Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH

Hélène SURREL - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 43 - avril 2014

Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976

Sommaire :

  • I – Les droits procéduraux
    Société Radio Sud Services et a. (déc. n° 2013-359 QPC, 13 décembre 2013°
    Mara Télécom et a. (déc. n° 2013-352 QPC, 15 novembre 2013)
    Société Wesgate Charters Ltd (déc. n° 2013-357 QPC, 29 novembre 2013)
  • II – Les droits substantiels
    décision Société Schuepbach Energy LLC (déc. n° 2013-346 QPC, 11 octobre 2013)
    décision Charly K. (déc. n° 2013-354 QPC, 22 novembre 2013)
    décision M. Franck et a. (déc. n° 2013-353 QPC, 18 octobre 2013)

I – Les droits procéduraux

Plusieurs affaires apportent la confirmation de la réception par le Conseil des garanties procédurales dégagées par la Cour de Strasbourg. Tout d’abord, il est clair que la « matière pénale » au sens de la Convention n’est pas en cause dans l’affaire Société RadioSud Services et a. (déc. n° 2013-359 QPC, 13 décembre 2013). La mise en demeure que le Conseil supérieur de l’audiovisuel peut adresser, en application de l’article 42 de la loi du 30 septembre 1986, aux éditeurs et distributeurs de services de communication audiovisuelle et aux opérateurs de réseaux satellitaires afin de les inciter à respecter les obligations qui leur incombent, n’est pas « une sanction ayant le caractère d’une punition » mais constitue seulement un « préalable » à l’ouverture éventuelle de la procédure de sanction prévue à l’article 42-1 de la loi (cons. 6). Dans ces conditions, l’allégation de violation de l’impartialité objective ne peut prospérer. En revanche, dans le droit fil de sa décision Société Pyrénées services et a. (déc. n° 2012-286 QPC, 7 décembre 2012), dans laquelle il avait jugé que la faculté pour le tribunal de commerce de se saisir d’office aux fins d’ouverture de la procédure de redressement judiciaire méconnaît l’article 16 de la Déclaration, le Conseil censure, mutatis mutandis, pareille faculté pour la procédure de redressement judiciaire et pour celle de liquidation judiciaire applicables en Polynésie française dans sa décision Mara Télécom et a. (déc. n° 2013-352 QPC, 15 novembre 2013). À ses yeux, hors du champ répressif, l’auto-saisine n’est pas, en soi, contraire au principe d’impartialité objective. Mais le respect de ce dernier suppose, d’une part, la présence d’un motif d’intérêt général – en l’espèce, éviter l’aggravation irrémédiable de la situation de l’entreprise qui résulterait du retard dans l’ouverture de la procédure de redressement judiciaire et éviter que ce retard ne rende plus hypothétique le désintéressement des créanciers pour la procédure de liquidation judiciaire –, et, d’autre part, l’existence de garanties suffisantes, qui font ici défaut en l’absence de réelle séparation entre les fonctions de poursuite et de jugement et, partant, de risque de préjugement. Nonobstant l’application de critères différents de ceux de la Cour de Strasbourg, le juge constitutionnel se montre pareillement attentif au respect de la séparation des différentes fonctions juridictionnelles. En effet, le juge européen n’admet pas, par principe, le cumul des fonctions de poursuite et de jugement en matière pénale au sens de la Convention, lequel emporte violation de l’impartialité objective(1), et, examinant pour la première fois la compatibilité d’un système d’auto-saisine dans l’affaire Dubus SA c. France (11 juin 2009), subordonne sa conventionnalité au respect du principe d’impartialité, censurant, en l’espèce, l’insuffisante séparation des fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement au sein de la Commission bancaire (§ 60)(2).

Confronté, dans l’affaire Société Wesgate Charters Ltd (déc. n° 2013-357 QPC, 29 novembre 2013), à une allégation de violation du droit au respect du domicile dans son volet procédural, le Conseil adopte une position en harmonie avec celle de la Cour européenne, mettant ainsi fin à la jurisprudence contraire de la Cour de cassation(3) nonobstant les condamnations de la France en la matière. En l’espèce, la société requérante contestait la constitutionnalité du régime des visites des navires par des agents des douanes, les articles 62 et 63 du code des douanes permettant la visite de tous les navires y compris les parties à usage de domicile. Eu égard à la mobilité des navires et aux difficultés de procéder à leur contrôle en mer, la lutte contre la fraude justifie que de telles visites puissent avoir lieu, y compris dans les parties des navires à usage privé ou de domicile, sans avoir été préalablement autorisées par un juge à condition toutefois que le législateur assure une conciliation satisfaisante « entre la prévention des atteintes à l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions » et le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile (cons. 5). Or, indépendamment du contrôle exercé par la juridiction éventuellement saisie dans le cadre des poursuites pénales ou douanières et alors même que les visites peuvent avoir lieu en toutes circonstances et y compris de nuit, ce dernier n’a pas prévu de voies de recours appropriées permettant le contrôle de la mise en œuvre des visites douanières. La possibilité pour les agents des douanes de solliciter l’assistance d’un juge en cas de refus du capitaine ou du commandant d’ouvrir les parties du navire ne saurait, en effet, constituer « une garantie suffisante », les termes de l’article 63.2 du code ne permettant pas « d’apprécier le sens et la portée » de cette intervention (cons. 8). Pareille conclusion s’inscrit résolument dans le droit fil de la jurisprudence européenne qui admet l’absence d’intervention préalable d’un juge à condition toutefois qu’existent des garanties suffisantes contre les risques d’abus de la part des autorités et, plus particulièrement, un contrôle juridictionnel effectif a posteriori des mesures en cause. Un tel contrôle faisait ainsi défaut pour les visites et saisies domiciliaires douanières, en présence de « pouvoirs fort larges de l’administration » et « en l’absence surtout d’un mandat judiciaire »(4), ou pour les visites domiciliaires effectuées par l’Administration fiscale(5).

II – Les droits substantiels

La décision Société Schuepbach Energy LLC (déc. n° 2013-346 QPC, 11 octobre 2013) conduit à s’interroger sur l’appréhension par les juges constitutionnel et européen de la notion de « bien ». « Notion autonome » dans le cadre de la CEDH(6), elle fait, en effet, l’objet d’une définition extensive qui inclut certains biens incorporels. En l’espèce, la requérante avait obtenu par deux arrêtés ministériels du 1er mars 2010 deux permis exclusifs de recherches de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux dans des départements du Sud de la France. Mais, du fait des risques environnementaux et sanitaires que présente la technique de la fracturation hydraulique de la roche, la loi du 13 juillet 2011 interdit d’y recourir en application de la Charte de l’environnement de 2004 et du principe d’action préventive et de correction prévu à l’article L. 110-1 du code de l’environnement (art. 1er). Aussi prévoit-elle que, dans un délai de deux mois à compter de sa promulgation, les titulaires de permis remettent à l’autorité administrative qui les a délivrés un rapport précisant les techniques employées ou envisagées dans le cadre de leurs activités de recherches (art. 3). Et si ce dernier mentionne le recours – effectif ou éventuel – à des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche, les permis en cause sont alors abrogés. La société requérante, ayant fait savoir, le 12 septembre 2011 qu’elle comptait utiliser cette technique, ses permis furent donc abrogés par un arrêté du 12 octobre 2011, ce qui la conduit à se plaindre notamment d’une atteinte à la garantie des droits et au droit de propriété. Or, pour le Conseil, d’une part, l’article 3 § 2 de la loi ne porte pas atteinte à une situation légalement acquise puisqu’il se limite à tirer « les conséquences des nouvelles règles introduites par le législateur pour l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures » (cons. 16), et, d’autre part, « les autorisations de recherche minière accordées dans des périmètres définis et pour une durée limitée par l’autorité administrative ne sauraient être assimilées à des biens objets pour leurs titulaires d’un droit de propriété » (cons. 17)(7). Il est, toutefois, possible de se demander s’il n’existait pas, en l’espèce, une « espérance légitime(8) » et, partant, un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole 1, dans la mesure où lorsque la requérante obtint les permis litigieux, le recours à la technique de la fracturation hydraulique – utilisée en France depuis le milieu des années 1980(9) et seule technique rentable pour rechercher et exploiter les hydrocarbures non-conventionnels – n’était pas prohibé. L’argument selon lequel la loi impose seulement de nouvelles obligations de déclaration aux permis de recherche paraît assez spécieux. En effet, si la loi n’abroge pas les permis litigieux, par la nouvelle obligation qu’elle pose, elle les rend de facto inutilisables.

Pour la Cour européenne, « (l)a notion de “biens” peut recouvrir tant des “biens actuels” que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles le requérant peut prétendre avoir au moins une “espérance légitime” d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété »(10). Cette dernière résulte « de la circonstance que la personne concernée se fonde de façon raisonnablement justifiée sur un acte juridique ayant une base juridique solide et une incidence sur des droits de propriété »(11). Le fait qu’il s’agisse d’« un régime d’autorisation administrative », comme en l’espèce(12), ne paraît pas, en soi, décisif, la Cour considérant que l’article 1 du Protocole 1 peut être applicable à la révocation d’une licence de débit de boissons alcoolisées d’un restaurant(13), au retrait d’un permis d’exploitation de gravières(14) ou encore aux modifications de concessions de pêche accordées par l’État(15). La société requérante, titulaire de permis – renouvelables à deux reprises sans remise en concurrence – avait l’espérance légitime de pouvoir effectuer des travaux de recherches dans les zones en cause et aurait dû bénéficier, si elle en avait fait la demande avant leur expiration, de l’octroi de concessions sur les gisements exploitables découverts à l’intérieur des périmètres des permis. Certes, l’ouverture des travaux de recherches nécessitait-elle de la part de l’entreprise une déclaration mais la nature de celle-ci est radicalement modifiée par la loi litigieuse.

En définitive, le Conseil semble adopter une conception moins large du champ d’application du droit de propriété(16) que celle du juge européen. Pour autant, ce dernier aurait sans doute conclu à l’absence de violation dans une telle espèce, s’agissant d’une règlementation de l’usage d’un bien ayant pour finalité la protection de l’environnement(17).

Se prononçant par ailleurs sur la constitutionnalité de l’absence de prescription de l’action en négation de la nationalité (art. 29-3 du code civil) dans sa décision Charly K. (déc. n° 2013-354 QPC, 22 novembre 2013), le Conseil se démarque également de la conception plus extensive du juge européen de la notion de « vie privée »(18) en considérant que « la contestation de la nationalité d’une personne ne met pas en cause son droit au respect de la vie privée » (cons. 10)(19).

Par ailleurs, appelé, dans sa décision M. Franck et a. (déc. n° 2013-353 QPC, 18 octobre 2013), à déterminer si l’absence de « clause de conscience » permettant à des maires de s’abstenir de célébrer un mariage entre personnes homosexuelles heurte l’article 10 de la DDHC, le Conseil estime qu’en n’insérant pas une telle clause dans la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe, le législateur a entendu « en assurer l’application et garantir ainsi le bon fonctionnement et la neutralité du service public de l’état civil », ce qui, « eu égard aux fonctions de l’officier de l’État civil dans la célébration du mariage », ne porte pas atteinte à la liberté de conscience (cons. 10). Ce faisant, il adopte une position qui ne paraît pas de nature à être contredite par la Cour de Strasbourg, principalement en raison de l’importante valorisation du principe de non-discrimination, qui est l’un des principes essentiels de la société démocratique au sens de la Convention(20), mais également parce que, dans le cadre de la hiérarchisation des motifs de distinction, que le juge européen a progressivement opérée, l’orientation sexuelle fait partie de ceux qui sont considérés comme « inacceptables en l’absence de considérations très fortes », ce qui entraîne ipso facto une réduction drastique de la marge nationale d’appréciation et un contrôle rigoureux(21). A contrario, le fait que les entités en cause soient engagées dans une politique de non-discrimination en fonction de l’orientation sexuelle conduit le juge européen à pratiquer un contrôle restreint alors même que des mesures moins contraignantes auraient pu être décidées et qu’il n’hésite pas, dans d’autres circonstances, à pratiquer un contrôle approfondi de l’adéquation de la mesure litigieuse au but poursuivi. L’affaire Eweida et a. c. Royaume-Uni (15 janvier 2013) en témoigne de manière éloquente. En l’espèce, une des requérantes, officier d’état civil dans une collectivité territoriale, se plaignait d’une violation de l’article 14 combiné avec l’article 9, en raison de son licenciement motivé par le fait qu’elle refusait d’enregistrer les unions civiles entre personnes de même sexe en raison de ses convictions religieuses. Or, tout en soulignant « la force des convictions » et les « lourdes » conséquences pour l’intéressée, qui « ne saurait passer pour avoir expressément renoncé, à la date de la signature de son contrat de travail, à son droit de manifester sa conviction religieuse en refusant de prendre part à la formation d’unions civiles, l’obligation n’ayant été créée (…) qu’ultérieurement », et alors même que certaines collectivités avaient accepté que des officiers d’état civil ne soient pas affectés à l’enregistrement de telles unions au regard de leurs convictions, la Cour accorde un poids décisif au fait que la politique de l’employeur visait à reconnaître les droits d’autrui, eux aussi protégés par la Convention, pour considérer que l’État n’a pas excédé sa marge d’appréciation (§ 106). Nonobstant les évolutions que connaissent encore les États parties en ce domaine, les couples homosexuels sont, en effet, dans une situation comparable à ceux hétérosexuels quant à leur besoin de reconnaissance juridique et de protection de leur relation, et, partant, « les États contractants jouissent d’une marge d’appréciation étendue quant aux moyens de parvenir à ce but » (§ 105). L’absence de violation est également constatée, au regard de l’article 9 seul et en combinaison avec l’article 14, à propos du licenciement de l’un des requérants par son employeur privé dont l’action « visait à garantir la mise en œuvre de sa politique de prestations de services sans discrimination » (§ 109).

Au surplus, l’approche compréhensive du juge européen face aux restrictions à la liberté d’expression justifiée par l’obligation de loyauté des agents de l’État(22) est de nature à conforter la position du Conseil lorsqu’il souligne que les maires et adjoints exercent leurs fonctions d’officiers de l’état civil « au nom de l’État » (cons. 8) et que les premiers sont chargés d’assurer le respect des lois et règlements.

Revue doctrinale

– Dandelot, Marc. « Droits fondamentaux : le niveau national et le niveau européen » in : Il costituzionalismo multilivello : Profili sostanziali e processuali. Aracne, 2013, p. 35-46.

– Delabie, Lucie. « Le juge constitutionnel français et le système européen de protection des droits de l’homme » in : Si proche, si loin : la pratique du droit international en France et en Allemagne, Paris, Société de législation comparée, 2012, p. 229-249.

– Malhière, Fanny. « Le contrôle de l’équivalence des protections des droits fondamentaux : les juges et les rapports de systèmes », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, novembre-décembre 2013, n° 6, p. 1523-1556.



(1) V., par exemple, 27 août 1991, Demicoli c. Malte, procédure relative à une atteinte aux privilèges devant la Chambre des représentants, § 41 ou 25 février 1995, Findlay c. Royaume-Uni, procédure devant une cour martiale, atteinte aux principes d’indépendance et d’impartialité, §§ 74-77

(2) V. déc. 2011-200 QPC, 2 décembre 2011, Banque populaire Côte d’Azur.

(3) V. Commentaire site internet Cons. const., pp. 4-6.

(4) 25 février 1993, Funke c. France, § 57, violation de l’article 8 de la CEDH.

(5) 21 février 2008, Ravon et a. c. France, absence de recours juridictionnel effectif pour contester la régularité des visites et saisies domiciliaires, violation de l’article 6 § 1 ; v. a contrario, 21 décembre 2010, Société CanalPlus et a. c. France, garanties suffisantes, §§ 56-57.V. aussi 16 avril 2002, Société Colas Est et a. c. France, opérations de visite et saisie de documents par les agents de la DGCCRF, violation de l’article 8 ou, en matière pénale, 15 octobre 2013, Gutsanovi c. Bulgarie, « l’absence d’un mandat de perquisition peut être contrecarrée par un contrôle judiciaire ex post factum sur la légalité et la nécessité » de cette mesure, § 222, violation de l’article 8.

(6) Sur les notions autonomes, v. F. Sudre, Droit européen et international, PUF, 2012, pp. 253-256.

(7) Dans sa décision Société Électricité de France (déc. n° 2011-141 QPC, 24 juin 2011), le Conseil estime que les autorisations délivrées par l’État au titre de la police des eaux à des entreprises concessionnaires de l’État pour la fourniture d’énergie électrique ne sont pas des « biens objets pour leurs titulaires d’un droit de propriété » (cons. 4) mais examine ensuite la question sous l’angle des articles 16 et 4 de la DDHC. V. aussi DC 82-150, 30 décembre 1982, Loi d’orientation des transports intérieurs, cons. 3 (autorisations d’exploiter des services de transports publics).

(8) La notion est utilisée pour la première fois dans l’arrêt Pine Valley Developments LTD et a. c. Irlande, à propos de l’invalidation d’un certificat préalable d’urbanisme – sur la foi duquel les sociétés avaient acheté un domaine – par la Cour suprême. Jusqu’à cette décision, les intéressés avaient l’espérance légitime de pouvoir réaliser leur projet d’aménagement, ledit certificat étant vu comme un « élément de la propriété en question » (29 novembre 1991, § 51).

(9) Ibid., p. 5.

(10) GC, 28 septembre 2004, Kopecky c. Slovaquie, restitution de biens confisqués sous le régime communiste, § 35.

(11) Ibid., § 47.

(12) V. Commentaire site internet Cons. const, p. 9.

(13) 7 juillet 1989, Tre Traktörer Aktiebolag c. Suède, § 53.

(14) 18 février 1991, Fredin (n° 1) c. Suède, § 40.

(15) 24 septembre 2002, Posti et Rakho c. Finlande, § 76.

(16) Sa décision ne préjuge cependant pas de l’éventuelle application de la jurisprudence du Conseil d’État relative à la responsabilité du fait des lois, v. Commentaire site internet Cons. const., p. 13.

(17) V., par exemple, GC, 29 mars 2010, Brosset-Triboulet et a. c. France : « la protection de l’environnement, dont la société se soucie sans cesse davantage (…) est devenue une valeur dont la défense suscite dans l’opinion publique, et par conséquent auprès des pouvoirs publics, un intérêt constant et soutenu » (§ 84).

(18) Pour la Cour, si l’article 8 ne garantit pas un droit à obtenir une nationalité particulière, dans certaines circonstances, le refus arbitraire d’octroi d’une nationalité peut poser un problème au regard de l’article 8 en raison de l’impact qu’un tel refus peut avoir sur la vie privée d’un individu. V. déc. 31414/96, 12 janvier 2009, Karassev c. Finlande et 11 octobre 2011, Genovese c. Malte (§ 30 ; violation de l’article 14 combiné avec l’article 8, impossibilité pour un enfant illégitime dont la mère n’est pas maltaise d’obtenir la nationalité de cet État, ce qui l’empêche de séjourner à Malte pour une durée illimitée de façon à pouvoir développer une relation avec son père).

(19) V. Commentaire site internet Cons. const., p. 13.

(20) GC, 13 février 2003, Refah Partisi et a. c. Turquie ; v. GACEDH n° 57, PUF, 2011.

(21) GC, 4 octobre 2012, Chabauty c. France, § 50. V. note H. Surrel, JCP G, n° 1351, n° 50.

(22) 26 septembre 1995, Vogt c. Allemagne ; v. GACEDH, op. cit., n° 61.