Le contentieux des élections parlementaires en droit comparé

Jean GICQUEL - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 41 (Le Conseil constitutionnel, juge électoral ) - octobre 2013

Professeur émérite de l'Université de Paris-I (Panthéon-Sorbonne)

Résumé : Étudier le contentieux des élections parlementaires en droit comparé relève, à bien des égards, de l'aventure, voire du défi, en raison de la multiplicité des acteurs concernés et des étapes abordées. Cependant, au prix d'une simplification objective, le critère de la temporalité permet de distinguer l'amont et l'aval du scrutin. Autrement dit, les opérations préliminaires ou pré-électorales réfractaires, en l'état, à une systématisation, d'une part, et la proclamation des parlementaires ou les opérations post-électorales, qui reflètent l'évolution du droit constitutionnel, d'autre part. Ces dernières ont retenu l'attention.



PRO LIBERTATE

L'élection est consubstantielle à la démocratie. En dépit de l'antique prévention athénienne, elle s'analyse effectivement comme le procédé de droit commun de désignation des gouvernants ; mieux, à la réflexion, le procédé de légitimation du pouvoir dans une société pluraliste. Élire, c'est choisir, au terme d'une compétition disputée et donc aléatoire. L'inconvénient de vos élections libres, c'est qu'on ne peut jamais être sûr de leur résultat, aurait confié Molotov, le ministre des affaires étrangères de Staline à un dirigeant britannique ! De fait, l'élection-communion dans un régime unanimiste, à l'exemple de la Chine, ne pose guère de questions.

L'opération électorale revêt un caractère singulier, voire unique, en ce qu'elle mobilise les citoyens, les électeurs, les candidats, les partis ainsi que les autorités administratives et juridictionnelles chargées de veiller au respect de sa sincérité et de sa loyauté. Ce rite d'unification du corps social(1) confère au contentieux qui en découle le rôle primordial de garantie essentielle de la conscience des électeurs (E. Pierre).

Pour autant, l'opération électorale n'a pas pleinement mobilisé, à ce jour, les talents et les ressources du droit comparé. La difficulté évidente de la démarche qui apparaît réfractaire à la synthèse, pour l'essentiel, semble avoir rebuté les auteurs(2). D'où le caractère aventureux du dessein abordé, propice à... une erreur d'éméritat.

Cependant, pour une nécessaire clarification, il importe de distinguer l'amont et l'aval du scrutin. Autrement dit, les opérations préliminaires ou pré-électorales afférentes à l'électeur (état et capacité, inscription sur les listes électorales) ; au candidat (éligibilité et inéligibilité) ; aux partis politiques et au financement de la campagne, cultivent la diversité à satiété. À l'opposé, les opérations relatives à la proclamation de l'élu ou post-électorales nourrissent la réflexion en raison de leur lien direct avec le droit constitutionnel. Tout bien considéré, elles sont représentatives de son évolution. De sorte, qu'on se limitera ici à leur examen, au moins pour l'instant.

Sous ce rapport, le contentieux des élections parlementaires est accordé aux deux âges de cette discipline. À sa naissance, au XVIIe siècle, une solution politique, découlant du principe de la séparation des pouvoirs, a émancipé les assemblées. Le choix de la vérification des pouvoirs, à l'unisson de l'autonomie du droit parlementaire, s'est imposé. Ultérieurement, une solution juridictionnelle, celle de la régulation des activités des pouvoirs publics, le Parlement devenant un justiciable, dans le cadre de l'État de droit, dès la fin du XIXe siècle, s'est progressivement implantée, au point de se transmuer en référence contemporaine.

Il résulte de ce qui précède, selon les États recensés, que le système des recours électoraux emprunte une sorte de démarche dialectique. Respectivement confié à une assemblée-juge (I) ou à un juge électoral (II), il peut l'être aussi conjointement à une assemblée et à un juge (III).

I – L'assemblée-juge

En application du principe de la séparation des pouvoirs, « les élus contrôlent les élus » (F. Delpérée). Le Parlement s'érige en « puissance de souveraineté » (Carré de Malberg). Le précédent britannique de la validation politique, ou l'examen en interne, relève de l'évanescence, à l'heure actuelle.

A - La souveraineté de l'assemblée

Seule dépositaire de la légitimité démocratique dans le cadre du régime représentatif, il appartient naturellement à l'assemblée d'examiner la régularité de l'élection de ses membres. Mais, à dire vrai, il s'agit, moins en l'espèce, de statuer sur les élections que de les valider dans leur ensemble, agissant en supérieure du peuple souverain. Soit la démocratie sans le peuple, en quelque sorte. « La chambre est souveraine, d'une souveraineté absolue et sans réserves » selon l'admirable formulation d'Eugène Pierre(3). C'est à l'occasion de l'examen de la condition de Blanqui, élu député à Bordeaux, en 1879, inéligible, il sera finalement invalidé, que Gambetta énonça la règle politique selon laquelle « la Chambre n'est ni un jury, ni un tribunal ; nous sommes la Chambre des députés, c'est-à-dire un corps politique statuant sur une élection, c'est-à-dire sur un acte politique »(4).

En généralisant le propos, l'assemblée ne connaît que les seuls élus, à rebours de leurs compétiteurs. Elle statue à la manière d'un automate, abstraction faite, par exemple de la démission du député, voire de son décès, et, à titre essentiel, en l'absence de toute contestation. Bref, en aucune circonstance, la chambre ne saurait être dépossédée de sa compétence ; contestée, en l'absence d'une procédure d'appel ou subordonnée au droit pénal. Évoquer, dans ces conditions, sa jurisprudence, relève incontestablement de la provocation, en raison de son imprévisibilité ; l'assemblée-juge ne pouvant se lier ; le serait-elle, un instant qu'elle se libérerait sur-le-champ.

B - Les applications

La validation politique a été initialement le fait des États fondateurs du droit constitutionnel (Royaume-Uni, États-Unis, France et Suède) avant de se déliter de nos jours.

L'élection des membres du Parlement doit être libre, énonce le Bill of Rights de 1689, tirant les conséquences de la Glorious Revolution de l'année précédente au Royaume-Uni. Cette solution, qui ne vaut, à l'évidence, que pour la seule Chambre des Communes, à l'exclusion de celle des Lords, voulait qu'un comité, dont les membres étaient tirés au sort par le Speaker, et qui pouvaient faire l'objet d'une récusation, au surplus, par les parties, se constituât en tribunal, dans le respect du principe de la contradiction. Les apparences étaient sauves.

Les États-Unis sont demeurés fidèles à cette tradition : l'article premier, section 5 de la Constitution de 1787 énonce, à cet effet : chaque chambre sera juge des élections, des résultats obtenus par ses membres et de leur qualification.

À son tour, la France révolutionnaire consacre le principe, dès sa première Constitution du 14 septembre 1791 : la vérification des pouvoirs des membres du Corps législatif, la validité de leur élection était soustraite à la sanction royale (chapitre III, art. 14.7 de la section III). La France républicaine se fixera en ce sens ultérieurement. La Seconde République pose le principe que les opérations électorales sont vérifiées par l'Assemblée nationale ; elle est seule juge de leur validité (art. 68 de la loi électorale du 15 mars 1848, prise en application de l'article 24 de la Constitution de 1848). Les Républiques parlementaires l'imiteront, en cultivant même le mimétisme rédactionnel : chacune des chambres est juge de l'éligibilité de ses membres et de la régularité de leur élection (art. 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 et art. 8 de la Constitution de 1946).

La tradition constitutionnelle en Suède, dès le XVIIIe siècle, s'incarne dans le Parlement (le Riksdag), maître du processus électoral(5). Une commission de vérification, composée de six de ses membres et d'un président, ayant la qualité de juge et qui lui est extérieur, est appelée à statuer (art. 11 de la Forme du gouvernement de 1974, loi fondamentale de valeur constitutionnelle)(6).

Hors les exemples contemporains, américain, suédois et israélien, le contentieux politique demeure dans des démocraties bien établies, selon la Commission de Venise, nos voisins : l'Italie, la Belgique, le Luxembourg et, d'un certain point de vue, la Suisse.

Aux termes de l'article 66 de la Constitution italienne de 1947, chacune des deux chambres est juge des titres d'admission de ses membres et des causes d'inéligibilité et d'incompatibilité. Selon une jurisprudence constante, la Cour constitutionnelle (arrêt no 259), en date du 19 octobre 2009, a rejeté la question de constitutionnalité soulevée à l'encontre du décret no 61 (art. 23 et 87) du Président de la République portant approbation des lois relatives à l'élection de la Chambre des députés. La vérification des pouvoirs des parlementaires se présente ainsi comme « l'unique exception au système général de protection juridictionnelle en matière d'élections » (sentence no 113 de 1993). En conséquence, la Chambre des députés, dans sa séance du 13 décembre 2006, a refusé de connaître des recours relatifs aux actes préparatoires de l'élection, la vérification des pouvoirs ne concernant que celle des seuls élus, selon la doctrine constante(7).

À l'unisson, l'article 48 de la Constitution belge de 1831 révisée, précise que « chaque chambre vérifie les pouvoirs de ses membres et juge les contestations qui s'élèvent à ce sujet ». Une formule identique est reproduite dans la Constitution du Luxembourg (art. 57 de la Constitution)(8).

Reste le cas particulier de la Suisse. La seule élection fédérale y concerne le Conseil national, expression unique du peuple. Cette dernière se déroule dans 26 circonscriptions distinctes ; chaque canton et demi-canton formant un collège électoral (art. 73 de la Constitution de 1874 modifiée). À l'image de la dualité des ordres juridiques intéressés, une double voie de recours est aménagée, en application de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques. En première instance, la contestation est portée, de manière originale, devant le gouvernement cantonal. Appel peut être porté ensuite, devant le Conseil national qui valide lui-même l'élection de ses membres (art. 53 de la loi fédérale précitée)(9). Cependant, depuis 2005, un recours peut être aussi introduit devant le Tribunal fédéral, à l'origine d'un changement de pente significatif.

Car, si la logique de la vérification des pouvoirs et son corollaire (le système de partis et des modes de scrutin) a valorisé le Parlement, elle a privé, en revanche, de garanties minimales les recours électoraux. Juge et partie, partiale, en clair, l'assemblée incline à se transformer en champ clos des rivalités politiques, à l'exemple des abus de l'Assemblée nationale, sous la IVe République. Par imitation, une nouvelle fois de la Grande-Bretagne, qui dès 1868 par le Parliamentary Election Act avait soustrait le contentieux à la Chambre des Communes, la Constitution de 1958 devait, à son tour, le confier à un juge.

II – Le juge électoral

Des garanties effectives ; un juge impartial ; des parties ; la contradiction, autant d'éléments inhérents au droit processuel, représentatifs de l'État de droit. Une autorité extérieure au Parlement peut se concevoir en droit comparé, selon deux acceptions. Tantôt, il s'agira d'une commission électorale centrale à l'exemple de la Russie au caractère quasi-juridictionnel, dont divers PECO se sont inspirés ; tantôt, une authentique juridiction électorale, à l'image de la Pologne post-communiste. Quand les assemblées ont des juges, pour utiliser une célèbre formule de Léo Hamon, ceux-ci se répartissent en deux catégories, au terme d'une démarche crescendo : des juges spécialisés (ordinaires ou constitutionnels) ou regroupés au sein d'un authentique pouvoir électoral.

A - Les juges spécialisés

Le modèle britannique, en externe, mérite une brève présentation avant de songer à son exportation.

L'élection à la Chambre des Communes peut être contestée, depuis la réforme de 1868, initiée par Disraëli, modifiée par le Representation of the People Act de 1949, par une pétition électorale, présentée par un candidat, ou quatre électeurs, à l'exclusion des personnes morales, et des partis politiques, en particulier. La contestation est introduite devant la Queen's Bench Division of the High Court of the England and Wales. La requête est portée, ensuite au bureau des pétitions électorales situé à Londres dans les Royal Courts of Justice. Un juge est désigné, à cet effet, qui se prononce sur le bien-fondé de la requête, au vu des griefs articulés.

Sans préjudice de l'exemple français qui attribue le contentieux des élections parlementaires au Conseil constitutionnel (art. 59 de la Constitution de 1958)(10) (supra), le précédent a fait école au sein de l'Union européenne.

Au sortir de la dictature, trois États ont placé leur confiance dans les juges. La Grèce (art. 58 et 100 de la Constitution de 1975) donne compétence à une Cour spéciale supérieure, afin de se prononcer sur la vérification et le contentieux des élections législatives. Cette Cour est composée des présidents de la Cour de cassation, du Conseil d'État et de la Cour des comptes ; de conseillers à la Cour de cassation et de conseillers d'État et de deux professeurs de droit(11). L'Espagne s'en remet au Tribunal constitutionnel (art. 49 de la loi organique réglementant le régime électoral général (LOREG) du 25 mai 1983 modifié), au moyen du recours d'amparo, à l'unisson du Portugal (art. 225 de la Constitution de 1976)(12).

En Afrique, le mimétisme avec l'ancienne métropole a été à l'origine de cours constitutionnelles au Cameroun, au Gabon et au Sénégal, notamment(13). En Asie, la plus grande démocratie du monde, l'Inde, distribue le contentieux parlementaire, conformément à sa structure fédérale, entre les Hautes cours fédérées et la Cour suprême. Au Japon, la Cour suprême veille à la régularité des élections parlementaires.

B - Le pouvoir électoral

S'il est une contribution capitale apportée au droit constitutionnel comparé, c'est bien celle de l'Amérique latine qui a innové, de la façon la plus éclatante, en créant un authentique pouvoir public, garant du respect de l'expression de la volonté du peuple souverain. L'acmé, somme toute ! L'apport de ces États a consisté à préserver la diversité du contentieux électoral, tout en s'acheminant, selon des modalités appropriées vers l'unité. La typologie des systèmes concernés fait apparaitre divers cas de figure(14). À savoir : unification au profit d'un pouvoir électoral : Costa Rica (Constitution de 1949), Venezuela (Constitution de 2000) ; unification au profit d'un ordre juridictionnel spécialisé : Chili (Constitution de 1980), Pérou (Constitution de 1993) ; unification au bénéfice d'un ordre spécialisé au sein du pouvoir judiciaire : Argentine (Constitution de 1994), Brésil (Constitution de 1988) ; unification au bénéfice d'un tribunal spécialisé au sein du pouvoir judiciaire (Mexique, Constitution de 1911, révisée) et, enfin, unification au bénéfice d'une chambre spécialisée au sein de la Cour suprême : Colombie (Constitution de 1991).

Libérée de l'Apartheid, l'Afrique du Sud s'est « providentiellement »(15) inscrite dans ce schéma en 1993. Le contentieux électoral, en totalité est exercé par une cour électorale, au sens d'une cour suprême (art. 18 de la loi relative à la commission électorale de 1996).

Il reste que les charmes de la dialectique offrent une dernière modalité en matière de résolution des conflits électoraux.

III – L'assemblée-juge et le juge électoral

La solution de l'hybridation consiste à confier, en premier ressort, à l'assemblée le soin d'examiner les requêtes dirigées contre l'élection de ses membres et, en appel, au juge constitutionnel. Cette heureuse option de l'encadrement de la politique par le droit a été retenue par l'Allemagne. D'autres États, s'en rapprochent, parallèlement au cas particulier du Parlement européen(16).

A - L'exemple allemand

Initialement le Reichstag de la Constitution de 1871 examinait et vérifiait les pouvoirs de ses membre ; sous Weimar, un tribunal spécial composé de députés et de juges administratifs intervenait. En l'état, l'article 41 alinéa premier de la Loi fondamentale (Grundgesetz) dispose : Le contrôle des élections relève du Bundestag, à l'exclusion évidente du Bundesrat, composé des ministres des Länder (art. 51-2 LF). Il lui appartient également de constater que l'un de des membres a perdu la qualité de député. L'article 41 alinéa 3 précise que les modalités dudit contrôle sont définies par une loi fédérale ; en l'espèce, la loi sur la validité des élections (Wahlprüfungsgesetz). Une contestation, déposée par un électeur ou plusieurs d'entre eux, ou le président du Bundestag, entre autres, est adressée à la commission de validation des élections, composée de 9 députés et 9 suppléants, au prorata des effectifs des groupes parlementaires. Après avoir entendu le député concerné, un projet de décision est soumis au plenum du Bundestag. Ce dernier se prononce à la majorité simple. La décision peut être contestée devant la Cour constitutionnelle fédérale (BVG) en application de l'article 41, alinéa 2 LF. Il appartient à la seconde chambre (Zweiter Senat) de se prononcer. À ce jour, toutes les décisions du Bundestag ont été validées(17).

B - Les autres exemples

L'Autriche s'est inspirée de cette solution : la décision de l'autorité électorale centrale est portée devant la Cour constitutionnelle.

Une démarche de type anglo-saxon se présente par ailleurs : partage au Canada entre le Parlement fédéral et les juridictions ; en Irlande et en Nouvelle-Zélande, entre les commissaires aux élections et respectivement la Haute cour et la Cour suprême.

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Pour impressionniste qu'il soit, le tableau du contentieux post-électoral n'en révèle pas moins une « certaine convergence » (CEDH, 2 juin 2010, Grosaru c/ Roumanie) pour la solution juridictionnelle ; celle de la prééminence du droit. Ce qui, à la réflexion, peut autoriser un retour en arrière sur la condition des actes préliminaires écartée initialement du champ d'investigation en raison de leur aspect buissonnant. Peut-on les abandonner définitivement à leur sort ?

Non point, tout compte fait, dès lors que le droit européen à des élections libres assurant la libre expression de l'opinion du peuple (art. 3 du protocole additionnel no 1 à la CEDH de 1952) ouvre une perspective inopinée de cohérence(18).

En contrepartie de l'autonomie constitutionnelle des États, qui leur confère une large marge d'appréciation(19), ceux-ci sont tenus, de manière inédite, d'organiser des élections sincères et loyales. Au vu de cette finalité, les juges de Strasbourg enserrent insensiblement les droits civiques en vue de les harmoniser depuis l'arrêt de principe du 2 mars 1987 Mathieu-Mohin et Clerfayt c/ Belgique (les grands arrêts de la CEDH, 2e éd., 2004, no 55). Ils veillent, en particulier, à ce que ces droits ne soient pas atteints « dans leur substance même » et « privés de leur effectivité » (§ 52). À la faveur d'une mise en perspective, la Cour, éclairée par les travaux de la Commission de Venise, a, d'une certaine manière, synthétisé sa jurisprudence dans l'arrêt susmentionné Grosaru c/ Roumanie relatif à la participation des minorités nationales à la vie publique. Elle a affirmé « son souci de maintenir l'intégrité et l'effectivité d'une procédure électorale visant à déterminer la volonté du peuple par l'intermédiaire du suffrage universel » (cons. 44).

Par un récent arrêt du 19 juin 2012 (Parti communiste de Russie c/ Russie), la Cour a opéré une percée spectaculaire en appréciant la couverture d'une campagne électorale nationale par les médias audiovisuels ; couverture dénoncée comme inégale par l'opposition. Elle a précisé les obligations positives des États en ce domaine, en s'assurant que les partis bénéficient d'un véritable accès auxdits médias, et limite ainsi leur marge d'appréciation.

À la réflexion, autant de brèches apportées, à l'avenir, par le droit conventionnel à la « non-juridictionnalisation »(20) des opérations pré-électorales. Autant d'encouragements plus encore, lancés aux chercheurs, en vue d'une étude complète, cette fois-ci, du contentieux des élections parlementaires, avant, pendant et après !



(1) J.-Cl. Masclet, Droit électoral, 1989, no 3.

(2) Francis Delpérée fait heureusement exception : Le contentieux électoral, Que-sais-je ?, no 3334, PUF, 1998 ; « Le contentieux électoral en Europe » (ces Cahiers, no 13, 2002, p. 74). La Commission de Venise a adopté un « code de bonne conduite en matière électorale », en 2002, ainsi qu'un « rapport sur le droit électoral et l'administration des élections en Europe », en 2006. Une table ronde de l'Université d'Aix-Marseille, a été consacrée à « Constitution et élections », dont les actes ont été publiés (Annuaire international de justice constitutionnelle (A.I.J.C.)), t. XIX, 2003.

(3) E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, 5eéd., 1924 (réed. 1989), no 363.

(4) Ibid., no 363.

(5) La Suède a fixé la tradition scandinave, en quelque sorte. En Norvège (le Storling) et au Danemark (le Folketing) sont juges des opérations électorales.

(6) V. C. Taube, table ronde d'Aix-Marseille, A.I.J.C., t. XIX, 2003, p. 291.

(7) V. M. Baudrez, A.I.J.C., t. XIX, p. 41.

(8) La Constitution des Pays-Bas se rattache à ce groupe, avec, toutefois, une réserve apportée au pouvoir discrétionnaire de chacune des chambres ; lesquelles sont tenues de respecter les règles déterminées par la loi (F. Delpérée, Le contentieux électoral, 1998, p. 67).

(9) V. E. Grisel, « Le système électoral et le contentieux électoral en Suisse », Commission de Venise, 2004, p. 6.

(10) Un contentieux de pleine juridiction, qui s'est enrichi depuis peu. À ce titre, le Conseil s'est reconnu proprio motu juge d'une QPC (déc. no 2011-4538 du 12 janvier 2012, Sénat, Loiret, Pouvoirs, no 142, p. 154). Par suite, le règlement électoral du 31 mai 1959 a été modifié (déc. no 2013-126 ORGA du 22 février 2013). V. J.-P. Camby, Le Conseil constitutionnel, juge électoral, 5eéd., 2009.

(11) V. J. Iliopoulos-Strangas, A.I.J.C., t. XIX, 2003, p. 193.

(12) V. J. J. Solozábal-Echavarria, op. cit., p. 115.

(13) V. J. Miranda, op. cit., p. 287.

(14) Tableau emprunté à D. Biroste, La pluralité des juges et unicité du contentieux des scrutins politiques, thèse Aix-Marseille III, 2008, p. 502.

(15) V. Pogrund, cité par X. Philippe, A.I.J.C., p. 86.

(16) Dans l'attente d'une réglementation uniforme, le contentieux des représentants européens est partagé entre les juges nationaux, le Conseil d'État en France (art. 25 de la loi du 7 juillet 1977) et le Parlement de Strasbourg qui vérifie les pouvoirs de ses membres (art. 12 de l'acte portant élection des membres au suffrage universel du 20 septembre 1976 modifié).

(17) V. A. Le Divellec, Le gouvernement parlementaire en Allemagne, 2004, p. 74.

(18) Au plan international, ce droit est proclamé par l'article 25 du Pacte de l'ONU relatif aux droits civils et politiques de 1966.

(19) On songe, en particulier, au choix du système électoral (CEDH, 21 octobre 1997, Pierre-Bloch c/ France : RFDA, 1998, p. 999, note P. Jan).

(20) L. Burgorgue-Larsen, La Convention européenne des droits de l'homme, 2012, p. 189.