La Constitution et les élections présidentielles

Gilles BACHELIER - Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 34 (Dossier : l'élection présidentielle) - janvier 2012

Conseiller d'État

résumé : La Constitution du 4 octobre 1958 consacre en tout et pour tout trois articles à l'élection du Président de la République. Réforme majeure, qui façonne depuis près de cinquante ans la vie politique nationale, la révision constitutionnelle du 6 novembre 1962 adoptée, sur l'initiative du général de Gaulle, dans le cadre du référendum du 28 octobre 1962, a inscrit à l'article 7 de notre loi fondamentale l'élection du Président de la République au suffrage universel direct.


La Constitution du 4 octobre 1958 consacre en tout et pour tout trois articles à l'élection du Président de la République.

Réforme majeure, qui façonne depuis près de cinquante ans la vie politique nationale, la révision constitutionnelle du 6 novembre 1962 adoptée, sur l'initiative du général de Gaulle, dans le cadre du référendum du 28 octobre 1962, a inscrit à l'article 7 de notre loi fondamentale l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Modifié à deux reprises, en 1976 par la loi constitutionnelle du 18 juin 1976 puis par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, cet article encadre le calendrier électoral, détermine les conditions pour qu'un candidat soit proclamé élu et organise les règles applicables en cas de vacance.

Cette révision constitutionnelle a renoué avec l'expérience demeurée unique de 1848 avec l'élection du Président de la Deuxième République. Encore s'agissait-il d'un suffrage universel masculin ayant permis pour un mandat de quatre ans non renouvelable l'élection de Louis Napoléon Bonaparte. Mais après le coup d'État du 2 décembre 1851, ce mode de scrutin, auquel on a sans doute imputé à tort les excès de la période qui venait de s'achever, avait été abandonné au profit d'un suffrage universel indirect. Après la chute du Second Empire en 1870, Adolphe Thiers est élu « chef du pouvoir exécutif de la République française » le 17 février 1871 par l'Assemblée Nationale réfugiée à Bordeaux. L'article 1er de la loi Rivet du 31 août 1871 prévoit que le chef du pouvoir exécutif prendra le titre de Président de la République française, et continuera d'exercer, sous l'autorité de l'Assemblée nationale, tant qu'elle n'aura pas terminé ses travaux, les fonctions qui lui ont été déléguées par décret du 17 février 1871. Dans l'attente de l'adoption de nouvelles institutions, l'article 1er de la loi du 20 novembre 1873, parfois appelée loi du septennat, confie le pouvoir exécutif pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon et dispose que ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de Président de la République et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois constitutionnelles. L'article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a retenu le principe d'une élection pour sept ans par les deux chambres du Parlement réunies en « Assemblée nationale » à la majorité absolue des suffrages. Quatorze élections ont eu lieu sous l'empire de cette loi constitutionnelle selon ce mode de scrutin pour désigner le Président de la République. Ce système sera reconduit par l'article 29 de la Constitution du 27 octobre 1946. Le Président de la République est élu par le Parlement. Il est élu pour sept ans et il n'est rééligible qu'une fois. Deux Présidents ont été élus. Enfin avant la révision de 1962, la Constitution de la Cinquième République prévoyait aussi une élection au suffrage indirect mais par un collège électoral élargi de plus de 80 000 grands électeurs composé des parlementaires, des conseillers généraux et de représentants des conseils municipaux. Une seule élection a été organisée selon ce mode de scrutin et a vu l'élection du général de Gaulle.

L'article 6 de la Constitution de 1958, dans sa rédaction issue des révisions constitutionnelle de 2000 et de 2008, fixe à cinq ans la durée du mandat du Président de la République et interdit au président élu d'exercer plus de deux mandats consécutifs.

Enfin, l'article 58 confie au Conseil constitutionnel le soin de veiller à la régularité de l'élection, d'examiner les réclamations et de proclamer les résultats du scrutin.

Ces trois articles sont évidemment insuffisants pour régler à eux seuls l'élection du Président de la République. La Constitution renvoie à des lois organiques le soin d'en préciser leurs modalités d'application. Ainsi, l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique du Conseil constitutionnel, la loi organique du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel, modifiée à plusieurs reprises, la loi organique du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France, également modifiées plusieurs fois et les décrets pris pour leur application précisent, comme il se doit, les règles à mettre en oeuvre pour que cette élection, qui constitue, désormais tous les cinq ans, l'événement majeur de la vie politique nationale, se déroule dans des conditions garantissant à tous égards la sincérité des résultats du scrutin.

Depuis 1965, huit élections ont eu lieu dont six à leur terme normal et deux de manière anticipée, en 1969 avec la démission du général de Gaulle et en 1974 avec le décès du président Pompidou. Chaque élection a eu ses spécificités et donné lieu à une campagne électorale ayant sa propre tonalité. Au-delà de ce constat qui s'explique en grande partie par la personnalité des candidats, il faut bien convenir qu'indépendamment du socle commun et traditionnel des questions récurrentes relatives à la propagande électorale ou au déroulement du scrutin que pose ce rendez-vous majeur de la démocratie, chaque élection est confrontée à des problématiques particulières qui résultent en partie de l'évolution de la société et notamment des techniques de communication et d'information.

Ainsi et à titre d'exemple, l'évolution de la place des médias et l'émergence de nouveaux supports d'information ont assez profondément renouvelé le contexte dans lequel la compétition électorale se déroule. De ce point de vue, l'exemple de la campagne officielle est assez édifiant. Elle permet aux candidats, dans un strict respect du principe d'égalité, de disposer sur les antennes des chaînes publiques de radiodiffusion et de télévision, d'une série identique d'émissions, pendant lesquelles ils peuvent en toute liberté faire connaître leurs points de vue et leurs propositions.

Pour n'évoquer ici que la télévision, cette campagne avait lieu à l'origine sur les deux seuls vecteurs audiovisuels publics auxquels le corps électoral avait accès. Il en a été ainsi lors des élections de 1965, 1969, 1974 et 1981. Cette époque est révolue. À côté des chaînes de service public, il existe aujourd'hui plusieurs chaînes généralistes privées présentes sur le réseau hertzien terrestre ou sur celui de la télévision numérique terrestre.

Le développement de l'offre de services audiovisuels, notamment grâce à la diffusion numérique, a ainsi marqué le terme de la situation, ayant longtemps prévalu en matière d'information politique, de quasi-monopole ou à tout le moins d'oligopole très fermé. Cette évolution a eu des incidences très importantes sur la place dans le débat électoral de la campagne officielle, désormais en situation de forte concurrence avec d'autres émissions. Elle n'est plus, loin s'en faut, le vecteur privilégié de la communication des candidats.

Cette évolution mais aussi l'importance du nombre de candidats posent ainsi la question de la détermination des règles auxquelles doivent être soumises les chaînes de télévision ou de radiodiffusion pour les émissions d'information, les débats ou les soirées consacrés à la campagne relative à l'élection présidentielle. Le temps est sans doute venu d'une réflexion approfondie sur les moyens de parvenir à une meilleure conciliation de la règle de l'égalité de traitement des candidats, évidemment fondamentale, et de la liberté de communication, règle tout aussi fondamentale, pour permettre un choix éclairé du corps électoral.

Cet exemple ne fait qu'illustrer le fait que toute élection présidentielle est inévitablement confrontée aux évolutions de la société. Si le cadre constitutionnel la régissant a assez peu évolué, les lois organiques et les décrets d'application ont essayé d'y apporter des réponses.

À cet égard il n'est pas inutile, d'une part, d'examiner le rôle des acteurs qui, chacun à leur place et sans que leur action soit toujours très médiatisée, donnent chair à ces dispositions constitutionnelles, en intégrant les problématiques nouvelles qui leur ont été soumises et en permettant à chaque fois au processus électoral de se dérouler dans des conditions permettant de garantir le choix démocratique des électeurs et des électrices. D'autre part et compte tenu du cadre nécessairement limité de cet article, on peut se demander comment les dispositions constitutionnelles et les textes subséquents sauront faire face demain au défi majeur de l'explosion de la société de l'information.

En premier lieu, les acteurs de l'élection présidentielle sont bien évidemment et avant tout les candidats eux-mêmes. Mais ces candidats doivent inscrire leur campagne dans le respect d'un ensemble de règles et de contraintes ayant pour seul objet de garantir la fiabilité des résultats du scrutin.

Ces règles dégagées pour l'application des textes rappelés ci-dessus émanent de cinq sources différentes : d'une part, le Conseil constitutionnel et, d'autre part, quatre autorités administratives indépendantes, à savoir la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle, le Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission des sondages et, depuis la modification apportée à la loi organique du 6 novembre 1962 par la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Chargé par la Constitution de veiller à la régularité des opérations électorales et de proclamer les résultats après avoir examiné les réclamations dont il a été saisi, le Conseil constitutionnel y occupe naturellement une place éminente et déterminante. Il intervient à tous les stades de la phase préparatoire à l'élection, laquelle a déjà commencé, et à celle de l'élection proprement dite.

Dans la phase préparatoire, il émet un avis ou est consulté sur l'ensemble des actes préparatoires à l'élection, qu'il s'agisse des actes réglementaires, des circulaires relatives à l'organisation de l'élection ou de tout autre document se rapportant à celle-ci. De façon synthétique, on peut dire que tout ce qui se rapporte à la préparation de l'élection passe à un stade ou à un autre entre ses mains. De ce travail de l'ombre qui s'insinue dans tous les recoins de cette élection et qui monte progressivement en puissance au fur et à mesure que l'on se rapproche de la date du scrutin, émergent quelques points forts dont celui des parrainages n'est pas le moindre.

Cette procédure de filtrage a été instituée en 1962 afin de prévenir les candidatures fantaisistes et elle a été resserrée en 1976 sur la proposition du Conseil constitutionnel. Pour se présenter, le candidat à la présidence de la République doit aujourd'hui en vertu de la loi organique de 1962 recueillir au moins 500 parrainages devant venir d'au moins trente départements ou collectivités d'outre-mer différents, sans que plus d'un dixième d'entre eux soit issu du même département ou de la même collectivité d'outre-mer. Le collège des parrains s'élève environ à 45000 personnes. Le Conseil constitutionnel rend publique la liste des 500 noms de présentateurs par candidat. Cette liste est arrêtée par voie de tirage au sort. Au vu de celle-ci il arrête la liste des candidats.

Mais ce système, qui vise aussi à surmonter l'acuité des problèmes d'organisation posés par la multiplication des candidatures, n'a pas vraiment atteint sa cible. Avant la réforme de 1976 le nombre de candidats s'établissait à 6 en 1965, 7 en 1969 et 12 en 1974. Après la réforme, ce nombre s'est élevé à 10 en 1981, 9 en 1988 et 1995, 16 en 2002 et 12 en 2007. L'abandon du système des parrainages a même été préconisé notamment en 2007 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé par l'ancien premier ministre, Edouard Balladur. Mais ce dispositif a ses vertus propres ce qui rend sa modification délicate. Cette proposition n'a pas été suivie.

Pendant cette phase préparatoire, le Conseil constitutionnel est aussi un acteur majeur de la campagne électorale. Cependant, il intervient, dans ce cadre, dans le respect de la mission attribuée aux autorités administratives indépendantes.

Pour la phase de l'élection proprement dite, le Conseil constitutionnel désigne des délégués (magistrats judiciaires pour suivre sur place les opérations électorales). Il est bureau national centralisateur au premier comme au second tour. Il recense les résultats, examine les réclamations ainsi que le rapport de ses délégués, rectifie puis, après avoir statué sur les réclamations, proclame les résultats du scrutin.

Quatre autorités administratives indépendantes participent chacune à leur place et avec leur spécificité au processus de l'élection présidentielle

La Commission nationale de contrôle de la campagne électorale en vue de l'élection présidentielle. Cette instance est chargée de veiller au respect des dispositions du IV de l'article 3 de la loi organique de 1962 selon lesquelles tous les candidats bénéficient, de la part de l'État, des mêmes facilités pour la campagne en vue de l'élection présidentielle. La création en 1964 de la Commission a été justifiée par deux motifs : d'une part un argument de texte tiré de ce que la régularité de l'élection ne se confond pas avec la régularité de la campagne et d'autre part un motif que l'on rattacherait aujourd'hui volontiers à la règle d'impartialité et en vertu duquel le Conseil constitutionnel, juge de l'élection, ne peut en même temps être le garant du bon déroulement de la campagne électorale.

Il revient à la Commission de prendre les initiatives qui s'imposent pour tout ce qui se rapporte directement à la campagne électorale ou à la propagande électorale (affiches, déclarations, propagande, campagne dans la presse, sites Internet...).

Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) est, en vertu de l'article 16 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée relative à la liberté de communication, chargé de fixer les règles relatives aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions radiotélévisées relatives à la campagne électorale. Le CSA adresse ainsi à l'ensemble des services de télévision et de radio des recommandations qui s'appliquent pendant une période située bien en amont de la campagne électorale proprement dite. Pour l'élection présidentielle de 2007, la recommandation du 7 novembre 2006 avait pris effet le 1er décembre 2006 et préconisé l'application d'un principe d'équité pour le temps de parole et le temps d'antenne des candidats déclarés ou présumés pendant la période préliminaire courant de cette date jusqu'à la veille de la publication de la liste des candidats établie par le Conseil constitutionnel. Ces recommandations s'imposent à leurs destinataires. Le CSA prend aussi des décisions relatives par exemple aux conditions de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives à la campagne des deux tours de scrutin ou fixant la durée des émissions relatives à la campagne officielle pour chaque candidat.

La Commission des sondages a pour mission d'assurer le respect des dispositions de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 modifiée relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion, qui interdisent le jour du scrutin la diffusion et le commentaire par quelque moyen que ce soit de tout sondage. Cette disposition s'applique aux éventuels sondages réalisés à la sortie des urnes auprès des électeurs.

Enfin la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques est chargée, depuis la loi organique du 5 avril 2006 modifiant les dispositions de la loi du 6 novembre 1962, d'approuver, de réformer ou de rejeter les comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle. Ses décisions font l'objet d'un recours de pleine juridiction devant le Conseil constitutionnel.

La répartition des compétences entre le Conseil constitutionnel et ces diverses autorités administratives indépendantes ne soulève pas de difficulté particulière. Les relations informelles entre ces institutions et la confiance réciproque des divers intervenants permettent d'atteindre l'objectif commun que l'élection présidentielle garantisse un résultat électoral sincère.

En second lieu, l'ensemble de ces institutions sera confronté au regard de cet objectif à des défis majeurs en raison de l'explosion de la société de l'information. L'arsenal juridique devrait, à cet égard, être sérieusement renforcé et comprendre des mesures suffisamment dissuasives.

L'élection présidentielle de 2002 et plus encore celle de 2007 avaient été marquées par l'irruption de l'Internet dans la campagne électorale. En 2007, plus de 1300 sites ont été répertoriés comme étant liés à la campagne présidentielle, les sites des candidats n'en représentant qu'un très faible pourcentage et la campagne électorale a utilisé les nouveaux moyens de communication et de propagande par voie électronique (« blogs » et réseaux de « blogs »). L'utilisation de l'Internet par les candidats à des fins de communication politique doit se faire dans le respect des règles du droit commun de la communication précisées par la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique mais elle n'échappe pas à l'application des règles encadrant la propagande électorale. Toutes les questions posées par l'intrusion de l'Internet dans la campagne électorale n'ont pas été résolues loin s'en faut. Il suffit de se rappeler à titre d'exemple qu'en 2007 des personnalités du monde des médias ou de l'Internet avaient annoncé qu'elles diffuseraient sur leur site Internet ou sur leur « blog » les résultats de sondages sortis des urnes ou les estimations de résultats bien avant la fermeture des bureaux de vote sur l'ensemble du territoire de la République.

Le développement fulgurant depuis 2007 des réseaux sociaux (Facebook ou Twitter) ouvre de nouvelles interrogations pour l'élection présidentielle de 2012. Au-delà des questions purement techniques que suscite ce développement au regard de la campagne électorale et des réponses juridiques qu'il faudra y apporter si tant est qu'elles soient toujours possibles, il est clair que cette évolution aura de manière inéluctable des conséquences sur la campagne électorale voire même sur le déroulement le jour de l'élection des opérations électorales.