La Cour constitutionnelle colombienne, son système de contrôle de constitutionnalité et les évolutions jurisprudentielles récentes

Juan Carlos HENAO PÉREZ - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 34 - janvier 2012

par Juan Carlos Henao Pérez Président de la Cour constitutionnelle colombienne (1)


L'innovation majeure introduite par la Constitution de 1991 (ci-après « C.P. ») concernant la juridiction constitutionnelle, a été la création de la Cour constitutionnelle composée d'un nombre impair de magistrats déterminé par la loi (2), élus pour une période de huit ans non renouvelable par le Parlement à partir de trois listes de candidats chacune étant proposée par le Président de la République, la Cour Suprême de Justice et le Conseil d'État (art. 239 C.P.). Ainsi, les trois pouvoirs publics prennent part, de manière égalitaire, au mode de nomination des magistrats constitutionnels. Les candidats à la Cour doivent par ailleurs respecter un certain nombre d'exigences afin d'assurer l'impartialité et la diversité de la juridiction constitutionnelle (3).

La défense de la suprématie des normes constitutionnelles dans l'ordre juridique colombien constitue le rôle essentiel de la Cour ; c'est pourquoi la Constitution lui a accordé diverses compétences qui concernent tant le contrôle de constitutionnalité que la défense des droits fondamentaux.

Pour mieux comprendre la fonction dévolue à cet organe au sein du système institutionnel colombien, il convient de présenter les principaux mécanismes au travers desquels la Cour Constitutionnelle exerce son contrôle (I.), avant d'envisager les évolutions récentes de sa jurisprudence (II.).

I - Les principaux mécanismes prévus pour assurer la suprématie des normes constitutionnelles et garantir la protection des droits fondamentaux en Colombie

Il est important de souligner qu'à la différence des systèmes de contrôle de type européen « dans le(s)quel(s) les décisions concernant la constitutionnalité des normes se concentrent dans un seul organe » (4), le système colombien fait coexister plusieurs juridictions pour assurer un tel contrôle. Ainsi, le Conseil d'État colombien dispose d'une compétence résiduelle en matière contrôle de constitutionalité abstrait (art. 237-2 C.P.) ; de même le juge ordinaire est compétent pour examiner une exception d'inconstitutionnalité et écarter l'application d'une loi manifestement contraire à une norme constitutionnelle (art. 4 C.P.). Le contrôle de constitutionnalité dans l'ordre juridique colombien peut être qualifié de diffus et concret.

Cependant, aux termes de la loi n° 585 du 28 juin 2000, la Cour est l'unique organe de la juridiction constitutionnelle. Dans cette perspective, seront présentées les caractéristiques des mécanismes suivants : l´action publique d´inconstitutionnalité (A.), le contrôle automatique de constitutionnalité (B.), les objections présidentielles pour inconstitutionnalité (C.) et l'action de tutela (D.) ainsi que les effets des arrêts de la Cour (E.).

A - L'action publique d'inconstitutionnalité

L'article 40 C.P. permet à tout citoyen d'exercer un recours direct d'inconstitutionnalité, appelé action publique d'inconstitutionnalité, directement devant la Cour constitutionnelle sans nécessité de se faire représenter par ministère d'avocat. Ce recours s'inscrit dans une longue tradition constitutionnelle puisqu'on en retrouve l'origine dans la Constitution de Cundinamarca de 1811 (5).

Grâce à cette action, il est possible de demander l'annulation non seulement des lois déjà promulguées mais également des actes modifiant la Constitution, ou encore des référendums, des consultations populaires, des plébiscites et enfin des décrets législatifs - c'est-à-dire les décrets pris après délégation législative - ou des décrets résultant de l'inaction du Congrès dans un délai déterminé dans le cas particulier de l'approbation du Plan National d'Investissements Publics.

En fonction du type d'acte contesté, le contrôle de la Cour constitutionnelle varie. Ainsi, les lois peuvent être annulées pour vices de forme ou vices de fond, tandis que les actes de réforme constitutionnelle ne peuvent uniquement être annulées qu'au regard de vices de forme. Dans tous les cas, le délai pour introduire une action publique d'inconstitutionnalité pour vice de forme est d'un an à compter de la date de publication de l'acte en cause. À l'inverse, quand il s'agit d'un vice de fond, l'action n'est soumise à aucun délai (art. 242-3 C.P.).

Eu égard à l'importance du contentieux relatif à l'action publique d'inconstitutionnalité (6), la procédure, fixée par le décret n° 2067 du 4 septembre 1991, est relativement courte puisqu'en règle générale, la Cour statue dans un délai de huit mois.

B - Le contrôle automatique de constitutionnalité

L'article 241 C.P. prévoit de soumettre au contrôle automatique de la Cour quatre types d'actes : (i) les projets de lois statutaires (7), (ii) les décrets législatifs pris par le pouvoir exécutif pour autoriser les états d'exception - guerre extérieure, bouleversement intérieur ou urgence sociale, économique ou écologique -, (iii) les traités internationaux (8) ainsi que (iv) les lois organisant des référendums ou créant des assemblées constituantes dans le but de modifier la Constitution. Ce contrôle est a priori concernant les projets de lois statutaires, les traités internationaux postérieurs à l'entrée de la Constitution, et les lois modifiant indirectement la Constitution par la convocation d'un référendum ou la création d'assemblées constituantes ; il est a posteriori concernant les décrets législatifs précités et les traités internationaux antérieurs à l'entrée en vigueur de la Constitution.

La Cour exerce un contrôle de constitutionnalité dit « intégral » (9) dans la mesure où il concerne tant le contenu matériel des actes précités que les vices de procédure dans l'adoption de ceux-ci, à l'exception des lois convoquant un référendum constitutionnel ou créant des assemblées constituantes pour lesquelles le contrôle ne porte que sur les vices de formes.

C - Les objections présidentielles pour inconstitutionnalité

Illustrant le système colombien de pouvoirs et de contre-pouvoirs, les articles 32 à 35 du décret n° 2067 du 4 septembre 1991 permettent au Président de la République, de déférer un projet de loi d'origine législative pour inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle.

Deux cas de figure peuvent être envisagés. Si le projet de loi est jugé partiellement inconstitutionnel par la Cour, celui-ci retourne devant la Chambre parlementaire d'origine afin qu'elle corrige les dispositions jugées inconstitutionnelles. Une fois les corrections accomplies, le projet est de nouveau examiné par la Cour qui prononce un arrêt définitif (art. 33). À l'inverse, si le projet est jugé conforme à la Constitution, la décision donne aux normes contrôlées les effets de la chose jugée et oblige le Président à signer ledit projet (art. 35).

D - La révision des décisions de tutela

Outre la création de la Cour constitutionnelle, l'autre innovation majeure de la Constitution a été la consécration de l'action de tutela (art. 86 C.P.), véritable révolution juridique dans le système colombien.

Régie par décret n° 2591 du 19 novembre 1991, l'action de tutela est une procédure prioritaire et sommaire en vertu de laquelle tout justiciable peut réclamer devant n'importe quel juge et à tout moment la protection de ses droits constitutionnels fondamentaux, dès lors qu'il estime que ces derniers ont été atteints ou menacés par l'action ou l'inaction d'une quelconque autorité publique ou privée.

Une fois que les juges ordinaires se sont prononcés sur l'action, tous les arrêts sont automatiquement transmis (10) à la Cour constitutionnelle en vue de leur éventuelle révision (art. 241-9 C.P. et art. 31 à 36 du décret n° 2591). La compétence de la Cour est ainsi une compétence discrétionnaire qui se traduit par une totale liberté de choix des arrêts de tutela à réviser « selon des critères et des objectifs qu'elle détermine elle-même ou qu'elle juge pertinent pour la protection des droits fondamentaux. Le caractère discrétionnaire implique que la Cour a une pleine liberté pour déterminer les cas qu'elle étudiera, sans que la loi, ni aucune autre norme de hiérarchie inférieure, puisse l'obliger à sélectionner tel cas ou bien une certaine quantité de cas » (11).

En ce sens, la révision des décisions de tutela ne constitue pas une troisième instance au cours de laquelle les parties peuvent contester la décision rendue par les juges d'instance. L'objectif premier de la révision des sentences n'est donc pas de se prononcer sur le cas concret mais d'unifier la jurisprudence concernant l'interprétation et l'application de la Constitution afin d'asseoir les fondements sur lesquels les institutions judiciaires doivent s'appuyer au moment de prendre leurs décisions lorsqu'elles ont trait aux droits fondamentaux. (12)

E - Les effets des décisions rendues par la Cour

Que le contrôle de constitutionnalité des normes soit a priori ou a posteriori, les décisions prises par la Cour ont un effet erga omnes car le contrôle exercé par le juge est abstrait. Outre un pouvoir de modulation dans le temps des décisions de constitutionnalité (13), la Cour s'est également octroyé un pouvoir de modulation du contenu même des normes contrôlées, en rendant des décisions dites « manipulatives » (14).

Par ailleurs, en matière de révision des décisions de tutela, le principe veut que les décisions de la Cour n'aient qu'un effet inter partes. Toutefois, la Cour peut en moduler la portée dans l'objectif de lier des personnes physiques ou morales qui ne sont pas parties à l'action. En outre, la protection octroyée peut être provisoire ou définitive, en fonction du caractère irrémédiable ou non du préjudice causé par l'atteinte aux droits fondamentaux.

II - Les évolutions jurisprudentielles récentes

Trois exemples d'évolutions récentes de la Cour constitutionnelle seront présentés. Le premier est relatif à la déclaration de l'« état des choses inconstitutionnel » en matière d'assistance aux populations déplacées (A.) ; le second concerne le contrôle d'un référendum modifiant la Constitution (B.) ; le troisième a trait a la déclaration d'urgence économique, sociale et environnementale (C.).

A - Décision T-025 de 2004 : la déclaration de l'« état de choses inconstitutionnel » en matière d'assistance aux populations déplacées

On ne peut comprendre l'importance de la Décision T-025 qu'à l'aune du contexte tout à fait singulier dans lequel elle s'inscrit. En effet, en Colombie, la question des populations déplacées et son traitement est un problème politique et social majeur qui concerne près de 4 millions de personnes, selon les chiffres du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés.

Plus d'une centaine d'affaires avaient été transmises à la Cour constitutionnelle, dans le cadre d'actions de tutela, visant à reconnaître l'inaction des autorités publiques dans la protection des populations déplacées. Prenant en compte d'une part, le caractère massif, prolongé et réitéré de la violation des droits fondamentaux des requérants mais aussi de toutes les personnes se trouvant dans une situation identique, et d'autre part, le caractère structurel du problème lié à l'insuffisance des moyens financiers mis en place par l'État pour améliorer la condition de ces populations, la Cour a déclaré l'« état de choses inconstitutionnel » en matière d'assistance aux populations déplacées.

Dans un premier temps, en déclarant l'« état de choses inconstitutionnel », la Cour a adopté une série de mesures d'exécution complexes dans le but de garantir la jouissance effective des droits des populations déplacées, en vertu de laquelle elle a obligé les entités chargées de leur porter assistance à adopter « dans un délai raisonnable, et dans leur sphère de compétence, les correctifs nécessaires pour surmonter les problèmes liés à l'insuffisance des moyens alloués et à la précarité de la capacité institutionnelle pour mettre en oeuvre une politique étatique d'assistance aux population déplacées ».

Dans un second temps, en vue de s'assurer de la bonne exécution de la décision, la Cour a créé la Section Spéciale de Suivi de la Décision T-025, laquelle a rendu plusieurs décisions de suivi étudiant les mesures adoptées pour surmonter l'« état de choses inconstitutionnel » (15). Il n'est pas rare que, devant cette Section Spéciale de la Cour, comparaissent les ministres afin qu'ils fassent état de l'avancement de la protection des droits des populations déplacées.

B - Décision C-141 de 2010 : le contrôle d'un référendum portant sur une réforme constitutionnelle

L'objet de la loi n° 1354 de 2009 était d'organiser un référendum portant sur une réforme des conditions d'accès à la présidence de la République. Plus précisément, le référendum autorisait la réélection du Président pour trois périodes successives.

La Cour, dans une décision historique, a déclaré inconstitutionnelle cette loi dans le cadre d'un contrôle automatique de constitutionnalité. À l'appui de cette décision, la Cour a relevé plusieurs irrégularités dans la procédure d'adoption de la loi (16). Plus encore, la Cour a rappelé la thèse selon laquelle constitue un vice de compétence - c'est-à-dire un vice de forme - le fait pour un pouvoir chargé d'une réforme constitutionnelle de méconnaître « les principes structurants » (17) de la Constitution. Selon la Cour, lorsque le Peuple ou le Congrès, agissent comme constituants dérivés - et non comme constituants originaires -, leur pouvoir de réforme constitutionnelle est limité et leur empêche de modifier les éléments essentiels de la Constitution - contrairement au pouvoir constituant originaire -. Ont ainsi été violés par la loi n° 1354, les principes constitutionnellement structurants tels que la séparation des pouvoirs dans la mesure où un troisième mandat présidentiel promeut un système présidentialiste « qui, précisément, est caractérisé par [la prédominance exagérée du pouvoir exécutif] et par la tendance à augmenter la durée maximale de l'exercice des fonctions présidentielles dans le but de maintenir en vigueur la figure du chef et son projet politique » ; le droit à l'égalité car l'instauration d'un troisième mandat diminue « les chances des minorités ou des opposants d'accéder au pouvoir en limitant les opportunités de ceux qui, légitimement, appartiennent à des tendances contraires à la tendance dominante et défendent des idées différentes sur la gestion des institutions » ; et enfin le principe du modèle républicain du régime politique tel que défini par la Constitution lequel garantit la tenue d'élections périodiques.

C - Décisions C-156 et C-216 de 2011 : le contrôle de la déclaration d'urgence économique, sociale et écologique

Chaque année en Colombie, un phénomène naturel, appelé « La Niña », cause une forte augmentation des précipitations dans les régions Caraïbe et Andine.

En 2010, « La Niña » a très largement dépassé la moyenne des précipitations enregistrées habituellement provoquant de graves inondations lesquelles ont entrainé un grand nombre de pertes humaines, d'importantes destructions d'immeubles, de voies de communications, et l'interruption des services publics essentiels. L'activité économique et sociale, de la zone en question mais aussi du pays tout entier, a été très sévèrement affectée.

Dans ce contexte, le Président de la République, par décret n° 4580 du 7 décembre 2010, a déclaré l'état d'urgence économique, sociale et écologique, pour 30 jours, sur tout le territoire national, dans le but de mettre fin aux désordres engendrés par « La Niña » et limiter la contagion de ses effets. Exerçant un contrôle automatique de constitutionnalité du décret, la Cour a jugé, par la Décision C-156 de 2010, que ce dernier était conforme, tant dans la forme que dans le fond, aux exigences constitutionnelles. Au cours de ce laps de temps, le Gouvernement a pris les mesures organisationnelles, budgétaires et administratives qui lui paraissaient idoines pour faire face à cette catastrophe naturelle.

Une fois ce laps de temps expiré, le 7 janvier 2011, le Gouvernement, par décret n° 020, a souhaité, de nouveau, déclarer l'état d'urgence économique, sociale et écologique, sur tout le territoire national jusqu'au 28 janvier. Selon le Gouvernement, « des faits nouveaux liés au phénomène de « La Niña » et apparus postérieurement à la promulgation du décret n° 4580 de 2010 rendent nécessaires l'adoption de mesures d'orientation pour affronter cette crise et ses effets ».

La Cour, toujours dans le cadre du contrôle automatique de constitutionnalité, a jugé, par la Décision C-216 de 2011, que le décret n° 020 du 7 janvier 2011 était contraire à la Constitution. Tout d'abord, le juge constitutionnel a considéré que le Gouvernement était conscient que, depuis la déclaration du premier état d'urgence, le phénomène de « La Niña » pouvait s'aggraver ; par conséquent, le Gouvernement n'a pas réussi à véritablement prouver en quoi les mesures extraordinaires prises au cours du premier état d'urgence s'étaient avérées insuffisantes pour limiter la crise et éviter l'aggravation de ses effets. En d'autres termes, les « faits nouveaux » motivant le décret n° 020 du 7 janvier 2011 ne sont pas considérés comme « nouveaux, imprévisibles, inhabituels » par la Cour. Ensuite, le Gouvernement n'a pas non plus réussi à expliquer en quoi les moyens ordinaires dont disposent les pouvoirs législatif et exécutif étaient insuffisants pour surmonter cette crise. Finalement, la Cour a estimé qu'avec la promulgation de la Constitution de 1991, a été dépassé « l'usage habituel des états d'urgence qui en avait été fait sous [la Constitution précédente], au point que cet usage représentait une preuve exacerbée du présidentialisme qui démantelait la séparation des pouvoirs et niait l'importance que devait avoir le Congrès ».


(1) Président de la Cour constitutionnelle colombienne. Professeur « ordinario » de l'Université Externado de Colombie (Bogotá) et docteur en droit de l'Université Panthéon-Assas (Paris II). L'auteur souhaite exprimer ses remerciements à Lina Malagón et à Florent Gadrat pour leur précieuse contribution dans la conception et la traduction en français du présent article. (2) Selon l'article 317 de la loi n° 5 de 1992, actuellement en vigueur, la Cour constitutionnelle se compose de 9 magistrats. (3) Au titre de ces exigences, on peut mentionner le fait que les candidats à la magistrature constitutionnelle doivent non seulement avoir le titre d'avocat (art. 232 CP), mais également avoir des spécialisations juridiques différentes les uns des autres afin d'assurer la diversité de la composition de la Cour (art. 44 de la Loi statutaire de l'Administration de la Justice). (4) JULIO, Alexei. Las ramas ejecutiva y judicial del poder público en la Constitución colombiana de 1991, Universidad Externado de Colombia, Bogotá DC - Colombia, 2003, p. 244-245. (5) Sur l'histoire de l'action publique d'inconstitutionnalité, voir Ana GIACOMMETTE FERRER, « Acción pública de inconstitucionalidad de las leyes », Bibiloteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. (6) Depuis l'entrée en vigueur de la Constitution de 1991 jusqu'à la fin de l'année 2009, la Cour constitutionnelle a prononcé 4 785 décisions concernant cette action. (7) Les lois statutaires sont un certain type de lois qui réglementent des thèmes transversaux comme les droits fondamentaux ou le fonctionnement de l'administration judiciaire. Voir, par exemple, Décisions C-802 de 2006 et C-292 de 2003. (8) Dans le cas de traités antérieurs à la Constitution, il va de soi que le contrôle n'est pas automatique. (9) Pour les lois statutaires, voir Décision C-541 de 2010 ; pour les décrets législatifs, voir Décision C-135 de 2009 ; pour les traités internationaux, voir Décision C-027 de 2011. (10) Environ 40 000 affaires sont transmises chaque mois à la Cour constitutionnelle. (11) Décision A-012 de 2004 (12) Sur ce thème, voir notamment les Décisions A-012 de 2004 et T-269 de 1995. (13) En principe, les décisions de constitutionnalité n'ont pas d'effet rétroactif à l'exception de rares cas, voir Décisions C-757 de 2004 et C-748 de 2009. (14) Les décisions « manipulatives » ont pour effet d'ajouter un contenu normatif au texte en vigueur ou bien de modifier ce contenu normatif. Voir notamment les Décisions C-1126 de 2004 et C-828 de 2010. Sur les différents types de décisions rendues par la Cour constitutionnelle, voir Hernán Alejandro OLANO GARCIA, Tipologia de nuestras sentencias constitucionales, 2004 (consulté en ligne le 11 septembre 2011 : www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/13Olanoult..pdf). (15) Voir par exemple la dernière décision rendue par la Section spéciale de suivi en cette matière, Décision A-385 de 2010. (16) Dont, notamment, le recours d'un prestataire tiers par le Comité de promoteurs de l'initiative législative pour réaliser une tâche qui lui incombait, le financement de la campagne de collecte des signatures six fois supérieur au budget autorisé par le Conseil national électoral. Pour plus détails, voir, outre la décision, le Communiqué n° 9 de la Cour constitutionnelle du 26 février 2010. (17) Communiqué n° 9 de la Cour constitutionnelle du 26 février 2010.