA a pris sa décision ; en outre la disposition législative n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs ou le dispositif d’une précédente décision du Conseil constitutionnel.

Le Conseil d’État juge que les moyens tirés de ce que ces dispositions, « compte tenu notamment des évolutions intervenues dans les circonstances de droit et de fait depuis la date de leur édiction, sont susceptibles de porter atteinte à l’expression pluraliste des opinions et à la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation, garanties par le troisième alinéa de l’article 4 de la Constitution, au principe d’égalité devant le suffrage découlant de l’article 3 de la Constitution et de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et à la liberté d’expression garantie par l’article 11 de cette déclaration présentent un caractère sérieux ». Dans ces conditions, il décide de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par l’association requérante.

Il est remarquable que le Conseil d’État se fonde sur un changement de circonstances alors que précisément le Conseil constitutionnel ne s’était pas déjà prononcé sur la disposition législative ; aussi, n’était-il pas nécessaire que le juge du renvoi se fonde sur l’existence d’un tel changement. De manière originale, le changement de circonstances est pris en compte au titre de l’appréciation du caractère sérieux de la question, comme pour indiquer que le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la loi n’aurait pas été sérieux hors des circonstances politiques et juridiques entourant l’élection présidentielle de 2017 : ainsi, ce qui aurait pu apparaître évidemment conforme aux exigences constitutionnelles est devenu douteux dans le contexte du succès aux élections présidentielles d’un parti politique d’à peine un an.

Remarquable est également le fait que le Conseil d’État ait statué sur la demande de suspension en référé en tenant compte du « calendrier prévisionnel » du Conseil constitutionnel. Il juge effet que « eu égard à la date de la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel et au calendrier prévisionnel d’examen de cette question indiqué par le Conseil constitutionnel aux parties, qui est compatible avec la remise en cause des durées d’émission mentionnées dans la décision litigieuse, il n’y a lieu ni d’examiner immédiatement les autres moyens de la requête, tirés de la violation d’engagements internationaux de la France, ni d’ordonner une mesure conservatoire ». Étonnement donc, alors que la décision dont la suspension est demandée est potentiellement illégale et contraire aux droits et libertés fondamentaux, et qu’il y a urgence à statuer en 48h, le Conseil d’État renonce à prendre des mesures conservatoires en attendant la décision du Conseil constitutionnel parce qu’il a obtenu, de celui-ci, la garantie qu’il se sera prononcé sur la QPC à brève échéance. Dans ces conditions, le Conseil d’État décide de surseoir à statuer sur le surplus de la requête en référé. En dehors de l’aspect purement procédural, la décision de renvoi de la QPC témoigne d’un effectif dialogue des juges, lesquels s’accordent sur les délais de jugement pour répondre à l’urgence de la situation : rendant sa décision en temps utile, deux jours après la décision de renvoi, soit dans le délai de 48h du référéliberté, le Conseil constitutionnel a mis en place une sorte de procédure d’urgence de fait pour l’examen de QPC⁽¹⁹⁾.

Sur le fond, la décision QPC du 31 mai 2017 est intéressante également. Se fondant sur les principes d’égalité tel qu’énoncé aux articles 3 de la Constitution – égalité du suffrage – et 6 de la Déclaration des droits de 1789 – égalité devant la loi –, ainsi que sur l’article 4 de la Constitution relatif au principe du pluralisme des courants et à la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation, le Conseil constitutionnel affirme que « lorsque le législateur détermine entre les partis et groupements politiques des règles différenciées d’accès aux émissions du service public de la communication audiovisuelle, il lui appartient de veiller à ce que les modalités qu’il fixe ne soient pas susceptibles de conduire à l’établissement de durées d’émission manifestement hors de proportion avec la participation de ces partis et groupements à la vie démocratique de la Nation »⁽²⁰⁾. Il constate ensuite qu’il est loisible au législateur de « prendre en compte la composition de l’Assemblée nationale à renouveler et, eu égard aux suffrages qu’ils avaient recueillis, réserver un temps d’antenne spécifique à ceux des partis et groupements qui y sont représentés » : il tend ainsi à favoriser l’expression des principales opinions qui animent la vie démocratique de la Nation et poursuit « l’objectif d’intérêt général de clarté du débat électoral ». Aussi le Conseil constitutionnel ne remet-il pas en cause en tant que tel le choix du législateur d’opérer une distinction entre les partis politiques selon qu’ils sont ou non représentés par des groupes politiques à l’Assemblée. Toutefois, le Conseil précise que « les modalités selon lesquelles le législateur détermine les durées d’émission attribuées aux partis et groupements qui ne disposent plus ou n’ont pas encore acquis une représentation à l’Assemblée nationale ne sauraient (…) pouvoir conduire à l’octroi d’un temps d’antenne manifestement hors de proportion avec leur représentativité, compte tenu des modalités particulières d’établissement des durées allouées aux formations représentées à l’Assemblée nationale ». Or, en l’espèce, les durées d’émission dont peuvent bénéficier ces partis et groupements peuvent être significativement inférieures à celles dont peuvent bénéficier les partis politiques représentés par des groupes à l’Assemblée et ne pas ainsi refléter leur représentativité.

Le Conseil constitutionnel en déduit donc que « les dispositions contestées peuvent conduire à l’octroi de temps d’antenne sur le service public manifestement hors de proportion avec la participation à la vie démocratique de la Nation de ces partis et groupements politiques » et qu’elles « méconnaissent donc les dispositions du troisième alinéa de l’article 4 de la Constitution et affectent l’égalité devant le suffrage dans une mesure disproportionnée ».

Il faut noter que le Conseil constitutionnel n’affirme pas que les dispositions de l’article L. 167-1 du code électoral conduisent à l’attribution de temps d’antenne disproportionné, ni que les durées d’émission sont significativement inférieures pour les partis non représentés à l’assemblée, mais que ces dispositions législatives « peuvent conduire » et qu’elles « peuvent être » disproportionnées. Conformément à la logique d’un contrôle de constitutionnalité abstrait, le Conseil sembleainsi se prononcer uniquement sur le texte de loi soumis à son contrôle, sans tenir compte de la situation du parti LREM. Pourtant, il a manifestement pris en considération l’ensemble du contexte factuel – l’importance politique prise par un parti politique jeune non encore représenté à l’Assemblée – et les conséquences concrètes de l’application de la loi par le CSA – les temps d’antenne attribués aux différents partis politiques. À l’instar du Conseil d’État, le Conseil constitutionnel a pris en considération, sans le dire explicitement, si ce n’est un changement de circonstances, au moins les circonstances particulières de l’espèce.

La décision du 31 mai 2017 illustre donc cette concrétisation du contrôle de constitutionnalité des lois mis en lumière par la doctrine⁽²¹⁾ et qui, depuis la mise en place de la QPC, croit sensiblement.

Les conséquences de l’inconstitutionnalité constatée illustrent également cette concrétisation accrue du contrôle de constitutionnalité des lois. Le Conseil constitutionnel s’emploie à donner un effet utile à la déclaration d’inconstitutionnalité. Il relève que l’abrogation de l’article 167-1 du code électoral aurait eu pour effet « d’ôter toute base légale à la détermination par le conseil supérieur de l’audiovisuel (…) des durées des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives » à venir, sans que le législateur soit en mesure de remédier à l’inconstitutionnalité en quelques jours. Il décide donc de reporter au 30 juin 2018 ladate d’effet de l’abrogation en rappelant qu’il ne dispose pas d’un pouvoir général d’appréciation de même nature que celui du Parlement. Mais, en même temps, le Conseil décide de remédier, par sa décision, à l’inconstitutionnalité de l’article L. 167-1 du code électoral pour les élections législatives de 2017 : « l’application du paragraphe III de l’article L. 167-1 du code électoral doit permettre, pour la détermination des durées d’émission dont les partis et groupements politiques habilités peuvent bénéficier, la prise en compte de l’importance du courant d’idées ou d’opinions qu’ils représentent, évaluée en fonction du nombre de candidats qui déclarent s’y rattacher et de leur représentativité, appréciée notamment par référenceaux résultats obtenus lors des élections intervenues depuis les précédentes élections législatives ». Ainsi, le Conseil constitutionnel invite le CSA à ne pas faire une application stricte de la loi pourtant maintenue en vigueur et à prendre en considération, s’agissant des partis non représentés à l’Assemblée nationale et contrairement à ce que prévoit la loi, les résultats des élections présidentielles. Le Conseil ajoute en outre que « sur cette base, en cas de disproportion manifeste, au regard de leur représentativité », entre les partis politiques selon qu’ils sont ou nonreprésentés à l’Assemblée, les temps d’antenne accordés aux partis non représentés « doivent être modifiés à la hausse », et précise que « cette augmentation ne peut, toutefois, excéder cinq fois les durées fixées par les dispositions du paragraphe III de l’article L. 167-1 du code électoral ».

Les effets ainsi attribués à la décision QPC sont à plusieurs égards originaux. Le Conseil constitutionnel ne se contente pas de maintenir en vigueur une loi inconstitutionnelle au regard des conséquences manifestement excessives qu’aurait son abrogation, il propose une réécriture de la loi afin qu’elle produise immédiatement des effets conformes aux exigences constitutionnelles qu’il a définies pour tenir compte du contexte politique particulier induit par les résultats de l’élection présidentielle. En outre, il impose à une autorité administrative indépendante, le CSA, de ne pas faire application d’une loi juridiquement en vigueur et de fixer les temps d’antenne en fonction du mode d’emploi que le Conseil constitutionnel a lui-même déterminé. Si la décision n° 2017-651 QPC du 31 mai 2017 est politiquement essentielle en ce qu’elle permet le respect de l’équité dans le déroulement de la campagne électorale, elle est également marquante, d’un point de vue strictement juridique, en ce qu’elle témoigne à la fois de l’approfondissement de la concrétisation du contrôle de constitutionnalité des lois et du développement des méthodes tendant à procurer un effet utile aux décisions du Conseil constitutionnel.

L’invocabilité en qpc de l’article 12 de la DDHC

Cons. const. n° 2017-637 QPC du 16 juin 2017, Association nationale des supporters [Refus d’accès à une enceinte sportive et fichier d’exclusion]

Par la force créatrice du droit et l’imagination des plaideurs, la procédure de la QPC permet de faire le lien entre l’article 12 de la Déclaration de 1789, une association de supporters – essentiellement de football au regard de ses membres adhérents –, le pouvoir de police administrative et peut-être plus largement le droit des contrats publics. Pourtant, à lire le douzième article du texte révolutionnaire, le rapprochement n’est pas évident : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ». Pourtant, la démarche de l’Association nationale des supporters était habilement fondée. À l’occasion d’un recours pour excès de pouvoir formé devant le Conseil d’État, visant à contester le décret n° 2016-1954 du 28 décembre 2016 pris en application de l’article L. 332-1 du code du sport, une QPC est déposée à l’encontre des deuxième et troisième alinéas de cette disposition législative, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme. En particulier le deuxième alinéa de l’article L. 332-1 du code du sport permet aux organisateurs des manifestations sportives à but lucratif de refuser ou d’annuler la délivrance de titres d’accès à ces manifestations ou d’en refuser l’accès aux personnes qui ont contrevenu ou contreviennent aux dispositions des conditions générales de vente ou du règlement intérieur relatives à la sécurité de ces manifestations. L’association requérante reprochait notamment à cette disposition législative de confier des pouvoirs de police à une personne privée, en violation de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 qui n’avait jamais fait l’objet d’une décision QPC.

Méconnu parmi les normes de référence, l’article 12 est au fondement de l’objectif de valeur constitutionnelle de bonne administration de la justice, aux côtés des articles 15 et 16 de la Déclaration de 1789 depuis une décision n° 2009- 595 DC du 3 décembre 2009, sans toutefois être invocable en lui-même en QPC⁽²²⁾. Dans le cadre du contrôle a priori, la décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, rendue à propos de la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, avait précisé la portée normative de l’article 12 de la Déclaration de 1789. Le Conseil constitutionnel était saisi de dispositions autorisant toute personne morale à mettre en oeuvre des dispositifs de surveillance au-delà des abords « immédiats » de ses bâtiments et installations et en confiant à des opérateurs privés le soin d’exploiter des systèmes de vidéoprotection sur la voie publique et de visionner les images pour le compte de personnes publiques. Dès lors, ces dispositions sont censurées en ce qu’elles rendaient « possible la délégation à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits » (considérant 19).

L’objet de cette censure est repris dans la décision QPC du 16 juin 2017. En effet, le Conseil constitutionnel affirme désormais clairement qu’il résulte de l’article 12 de la Déclaration de 1789 « l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits ». Un nouveau droit et libertés constitutionnel, au sens de l’article 61-1 de la Constitution, est donc désormais invocable en QPC. La solution semble logique. Certes, le traitement de l’article 12 diffère de celui réservé à l’incompétence négative⁽²³⁾ ou au principe de la séparation des pouvoirs⁽²⁴⁾ dont le justiciable ne peut se prévaloir que s’il démontre que la méconnaissancede l’un de ces deux principes affecte par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit. Pour autant, le nouveau grief invocable en QPC consacré par la décision du 16 juin 2017 est plus précis et cantonné à un champ déterminé. Il s’agit seulement de l’article 12 tel qu’interprété par le Conseil constitutionnel en ce qu’il interdit la délégation à une personne privée des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « force publique » nécessaire à la garantie des droits.

Le potentiel contentieux de l’article 12 ne doit pas pour autant être sous-estimé, bien qu’en l’espèce le grief soit écarté en raison de l’absence de délégation de compétence. Les justiciables pourraient à l’avenir s’en saisir et solliciter l’enrichissement et l’élargissement de sa portée, notamment en droit des contrats publics, matière jusqu’à présent assez peu investie par la procédure de la QPC, principalement en raison du caractère règlementaire de la plupart des dispositions applicables⁽²⁵⁾. Justement, des QPC en la matière pourraient prochainement remonter jusqu’au Conseil constitutionnel en raison de la ratification récente, par la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016, des ordonnances du 23 juillet 2015 et du 26 janvier 2016 relatives aux marchés publics et contrats de concession.

Revue doctrinale

Articles relatifs aux décisions du Conseil constitutionnel

8 janvier 2016

2015-512 QPC

M. Vincent R. [Délit de contestation de l’existence de certains crimes contre l’humanité]

• Ader, Basile. « Le droit des associations après la loi Égalité et citoyenneté ». Légipresse, avril 2017, n° 348, p. 192-193.

3 février 2016

2015-520 QPC

Société Metro Holding France SA venant aux droits de la société CRFP Cash [Application du régime fiscal des sociétés mères aux produits de titres auxquels ne sont pas attachés des droits de vote]

• Jauréguiberry, Arnaud. « La discrimination à rebours devant le juge national ». Revue trimestrielle de droit européen, janvier-mars 2017, n° 1, p. 39-57.

1^er avril 2016

2016-532 QPC

M. Jean-Marc E. et autre [Composition de la formation collégiale du tribunal correctionnel du territoire des îles de Wallis-et-Futuna]

• Perrier, Jean-Baptiste. « Les juridictions pénales d’outre-mer sous le feu du Conseil constitutionnel ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 244-245.

10 mai 2016

2016-539 QPC

Mme Ève G. [Condition de résidence fiscale pour l’imposition commune des époux en Nouvelle-Calédonie]

• Bénéteau, Jocelyn. « Atteinte au principe d’égalité devant la loi fiscale … du pays ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 217- 222.

3 juin 2016

2016-544 QPC

M. Mohamadi C. [Règles de formation, de composition et de délibération de la cour d’assises de Mayotte]

• Perrier, Jean-Baptiste. « Les juridictions pénales d’outre-mer sous le feu du Conseil constitutionnel ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 244-245.

22 juillet 2016

2016-555 QPC

M. Karim B. [Subordination de la mise en mouvement de l’action publique en matière d’infractions fiscales à une plainte de l’administration]

• Catelan, Nicolas. « Le verrou de Bercy ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 239-240.

4 août 2016

2016-736 DC

Loi relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels

• Montis, Audrey de. « La validation aisée de la Loi travail par le Conseil constitutionnel ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 197-209.

9 septembre 2016

2016-561/562 QPC

M. Mukhtar A. [Écrou extraditionnel]

• Perrier, Jean-Baptiste. « Réserves d’interprétation extensive en matière d’écrou extraditionnel ». Revue française de droit constitutionnel, janvier-mars 2017, n° 109, p. 242-244.

23 septembre 2016

2016-567/568 QPC

M. Georges F. et autre [Perquisitions administratives dans le cadre de l’état d’urgence II]

• Bernard, Cédric. « Perquisitions administratives et état d’urgence : une nonconformité du régime antérieur à la loi du 20 novembre 2015 sans effets ». Revue française de droit constitutionnel, juin 2017, n° 110, p. 487-501.

21 octobre 2016

2016-590 QPC

La Quadrature Du Net et autres [Surveillance et contrôle des transmissions empruntant la voie hertzienne]

• Debaets, Émilie. « Les interceptions militaires devant le Conseil constitutionnel ». Actualité juridique. Droit administratif, 10 avril 2017, n° 13, p. 752-757.
• Faure, Caroline. « La fin de “l’exception hertzienne” durant l’état d’urgence ». Revue française de droit constitutionnel, juin 2017, n° 110, p. 501-511.

10 novembre 202016-738 DC16

2016-738 DC

Loi visant à renforcer la liberté, l’indépendance et le pluralisme des médias

• Gaïa, Patrick. « Décision n° 2016-738 DC du 10 novembre 2016, Loi visant à renforcer la liberté, l’indépendance et le pluralisme des médias ». Revue française de droit constitutionnel, juin 2017, n° 110, p. 465-472.

17 novembre 2016

2016-739 DC

Loi de modernisation de la justice du xxie siècle

• Hauser, Jean. « Divorce par consentement mutuel : le droit de la Comtesse de Ségur ou les malheurs du sophisme ». RTD civ. : revue trimestrielle de droit civil, janvier-mars 2017, n° 1, p. 107-108.

29 décembre 2016

2016-744 DC

Loi de finances pour 2017

• Oliva, Éric. « [Note sous décision n° 2016-743 et 2016-744 DC] ». Revue française de droit constitutionnel, juin 2017, n° 110, p. 472-486.

24 janvier 2017

2016-606/607 QPC

M. Ahmed M. et autre [Contrôles d’identité sur réquisitions du procureur de la République]

• Fourment, François. « Le contrôle d’identité sur intime conviction du policier ». La Gazette du Palais, 25 avril 2017, n° 16, p. 56-57.
• Maron, Albert ; Haas, Marion. « Serait contraire à la Constitution le cumul… de réquisitions ». Droit pénal, mars 2017, n° 3, p. 42-44.
• Perrier, Jean-Baptiste. « Les contrôles d’identité discriminatoires et le satisfecit du Conseil constitutionnel ». Actualité juridique. Pénal, mai 2017, n° 5, p. 239-240.

26 janvier 2017

2016-745 DC

Loi relative à l’égalité et à la citoyenneté

• Ader, Basile. « Le droit des associations après la loi Égalité et citoyenneté ». Légipresse, avril 2017, n° 348, p. 192-193.
• Chaltiel, Florence. « La loi relative à l’égalité et à la citoyenneté devant le juge constitutionnel. Loi-balai, lisibilité du droit et exigences constitutionnelles ». Les Petites Affiches, 24 mars 2017, n° 60, p. 6-17.
• Dounot, Cyrille. « La guerre scolaire n’aura pas (encore) lieu. Remarques sur la censure de l’article 39 de la loi Égalité et citoyenneté ». Les Petites Affiches, 28 mars 2017, n° 62, p. 7-10.
• Mallet-Poujol, Nathalie. « La répression du négationnisme ou l’impasse de l’article 24 bis de la loi de 1881 ». Légipresse, avril 2017, n° 348, p. 194-199.

10 février 2017

2016-611 QPC

M. David P. [Délit de consultation habituelle de sites internet terroristes]

• Alix, Julie. « La prévention pénale du terrorisme devant le Conseil constitutionnel ». Actualité juridique. Pénal, mai 2017, n° 5, p. 237-239.
• Derieux, Benoît. « Mort et résurrection du délit de consultation habituelle de sites internet terroristes ». Légipresse, mars 2017, n° 347, p. 137-142.
• Gogorza, Amane ; Lamy, Bertrand de. « L’abrogation par le Conseil constitutionnel du délit de consultation habituelle de sites terroristes ». La Semaine juridique. Édition générale, 27 mars 2017, n° 13, p. 613-616.
• Mayaud, Yves. « Le terrorisme par entreprise individuelle sous contrôle constitutionnel ». Recueil Dalloz, 1^er juin 2017, n° 20, p. 1134-1135.

9 mars 2017

2016-616/617 QPC

Société Barnes et autre [Procédure de sanction devant la Commission nationale des sanctions]

• Clément, Solène. « Principe d’impartialité et Commission nationale des sanctions ». Actualité juridique. Pénal, mai 2017, n° 5, p. 233-234.

16 mars 2017

2017-624 QPC

M. Sofiyan I. [Durée maximale de l’assignation à résidence dans le cadre de l’état d’urgence]

• Cassia, Paul. « Le Conseil constitutionnel fait et défait le régime du renouvellement des assignations à résidence de longue durée de l’état d’urgence ». Recueil Dalloz, 1^er juin 2017, n° 20, p. 1162-1168.
• Deygas, Serge. « Confier au juge administratif un contrôle a priori des assignations à résidence est inconstitutionnel ». Procédures, mai 2017, n° 5, p. 50-51.

6 avril 2017

2017-625 QPC

M. Amadou S. [Entreprise individuelle terroriste]

• Alix, Julie. « La prévention pénale du terrorisme devant le Conseil constitutionnel ». Actualité juridique. Pénal, mai 2017, n° 5, p. 237-239.
• Mayaud, Yves. « Le terrorisme par entreprise individuelle sous contrôle constitutionnel ». Recueil Dalloz, 1^er juin 2017, n° 20, p. 1134-1135.

31 mai 2017

2017-651 QPC

Association En Marche ! [Durée des émissions de la campagne électorale en vue des élections législatives]

• Camby, Jean-Pierre. Expressions pluralistes des opinions et campagne officielle pour les élections législatives ». Les Petites Affiches, 15 juin 2017, n° 119, p. 12-23
• Verpeaux, Michel. Quand le renouvellement de la vie politique bouleverse la répartition du temps d’antenne ». La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 26 juin 2017, n° 25, p. 25-28.

2 juin 2017

2017-632 QPC

** Union nationale des associatiobs de familles de traumatisés crâniens et de cérébro-lésés [Procédure collégiale préalable à la décision de limitation ou darrêt des traitements d'une des personne hors d'état d'exprimer sa volonté]

• Letteron, Roseline. « La fin de vie devant le Conseil constitutionnel ». liberté, libertés chéries, 5 juin 2017, 4 p.

9 juin 2017

2017-635 QPC

** M. Émilie L. [Interdiction de séjour dans le cadre de l'État d'urgence]

• Letteron, Roseline. « Etat d’urgence : Interdiction de séjour et liberté de manifester ». Liberté, Libertés chéries, 12 juin 2017, 3 p.

Articles thématiques

Droits fondamentaux

• Drago, Guillaume. « Liberté individuelle et Constitution. Quels principes pour quels juges ? ». In : Entre tradition et modernité : le droit pénal en contrepoint : Mélanges en l’honneur d’Yves Mayaud. Paris : Dalloz, 2017, p. 529-540.

• Marchadier, Fabien. « Le juge judiciaire face à la multiplication des sources des droits fondamentaux ». Revue des droits et libertés fondamentaux, 7 avril 2017, Chron. n° 14, 9 p.

• Poulet, Florian. « Les dispositions législatives réservant un monopole aux avocats aux Conseils devant le Conseil d’Etat ne portent pas atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. [CE, 28 septembre 2016, n° 397231] ». Les Petites Affiches, 23 mars 2017, n° 59, p. 8-10.

Droit de la communication et des médias

• Mahasela, Justine. « Lutte contre le négationnisme : un combat réaffirmé par les récentes modifications de la loi sur la liberté de la presse ». Légipresse, février 2017, n° 346, p. 59-60.

• Tricoire, Agnès. « Le juge, l’oeuvre, le débat critique et les intégristes : la liberté marque un point. [Cour d’appel de Metz, 19 janvier 2017, Agrif c/ Frac de Lorraine] ». Légipresse, mars 2017, n° 347, p. 148-154.