La coexistence de la saisine parlementaire et des autres voies d’accès au juge constitutionnel en droit comparé

VERDUSSEN Marc - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 48 (dossier : 10 années de saisine parlementaire) - juin 2015 - p. 97 à 111

Professeur à l'Université de Louvain (UCL) Centre de recherche sur l'État et la Constitution (JUR-I – CRECO)

Sommaire :

  • I – La saisine parlementaire en Europe
    1 - Qu'est-ce qu'une saisine parlementaire ?
    2 - Dans quels États la saisine parlementaire est-elle organisée ?
    3 - La saisine parlementaire est-elle effective ?
  • II – Les atouts de la saisine parlementaire
    1 - Un atout procédural : l'étendue de la saisine
    2 - Un atout temporel : le moment de la saisine
    3 - Un atout démocratique : la protection de l'opposition parlementaire
    4 - Un atout structurel : le respect du partage des pouvoirs
    5 - Un atout fonctionnel : la nature du contrôle



En 2004, dans le cadre d’une journée d’études organisée au Conseil constitutionnel par l’Association française de droit constitutionnel, le professeur Pierre Bon a présenté un tableau comparatif des expériences étrangères de saisine parlementaire(1). L’objet de la présente contribution n’est pas tant de remettre sur le métier cette pénétrante étude que d’envisager les saisines parlementaires sous un angle particulier. Depuis cette époque, en effet, de l’eau a coulé sous les ponts de Paris. Avec la réforme de 2010, les parlementaires ne représentent plus la seule source d’alimentation du Conseil constitutionnel, qui peut être saisi de questions prioritaires de constitutionnalité (QPC). Ce « nouveau chapitre du contentieux constitutionnel français »(2) nous conduit aujourd’hui à aborder la saisine parlementaire sous un angle inédit, celui de sa coexistence avec la QPC, et de le faire dans une perspective comparative.

Après avoir examiné quelques questions préalables sur la saisine parlementaire en Europe (I), on s’interroge sur les atouts du mécanisme (II).

I – La saisine parlementaire en Europe

Qu’est-ce qu’une saisine parlementaire ? Dans quels États est-elle organisée ? Quelle est son effectivité ? On aborde succinctement ces trois questions générales.

1 - Qu’est-ce qu’une saisine parlementaire ?

D’un examen comparatiste des États du modèle concentré de justice constitutionnelle, il ressort que quatre catégories principales d’acteurs peuvent être investies du pouvoir de saisir la juridiction constitutionnelle : les citoyens (personnes physiques et morales), les juridictions (dans le cadre d’un contrôle incident), des autorités politiques et une portion des assemblées parlementaires(3). On parle, dans ce dernier cas, de « saisine parlementaire ».

Il y a saisine parlementaire lorsque la juridiction constitutionnelle peut être saisie d’un recours formé par une fraction – généralement mais pas nécessairement minoritaire – de membres d’une, voire de plusieurs, assemblées parlementaires. Cette fraction est déterminée sous la forme d’un nombre fixe de parlementaires ou sous la forme d’un pourcentage du nombre total de parlementaires composant l’assemblée.

2 - Dans quels États la saisine parlementaire est-elle organisée ?

La saisine parlementaire existe notamment dans les États suivants.

En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale statue sur les recours formés par un quart – et non plus un tiers – des membres du Bundestag « en cas de divergence d’opinion ou de doutes sur la compatibilité formelle et matérielle, soit du droit fédéral ou du droit d’un Land avec la présente Loi fondamentale, soit du droit d’un Land avec toute autre règle du droit fédéral » (Loi fondamentale, article 93-1-2).

En Autriche, depuis 1975, la Cour constitutionnelle statue sur la constitutionnalité d’une loi fédérale sur demande d’un tiers des membres du Conseil national ou, depuis 1988, d’un tiers des membres du Conseil fédéral (Loi fondamentale, article 140-1). De plus, dans chaque Land, la Constitution peut prévoir la possibilité pour un tiers des membres du Parlement (diète) de contester la constitutionnalité d’une loi du Land. En revanche, la possibilité pour un Land de contester la constitutionnalité d’une loi fédérale, mais non d’une loi d’un autre Land, appartient uniquement au Gouvernement du Land et seul le Gouvernement fédéral peut contester la constitutionnalité d’une loi d’un Land.

En Belgique, la Cour constitutionnelle peut être saisie de recours en annulation dirigés contre des normes législatives par les présidents des assemblées législatives à la demande des deux tiers de leurs membres, ce qui s’apparente à une saisine parlementaire à la majorité qualifiée (Constitution, article 142, alinéa 3 ; loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, article 2, 1° et 3°).

En Espagne, le Tribunal constitutionnel peut être saisi de recours en inconstitutionnalité contre des lois ou des dispositions normatives ayant force de loi formés par 50 députés (1/7) ou 50 sénateurs (1/5) ou par les assemblées des communautés autonomes, à la majorité des membres de l’assemblée (Constitution, articles 161-1-a et 162-1-a).

En France, le Conseil constitutionnel peut être saisi avant la promulgation de la loi par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat, ainsi que, depuis 1974, par soixante députés ou soixante sénateurs (Constitution, article 61).

Au Portugal, le Tribunal constitutionnel peut être saisi de recours en inconstitutionnalité, notamment contre les normes législatives, par le président de l’Assemblée de la République ou par un dixième des députés, mais aussi notamment par un dixième des membres d’une assemblée législative régionale en exercice quand la saisine est fondée sur la violation des droits constitutionnels des régions autonomes, à savoir les Açores et Madère (Constitution, article 281-1 et 2).

Dans le cadre de la présente étude, on se limite à ces six États, tout en précisant que des saisines parlementaires sont organisées ailleurs en Europe. On pense notamment aux États d’Europe centrale et orientale(4), telle la Pologne, où un recours peut être exercé, non seulement par le président du Sejm et le président du Sénat, mais aussi par 50 députés ou 30 sénateurs (Constitution, articles 188 et 191-1-1). On pense aussi aux États de la Communauté des États indépendants (CEI)(5).

3 - La saisine parlementaire est-elle effective ?

Si l’on fait abstraction de la France, où la situation est atypique, dans les autres États cités ci-avant, les saisines parlementaires sont peu activées. Pierre Bon en avait déjà fait le constat il y a dix ans(6). La situation n’a pas évolué durant la dernière décennie.

On citera, à titre d’illustration, les chiffres relevés dans trois États. En Allemagne, de 1951 à 2011, sur 170 245 affaires traitées, 109 l’ont été sur saisine parlementaire(7), ce qui représente environ 0,65 % des affaires. En Belgique, la saisine par les présidents des assemblées parlementaires est assez rare : depuis la création de la Cour constitutionnelle, onze arrêts ont été rendus à partir d’une telle saisine, dont près de la moitié sur saisine du président du Parlement flamand contre des dispositions adoptées par la Communauté française. En Espagne, en 2013, sur 7 573 affaires traitées, on dénombre 76 recours en inconstitutionnalité dont 10 par les députés ou les sénateurs, ce qui représente environ 0,13 % des affaires. Les chiffres de 2012 sont comparables : sur 7 514 affaires traitées, on dénombre 38 recours en inconstitutionnalité dont 7 par les députés ou les sénateurs, donc environ 0,09 % des affaires.

II – Les atouts de la saisine parlementaire

Avec l’introduction de la QPC, la France est aujourd’hui confrontée à plusieurs questions relatives à la saisine parlementaire. La plus cruciale est certainement celle de la survie de cette dernière : la QPC pourrait-elle générer un reflux du nombre de demandes introduites par les parlementaires(8) ? Pour le dire autrement, faut-il « parier sur une suppression ‘‘en douce’’ du contentieux a priori par une substitution polie, mais implacable, du contentieux a posteriori ? »(9) ? Il ne s’agit pas ici de répondre à cette question, mais plus modestement de fournir quelques éléments tirés du droit comparé, et de la théorie générale de la justice constitutionnelle, afin de nourrir ce débat français.

Un élément est généralement avancé pour expliquer le succès très relatif de la saisine parlementaire : « la diversité des autres voies de recours permettant de saisir la Cour constitutionnelle »(10). Cette explication – qui pourrait être de mauvais augure pour la saisine parlementaire française – est certes pertinente, mais elle n’est pas suffisante. En effet, l’existence d’autres modes de saisine ne peut expliquer la désaffection de la saisine parlementaire que s’il peut être établi que ces autres modes de saisine font, d’une manière ou d’une autre, double emploi avec la saisine parlementaire, en ce qu’ils traduisent une certaine redondance.

Dans le cas contraire – ils ne font pas double emploi avec la saisine parlementaire, mais la complètent –, l’explication de la désaffection de la saisine parlementaire doit être trouvée ailleurs. Trois explications au moins sont concevables. La première explication est psychologique. Les parlementaires peuvent éprouver la crainte de prendre un revers et, partant, de saper leur crédibilité si leur recours devait être rejeté par la juridiction constitutionnelle. La deuxième explication est politique. Les conditions de fonctionnement du système politique n’encouragent pas nécessairement les parlementaires à saisir la juridiction constitutionnelle. Ainsi, en Allemagne, « les lois les plus importantes doivent être adoptées avec l’accord du Bundesrat, lequel comporte fréquemment une majorité de membres appartenant à l’opposition »(11). Ainsi encore, en Autriche, depuis la fin de la Seconde guerre mondiale, les coalitions gouvernementales ont généralement été formées par les deux principaux partis politiques, empêchant par là l’opposition d’atteindre un tiers de l’assemblée(12). La troisième explication est juridique. Le quorum requis pour initier une saisine parlementaire est parfois très élevé. C’est le cas précisément en Autriche, où la recevabilité d’une saisine suppose qu’elle soit soutenue par un tiers de l’assemblée.

Le « test du double emploi » revient à s’interroger sur la plus-value que peut représenter la saisine parlementaire dans le système concentré de justice constitutionnelle et, tout spécialement, par rapport à la saisine sur renvoi préjudiciel. Les atouts de la saisine parlementaire sont, dans l’absolu, au nombre de cinq au moins. Ils ne sont pas présents dans tous les États. En effet, la cohabitation d’une saisine parlementaire avec d’autres formes de saisine est déterminée, dans chaque État, par des éléments propres au système constitutionnel interne et à la culture politique nationale.

1 - Un atout procédural : l’étendue de la saisine

Dans certains États, la saisine parlementaire est plus large que la saisine sur renvoi préjudiciel. C’est le cas en France, où la QPC ne peut être posée que lorsque sont en cause les droits fondamentaux – les « droits et libertés que la Constitution garantit », dit l’article 61-1 de la Constitution –, alors que la saisine parlementaire « englobe l’ensemble des moyens d’inconstitutionnalité »(13) et, notamment, les moyens fondés sur la violation des règles constitutionnelles encadrant la procédure législative(14).

Dans d’autres États, la saisine parlementaire est plus large que la saisine sur recours individuel direct, ce qui là aussi est de nature à lui procurer un avantage. C’est le cas en Allemagne et en Espagne, où les recours directs sont des instruments spécifiques de protection des droits fondamentaux. En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale statue sur les recours directs « formés par quiconque estime avoir été lésé par la puissance publique dans l’un de ses droits fondamentaux ou dans l’un de ses droits garantis par les articles 20, alinéa 4, 33, 38, 101, 103 et 104 ». En Espagne, le recours d’amparo devant le Tribunal constitutionnel ne peut être formé que pour violation des droits fondamentaux énumérés à l’article 53, paragraphe 2, de la Constitution : il s’agit des droits reconnus aux articles 14 à 29, qui sont des droits civils et politiques, à l’exclusion du droit de propriété et des droits économiques, sociaux et culturels.

Reste une troisième configuration possible : le bloc de constitutionnalité ne varie pas en fonction de la nature de la saisine. C’est le cas de la Belgique. Au titre du contrôle de constitutionnalité des normes législatives, il revient à la Cour constitutionnelle belge de contrôler la compatibilité de ces normes avec les règles relatives aux compétences respectives de la collectivité fédérale et des collectivités fédérées, avec les droits fondamentaux consacrés par le Titre II et par les articles 170, 172 et 191 de la Constitution et, enfin – depuis la Sixième Réforme de l’État (2014) –, avec l’article 143, § 1er, de la Constitution, qui consacre l’obligation d’agir dans le respect de la loyauté fédérale. Ces éléments du bloc de constitutionnalité sont tous mobilisables dans toutes les affaires, quelle que soit l’origine de la saisine.

2 - Un atout temporel : le moment de la saisine

Le moment où la saisine parlementaire est actionnée peut lui procurer un avantage important. Une saisine parlementaire peut être actionnée à deux moments différents.

Une saisine parlementaire peut intervenir avant l’adoption de la loi, déclenchant un contrôle de constitutionnalité a priori. L’avantage principal d’un tel contrôle est bien connu. Il permet de détecter et d’éradiquer les inconstitutionnalités que le texte de la loi fait apparaître avant même que celle-ci voie le jour. La loi ne peut ainsi causer aucun préjudice lié aux vices de constitutionnalité qui ont pu être extirpés à temps. Grâce à l’intervention a priori du juge constitutionnel, elle « ne polluera pas l’ordre juridique »(15). Dans le cadre d’une saisine qui a pour finalité de garantir la constitutionnalité de la loi, « épurer la loi de tout vice d’inconstitutionnalité avant son entrée en vigueur constitue à l’évidence, le moyen le plus sûr d’atteindre cette finalité »(16).

L’exemple paradigmatique d’une saisine parlementaire a priori est celui de la France. Dans les autres États étudiés ici, le contrôle a priori sur saisine parlementaire connaît des sorts moins heureux. Soit le contrôle a priori n’existe pas ou n’existe plus. Il en est ainsi en Espagne, où le contrôle a priori sur les lois organiques et les statuts d’autonomie a été supprimé en 1985, en raison de son ineffectivité(17). Soit il n’existe que pour une catégorie saisine spécifique de lois, telles les lois portant approbation aux traités internationaux, comme en Allemagne, ou les lois organiques, comme au Portugal. Soit il est confié à un autre organe que la juridiction constitutionnelle. C’est le cas en Belgique, où la section de législation du Conseil d’État rend des avis sur la constitutionnalité de projets et propositions de lois.

Une saisine parlementaire peut également intervenir après l’adoption de la loi. Dans ce cas, elle se rattache à la catégorie des recours que, suivant la terminologie espagnole, nous appellerons « recours en inconstitutionnalité ». On regroupe dans cette catégorie les recours en annulation formés a posteriori et réservés à des autorités politiques ou à une portion déterminée de membres d’assemblées parlementaires.

Lorsque la saisine parlementaire intervient dans le cadre d’un recours en inconstitutionnalité, il arrive – l’Allemagne est une exception bien connue(18) – que, pour d’évidentes raisons de sécurité juridique(19), ce recours doive être formé dans un délai déterminé à compter de l’entrée en vigueur ou de la publication de la loi. Dans ce cas, l’avantage temporel reconnu au contrôle a priori peut, selon nous, être étendu à ce contrôle a posteriori. Sans doute la loi a-t-elle pu causer quelques préjudices, mais ce risque est à la mesure de l’ampleur du délai de recours et du temps mis par les juges pour rendre leur décision. Sur l’ampleur du délai, la situation est très variable d’un État à l’autre. En Espagne, par exemple, le délai est de trois mois à compter de la publication de la loi. En Belgique, autre exemple, il est en principe de six mois à compter de cette publication.

Si l’on compare le recours en inconstitutionnalité avec le renvoi préjudiciel, force est de constater qu’à la différence du premier, ce dernier peut toujours intervenir à n’importe quel moment. Ainsi, depuis sa création, la Cour constitutionnelle belge a été saisie de nombreuses questions préjudicielles ayant pour objet des dispositions législatives antérieures à 1831, tirées du code civil de 1804 et du code d’instruction criminelle de 1806. Cette intemporalité s’inscrit au cœur même du mécanisme du renvoi préjudiciel. Elle offre trois avantages, bien connus. Tout d’abord, le renvoi préjudiciel permet de mettre le doigt sur des inconstitutionnalités qui, n’ayant pu être détectées dans le contexte de l’adoption de la loi, se sont révélées lors de l’application de celle-ci. Ensuite, le renvoi préjudiciel permet de contribuer à l’évolution du droit : une loi exempte, au moment de son adoption, de tout vice de constitutionnalité ne reste pas nécessairement ad vitam eternam à l’abri de tout reproche au regard de la Constitution, l’écoulement du temps conduisant parfois à devoir réinterroger la constitutionnalité de cette loi. Enfin, l’intemporalité du renvoi préjudiciel présente une autre caractéristique : « désynchronisée du débat parlementaire », la question préjudicielle renvoie à l’idée d’une « dépersonnalisation politique de la figure du législateur dans le contentieux constitutionnel »(20). Ces enjeux propres au renvoi préjudiciel ne remettent en rien en cause les avantages du recours en inconstitutionnalité. Au contraire, ils montrent que, sous cet angle – celui de la temporalité –, les deux modes de saisine sont très complémentaires.

3 - Un atout démocratique : la protection de l’opposition parlementaire

La possibilité pour l’opposition parlementaire de saisir la juridiction constitutionnelle est une plus-value incontestable de la saisine parlementaire, dont la plupart des États étudiés bénéficient. En Espagne, par exemple, la saisine parlementaire est analysée comme un moyen offert à l’opposition parlementaire de déclencher un contrôle de constitutionnalité des normes législatives adoptées par la majorité(21). Le même constat s’impose pour l’Autriche, pour le Portugal(22) et pour la France(23), où la question a même été posée d’un éventuel abaissement du nombre de signatures nécessaires pour une saisine parlementaire(24). En permettant à l’opposition parlementaire de saisir la juridiction constitutionnelle, il s’agit de renforcer le rôle de « contre-pouvoir » de cette dernière(25). On doit toutefois à la vérité de préciser qu’il y a une grande variabilité dans la proportion de parlementaires requise : cela va d’un dixième au Portugal à un tiers en Autriche.

À l’inverse, en Belgique, aucune saisine n’est possible pour l’opposition, le législateur spécial n’ayant pas souhaité « qu’une minorité au sein d’une assemblée législative puisse demander qu’un recours en annulation soit introduit, étant donné que ce recours pourrait alors servir à affaiblir la volonté de la majorité »(26). La réticence manifestée par la Belgique à l’égard d’un recours mis aux mains de l’opposition traduit assurément une préoccupation qu’on retrouve dans d’autres États où un tel recours est parfois remis en question, parce qu’il permet à l’opposition de prolonger indûment le débat mené dans l’enceinte parlementaire, ce qui entraînerait « une perturbation du fonctionnement de la démocratie qui dépasse largement les bénéfices que l’on peut en attendre »(27). Précisons qu’en Belgique, l’absence de saisine au profit de l’opposition parlementaire peut être compensée par l’asymétrie des majorités politiques aux différents niveaux de pouvoir : une loi fédérale adoptée par une majorité de droite peut être attaquée par un gouvernement régional de gauche ou une assemblée parlementaire majoritairement de gauche, par exemple. À cet égard, la présente législature sera riche d’enseignements.

Quelle est la justification d’une saisine accordée à l’opposition parlementaire ? On trouve dans la doctrine étrangère au moins deux types de considérations.

Certains auteurs insistent sur les exigences de la démocratie parlementaire. Giuseppe de Vergottini, par exemple, souligne l’importance de ne pas cantonner le rôle démocratique de l’opposition aux hémicycles parlementaires(28). Le recours devant la juridiction constitutionnelle devient alors un procédé permettant à l’opposition de prolonger le débat parlementaire, voire d’obtenir une victoire qu’elle n’a pu obtenir dans l’enceinte parlementaire.

D’autres auteurs se focalisent sur la justice constitutionnelle elle-même. Hans Kelsen, par exemple, considère que le droit de recours accordé à la minorité parlementaire est une nécessité imposée par la justice constitutionnelle. « En ce qui concerne spécialement les recours contre les lois, écrit-il, il serait extrêmement important d’accorder également le droit de l’intenter à une minorité qualifiée du Parlement »(29). « Et cela d’autant plus, ajoute-t-il, que la justice constitutionnelle doit nécessairement servir, dans les démocraties parlementaires, à la protection des minorités »(30). Ce dernier point est essentiel. La vocation d’une juridiction constitutionnelle est de préserver l’autonomie individuelle de chaque membre de la société, fut-il politiquement minoritaire, socialement défavorisé ou culturellement marginal. La mission d’une juridiction constitutionnelle, qui entend assumer pleinement son rôle de contre-pouvoir, est d’écouter et de protéger celles et ceux dont la voix n’a pas été entendue dans les hémicycles parlementaires, au moment du vote de la loi. Car « la dynamique démocratique menace toujours de déborder de son lit, et les majorités politiques de dériver en se jugeant unanimes et toutes-puissantes »(31).

La concurrence la plus importante est ici celle des associations, dans les États où existe un recours direct contre la loi. Les recours de ces associations permettent de garantir les droits de personnes qui, isolément, n’ont pas nécessairement les ressources – matérielles ou intellectuelles – de saisir la juridiction constitutionnelle. Dans les États où l’opposition parlementaire ne jouit pas d’un droit de recours, comme en Belgique, cette lacune est très clairement comblée par le rôle très actif du milieu associatif. Dans les États où l’opposition jouit d’un droit de recours, mais où ce droit n’est que peu utilisé, la corrélation entre la passivité de l’opposition et l’éventuel activisme procédural des associations mérite d’être examinée. Mais ce n’est là qu’une hypothèse de recherche.

4 - Un atout structurel : le respect du partage des pouvoirs

L’atout structurel est propre à une catégorie d’États : les États qui, tels les États fédéraux, procèdent à un démembrement du pouvoir législatif. Dans tout État fédéral, le respect du système de répartition des compétences entre la collectivité fédérale et les collectivités fédérées représente un enjeu majeur du contrôle de constitutionnalité, puisque la répartition des compétences – le « partage des pouvoirs », selon l’expression usitée au Canada – entre la collectivité fédérale et les collectivités fédérées y est aménagée par la Constitution ou par des lois adoptées en exécution de la Constitution. Il y a plus. Un fédéralisme bien compris exige que, dans les États du modèle concentré de justice constitutionnelle, chaque collectivité, fédérale ou fédérée, puisse contester, devant la juridiction constitutionnelle, la régularité des lois adoptées par les autres collectivités. Il s’agit pour elles de « faire respecter l’intérêt structurel fondamental » qui doit « permettre le fonctionnement des institutions et la cohérence du jeu »(32). Le recours en inconstitutionnalité obéit à cette logique. Le même constat peut être fait à propos des États régionaux, comme l’Espagne et l’Italie.

Qu’il s’agisse des États fédéraux ou des États régionaux, les recours en inconstitutionnalité peuvent dans certains États être déclenchés, d’une manière ou d’une autre, par les assemblées parlementaires. Dans la mesure où c’est le démembrement du pouvoir législatif qui est en cause, il paraît légitime que celles et ceux qui participent au vote des lois soient habilités à déclencher un recours qui permet de faire respecter ce partage. Il existe cependant des différences sur les conditions d’un tel recours, selon qu’il peut être exercé par l’opposition parlementaire, comme au Portugal, par la majorité des membres de l’assemblée, comme en Espagne, ou par une majorité qualifiée de celle-ci, comme en Belgique.

L’Italie est, à cet égard, une exception notable(33). En vertu de l’article 127, alinéa 1er, de la Constitution « lorsque le Gouvernement estime qu’une loi régionale excède la compétence de la région, il peut saisir la Cour constitutionnelle de la question de légitimité constitutionnelle dans les soixante jours qui suivent sa publication ». L’article 127, alinéa 2, ajoute que « lorsque la région estime qu’une loi, ou bien un autre acte ayant valeur de loi de l’État ou d’une autre région, porte atteinte au domaine de sa compétence, elle peut saisir la Cour constitutionnelle de la question de légitimité constitutionnelle dans les soixante jours qui suivent la publication de la loi ou de l’acte ayant valeur de loi »(34). De manière générale, lorsque les assemblées parlementaires des entités fédérées ou régionales sont privées du droit d’agir, ce droit est accordé aux autorités gouvernementales de ces entités. L’Allemagne constitue, à cet égard, un autre exemple.

Cela étant, que le recours en inconstitutionnalité soit introduit par une assemblée parlementaire, une partie de celle-ci ou son président ou qu’il le soit par une autorité gouvernementale, dans tous les cas, on observe une concentration sur les moyens liés à la répartition des compétences entre les niveaux de pouvoir, ce qui dans les États concernés donne au recours en inconstitutionnalité une indéniable singularité. Ainsi, en Belgique, et ce alors même que c’est l’émergence du fédéralisme qui a justifié la création de la Cour constitutionnelle(35) – alors dénommée « Cour d’arbitrage » –, les présidents des assemblées législatives, comme les autres titulaires du recours en inconstitutionnalité, peuvent invoquer les mêmes moyens d’annulation que n’importe quel requérant, personne physique ou morale. Il n’est donc pas requis que les moyens soulevés soient en rapport avec les normes constitutionnelles de répartition des compétences entre la collectivité fédérale et les collectivités fédérées. Toutefois, en pratique, ce sont surtout ces normes qui sont mobilisées. Le même constat peut être fait en Autriche, autre État fédéral. Ainsi encore, en Espagne, « dans la mesure où les saisines quantitativement les plus nombreuses concernent le plus souvent des problèmes de répartition des compétences entre l’État et les communautés autonomes, la technique du recours d’inconstitutionnalité sert principalement à garantir le respect par les lois et les actes ayant force de loi des règles constitutionnelles de répartition des compétences »(36). Précisons cependant qu’à l’instar de la Belgique, lorsqu’une communauté autonome saisit le Tribunal, il n’est pas exigé que la loi soit attaquée en tant qu’elle affecte les compétences de la communauté(37).

5 - Un atout fonctionnel : la nature du contrôle

Un constat s’impose avec la force de l’évidence : la saisine parlementaire déclenche dans le chef de la juridiction constitutionnelle un contrôle abstrait. Il s’agit de contrôler la loi comme telle, en tant qu’elle a vocation à s’appliquer à toutes les situations qu’elle appréhende abstraitement, ce qui contraint les juges constitutionnels à envisager un maximum de situations pouvant entrer dans les prévisions de la loi.

Par rapport à la nature abstraite du contrôle sur saisine parlementaire, comment se situe le contrôle sur renvoi préjudiciel ? Les réponses sont ici très différentes d’un État à l’autre. Les voies suivies sont au nombre de deux. Dans le premier cas, les deux modes de saisine apparaissent comme redondants, tandis que dans le second ils sont complémentaires.

Dans certains États, le contrôle sur renvoi préjudiciel est lui aussi envisagé comme un contrôle abstrait. C’est le cas en Allemagne, où, aujourd’hui, et si l’on en croit Constance Grewe, les trois instruments principaux de contestation de la loi – les recours constitutionnels, les recours abstraits et les renvois préjudiciels – « ne se distinguent plus guère que par leurs particularités procédurales mais de moins en moins par les objectifs auxquels ils concourent ou par les fonctions qu’ils assument »(38). C’est le cas en Espagne, où prévaut une vision objective de la question d’inconstitutionnalité en ce sens qu’elle « est surtout au service de la suprématie objective de la Constitution sur la loi », tandis que le recours d’amparo procède « d’un souci de protection des droits fondamentaux des citoyens par rapport à la loi »(39). C’est aussi le cas en France. Certes, le Conseil constitutionnel est alors saisi d’un problème de constitutionnalité né à l’occasion de l’application d’une loi, et non en marge de son application(40). Mais la compatibilité de la loi à la Constitution est appréciée par les juges constitutionnels de manière globale, sans que cette appréciation soit liée aux données de l’espèce dont est saisi le juge a quo.

Dans ces États, la complémentarité des deux contrôles ne s’impose pas avec la force de l’évidence, sauf à considérer – mais c’est un tout autre débat – que la saisine sur renvoi préjudiciel a vocation à stimuler un renforcement du rôle préventif de la juridiction constitutionnelle, qui doit trouver dans la menace de renvois préjudiciels un encouragement à mettre en œuvre un contrôle plus strict et plus rigoureux au regard des droits fondamentaux. Stéphane Mouton y voit une incitation à développer ce qu’il appelle un « réflexe par anticipation »(41). Il ajoute que le contrôle préventif donne à la consécration des droits fondamentaux « une force symbolique et juridique plus forte que (…) dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité »(42).

Dans d’autres États, le contrôle sur renvoi préjudiciel est envisagé comme un contrôle concret. C’est le cas en Italie et en Belgique. Le contrôle est concret lorsque l’examen de la question de constitutionnalité conduit la juridiction constitutionnelle à contrôler la loi en tant qu’elle s’applique à une situation particulière, celle à laquelle est confronté le juge de renvoi(43). Ce n’est donc pas tant la loi qui est contrôlée que la loi en situation, cette mise en situation de la loi – cette contextualisation – conduisant à une modulation inéluctable du jugement de constitutionnalité.

Il existe, de notre point de vue, un lien consubstantiel entre renvoi préjudiciel et contrôle concret. On n’insistera jamais assez sur le fait qu’en règle générale, et singulièrement en matière de droits fondamentaux, les inconstitutionnalités qui se révèlent tardivement ne germent dans les prétoires des juridictions ordinaires qu’à la faveur de l’enracinement de la norme dans le terreau concret d’une situation particulière(44). De toute juridiction, en ce compris la juridiction constitutionnelle, on attend qu’elle apporte une réponse, non pas à un problème de droit, mais au problème juridique dont elle est saisie. Ne pas y répondre précisément, c’est manquer à l’exigence la plus élémentaire de la fonction de juger, qui est de contribuer à l’éradication des injustices. Pour la juridiction constitutionnelle, fournir une réponse abstraite à une question concrète est une forme de renoncement. Un tel renoncement « maintient la distance entre le juste et le juridique et permet au juge constitutionnel de rester indifférent à l’injustice, ce qui est l’expression la plus raffinée de la vertu suprême d’impartialité »(45).

Dans les États où ce lien consubstantiel entre renvoi préjudiciel et contrôle concret est reconnu, la complémentarité de la saisine parlementaire avec la saisine sur renvoi préjudiciel est évidente : les finalités des deux contrôles sont radicalement différentes.

En revanche, dans les États où ce lien n’existe pas, l’on est en droit de se demander si la question est celle de la survie de la saisine parlementaire par rapport au renvoi préjudiciel ou, plutôt, celle de la survie du renvoi préjudiciel par rapport à la saisine parlementaire. Il y a là une question que la France devra trancher : à quoi sert une QPC abstraite, si ce n’est d’être simplement une occasion supplémentaire de saisir le Conseil constitutionnel ? Cette question a été très pertinemment posée par Édouard Dubout dans le cadre d’un projet mené par l’Université de Lille avec le soutien de la mission de recherche « Droit & Justice », sous la direction d’Emmanuel Cartier. Il écrit qu’il y a « une part de volontarisme jurisprudentiel dans le choix de l’objectivisation de la procédure de contrôle qui découle sur un examen abstrait de la loi obérant toute prise en compte des faits pourtant nécessaire à la détermination de la portée des droits fondamentaux »(46). À cet égard, les situations de l’Allemagne et de l’Espagne sont très différentes de celle de la France. En Espagne, par exemple, le lien entre renvoi préjudiciel et contrôle concret y est clairement plus distendu qu’en Italie ou en Belgique, l’enjeu du contrôle préjudiciel résidant dans la protection de la Constitution davantage que dans celle des individus, mais il existe par ailleurs un recours d’amparo qui, lui, ouvre un contrôle concret. La situation est comparable en Allemagne.

« Le Conseil constitutionnel est-il une cour constitutionnelle ? », s’interrogeait récemment Xavier Magnon(47). Notre conviction est qu’un système de justice constitutionnelle doit donner la possibilité à la juridiction constitutionnelle d’exercer un contrôle concret, soit par la voie d’un recours individuel comparable à l’amparo espagnol, soit par la voie d’un renvoi préjudiciel exercé concrètement. Il y a au moins deux raisons à cela. L’une, que nous avons développée, tient au mécanisme même du renvoi préjudiciel. L’autre touche à l’essence même des droits fondamentaux. Un droit fondamental ne se prête à un réel contrôle juridictionnel qu’à la condition d’être contextualisé. Seule cette contextualisation permet au juge de faire vivre les droits fondamentaux. De les faire vivre et de les faire évoluer. Dans un objectif de protection des droits du justiciable, cet objectif même qui a justifié l’introduction de la QPC en France.

(1) Voy. P. Bon, « Les expériences étrangères de saisine parlementaire », in D. Maus et A. Roux (dir.), Trente ans de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel, Aix-en-Provence, PUAM, Paris, Economica, 2006, pp. 91-104.

(2) X. Philippe, « La question prioritaire de constitutionnalité : à l’aube d’une nouvelle ère pour le contentieux constitutionnel français… », RFDC, 2010, p. 287. Voy. égal. G. Drago, « Le nouveau visage du contentieux constitutionnel », RFDC, 2010, p. 751.

(3) P. Pasquino, « Constitutional Adjudication and Democracy. Comparative Perspectives : USA, France, Italy », Ratio Juris, 1998, vol. 11, p. 46.

(4) Voy. J.-P. Massias, Droit constitutionnel des États d’Europe de l’Est, 2e éd., Paris, PUF, 2008, pp. 100-101.

(5) Voy. N. Danelciuc-Colodrovschi, La justice constitutionnelle dans les pays de la CEI : évolutions et perspectives, Fondation Varenne, 2012, pp. 261-267.

(6) P. Bon, « Les expériences étrangères de saisine parlementaire », op. cit., pp. 99-100.

(7) D.P. Kommers et R.A. Miller, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 3e éd., Durham/London, Duke University Press, 2012, p. 11.

(8) Une autre question est celle de l’application aux litiges sur saisine parlementaire des garanties du procès équitable, telles qu’on les trouve à l’article 6, § 1er, de la Convention européenne des droits de l’homme. Il ne fait aucun doute, depuis l’arrêt Ruiz Mateos du 23 juin 1993 de la Cour européenne des droits de l’homme, que ces garanties trouvent à s’appliquer lorsque le Conseil constitutionnel français statue sur une QPC. Mais, du point de vue de l’article 6 de la Convention, il ne fait aucun doute, par ailleurs, que ces garanties ne s’appliquent pas dans le cadre du contrôle a priori. Rappelons que, selon les juges de Strasbourg, une procédure constitutionnelle ne relève de l’article 6, § 1er, que si son issue est, comme telle, déterminante pour des droits et obligations à caractère civil ou une condamnation pénale, ce qui, par la force des choses, exclut les litiges déclenchés par des recours abstraits introduits par des autorités publiques. Au-delà de ce qui est prescrit par le droit européen, il y a ce qui est prévu par le droit interne, spécialement en ce qui concerne le principe du contradictoire, qui est une des principales garanties processuelles de l’article 6. Ici encore, force est de constater qu’il existe des variations. Certains États aménagent un contradictoire à deux vitesses : en saisissant la juridiction constitutionnelle, les parlementaires se limitent à provoquer un contrôle qui, une fois déclenché, leur échappe plus ou moins largement. D’autres États, comme la Belgique, ne font, s’agissant du contradictoire, aucune différence selon la qualité du requérant : le droit d’agir en justice, donc aussi devant la juridiction constitutionnelle, emporte consubstantiellement le droit de jouir de toutes les garanties processuelles attachées à ce droit.

(9) S. Mouton, « Quel avenir pour le contrôle a priori ? », in X. Magnon, X. Bioy, W. Mastor et S. Mouton (dir.), Le réflexe constitutionnel – Question sur la question prioritaire de constitutionnalité, Bruxelles, Bruylant, 2013, p. 190.

(10) L. Favoreu, « Origines et bilan statistique », in Vingt ans de saisine parlementaire du Conseil constitutionnel, Paris, Economica, Aix-en-Provence, PUAM, 1995, p. 21. Voy. égal. T. Santolini, Les parties dans le procès constitutionnel, Bruxelles, Bruylant, 2010, p. 93.

(11) M. Fromont, « Présentation de la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2004, n° 15, p. 95.

(12) R. Faber, « The Austrian Constitutional Court. An Overview », ICL Journal, 2008, vol. 2, p. 50. Voy. égal. S. Peyrou-Pistouley, La Cour constitutionnelle et le contrôle de constitutionnalité des lois en Autriche, Paris, Economica, 1993, pp. 273-276.

(13) B. Genevois, « Le contrôle a priori de constitutionnalité au service du contrôle a posteriori », RFDA, 2010, p. 10.

(14) J. Bonnet, « Les contrôles a priori et a posteriori », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2013, n° 40, p. 106.

(15) O. Le Bot, « Contrôles de constitutionnalité a priori et a posteriori », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2013, p. 128.

(16) F. Rubio Llorente, « Tendances actuelles de la juridiction constitutionnelle en Europe », AIJC, 1996, vol. XII, p. 19.

(17) Voy. P. Cruz Villalon, « Le contrôle a priori en Espagne, vingt ans après sa suppression », in Renouveau du droit constitutionnel – Mélanges en l’honneur de Louis Favoreu, Paris, Dalloz, 2007, pp. 95-107.

(18) Voy. J.-C. Béguin, Le contrôle de la constitutionnalité des lois en République fédérale d’Allemagne, Paris, Economica, 1982, p. 65.

(19) J.-J. Fernandez Rodriguez, « Les délais d’introduction de l’action abstraite en inconstitutionnalité en Europe », AIJC, 1998, vol. XIV, pp. 52-53.

(20) J. Bonnet, op. cit., p. 109.

(21) P. Bon, La justice constitutionnelle en Espagne, Paris, Economica, Aix-en-Provence, PUAM, 1984, p. 85.

(22) M.-C. Meininger, « Le Tribunal constitutionnel du Portugal », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2010, n° 29, p. 274.

(23) G. Drago, Contentieux constitutionnel français, 3e éd., Paris, PUF, 2011, p. 348.

(24) H. Roussillon et P. Esplugas-Labatut, Le Conseil constitutionnel, 8e éd., Paris, Dalloz, 2015, pp. 33-34. Voy. égal. J. Benetti, « La saisine parlementaire (au titre de l’article 61 de la Constitution) », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, 2013, n° 38, p. 93.

(25) F. Hamon et C. Wiener, La loi sous surveillance, Paris, Odile Jacob, 1999, p. 103.

(26) Doc. parl., Ch. repr., sess. ord. 1988-1989, n° 633/4, p. 23.

(27) F. Rubio Llorente, op. cit., p. 27.

(28) G. de Vergottini, Diritto costituzionale comparato, 9e éd., Padoue, CEDAM, 2013, p. 328.

(29) H. Kelsen, « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La Justice constitutionnelle) », Rev. dr. publ., 1928, p. 245. Voy. L. Mezzetti, Giustizia costituzionale e opposizione parlamentare – Modelli europei a confronto, Rimini, Maggiolo, 1992.

(30) H. Kelsen, op. cit., p. 245.

(31) D. Schnapper, Une sociologue au Conseil constitutionnel, Paris, Gallimard, 2010, p. 377.

(32) M.-F. Rigaux, « Intérêt particulier et intérêt général devant la Cour d’arbitrage », in Droit et intérêt (dir. P. Gérard, F. Ost et M. van de Kerchove), vol. 3, Droit positif, droit comparé et histoire du droit, Bruxelles, Publications des FUSL, 1990, pp. 164-165.

(33) Des propositions ont été formulées visant à introduire la saisine des parlementaires en Italie : voy. T. Santolini, op. cit., p. 93, note 169.

(34) Sur la différence entre les moyens pouvant être soulevés dans un cas et dans l’autre, voy. P. Passaglia, « Juges constitutionnels et Parlement. Italie », AIJC, 2011, vol. XXVII, pp. 307-309.

(35) Voy. M. Verdussen, Justice constitutionnelle, Bruxelles, Larcier, 2012, p. 66.

(36) P. Bon, « Présentation du Tribunal constitutionnel espagnol », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 1997, n° 2, p. 45. Voy. égal. V. Ferreres Comella, « The Spanish Constitutional Court : Time for Reforms », Journal of Comparative Law, 2008, vol. 3, p. 26.

(37) M. Carrillo, « Juges constitutionnels et Parlement. Espagne », AIJC, 2011, vol. XXVII, p. 198.

(38) C. Grewe, « Le contrôle de constitutionnalité de la loi en Allemagne : quelques comparaisons avec le système français », Pouvoirs, 2011, n° 137, p. 146.

(39) P. Cruz Villalon, « L’Espagne », in Contrôle de constitutionnalité par voie préjudicielle – La saisine par les citoyens, Aix-en-Provence, PUAM, 2009, p. 130.

(40) F. Fernandez Segado, « La faillite de la bipolarité ‘‘modèle américain-modèle européen’’ en tant que critère analytique du contrôle de la constitutionnalité et la recherche d’une nouvelle typologie explicative », Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, 2004, vol. 52, pp. 471-503. Voy. égal. M. Fromont, Justice constitutionnelle comparée, Paris, Dalloz, 2013, pp. 107-109.

(41) S. Mouton, op. cit., p. 194.

(42) Ibid., p. 200.

(43) M. Verdussen, « La Cour constitutionnelle belge exerce-t-elle un contrôle concret ? », AIJC, 2013, vol. XXIX, p. 20.

(44) Id.

(45) P. Martens, « Le contrôle préjudiciel de constitutionnalité est-il un art abstrait ? », in Mélanges en hommage à Robert Andersen, Bruxelles, Bruylant, 2009, p. 423.

(46) E. Dubout, « Quelle efficacité structurelle du procès constitutionnel ? », in E. Cartier (dir.), La QPC, le procès et ses juges – L’impact sur le procès et l’architecture juridictionnelle, Paris, Dalloz, 2013, pp. 223-224.

(47) X. Magnon, « Plaidoyer pour que le Conseil constitutionnel devienne une cour constitutionnelle », RFDC, 2014, p. 999.