Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH

Hélène SURREL - Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976

Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976

I - Libertés de la personne physique et droits procéduriaux

Indépendance et impartialité

La décision n° 2014-457 QPC du 20 mars 2015, Mme Valérie C., apporte la confirmation de la convergence des jurisprudences européenne et constitutionnelle s’agissant du respect des principes d’indépendance et d’impartialité, « indissociables », aux yeux du Conseil, « de l’exercice des fonctions juridictionnelles » (cons. 4). Était en cause la présence, au sein de la formation disciplinaire du conseil national de l’ordre des pharmaciens, du directeur général de la santé ou du pharmacien inspecteur de santé publique qu’il désigne et du pharmacien du service de santé, siégeant en qualité de représentants respectivement du ministre chargé de la santé et du ministre chargé de l’outre-mer, avec voix consultative (2 ° et 3 ° et treizième al. de l’art. L. 4231-4 du code de la santé publique). Or, si la présence de fonctionnaires n’est pas, en soi, contraire à l’article 6 § 1 de la Convention, l’exigence d’indépendance nécessite qu’elle s’accompagne de garanties appropriées(1). Ainsi les pouvoirs publics ne doivent pas pouvoir leur adresser des instructions relatives à leurs activités juridictionnelles. En l’espèce, l’indépendance des fonctionnaires concernés vis-à-vis de l’exécutif n’est pas assurée, au regard de l’article 16 de la Déclaration, puisqu’ils représentent les ministres(2). Le respect de l’impartialité objective est, en revanche, garanti dans la mesure où ces derniers ne siègent pas lorsque les poursuites sont engagées par l’État lui-même, excluant ainsi tout risque de pré-jugement résultant d’un cumul de fonctions (art. L. 4234-10 du code ; cons. 5). Dans la décision n° 2014-438 QPC du 16 janvier 2015, Selarl GPF Claeys, le Conseil vérifie aussi l’absence d’un tel risque du fait de la possibilité pour la juridiction commerciale de se saisir d’office pour convertir la procédure de sauvegarde en une procédure de redressement judiciaire lorsqu’il apparaît, après l’ouverture de la procédure, que le débiteur est déjà en cessation des paiements au moment du prononcé du jugement (deuxième phrase du second al. de l’art. L. 621-12 du code de commerce). Relevant que, ce faisant, la juridiction « ne se saisit pas d’une nouvelle instance » (cons. 9), il constate que le principe d’impartialité est respecté puisque l’exercice d’office de tels pouvoirs se fait dans un but d’intérêt général – éviter l’aggravation irrémédiable de la situation de l’entreprise – et dans le respect du principe du contradictoire.

Liberté individuelle et droit à un recours juridictionnel effectif

Dans la décision n° 2014-446 QPC, du 29 janvier 2015, M. Maxime T., le Conseil veille au respect du « bref délai » au sens de l’article 5 § 4 de la CEDH – « Toute personne privée de sa liberté par arrestation ou détention a le droit d’introduire un recours devant un tribunal, afin qu’il statue à bref délai sur la légalité de sa détention et ordonne sa libération si la détention est illégale » –, le commentaire du Service juridique soulignant ici que « les exigences constitutionnelles sont de portée analogue à celles qui résultent de la Convention »(3). Était en jeu le fait que la chambre de l’instruction, saisie sur renvoi, après annulation de l’arrêt d’une chambre de l’instruction ayant confirmé une ordonnance de placement en détention provisoire ou de refus de mise en liberté, ne soit pas tenue de se prononcer dans les délais prévus par l’article 194, alinéa 4, du CPP, lequel n’est applicable, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, que dans le cas où cette juridiction statue initialement(4).

Rappelant « qu’en matière de privation de liberté, le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge judiciaire soit tenu de statuer dans les plus brefs délais », le Conseil considère que l’absence de disposition législative fixant le délai dans lequel la chambre de l’instruction doit statuer n’est pas contraire aux articles 16 de la Déclaration et 66 de la Constitution, à condition, toutefois, que les autorités judiciaires veillent, sous le contrôle de la Cour de cassation, « au respect de cette exigence y compris lorsque la chambre de l’instruction statue sur renvoi de la Cour de cassation » (cons. 8).

Liberté individuelle et liberté d’aller et de venir

Le Conseil est interrogé, dans la décision n° 2014-452 QPC, du 27 février 2015, M. Olivier J., sur la constitutionnalité de l’article 131 du CPP – « Si la personne est en fuite ou si elle réside hors du territoire de la République, le juge d’instruction, après avis du procureur de la République, peut décerner contre elle un mandat d’arrêt si le fait comporte une peine d’emprisonnement correctionnelle ou une peine plus grave » –, le requérant alléguant que le fait de décerner un tel mandat au seul motif que l’intéressé réside hors de France et alors même qu’il n’est pas en fuite et sans que le juge d’instruction ne soit tenu d’avoir préalablement cherché à l’entendre, était notamment contraire au principe de rigueur nécessaire des mesures de procédure pénale. Confronté ainsi à la nécessité de concilier, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et la poursuite des auteurs d’infractions et, d’autre part, la protection des droits et libertés, le Conseil relève que la disposition litigieuse vise à assurer « la recherche des personnes résidant hors du territoire de la République à l’encontre desquelles le mandat d’arrêt est décerné ainsi que leur représentation en justice » puis vérifie, dans le droit fil de la jurisprudence européenne relative aux garanties prévues à l’article 5 de la CEDH, si les droits des intéressés sont bien respectés (cons. 8). Ici, en conformité avec l’exigence de l’article 5 § 1 c) de la Convention, un tel mandat ne peut être décerné qu’à l’encontre d’une personne « à l’égard de laquelle il existe des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qu’elle ait pu participer, comme auteur ou complice, à la commission d’une infraction, y compris si cette personne est témoin assisté ou mise en examen » (art. 122 du CPP, cons. 6). En accord avec l’article 5 § 2 de la CEDH, le mandat doit notamment mentionner « la nature des faits imputés à la personne, leur qualification juridique et les articles de loi applicables » (art. 123 du CPP, cons. 6). Enfin, il revient au juge d’instruction d’apprécier le caractère nécessaire et proportionné du recours au mandat d’arrêt en fonction des circonstances de l’espèce, sa décision étant placée sous le contrôle de la chambre de l’instruction. Partant, la mesure de privation de liberté est ordonnée par un « juge ( ) habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » au sens de l’article 5 de la CEDH et exécutée sous son contrôle(5).

Liberté d’aller et de venir

Examinant, dans la décision n° 2014-450 QPC du 27 février 2015, M. Pierre T. et a., si le législateur a méconnu sa propre compétence en encadrant insuffisamment les conditions d’exécution de la sanction disciplinaire des arrêts (art. 4137-2 du code de la défense), le Conseil juge que, si les règles relatives à la procédure disciplinaire ne relèvent pas du domaine de la loi, le respect des droits fondamentaux des militaires doit, néanmoins, être garanti, sous réserve des obligations particulières attachées à leur état. Restreignant l’exercice de la liberté d’aller et de venir, la sanction litigieuse connaît une durée maximale (art. L. 311-13 du code de justice militaire) et son infliction s’accompagne du respect des droits procéduraux des intéressés (droit à la communication du dossier individuel, à l’information par l’administration de ce droit, à la préparation et à la présentation de sa défense ; art. L. 4137-1 du code de la défense). S’agissant, ici, d’une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention(6), pareille vérification du respect des garanties du procès équitable s’inscrit harmonieusement dans le prolongement de la jurisprudence européenne.

Principes de nécessité des délits et des peines et de proportionnalité des peines

Particulièrement attendue en ce qu’elle fournissait l’occasion au Conseil de modifier sa jurisprudence(7), la décision n° 2014-453/454 QPC et 2015-462 QPC du 18 mars 2015, M. John L. et a., est une décision contrastée voire une « décision en trompe l’œil »(8). En effet, si le Conseil met fin à une inconventionnalité flagrante en jugeant contraire à l’article 8 de la DDHC le cumul de poursuites en matière boursière, il ne va, toutefois, pas jusqu’à consacrer la valeur constitutionnelle du principe non bis__in idem(9), se prononçant au regard du principe de nécessité des délits et des peines. Partant, il ne remet pas en cause tous les cas de cumul de poursuites et de sanctions pénales au sens de la Convention (sanctions pénales et sanctions fiscales, douanières ou disciplinaires).

Était en jeu, en l’espèce, le cumul de poursuites pour manquement d’initié devant l’Autorité des marchés financiers et de poursuites pénales pour les mêmes faits pour le délit d’initié, les intéressés mis hors de cause par l’AMF étant poursuivis devant le tribunal correctionnel (art. 6, al. 1 du CPP ; art. L. 465-1, L. 466-1, L. 621-16, L. 621-20-1, L. 621-15, L. 621-15-1, L. 621-16-1 du CMF).

Alors que le principe non bis in idem, consacré par l’article 4 du Protocole 7, qui s’applique en présence de faits matériels identiques indépendamment de leur qualification juridique(10), s’oppose à un cumul de poursuites pénales au sens de la Convention, le Conseil l’admet et se borne dans un tel cas à effectuer un contrôle de proportionnalité des sanctions(11). Mais, ici, dans la droite ligne des arrêts Grande Stevens et a. c. Italie(12) et Lucky Dev c. Suède(13), il juge, toutefois, contraire à la Déclaration le cumul de poursuites devant la commission de sanctions de l’AMF et le juge pénal en relevant l’identité des faits, les dispositions en cause définissant et qualifiant « de la même manière le manquement d’initié et le délit d’initié » (cons. 24). Cependant, le Conseil utilise en outre d’autres critères que ceux du juge européen. Il constate, en effet, que la répression du manquement d’initié et celle du délit d’initié protègent « les mêmes intérêts sociaux » (cons. 25), que la nature des sanctions encourues (pour le juge pénal, peine d’emprisonnement et amende, et, pour l’AMF, amende plus sévère et dissolution de la personne morale en cause) n’est pas « différente » (cons. 26) et que ces dernières « relèvent toutes deux des juridictions de l’ordre judiciaire » (cons. 27). Ce faisant, il limite le champ d’application de l’interdiction du cumul de poursuites « pénales », en contravention avec la Convention. Pour autant, on peut penser que le Conseil ne pourra encore longtemps résister à la pression de la jurisprudence de Strasbourg, ne serait-ce qu’en raison de la situation délicate dans laquelle se trouvent les juridictions ordinaires tiraillées entre le standard conventionnel et celui, moins protecteur, du juge constitutionnel, mais aussi parce que la réserve française sera forcément invalidée par la Cour européenne.

Droit à l’exécution des décisions de justice

La décision n° 2014-455 QPC du 6 mars 2015, M. Jean de M., atteste de la convergence des jurisprudences européenne et constitutionnelle, le Conseil consacrant expressément, dans le droit fil de l’arrêt Hornsby c. Grèce(14), le droit « d’obtenir l’exécution des décisions juridictionnelles » comme une composante du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration, la responsabilité de l’État pouvant, dès lors, être mise en cause en réparation du préjudice résultant de l’exécution tardive d’une décision de justice (cons. 3 et 7)(15). En l’espèce, la possibilité de verser au budget de l’État une partie de l’astreinte, prononcée par le juge administratif à l’encontre d’un débiteur en vue d’obtenir l’exécution d’une décision juridictionnelle (art. L. 911-8, second alinéa, du code de justice administrative) ne porte pas atteinte à ce droit. D’une part, cette disposition ne s’applique pas lorsque l’État est débiteur de l’astreinte (cons. 5). Partant, l’affectation litigieuse ne peut avoir de conséquences pour le débiteur qui doit s’acquitter de l’intégralité de l’astreinte liquidée. D’autre part, le juge est investi d’un pouvoir d’appréciation qui s’exerce depuis le prononcé de l’astreinte jusqu’à son versement postérieur à la liquidation (cons. 7).

II - Principe d'égalité

Le Conseil examine, dans la décision n° 2014-444, du 29 janvier 2015, Association pour la__recherche sur le diabète, si le cinquième alinéa de l’article 6 de la loi du 1^er juillet 1901 – dans sa rédaction issue de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat – viole le principe d’égalité en réservant la capacité de recevoir des libéralités à celles des associations déclarées poursuivant un but exclusif d’assistance, de bienfaisance, de recherche scientifique ou médicale. À ses yeux, la différence de traitement litigieuse est en rapport direct avec la loi puisque justifiée par la volonté du législateur de favoriser certaines associations déclarées à raison de « l’intérêt général spécifique » reconnu à leur activité, le Conseil ne pratiquant pas ici de contrôle de proportionnalité (cons. 9). En l’absence d’une jurisprudence établie, il est délicat de se prononcer sur la compatibilité de cette solution avec la Convention. Toutefois, la France a été condamnée, dans l’affaire Union des Athées c. France, pour violation de l’article 14 (clause générale de non-discrimination) combiné avec l’article 11 (liberté d’association) en raison de la différence de traitement, tenant à des raisons historiques et justifiée par l’État par le risque de captation d’héritage, entre les associations cultuelles habilitées à recevoir des legs et la requérante, association déclarée, qui ne l’était pas(16).

III - Droits substantiels

Champ d’application

La décision n° 2014-439 QPC du 23 janvier 2015, M. Ahmed S., permet de souligner, à nouveau(17), que le Conseil retient une acception plus restrictive de la notion de « vie privée » que le juge de Strasbourg en considérant que « la déchéance de la nationalité d’une personne ne met pas en cause son droit au respect de la vie privée », à propos de la procédure de la déchéance de la nationalité française d’auteurs d’actes de terrorisme ayant acquis cette nationalité (1 ° de l’art. 25 et art. 25-1 du code civil) (cons. 22). La Commission européenne des droits de l’homme considérait, en revanche, que si la Convention ne garantit, comme tel, aucun droit à acquérir une nationalité déterminée, les conséquences sur le droit au respect de la vie privée et familiale du requérant du rejet de sa demande de le réintégrer dans la nationalité turque, dont il avait été déchu pour espionnage, relèvent du champ d’application de l’article 8 de la Convention(18).

Par ailleurs, l’affirmation selon laquelle des « portefeuilles de contrats » et des « bulletins d’adhésion constitués par une personne dans l’exercice de l’activité d’assurance » relèvent de la protection du droit de propriété atteste, au contraire, d’une convergence des standards européen et constitutionnel, le Conseil constatant « que les finalités et les conditions d’exercice du droit de propriété ont connu depuis 1789 une évolution caractérisée par une extension de son champ d’application à des domaines nouveaux » (décision n° 2014-449 QPC, du 6 février 2015, Société Mutuelle des transports assurances, cons. 6)(19).

Application

_Droit de propriété_Dans cette dernière décision, la possibilité pour l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution de décider, dans certains cas, de prononcer le transfert d’office de tout ou partie du portefeuille de contrats d’assurance d’une société d’assurance à une autre société (premier al. et 8 ° du § 1 de l’art. L. 612-33 du code monétaire et financier) est jugée contraire à la Constitution. Constitutif d’une privation de propriété dans la mesure où il est effectué « sans que soit laissée à la personne visée la faculté, pendant une période préalable, de procéder elle-même à la cession de tout ou partie de ce portefeuille », pareil transfert n’est, en effet, assorti d’aucune des garanties légales résultant de l’article 17 de la Déclaration, notamment du versement obligatoire d’une indemnisation à la société cédante (cons. 7). En la matière, le contrôle du Conseil paraît convergent avec celui de la Cour européenne qui exige également, sauf circonstances exceptionnelles, le paiement d’une indemnisation en cas de privation de propriété. Le niveau de protection garanti dans la décision n° 2014-451 QPC, du 13 février 2015, Société Ferme Larrea EARL, à propos de la possibilité pour l’expropriant, en cas d’appel de l’ordonnance du juge fixant l’indemnité d’expropriation, de prendre possession des biens expropriés, moyennant le versement à l’exproprié d’une indemnité inférieure à celle fixée par le juge de première instance et en consignant la fraction de l’indemnité non versée (art. L. 15-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique), ne heurte pas le standard conventionnel, la Cour européenne concédant une « large marge d’appréciation » aux États pour ce qui est des modalités de l’indemnisation(20) et n’en garantissant pas le caractère préalable, et ce d’autant que le Conseil formule une réserve d’interprétation imposant notamment que l’indemnisation couvre l’intégralité du préjudice causé par l’expropriation (cons. 8).

_Droit à la santé_Le juge constitutionnel est interrogé, dans la décision n° 2014-458 QPC, du 20 mars 2015, Époux L., sur le fait de savoir si, en imposant l’obligation de vaccination des enfants contre certaines maladies (art. L. 3011-1 à L. 3011-3 du code de la santé publique) alors que les vaccins en cause peuvent présenter un risque pour la santé, il est porté atteinte au droit à la santé garanti par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946. Pratiquant un contrôle restreint mais relevant notamment que l’obligation de vaccination ne s’impose que sous la réserve d’une contre-indication médicale reconnue (cons. 9), il répond par la négative. La nature du contrôle opéré fait sans conteste écho à celui effectué au titre du droit au respect de la vie privée, protégé par l’article 8 de la Convention. La Commission européenne des droits de l’homme considérait ainsi, dans la décision Boffa et a. c. Saint-Marin, que la vaccination obligatoire des enfants mineurs constitue certes une ingérence dans le droit au respect de la vie privée mais vise légitimement la protection de la santé publique et de celle des intéressés. En l’espèce, le requérant n’ayant pas démontré que dans le cas de son enfant, les vaccins en cause seraient de nature à entraîner des inconvénients graves, elle conclut « qu’une campagne de vaccination, telle que mise en place dans la plupart des pays, obligeant l’individu à s’incliner devant l’intérêt général et à ne pas mettre en péril la santé de ses semblables, lorsque sa vie n’est pas en péril, ne dépasse pas la marge d’appréciation laissée à l’État »(21).

(1) Cour EDH, 23 avril 1987, Ettl et a. c. Autriche, §§ 38-40, présence de fonctionnaires du bureau du gouvernement au sein des commissions régionale et suprême de la réforme agraire.

(2) Cons. 6. Dans le même sens, décision n° 2010-10 QPC du 2 juillet 2010, Consorts C. et a., cons. 4, à propos des tribunaux maritimes commerciaux.

(3) V. Commentaire site internet Cons. const., p. 9.Pour la Cour européenne, « en garantissant aux personnes arrêtées ou détenues un recours pour contester la régularité de leur privation de liberté, l’article 5 § 4 consacre aussi le droit pour elles, à la suite de l’institution d’une telle procédure, d’obtenir à bref délai une décision judiciaire concernant la régularité de leur détention et mettant fin à leur privation de liberté si elle se révèle illégale » (Baranowski c. Pologne, 28 mars 2000, § 68).

(4) « En matière de détention provisoire, la chambre de l’instruction doit se prononcer dans les plus brefs délais et au plus tard dans les dix jours de l’appel lorsqu’il s’agit d’une ordonnance de placement en détention et dans les quinze jours dans les autres cas, faute de quoi la personne concernée est mise d’office en liberté, sauf si des vérifications concernant sa demande ont été ordonnées ou si des circonstances imprévisibles et insurmontables mettent obstacle au jugement de l’affaire dans le délai prévu au présent article ».Cass. crim., 21 novembre 1968, n° 68-92213. La Cour de cassation veille cependant au respect du « bref délai » conformément à l’article 5 § 4 de la CEDH (Crim., 24 mai 2011, n° 11-81118).

(5) A contrario, s’agissant du magistrat du parquet, Cour EDH, 23 novembre 2010, Moulin c. France, § 59.

(6) Cour EDH, 8 juin 1976, Engel et a. c. Pays-Bas.

(7) V. cette chron., cette Revue, n° 47, avril 2015, p. 234.

(8) « Principe non bis in idem et Convention EDH : la décision en trompe l’œil du Conseil constitutionnel », note F. Sudre, JCP G, 2015, 368.

(9) Décision n° 82-143 DC du 30 juillet 1982, Loi sur les prix et les revenus, cons. 13, absence de valeur constitutionnelle du principe.

(10) Gr. Ch., 10 février 2009, Zolotoukhine c. Russie, §§ 81-84. Dans le même sens, CJUE, 26 février 2013, Aklagaren, aff. C- 617-10.

(11) V. en dernier lieu, à propos du cumul de sanctions pénales et de sanctions de la CDBF, décision n° 2014-433, M. Stéphane R. et a., cette chron., cette Revue, n° 47, avril 2015, p. 231.

(12) Gr. Ch., 4 mars 2014. En l’espèce, la réserve italienne qui, comme celle de la France, limite l’application des articles 2 à 7 du Protocole 7 aux seules infractions pénales au sens du droit national, est jugée invalide (dans le même sens, 23 octobre 1995, Gradinger c. Autriche).

(13) 24 novembre 2014, cumul de poursuites, pénalités fiscales et sanctions pénales.

(14) Cour EDH, 19 mars 1997, § 40 : « L’exécution d’un jugement ou d’un arrêt, de quelque juridiction que ce soit, doit donc être considérée comme faisant partie intégrante du “procès” au sens de l’article 6 » ; v. F. Sudre (dir.), GACEDH n° 33, Thémis, PUF, 2015.La convergence des jurisprudences est d’ailleurs relevée dans le commentaire du Service juridique, Commentaire site internet Cons. const., p. 9.

(15) Dans la décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, Loi d’orientation__relative à la lutte contre les exclusions, le Conseil considère que la règle selon laquelle toute décision de justice puisse faire l’objet d’une exécution forcée « est le corollaire du principe de la séparation des pouvoirs énoncé à l’article 16 de la Déclaration » (cons. 46).

(16) Commission EDH, rapport, 6 juillet 1994, req. n° 14635/89, spéc. §§ 72-80 ; Comité des Ministres, Résolution intérimaire DH (97) 476, 17 septembre 1997 et Résolution Finale ResDH(2001)5, 26 février 2001. La France a informé le Comité des Ministres que l’article 16 de la loi sur le développement du mécénat permettait désormais à de telles associations de recevoir des dons manuels.

(17) V. décision n° 2014-354 QPC, du 22 novembre 2013, M. Charly K., « la contestation de la nationalité d’une personne ne met pas en cause son droit au respect de la vie privée », cons. 10, cette chron., cette Revue, n° 43, avril 2014, p. 215.

(18) Rapport dans l’affaire Kafkasli c. Turquie, 1^er juillet 1997, req. n° 21106/92, § 33.

(19) V., a contrario décision n° 2013-346 QPC du 11 octobre 2013, Société Schuepbach Energy LLC, cons. 17, cette chron., cette Revue, n° 43, avril 2014, p. 213.

(20) Cour EDH, 21 février 1986, James et a. c. Royaume-Uni, § 54 (GACEDH, op. cit., n° 68). Le versement de l’indemnisation doit néanmoins intervenir dans un délai raisonnable.

(21) Commission EDH, décision, 15 janvier 1998, req. n° 26536/95. Sur le terrain de la réparation, s’agissant de la paralysie d’un enfant à la suite d’une vaccination fortement recommandée contre la poliomyélite, v. Cour EDH, déc., 12 mars 2013, Baytüre et a. c. Turquie, req. n° 3270/09 : « si, dans le cadre d’une campagne de vaccination dont l’unique objectif est de protéger la santé de la communauté par l’éradication des maladies infectieuses, il se produit un faible nombre d’accidents graves, on ne peut reprocher à l’État d’avoir omis de prendre les mesures voulues pour protéger l’intégrité physique des individus » (§ 28).