Droit public

Hélène HOEPFFNER- Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 41 - Chronique de jurisprudence constitutionnelle - octobre 2013

Professeur de droit public àSciences Po Toulouse, Institut Maurice Hauriou

LES « TRANSFERTS NATURELS DE PROPRIÉTÉ » : FORME D'EXPROPRIATION INDIRECTE SANS INDEMNISATION ?

Décision : Cons. const., déc. no 2013-316 QPC du 24 mai 2013, SCI Pascal et autre

1. Les récentes études scientifiques estiment que la fonte de la calotte glaciaire due au réchauffement climatique devrait provoquer une élévation du niveau de la mer de 23 cm d'ici 2030, de 50 cm d'ici 2050 et de 1,40 m d'ici 2100. Autant de centimètres gagnés par le domaine public maritime, donc par l'État qui accroît son patrimoine. Autant de centimètres perdus par les riverains de cet envahisseur naturel. C'est ce « phénomène naturel » qui a conduit à la QPC commentée.

2. Constatant la progression des eaux, les requérants (M. Pascal et sa SCI) ont cherché à protéger leur propriété en faisant procéder à des enrochements en bordure de leur terrain situé sur le littoral héraultais. Ces travaux confortatifs qui avaient pour but de préserver le terrain exploité commercialement (gestion d'un camping) contre la montée des eaux ont conduit le préfet à leur infliger une contravention de grande voirie et à leur ordonner de retirer la construction.

À l'occasion d'un recours contre cette condamnation, ils ont contesté la constitutionnalité des articles L. 2111-4, 1o, L. 2111-5 et L. 2132-3 du code général de la propriété publique (CGPPP). Le Conseil d'État (déc. no 365115 du 13 mars 2013), sans surprise(1), a considéré que l'article L. 2111-5 relatif à la procédure de délimitation du domaine public naturel après enquête publique ne posait pas une question sérieuse. Il a également considéré que l'article L. 2132-3 relatif aux infractions relatives aux constructions et dépôts ou extractions sur ce domaine ne posait pas de question sérieuse. En revanche, il a renvoyé la question portant sur l'article L. 2111-4, 1o.

3. Les dispositions de cet article déterminent la consistance du domaine public maritime naturel de l'État : « Le domaine public maritime naturel comprend : 1o Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu'elle couvre et découvre jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles. ». À leurs termes, la délimitation du domaine public – du côté du rivage – apparaît comme dépendant de caractéristiques géographiques « naturelles » susceptibles d'évoluer : le domaine public maritime paraît susceptible de s'étendre et d'empiéter sur des propriétés privées. Or aucune indemnisation des riverains n'est prévue par les textes. Selon les requérants donc, ces dispositions porteraient atteinte au droit de propriété garanti par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen (DDHC) dans la mesure où elles conduiraient à une forme d'expropriation non indemnisée. Elles porteraient également atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la DDHC et à l'article 7 de la Charte de l'environnement garantissant le droit à l'information et à la participation des propriétaires riverains dans la mesure où l'incorporation au domaine public (donc la privation de propriété) a un caractère automatique : elle n'est précédée d'une enquête publique et d'une procédure contradictoire leur permettant de faire valoir leurs droits qu'en cas de demande expresse de délimitation du rivage. Elles porteraient enfin atteinte au principe de responsabilité résultant de l'article 4 de la DDHC dans la mesure où elles ne prévoient aucune indemnisation pour la privation de propriété consécutive à l'extension du domaine public.

4. Dans le prolongement de sa jurisprudence antérieure relative à la zone dite des 50 pas géométriques dans les départements d'outre-mer(2) (CGPPP, art. L. 5112-3), le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution, tout en assortissant cette déclaration de conformité d'une réserve d'interprétation. Considérant que le transfert de propriété au profit de l'État consécutif à l'extension du domaine public maritime dépend de la « volonté de la nature », il a rejeté le grief fondé sur l'atteinte au droit de propriété. En inversant le raisonnement cependant, il nous semble qu'une indemnisation des riverains était envisageable (I). Étonnamment en outre, il a fondé sa réserve d'interprétation sur les dispositions de l'article 16 de la DDHC alors qu'elle permet de protéger – dans une certaine mesure – la propriété bâtie par riverains du rivage (II). Par suite, même si cette décision était prévisible, on peut être déçu : elle est une nouvelle illustration de la maigre protection accordée au droit de propriété par le Conseil constitutionnel, en dépit de ses affirmations aux termes desquelles « la jurisprudence en matière d'expropriation est désormais abondante et manifeste le contrôle sévère qu'applique le Conseil constitutionnel pour vérifier la condition de juste et préalable indemnité »(3).

I – « Ce que Dame nature veut, le législateur veut »
A - Le raisonnement : délimitation « naturelle » du domaine public maritime et transfert « naturel » de propriété

5. À première vue, aux termes de l'article L. 2111-4, 1o, le domaine public maritime apparaît bien comme un domaine « naturel », dépendant d'éléments (la mer) et de phénomènes (les flots) naturels, contrairement au domaine public artificiel dont l'existence résulte du fait de l'homme :

- il est constitué de dépendances dont l'état résulte de phénomènes naturels(4) ;

- sa délimitation est établie par référence au mouvement d'un élément naturel : la mer ;

- son extension résulte du libre jeu des forces de la nature.

En effet, la définition du domaine public maritime permet d'incorporer des biens à ce domaine dès lors que les critères physiques retenus par le législateur sont réunis. En ce sens, l'incorporation au domaine public maritime est « naturelle ». Elle ne résulte pas d'un acte juridique. Elle repose sur une simple constatation : « les limites du rivage sont constatées par l'État en fonction des observations opérées sur les lieux à délimiter ou des informations fournies par des procédés scientifiques » (CGPPP, art. L. 2111-5).

Par suite, lorsque les riverains demandent à l'État d'adopter un acte de délimitation de ce domaine afin de le distinguer de leur propriété privée, cet acte n'est que recognitif et contingent(5) : il ne les protège nullement contre un empiètement du domaine public sur leur propriété et ne les garantit nullement de ne pas commettre une contravention de grande voirie en occupant le domaine public « naturellement » étendu à la suite d'une montée des eaux.

6. C'est précisément ce mécanisme d'incorporation automatique au domaine public qui était contesté par les requérants. En effet, alors qu'en principe, la domanialité publique est un régime de gestion des biens publics, pour le domaine public naturel, son application emporte concomitamment appropriation publique : elle est un mode d'extension de la propriété publique(6). Elle devrait donc – contrairement à ce qui est prévu par les textes – donner lieu à une indemnisation des propriétaires riverains du rivage privés d'une partie de la superficie de leur terrain en raison de l'élévation du niveau de la mer.

7. Telle n'est cependant pas la solution retenue par le Conseil constitutionnel qui considère que « les dispositions contestées ont notamment pour objet de fixer, sur le rivage de la mer, la limite entre le domaine public naturel et les propriétés privées ; qu'en prévoyant que cette limite est fixée en fonction de tout ce que la mer couvre et découvre juqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles, le législateur a confirmé un critère physique objectif indépendant de la volonté de la puissance publique ;

que, dans l'exercice de la compétence que lui confie l'article 34 de la Constitution pour déterminer les principes fondamentaux « du régime de la propriété », il a considéré que les espaces couverts, même épisodiquement, par les flots ne peuvent faire l'objet d'une propriété privée ;

que, par suite, les dispositions contestées n'entraînent ni une privation de propriété au sens de l'article 17 de la Déclaration de 1789 ni une atteinte contraire à l'article 2 de la Déclaration de 1789 ».

Autrement dit, il a considéré que les dépendances qui composent le domaine public maritime sont la conséquence d'un phénomène naturel ; que la délimitation de ce domaine n'est que la conséquence de phénomènes physiques indépendants de la volonté humaine ; et que, par suite, l'incorporation au patrimoine public et la privation de propriété consécutive n'étaient pas constitutives d'une privation de propriété au sens de la DDHC dans la mesure où l'administration n'a pas prise sur la progression éventuelle du domaine public et que l'incorporation à celui-ci ne découle pas d'un acte de la puissance publique.

B - L'inversion du raisonnement : un domaine public naturel par détermination de la loi

8. L'observateur de la jurisprudence constitutionnelle en matière de droit de propriété ne saurait être surpris par cette solution. Certes, la jurisprudence est fournie et le considérant de principe est désormais bien rodé : « la propriété figure au nombre des droits de l'homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration de 1789 ; qu'aux termes de son article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité » ; qu'en l'absence de privation du droit de propriété au sens de cet article, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les atteintes portées à ce droit doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi »(7). Mais elle est finalement peu protectrice tant le Conseil retient une conception restrictive de la notion de privation de propriété imposant une juste et préalable indemnité au sens de l'article 17 de la DDHC(8). Ne sont pas constitutives d'une telle privation : la cession forcée de mitoyenneté d'un mur(9) ; l'accès aux propriétés privées pour l'étude des projets de travaux publics(10) ; l'institution d'une servitude de passage et d'aménagement des voies de défense contre les incendies de forêts(11) ; l'alignement sur la voie publique de terrains(12).

Il n'est donc guère étonnant qu'en l'espèce, le Conseil ait jugé que l'incorporation « naturelle » au domaine public maritime de terrains recouverts par des flots n'était pas constitutive d'une « privation de propriété » au sens de l'article 17 de la DDHC et ne portait pas atteinte au droit de propriété garanti par l'article 2 de la même Déclaration au motif d'une part que le transfert de propriété n'est pas directement le résultat d'un acte de volonté de la puissance publique désireuse d'exproprier le riverain et d'autre part qu'en tout état de cause, il ne peut y avoir privation de propriété puisque les rivages n'ont jamais été susceptibles de faire l'objet d'une propriété privée et ont été considérés comme des dépendances du domaine public depuis l'adoption du code civil en 1804 (anc. art. 538).

9. Il nous semble cependant qu'un autre raisonnement pouvait être suivi car le concept même de domaine public naturel est ambigu(13).

Le domaine public dit « naturel » est « formellement » défini. Il est une création juridique : il est domaine public naturel par la volonté du législateur qui en a déterminé la consistance, qui a décidé qu'il était constitué de dépendances résultant de phénomènes naturels. Il est « artificiellement » qualifié de domaine public naturel. Il n'est pas un « domaine public par nature ».

Certes, sa délimitation est établie par référence au mouvement d'un élément naturel : la mer, l'eau. Mais ce n'est qu'un instrument choisi par le législateur pour régir l'incorporation de biens dans le domaine public : l'incorporation au domaine public naturel est en réalité le résultat de la loi. La formule de délimitation du domaine public maritime en témoigne. Avant 1973, il fallait distinguer deux hypothèses pour fixer la limite du rivage de la mer : pour la mer méditerranée, il était fait application d'une règle issue des Institutes de Justinien selon laquelle les rivages de la mer correspondent aux terres littorales recouvertes par « le plus haut flot d'hiver » ; pour l'océan atlantique, il fallait se référer à l'article 1er du titre VII du livre IV de l'ordonnance de Colbert sur la marine de 1681, selon lequel « sera réputé bord et rivage de la mer tout ce qu'elle couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu'où le grand flot de mars se peut étendre sur les grèves ». Depuis la décision d'assemblée du Conseil d'État du 12 octobre 1973, Kreitmann (Rec. 563), la limite du domaine public maritime se situe « au point jusqu'où les plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques exceptionnelles », quel que soit le rivage concerné. C'est cette formule unique qui a été reprise par le législateur dans l'ordonnance du 21 avril 2006 portant code général de la propriété des personnes publiques. Autrement dit : c'est bien un phénomène naturel qui permet de délimiter le domaine public maritime mais il ne s'est pas imposé par son évidence naturelle. D'autres méthodes de délimitation étaient envisageables.

Dans cette perspective, le raisonnement suivi par le Conseil constitutionnel dans la décision du 24 mai 2013 pourrait très bien être renversé. Le mouvement de la mer n'est pas en lui-même attributif de propriété : certes, lorsque la mer monte, le domaine public maritime s'étend ; mais c'est parce que la loi a fait de la mer une dépendance domaniale, qu'elle a lié la domanialité publique au mouvement des flots en définissant le rivage que celui-ci ne peut faire l'objet d'une appropriation privée.

Si vraiment le domaine public maritime était un domaine naturellement naturel, le reflux de la mer devrait conduire à un retour au statu quo ante, à une réappropriation privée. Or tel n'est pas le cas : l'exondation ne conduit pas à un nouveau transfert de propriété au profit du propriétaire privé antérieur.

C. - Les limites du raisonnement

10. D'aucuns nous répondront qu'il n'est pas matériellement possible d'indemniser les riverains de la mer dépossédés par le mouvement des marées, que c'est certes le législateur qui a défini les limites du domaine public maritime mais qu'il n'est pas responsable de la montée des eaux.

Pourtant un mécanisme d'indemnisation est prévu en cas d'incorporation « forcée par la nature » dans le domaine public fluvial. Aux termes de l'article L. 2111-9 du CGPPP, « les limites des cours d'eau domaniaux sont déterminées par la hauteur des eaux coulant à pleins bords avant de déborder ». Autrement dit, plus l'eau monte et inonde les berges, plus le domaine public fluvial s'étend. La configuration est donc similaire à celle existant pour le domaine public maritime. Or l'incorporation « forcée par la nature » dans le domaine public fluvial fait l'objet d'une indemnisation fixée « comme en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique ». (CGPPP, art. L. 2111-12). Elle est assimilée à une privation de propriété.

11. L'absence d'indemnité de dépossession des riverains de la mer au seul motif que le terrain a été mouillé par les flots pourrait en outre être jugée incompatible avec les exigences de l'article 1er du protocole additionnel no 1 à la CEDH.

Certes, dans deux arrêts de grande chambre du 29 mars 2010, Depalle c/ France et Brosset-Triboulet c/ France, la Cour a validé la démolition sans indemnisation de maisons édifiées sur le domaine public maritime et considéré qu'elle n'était pas contraire au droit au respect des biens protégés par l'article 1er du protocole no 1. Mais en l'espèce, personne ne contestait l'appartenance au domaine public de la parcelle sur laquelle était édifiée la maison litigieuse : celle-ci avait toujours appartenu au domaine public.

Porté devant la Cour, le mécanisme d'incorporation forcé au domaine public maritime pourrait donc être qualifié d'expropriation indirecte et censuré(14).

II – « Aide-toi (en construisant une digue), l'État t'indemnisera »

12. Le second moyen avancé par les requérants était fondé sur l'article 16 de la DDHC qui, aux termes de la jurisprudence constitutionnelle, garantit le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif, le droit à un procès équitable ainsi que le principe du contradictoire. Face à une extension du domaine public maritime – lorsque les flots viennent recouvrir tout ou partie d'un terrain – son propriétaire dispose-t-il des moyens de défense ?

A. - Exercer un recours contre l'État

13. Il dispose d'abord d'un certain nombre de voies de recours (v. cons. 7 de la décision).

Il peut d'abord contester la délimitation du domaine public maritime en exerçant un recours pour excès de pouvoir contre l'acte administratif portant délimitation du rivage de la mer(15). Ce recours peut être exercé par voie d'action(16) ou par voie d'exception(17), à l'occasion d'un recours exercé contre une mesure prise en application de l'acte de délimitation.

Il peut également engager une action en revendication de propriété, dans un délai de 10 ans suivant l'acte de délimitation (CGPPP, art. L. 2111-5).

Il peut encore exercer un recours de plein contentieux (contentieux classique des dommages de travaux publics) aux fins d'être indemnisé du préjudice subi du fait de travaux effectués par l'administration ou pour son compte qui auraient provoqué l'incorporation de tout au partie de sa propriété dans le domaine public maritime. Il doit alors justifier que l'absence d'entretien ou la destruction d'ouvrages de protection construits par la puissance publique ou la construction de tels ouvrages est à l'origine de l'incorporation dans le domaine public maritime (ex. : destruction par l'administration d'une digue à la mer).

B. - Construire contre la mer

14. Le riverain de la mer peut également, pour prévenir un risque d'incorporation de sa propriété privée au domaine public maritime naturel, demander l'autorisation de construire une digue à la mer, conformément à l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais.

Cette digue à la mer ne peut être construite qu'à titre préventif, avant l'invasion des flots : elle ne peut être édifiée que sur des terrains qui n'ont pas déjà été recouverts par les plus hauts flots(18). À défaut, elle sera considérée comme un ouvrage illégalement édifié sur le domaine public maritime(19).

15. Il reste que cette protection matérielle est limitée : dès lors que la mer atteint cette construction et qu'elle la couvre, elle est incorporée, avec le terrain sur lequel elle est édifiée, au domaine public. Elle devient un ouvrage implanté sur le domaine public dont l'autorité administrative peut demander la destruction aux frais de l'ancien propriétaire.

C'est ce dernier point qui a fait l'objet de la réserve d'interprétation : le Conseil constitutionnel a précisé que le propriétaire riverain de la mer ne pouvait être tenu d'assurer à ses frais la démolition d'une digue à la mer en raison de la progression du rivage de la mer (considérant 8).

Cette réserve d'interprétation est la bienvenue. Elle nous donne cependant l'impression d'être un pâle lot de consolation !

Il nous semble d'abord qu'ici, le rattachement à la garantie des droits (DDHC, art. 16) est artificiel : l'incorporation de la digue au domaine public et sa destruction posent un problème de droit de propriété. L'obligation de détruire une digue légalement érigée à la suite de son incorporation au domaine public en raison de la progression du rivage de la mer entraine une privation de propriété.

Il nous semble ensuite que la propriété privée est ici encore bien mal protégée. Certes, le Conseil constitutionnel considère que la destruction de la digue ne saurait être mise à la charge de la personne qui l'a construite. Mais il ne considère pas pour autant que la perte de la propriété de cette digue doit donner lieu à une indemnisation : ce qui est indemnisé, c'est le seul coût de la destruction du bien. Par suite, si la personne publique propriétaire faisait le choix de détruire elle-même la digue incorporée au domaine public maritime, il n'y aurait pas lieu d'indemniser la personne qui l'a construite.

Si la QPC est bien un mécanisme de garantie des droits, elle est un mécanisme de garantie des droits a minima.

Revue doctrinale

Articles relatifs aux décisions du Conseil constitutionnel
16 mai 2013

2013-667 DC

Loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral

- Verpeaux, Michel. Réformes des modes de scrutin locaux : révolutions et continuités. La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 24 juin 2013, no 26, p. 24-36.

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- Hoepffner, Hélène. Le référé précontractuel à l'épreuve du droit au recours juridictionnel effectif. [Chronique de droit public]. Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, juin 2013, no 40, p. 207-210.

- Noguellou, Rozen. Le droit des propriétés publiques, aspects constitutionnels récents. Actualité juridique. Droit administratif, 20 mai 2013, no 17, p. 986-991.

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- Verpeaux, Michel. Libre administration des collectivités territoriales et QPC. In : Le réflexe constitutionnel : question sur la question prioritaire de constitutionnalité. Bruxelles : Bruylant, 2012, p. 77-90.

Droit électoral

- Bardon, Cyrille. Rejet du compte de campagne et inéligibilité du candidat : premières applications du « paquet électoral » du 14 avril 2011. Droit administratif, juin 2013, no 6, p. 47-48.

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- Jamay, Florence. La loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public : une ambition limitée. La Semaine juridique. Administrations et collectivités territoriales, 6 mai 2013, no 19-20, p. 35-42.

- Leost, Raymond. Les décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement au sens de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Droit de l'environnement, avril 2013, no 211, p. 132-139.

- Runavot, Marie-Clotilde. La loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l'article 7 de la Charte de l'environnement ou les variations autour du thème de la démocratie. Droit administratif, mai 2013, no 5, p. 9-18.

Droit des étrangers

- Lacaze, Marion. La privation de liberté « initiale » des étrangers en situation irrégulière. Autour des arrêts de la 1re Chambre civile de la Cour de cassation du 5 juillet 2012 interdisant le recours à la garde à vue. [Cass. civ., 5 juillet 2012, nos 11-30371, 11-19250, 11-19-251, 11-30530, 11-19378, 11-21792, 11-30384, 11-30379, 12-30001]. Politeia, automne 2012, no 22, p. 197-229.

- Lamarche, Marie. Mariage, pacte civil de solidarité et droit de l'entrée et du séjour des étrangers en France. Une nouvelle différence de traitement devant le Conseil constitutionnel. [CE, 22 février 2013, no 364341]. Droit de la famille, avril 2013, no 4, p. 3-4.



(1) V. déjà en ce sens : CE, 13 juill. 2011, no 347529, SNC Defour et Cie.

(2) Cons. const., déc. no 2010-96 QPC du 4 fév. 2011, Jean-Louis de L.

(3) Commentaire de la présente déc., p. 8 qui renvoie par ex. à la déc. no 2012-226 QPC du 6 avr. 2012, Cts T.

(4) V. not. R. Chapus, Droit administratif général, t. 2, 15e éd., no 455.

(5) CE, Sect., 18 juin 1976, no 95115, Sieur Ménard et Dame Pujol.

(6) V. en ce sens N. Foulquier, Droit administratif des biens, LexisNexis, 2011, no 440.

(7) Par ex. Cons. const., déc. no 2011-208 QPC du 13 janv. 2012, Cts. B.

(8) V. en ce sens J.-B. Auby, Dr. Adm., 2010, rép. no 10.

(9) Cons. const., déc. no 2010-60 QPC du 12 nov. 2010, Pierre B.

(10) Cons. const., déc. no 2011-172 QPC du 23 sept. 2011, Époux L.

(11) Cons. const., déc. no 2011-182 QPC du 14 oct. 2011, Pierre T.

(12) Cons. const., déc. no 2011-201 QPC du 2 déc. 2011, Cts. D.

(13) Ch. Lavialle, « Existe-t-il un domaine public naturel ? », CJEG, 1987, p. 627.

(14) Rappr. CEDH, 22 juill. 2008, Köktepe c/ Turquie.

(15) CE, 26 juillet 1991, Cts. Lecuyer, Rec. 306.

(16) CE, 4 fév. 2008, Peretti, no 292956.

(17) CE, 30 janv. 1980, Min. de l'équipement c/ Cne de Mortagne-sur-Gironde, Rec. 56.

(18) CAA Nancy, Dr. Adm., 1992, comm. no 329.

(19) CAA Marseille, 26 juin 2012, nos 10MA04203, 10MA04204, 10MA04206.