Chronique de CEDH

Hélène SURREL - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 40 - Chronique de jurisprudence constitutionnelle - juin 2013

Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976

Incontestablement, l'instauration de la question prioritaire de constitutionnalité a non seulement « engendré une rupture dans un système où la protection in concreto des droits fondamentaux était essentiellement assurée au diapason de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme »(1) mais a aussi pour effet « de rapprocher, au bénéfice des citoyens » cette dernière et le Conseil constitutionnel(2). Dans le cadre d'un système européen fondé sur le principe de subsidiarité – dont l'effectivité conditionne largement la réussite – la QPC, en ne laissant plus aux seules juridictions ordinaires le contrôle a posteriori de la loi, constitue un instrument efficace approprié pour redresser les violations de droits et libertés avant une éventuelle saisine de la Cour européenne du fait d'une « même conception des droits et libertés, (de la) prise en compte de la jurisprudence de la Cour, (et de l') effet erga omnes des décisions du Conseil »(3). Un tel rôle, essentiel et renouvelé, du Conseil légitime la création d'une chronique destinée à confronter les décisions QPC à l'interprétation de la Convention européenne des droits de l'homme assurée par le juge de Strasbourg et, plus généralement, à déterminer dans quelle mesure ce mode de contrôle de constitutionnalité peut constituer « une nouvelle voie de l'européanisation du droit français »(4).

À l'évidence, certaines décisions QPC attestent de la prise en compte de la jurisprudence européenne. Ainsi en est-il, par exemple, de la décision no 2012-292 QPC du 15 février 2013 Mme Suzanne P.-A., en matière de droit de propriété à propos du droit de rétrocession en cas d'expropriation pour cause d'utilité publique, ou de la décision du 15 janvier 2013 Société française du radiotéléphone (SFR)(5), laquelle conduit à s'interroger plus particulièrement sur la convergence des jurisprudences relatives aux lois de validation, domaine emblématique, en son temps, du rapprochement entre les deux juges, à la suite notamment de l'arrêt de la Grande Chambre Zielinski et a. c/ France du 28 octobre 1999(6). Le Conseil y estime, en effet, l'article 6, II de la loi du 20 décembre 2011 relative à la rémunération pour copie privée contraire à la Constitution, « les motifs financiers invoqués à l'appui de la validation des rémunérations faisant l'objet d'une instance en cours le 18 juin 2011 (...) ne (pouvant) être regardés comme suffisants pour justifier une telle atteinte aux droits des personnes qui avaient engagé une procédure contentieuse avant cette date » (cons. 6). En l'espèce, le Conseil d'État avait annulé, par un arrêt du 17 juin 2011, la décision no 11 du 17 décembre 2008 de la Commission sur la rémunération pour copie privée – chargée de déterminer la compensation équitable du préjudice subi par les titulaires de droits d'auteur – au motif qu'elle méconnaissait la directive 2001/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information, telle qu'interprétée par la CJUE(7), en n'excluant pas du champ de la rémunération les supports acquis à des fins professionnelles. Il avait, toutefois, décidé de différer la prise d'effet de l'annulation « à l'expiration d'un délai de six mois à compter de la date de la notification au ministre de la culture et de la communication, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre des actes pris sur son fondement »(8). Mais la Commission sur la rémunération pour copie privée n'ayant pas encore adopté une nouvelle décision, le 20 décembre 2011 – soit deux jours avant la date d'expiration du délai –, le Parlement, afin de rendre le dispositif français conforme au droit de l'Union, avait adopté la loi no 2011-1898 relative à la rémunération pour copie privée, dont l'article 6 (I et II) opérait, sous certaines conditions, une validation des rémunérations perçues ou réclamées sur le fondement de la décision litigieuse. Le 1er juin 2012, la société SFR avait assigné la société Copie France devant le TGI de Nanterre en vue de faire constater l'illicéité de factures émises ou à émettre sur le fondement de la décision no 11 et avait soulevé, le 5 mars 2012, une question prioritaire de constitutionnalité, alléguant que la disposition législative litigieuse portait notamment atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au droit à un recours effectif, découlant de l'article 16 de la Déclaration de 1789. Le Conseil ayant précédemment jugé l'article 6, I de la loi conforme à la Constitution(9), il lui revenait ici d'examiner le seul article 6, II. On sait qu'en la matière, les critères utilisés par les juridictions européenne et constitutionnelle sont proches. Pour la première, seule l'existence d' « impérieux motifs d'intérêt général » peut, en matière civile, rendre compatible avec l'article 6 de la Convention une « ingérence du pouvoir législatif dans l'administration de la justice dans le but d'influer sur le dénouement judiciaire (d'un) litige »(10), condition à laquelle s'ajoutent le caractère non définitif de la procédure juridictionnelle concernée et le caractère proportionné de l'atteinte portée au droit en cause. Pour la seconde, la constitutionnalité de la validation d'un acte administratif par le législateur est conditionnée par l'existence d'un « but d'intérêt général suffisant », le respect des décisions ayant force de chose jugée et du principe de la non-rétroactivité des peines et des sanctions, l'absence de méconnaissance d'une règle ou d'un principe de valeur constitutionnelle – sauf à ce que le but d'intérêt général poursuivi soit lui-même de valeur constitutionnelle – et suppose que la portée de la validation soit strictement définie(11). En l'espèce, le Conseil estime que « le législateur pouvait rendre applicables aux situations juridiques nées antérieurement à la date de la décision d'annulation du Conseil d'État (...) de nouvelles règles mettant fin au motif qui avait justifié cette annulation » (cons. 6) dans la mesure où la validation de l'article 6, II ne concernait pas les supports utilisés à des fins professionnelles, pour lesquels l'annulation de la décision no 11 et la réserve des instances en cours s'appliquait, et réservait le sort des rémunérations perçues ou réclamées ayant « donné lieu, à la date de promulgation de la présente loi, à une décision de justice passée en force de chose jugée ». En revanche, visant principalement à éviter que des redevables puissent indument obtenir l'annulation de factures émises à leur encontre ou le reversement des sommes en cause et à ce que les rémunérations soient calculées en fonction de critères contraires au droit de l'Union européenne(12), la disposition litigieuse n'est pas justifiée par un « intérêt général suffisant ». En harmonie avec la jurisprudence européenne selon laquelle un motif exclusivement financier ne constitue pas un « impérieux motif d'intérêt général »(13), le Conseil pratique ici un contrôle plutôt rigoureux, ce qui le conduit à considérer, en mettant l'accent sur le caractère non établi du montant des sommes en jeu, que la perspective de tels remboursements ne constitue pas « un but d'intérêt général suffisant »(14). En présence de « procédures judiciaires opportunistes », l'importance du montant des sommes en jeu est, en effet, un élément qui peut être déterminant lorsqu'est en cause la préservation du niveau des recettes fiscales(15). L'application qui est faite du critère de l' « intérêt général suffisant » témoigne donc ici d'une réelle convergence des jurisprudences. Mais l'appréciation de la compatibilité de la jurisprudence constitutionnelle est, parfois, plus délicate.

Outre la subjectivité nécessairement inhérente au contrôle de proportionnalité, la qualification de l'existence d'un « intérêt général impérieux » s'avère difficile, particulièrement lorsque le juge européen ne s'est pas encore prononcé sur un intérêt analogue à celui en cause(16). Ainsi, le raisonnement du Conseil, dans la décision no 2011-224 QPC du 24 février 2012, Coordination pour la sauvegarde du Bois de Boulogne, appelle sans doute une appréciation plus nuancée. En l'espèce, celui-ci juge conforme à la Constitution l'article 10 de la loi no 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique qui validait les permis de construire accordés par la ville de Paris – en réalité, celui accordé à la Fondation Louis Vuitton pour la création en vue de la construction d'un musée d'art contemporain, annulé par le tribunal administratif – en tant que leur légalité a été ou serait contestée au motif du non-respect de certaines dispositions des documents d'urbanisme applicables à la zone naturelle et forestière dans les bois de Boulogne et de Vincennes. Par la suite, la Cour administrative d'appel de Paris devait estimer, en revanche, cette disposition contraire à l'article 6 de la CEDH au motif qu'elle « ne saurait être regardée comme ayant pour objet de remédier à une simple faille ‚technique' au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (...) (ni) comme visant à neutraliser l'‚effet d'aubaine' dont bénéficierait (...) la Coordination pour la sauvegarde du bois de Boulogne en raison de la remise en vigueur d'articles du POS », et en présence de motifs d'intérêt général – « un intérêt culturel, urbanistique, architectural et économique » – ne revêtant pas « un caractère impérieux »(17).

L'argumentation du juge constitutionnel paraît fragilisée par la nature de la disposition litigieuse, la Cour européenne accordant un poids important au fait que la loi de validation ne soit pas une loi ad causam mais une loi à vocation générale(18) et étant sensible au fait que la disposition contestée soit incluse dans une loi sans rapport avec la question en cause(19). Or, l'accent est mis, dans la décision no 2011-224 QPC, sur le fait qu'en adoptant l'article litigieux, « le législateur a entendu valider l'arrêté du 8 août 2007 » par lequel le maire de Paris a accordé le permis de construire en cause (cons. 5)(20). La portée de la validation a été strictement définie, le motif d'illégalité ayant été précisément indiqué et la zone géographique concernée « étroitement » délimitée (cons. 6). Il n'existait donc pas de risque d' « effet d'aubaine ». En outre, il ne s'agissait pas d'une simple lacune technique, la validation touchant à une règle de fond. Pour autant, certains éléments sont de nature à conforter le raisonnement du Conseil. Tout d'abord, le juge européen concédant une marge nationale d'appréciation plus large pour « Les politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire (qui) relèvent par excellence des domaines d'intervention de l'État », c'est-à-dire lorsque « l'intérêt général de la communauté occupe une place prééminente » et que ne sont pas en jeu « des droits exclusivement civils »(21), le domaine en cause appellerait donc peut-être une plus grande compréhension de sa part, d'autant que le projet, réalisé sur le domaine public, n'induisait pas d'atteintes au droit de propriété de personnes privées. Ensuite, la loi de validation n'a pas eu pour conséquence d'empêcher la Cour administrative d'appel de statuer sur le fond du litige.

Revue doctrinale

- Jauréguiberry, Arnaud. L'influence des droits fondamentaux européens sur le contrôle a posteriori. Revue française de droit administratif, janvier-février 2013, no 1, p. 9-23.



(1) B. Mathieu, « Les décisions du Conseil constitutionnel et de la Cour européenne des droits de l'homme : coexistence – autorité – conflits – régulation », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, no 32, 2011, p. 46.

(2) M. Guillaume, « Question prioritaire de constitutionnalité et Convention européenne des droits de l'homme », Les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, no 32, 2011, p. 91.

(3) Ibid., p. 91.

(4) R. Tinière, « Question prioritaire de constitutionnalité et droit européen des droits de l'homme. Entre équivalence et complémentarité », RFDA, 2012, p. 624.

(5) Cons. const., déc. no 2012-287 QPC. V. également déc. no 2012-293/294/295/296 QPC du 8 février 2013, Société Motorola Mobility France SAS et autres, non-lieu à statuer.

(6) Unanime, elle considère contraire à l'équité de la procédure une loi de validation jugée conforme à la Constitution par le Conseil. V. F. Sudre, J.-P. Marguénaud, J. Andriantsimbazovina, A. Gouttenoire, M. Levinet, avec la collaboration de G. Gonzalez, Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme, PUF, coll. Thémis, 6e éd., 2011, no 29. Sur le rapprochement des positions dès 1995, v. L. Milano, Le droit à un tribunal au sens de la Convention européenne des droits de l'homme, Dalloz, 2006, p. 418-421.

(7) CJUE, 21 octobre 2010, Padawan SL, C-467/08.

(8) CE, 17 juin 2011, Canal + distribution et a., no 324816.

(9) Cons. const., déc. no 2012-263 QPC du 20 juillet 2012, Simavelec (au motif de remédier à un vide juridique).

(10) Zielinski et a., préc., § 57.

(11) V. Cons. const., déc no 80-119 DC du 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs, cons. 6 à 9, et déc. no 2006-544 DC du 14 décembre 2006, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, cons. 18 et 19.

(12) V. Commentaire, site Internet du Cons. const., p. 13.

(13) V., parmi d'autres, arrêts Zielinski et a., préc., § 59 ; Joubert c/ France, 23 juillet 2009, § 60 ou Lilly France c/ France (no 2), 25 novembre 2010, § 51.

(14) V. dans le même sens, Cons. const., déc. no 2002-458 DC du 7 février 2002, Loi organique portant validation de l'impôt foncier sur les propriétés bâties en Polynésie française, cons. 5 (faible part des recettes fiscales en cause).

(15) Cour EDH, 23 octobre 1997, National & Provincial Building Society et a. c/ Royaume-Uni, lois ayant pour effet d'éteindre des créances en restitution à l'égard de l'administration fiscale. V., par exemple, Cons. const., déc. no 2010-53 QPC du 14 octobre 2010, Société Plombinoise de Casino.

(16) V. par exemple Cons. const., déc. no 2012-258 QPC du 22 juin 2012, Établissements Barbigant SA.

(17) CAA Paris, 18 juin 2012, Fondation d'entreprise Louis Vuitton pour la création et Ville de Paris, nos 11PA00758 et 11PA00812. Concl. S. Vidal, RFDA, 2012, pp. 650-658.

(18) Gorraiz Lizarraga et a. c/ Espagne, 27 avril 2004, § 72.

(19) Papageorgiou c/ Grèce, 22 octobre 1997, § 38.

(20) Il est relevé, dans le commentaire de la décision (p. 7), que seul le projet de la Fondation Louis Vuitton pouvait en bénéficier.

(21) Gorraiz Lizarraga et a., préc , § 70. S'agissant d'un contentieux relatif à la construction d'un barrage et d'une loi de validation modifiant le régime juridique de zones périphériques de protection des réserves naturelles, la Cour souligne que l'aménagement du territoire est un domaine pour lequel le changement de la règlementation à la suite d'une décision judiciaire est « communément admis et pratiqué ». Pour autant, la transposition d'un tel raisonnement à l'affaire examinée par le Conseil suppose qu'il soit possible de considérer l'intérêt général en cause comme étant de même nature que dans l'affaire espagnole.