Observatoire de jurisprudence constitutionnelle - Chronique n°1

Guillaume DRAGO (coordination) - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 28 - juillet 2010

Cette chronique est destinée à présenter et commenter les décisions rendues par les juridictions administratives, judiciaires et financières en matière constitutionnelle. Plus exactement, il s'agit de recenser ces décisions, d'en présenter des abstracts et des commentaires lorsque ces décisions répondent à deux critères : appliquer une disposition de la Constitution et/ou appliquer une décision ou une jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Étude coordonnée par GUILLAUME DRAGO
Professeur à l'Université Panthéon-Assas Paris II
Directeur du Centre d'Études Constitutionnelles et Politiques


SOMMAIRE :

- Nova et vetera - Chronique d'un bouleversement jurisprudentiel annoncé - À propos de la chronique de l'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle, Guillaume Drago

1.DROITS ET LIBERTES
- Droit économique
Contrats et marchés (dont liberté contractuelle), Aurélie Duffy-Meunier
Liberté d'expression et de communication
Liberté d'expression et de communication (dans les médias), Pierre de Montalivet
- Liberté de conscience et d'opinion
Religion et laïcité, Emmanuel Tawil
- Autres droits et principes sociaux
Droit à la protection sociale (dont droit de la sécurité sociale)
Principe de protection de la santé publique, Aurélie Duffy-Meunier
Principe de protection de la famille, Ariane Vidal-Naquet
2. DROIT DE L'ENVIRONNEMENT, Laetitia Janicot
7.FINANCES PUBLIQUES ET FISCALITE, Mathieu Disant
10. POUVOIRS PUBLICS ET AUTORITES ADMINISTRATIVES
Défense nationale, Emmanuel Tawil
11. RESERVES D'INTERPRETATION, Mathieu Disant


Nova et vetera - Chronique d'un bouleversement jurisprudentiel annoncé -

À propos de la chronique de l'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle

Guillaume DRAGO

Professeur à l'Université Panthéon-Assas Paris II

Directeur de l'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle

Les Cahiers du Conseil constitutionnel accueillent une nouvelle rubrique en publiant la chronique rédigée par les membres de l'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle de l'Université Panthéon-Assas Paris II. C'est une marque de confiance et un honneur dont on mesure bien le poids.

Cette chronique est destinée à présenter et commenter les décisions rendues par les juridictions administratives, judiciaires et financières en matière constitutionnelle. Plus exactement, il s'agit de recenser ces décisions, d'en présenter des abstracts et des commentaires lorsque ces décisions répondent à deux critères : appliquer une disposition de la Constitution et/ou appliquer une décision ou une jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Cette chronique est le fruit d'un questionnement partagé par ceux qui s'intéressent au contentieux constitutionnel et, au premier chef, par les membres du Conseil constitutionnel : « Mais que deviennent les décisions du Conseil constitutionnel, une fois celles-ci rendues ? ». Cette question, aussi naturelle et légitime qu'elle soit, est en vérité redoutable. Elle pose en effet des problèmes nombreux et difficiles.

C'est à ces questions et ces problèmes que correspond la création d'un Observatoire de jurisprudence constitutionnelle. À l'initiative d'universitaires et avec le soutien du Conseil constitutionnel, s'est constituée une équipe de recherche formée d'universitaires et de praticiens, agissant en réseau et s'appuyant sur un centre de recherches : le Centre d'Études Constitutionnelles et Politiques de l'Université Panthéon-Assas Paris II que j'ai l'honneur de diriger.

Cette chronique est aussi la réponse à une intuition, aujourd'hui largement partagée et transformée en conviction : celle de considérer que la jurisprudence constitutionnelle des juridictions administratives et judiciaires antérieure à la révision du 23 juillet 2008 instituant la question prioritaire de constitutionnalité n'est que la manifestation d'un phénomène d'appropriation de la Constitution par tous les ordres de juridiction bien antérieur à 2008 et plus profond qu'on ne pourrait le penser.

On peut le dire ainsi : la révision de 2008 vient organiser l'argument constitutionnel dans une nouvelle voie de droit mais la Constitution était déjà dans tous les esprits soucieux de donner pleinement à la celle-ci la place qui lui revient dans l'ordre juridique français.

Nova et vetera.

Cette première chronique vient peut-être trop tard ou trop tôt.

Trop tard car elle présente des décisions juridictionnelles dont certaines ne sont plus de la première actualité mais qui vont nourrir le terreau des décisions à venir. Ces décisions sont toutes antérieures à la mise en place de la question prioritaire de constitutionnalité (1er mars 2010) mais, justement, elles démontrent que les juges administratifs et judiciaires sont déjà des juges d'application de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. D'une certaine façon, cette chronique dévoile ce qui était caché jusque là mais bien présent.

Trop tôt car elle ne présente pas encore les premières décisions rendues sur question prioritaire de constitutionnalité. Mais elles y seront à l'avenir analysées, après sélection, afin de permettre d'identifier les lignes de force, les grandes tendances d'une jurisprudence qui peut provenir de n'importe quelle juridiction française. Ce saut vers l'inconnu est en réalité assez relatif, parce que, comme on va le lire, les juges français ne découvrent pas qu'il existe en France une Constitution. Ils savent déjà s'en servir, certes avec précaution, mais c'est parce qu'ils la respectent, non comme un objet fragile, mais comme une source qui ne doit pas les faire sortir des limites de leur compétence, premier devoir du juge.

La question prioritaire de constitutionnalité va donner à cette chronique une autre dimension. Donner d'abord son visage à cette nouvelle voie de droit qui s'offre aux justiciables. Elle veut donc avoir un caractère informatif et nourrir ensuite les analyses et les commentaires de jurisprudence en apportant un premier éclairage. Elle veut aussi nourrir les débats de fond sur les questions de droit constitutionnel qui vont trouver une nouvelle étendue avec la question prioritaire : plus concrète, plus proche des citoyens, plus sensible sans doute « aux droits et libertés que la Constitution garantit », pour reprendre les termes de l'article 61-1 de la Constitution.

Méthodologie.

L'organisation d'une telle chronique pose, on l'a dit, de redoutables problèmes méthodologiques. En effet, il s'agit de recenser, dans l'ensemble des décisions juridictionnelles, celles qui procèdent à une application de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Lorsque ces décisions relèvent de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, l'information pourra provenir de la Cour de cassation et du Conseil d'État, mais dans la mesure seulement où ces Cours suprêmes seront saisies par le juge du fond.

Pour les décisions déclarant la question de constitutionnalité irrecevable à raison de l'absence des critères imposés par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, la nécessité de rassembler les informations concernant ces décisions est un défi auquel on ne pourra répondre que par la volonté des chefs de juridiction de faire connaître ces décisions négatives. L'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle crée un réseau de correspondants mais il a besoin de l'aide de tous, juges et avocats, pour rassembler cette information et la classer pour la faire connaître. L'utilisation de l'outil internet sera ici une aide majeure dans la mesure où on voudra bien informer l'Observatoire (toute information peut déjà être envoyée à l'adresse suivante : ojc@u-paris2.fr).

Mais il n'y a aucune raison que les juridictions cessent d'appliquer la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme auparavant, à côté de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité. Le travail d'identification est ici plus difficile encore car cette application peut être implicite, invisible dans la décision et décelable seulement dans les conclusions ou les rapports des magistrats. Seule la connaissance de ceux-ci permet de déceler l'argument constitutionnel.

En réalité, la difficulté est plus large et touche à une question fondamentale : celle de la publicité des décisions de Justice. Elle ne pourra être résolue que par une action décisive des pouvoirs publics, et par la volonté des juges, d'assurer à leurs décisions la plus large publicité, avec l'aide des outils modernes de communication que sont l'informatique et internet. Les éditeurs juridiques ont également un rôle essentiel à jouer, qui relève d'une véritable mission de service public et qui justifie l'aide de l'État, s'agissant d'un service public régalien par excellence. L'exemple que donne le Conseil constitutionnel avec son site internet, comme celui donné par nos deux Cours suprêmes, devrait être étendu à l'ensemble des juridictions, au moins au niveau des juridictions d'appel. Cet objectif est à portée de main, comme en témoignent déjà les moyens de recherche de jurisprudence mis en œuvre au sein des juridictions suprêmes et dont l'efficacité – si l'on en croit les utilisateurs – est éprouvée.

Classification.

La méthodologie suivie pour l'organisation de cette chronique de jurisprudence mérite quelques explications. Les auteurs ont longtemps hésité sur la marche à suivre. L'ampleur des thèmes abordés – l'ensemble des droits et libertés constitutionnels – nécessitait une classification qui permette au lecteur de s'y retrouver dans un ensemble des décisions juridictionnelles touchant à des domaines très divers et provenant de juridictions différentes.

Le choix finalement retenu a été de définir un ensemble de rubriques en cohérence avec celles définies par le Conseil constitutionnel lui-même pour le Recueil des décisions et pour les tables analytiques 50 ans de jurisprudence. Cette identité de références et de classement est destinée à faciliter le travail du lecteur et de l'analyste, en permettant de retrouver la jurisprudence « source », celle du Conseil constitutionnel, par identité des rubriques avec la jurisprudence d'application de la Constitution.

On trouvera dans cette chronique les onze thèmes identifiés comme majeurs, à savoir :

1. Droits et libertés

2. Droit de l'environnement

3. Justice

4. Droit pénal et procédure pénale

5. Droit social

6. Égalité – Discrimination

7. Finances publiques et fiscalité

8. Élections

9. Normes

10. Pouvoirs publics et autorités administratives

11. Réserves d'interprétation.

À l'intérieur de ces rubriques, on suivra autant que possible les thèmes définis par le Conseil constitutionnel. Mais la jurisprudence administrative et judiciaire aborde des questions sous un angle parfois assez différent de celui traité par le Conseil constitutionnel, ne serait-ce que parce qu'elle exerce un contrôle a posteriori et que le Conseil n'exerçait jusque là qu'un contrôle a priori. Ainsi, certaines rubriques secondaires pourront différer de la classification du Recueil ou des Tables.

La présente chronique, comme les chroniques à venir, ne sont pas destinées à couvrir à chaque fois l'ensemble des rubriques. Selon l'importance ou l'actualité des décisions rendues, un choix de thèmes sera privilégié, avec le Conseil constitutionnel, de façon à mettre l'accent sur certains thèmes selon les chroniques.

Le succès de cette nouvelle dépend beaucoup des lecteurs et des analystes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme de la jurisprudence administrative, judiciaire et financière. Par l'information qu'elle diffuse comme par celle qu'elle recueillera des praticiens, l'Observatoire de jurisprudence constitutionnelle veut contribuer à renforcer l'unité de l'ordre juridique autour de la Constitution.


1 Droits et libertés

Droit économique
Contrats et marchés (dont liberté contractuelle)

Aurélie Duffy-Meunier

Maître de conférences
à l'Université Panthéon-Assas Paris II

Décisions commentées :

Cass. com., 28 mai 2002, Bull. 2002, IV, no 91 ;

Cass. civ. 3, 9 mars 2005, no 01-18039 ;

CA Douai, 13 décembre 2007, no 06/02348.

Mots clefs : liberté contractuelle, fondements constitutionnels, loi-écran, contrat de travail, avenants.

Malgré l'absence d'application précise de la jurisprudence constitutionnelle concernant la liberté contractuelle, une évolution dans l'utilisation de la liberté contractuelle en tant que liberté constitutionnelle est perceptible au sein de la jurisprudence judiciaire. La difficile reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle par le Conseil constitutionnel aurait-elle eu des répercussions devant le juge judiciaire ?

Les fondements constitutionnels de la liberté contractuelle ont tout d'abord été invoqués sans que le juge judiciaire n'y réponde expressément ou ne les utilise dans son raisonnement dans des arrêts de la Cour de cassation du 28 mai 2002[1] et du 9 mars 2005 [2]. En 2002, les requérants soutenaient notamment « que conformément aux principes de sécurité juridique et de liberté contractuelle, les parties à une convention peuvent en déterminer librement le contenu, sauf si une loi limite ce droit, notamment en prévoyant que certaines clauses seraient nulles ; que selon le Conseil constitutionnel, le législateur ne peut porter à l'économie des conventions et contrats légalement conclus une atteinte d'une gravité telle qu'elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme ». Ils reprennent ainsi la formulation de la décision du 10 juin 1998 rendue à propos de la loi sur la réduction du temps de travail[3].

Dans cette affaire, la Cour de cassation a jugé que la cour d'appel avait rendu une décision légalement justifiée. Les sociétés requérantes invoquaient la liberté contractuelle à l'appui de leur refus d'indemniser Melle X, un agent commercial. Ces sociétés mandantes avaient conclu avec elle des contrats qui précisaient que le non-respect des objectifs constituait une faute grave, mais cette clause a été déclarée non-écrite par la cour d'appel. La Cour de cassation, en confirmant la décision de la cour d'appel, a implicitement rejeté les moyens tirés de la méconnaissance de la liberté contractuelle. Pour cela, elle se fonde sur le fait que les articles 12 et 13 de la loi du 25 juin 1991 qui précisent les conditions dans lesquelles un agent commercial a droit à une indemnité compensatrice en réparation du préjudice subi en cas de cessation de ses relations avec le mandant sont d'ordre public. Par conséquent, les clauses qui sont contraires à ces dispositions au détriment de l'agent commercial doivent être réputées non écrites selon l'article 16 de cette même loi. La Cour de cassation a donc fait application de la loi du 25 juin 1991 et n'a pas accueilli les moyens constitutionnels soulevés par les requérants, ce qui l'aurait conduit à devoir se prononcer sur la constitutionnalité de la loi. Cette position est donc logique au regard du principe de la loi-écran. Les arguments tirés de la liberté contractuelle sont implicitement rejetés car cette liberté est limitée par la loi que doit appliquer le juge et dont il ne peut contrôler la constitutionnalité.

En 2005, la Cour de cassation a examiné le moyen tiré de la méconnaissance par la cour d'appel de Lyon du principe « constitutionnel » de liberté contractuelle ainsi que de l'article 1134 du code civil et du Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958. La référence à la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle est plus large et moins précise que dans l'arrêt du 28 mai 2002 puisque le Conseil constitutionnel n'a jamais utilisé le Préambule de 1958 comme norme de référence pour consacrer cette liberté. Elle est ici également invoquée par les requérants pour contester l'application par la cour d'appel de Lyon d'une disposition législative d'ordre public. La Cour de cassation, confirme logiquement l'application par la cour d'appel de la loi en cause qui fait écran. Elle considère que « le montage mis en place constituait le détournement d'une disposition légale d'ordre public » et rejette, sans reprendre le moyen tiré de la liberté contractuelle, l'argumentation des requérants.

Ce n'est que dans une affaire du 13 décembre 2007, que la cour d'appel de Douai[4] se réfère, sans que cela ne soit soulevé par les requérants, à la liberté contractuelle comme une liberté constitutionnelle. Elle rejette cependant le pourvoi comme infondé. Dans cet arrêt de renvoi après cassation, la cour d'appel se fonde sur la liberté contractuelle pour examiner un litige concernant la modification d'un contrat de travail à temps partiel en contrat de travail à plein temps. Cette modification effectuée par l'employeur tendait à écarter les dispositions de l'article L. 212-4-3 du code du travail qui limite la faculté pour l'employeur de modifier l'emploi du temps de son salarié et qui restreint par là même sa liberté contractuelle. La cour d'appel de Douai utilise ainsi le principe de liberté contractuelle au soutien de son raisonnement et considère que « ces dispositions légales issues de la loi du 19 janvier 2000 qui était applicable à la date de signature du dernier avenant (conclu le 21 février 2000) limitent la liberté contractuelle dont le principe posé à l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 est encadré par la loi qui intervient en matière sociale comme en d'autres matières pour proscrire les clauses léonines et protéger la partie la plus faible. » La cour d'appel a fait spontanément référence à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen dans son raisonnement alors que cela n'était explicitement pas invoqué par la requérante et a, en l'espèce, requalifié le contrat. La Cour de cassation, dans un arrêt du 8 avril 2009[5] a examiné le recours de l'employeur contre la décision de la cour d'appel de Douai qui donnait raison à la salariée. L'un de ses arguments est basé sur la liberté contractuelle puisqu'il est fait grief à la cour d'appel d'avoir requalifié le contrat alors que le code du travail n'interdit pas la conclusion d'avenants, transformant un contrat à temps partiel en contrat à temps complet, tels que ceux de l'espèce. Elle aurait, selon la société requérante, violé les articles 4 et 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen[6]. La Cour de cassation rejette le pourvoi et rappelle, dans un moyen annexe à l'arrêt, le raisonnement de la cour d'appel cité ci-dessus selon lequel la possibilité de conclure des avenants est limitée et que cette limitation de la liberté contractuelle est réalisée au nom de la protection de la partie la plus faible.

Ces arrêts ne révèlent pas une application explicite de la jurisprudence constitutionnelle qui a difficilement reconnu la liberté contractuelle [7], mais témoignent d'une prise en compte progressive, quoique très ponctuelle, de la valeur constitutionnelle de cette liberté. La Cour de cassation qui se réfère rarement aux sources constitutionnelles de la liberté contractuelle, l'utilise, le plus souvent, sans mentionner de tels fondements.



Liberté d'expression et de communication
(dans les médias)


Pierre de Montalivet
Professeur à l'Université de Bretagne-Sud Décisions commentées : CE, Ass., 8 avril 2009, MM. Hollande et Mathus, no 311136.

Mots-clefs : pluralisme des courants de pensées et d'opinions, pluralisme de l'expression politique.

« Considérant que l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, à laquelle se réfère le Préambule de la Constitution, garantit la libre communication des pensées et des opinions ; que le pluralisme des courants de pensée et d'opinion, dont le pluralisme de l'expression politique est une composante, est l'une des conditions de la liberté ainsi garantie et de la démocratie et qu'il constitue en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ; que le pouvoir constituant a au demeurant solennellement rappelé l'importance de la liberté de communication et de l'expression pluraliste des opinions par les dispositions introduites respectivement aux articles 4 et 34 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, aux termes desquelles : « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation. » et « La loi fixe les règles concernant : (...) la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ; (...) » ;

[···] que, par ces dispositions, le législateur a confié à l'autorité de régulation la mission d'assurer la garantie, dans les médias audiovisuels, de l'objectif de valeur constitutionnelle de pluralisme des courants de pensée et d'opinion, notamment politiques ;

[···] Considérant qu'en raison de la place qui, conformément à la tradition républicaine, est celle du chef de l'État dans l'organisation constitutionnelle des pouvoirs publics et des missions qui lui sont conférées notamment par l'article 5 de la Constitution, le président de la République ne s'exprime pas au nom d'un parti ou d'un groupement politique ; que, par suite, son temps de parole dans les médias audiovisuels n'a pas à être pris en compte à ce titre ; qu'il n'en résulte pas pour autant, compte tenu du rôle qu'il assume depuis l'entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958 dans la définition des orientations politiques de la Nation, que ses interventions et celles de ses collaborateurs puissent être regardées comme étrangères, par principe et sans aucune distinction selon leur contenu et leur contexte, au débat politique national et, par conséquent, à l'appréciation de l'équilibre à rechercher entre les courants d'opinion politiques ; que dès lors, le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne pouvait, sans méconnaître les normes de valeur constitutionnelle qui s'imposent à lui et la mission que lui a confiée le législateur, exclure toute forme de prise en compte de ces interventions dans l'appréciation du respect du pluralisme politique par les médias audiovisuels ».

Le droit constitutionnel de la communication a été enrichi par la jurisprudence du juge administratif en 2009. Sans prétendre livrer une étude exhaustive de la jurisprudence sur l'ensemble de l'année, on ne prendra qu'un seul exemple tiré du domaine de la communication audiovisuelle, à savoir la référence à l'objectif de pluralisme par le Conseil d'État dans l'arrêt d'assemblée du 8 avril 2009, MM. Hollande et Mathus.

C'est dans un contexte marqué par le débat autour des interventions du président de la République dans les médias que le Conseil d'État s'est prononcé. Le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) avait, dans une délibération du 8 février 2000 relative aux modalités d'évaluation du respect du pluralisme politique dans les médias, décidé que ces derniers devaient respecter, dans le temps des interventions des responsables politiques, un équilibre entre les membres du Gouvernement, les personnalités appartenant à la majorité parlementaire et les personnalités de l'opposition [8]. Le président de la République, lui, n'était pas concerné par cette règle, en raison du statut particulier d'arbitre au-dessus des partis que lui reconnaît, dans le droit fil de la conception gaullienne des institutions, la Constitution de 1958. Sa parole n'était donc soumise à aucune limite juridique.

Cette situation n'était pas sans susciter certaines critiques, soulignant, en raison des évolutions institutionnelles de la Ve République, le privilège accordé au président, au Gouvernement et à sa majorité. La question a pris un tour particulier après l'élection de M. Nicolas Sarkozy à la présidence de la République, les interventions de celui-ci occupant une place non négligeable dans les médias.

M. François Hollande, à l'époque Premier secrétaire du Parti socialiste, et M. Didier Mathus, député socialiste de Saône-et-Loire, avaient demandé en septembre 2007 au CSA de modifier sa délibération du 8 février 2000 afin de prendre en compte les interventions du président de la République et de ses collaborateurs. Par une décision du 3 octobre 2007, le CSA a rejeté leur demande. MM. Hollande et Mathus ont alors demandé au Conseil d'État, par un recours pour excès de pouvoir, d'annuler cette décision. Celui-ci a fait droit à la requête, annulant la décision du CSA, en estimant que les règles de répartition des temps de parole devaient prendre en compte les interventions du président et de ses collaborateurs.

Ce n'est pas le lieu ici de trancher le débat relatif à ces règles de répartition et au rôle actuel du président de la République [9]. Il s'agit plus précisément d'analyser la manière dont le Conseil d'État a fait référence, dans le contexte renouvelé de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à l'objectif de pluralisme.

On laissera de côté l'étude de l'application de l'objectif pour s'intéresser aux deux aspects les plus importants au regard de la jurisprudence constitutionnelle, à savoir l'affirmation et le contenu de l'objectif de pluralisme. Il apparaît que la position du Conseil d'État n'est pas sans intérêt quant à la question, largement débattue aujourd'hui, du « dialogue des juges ». L'arrêt montre en effet dans quelle mesure ce dialogue est parfois fait de non-dits, d'implicite. Il révèle l'attitude du Conseil d'État vis-à-vis de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, attitude mêlant loyauté et autonomie, fidélité et liberté. C'est ce que l'on verra en étudiant la confirmation de l'affirmation de l'objectif de pluralisme (I) et l'enrichissement du contenu de cet objectif (II).

I. La confirmation de l'affirmation de l'objectif de pluralisme

On ne peut manquer d'être surpris à la fois par la fidélité du Conseil d'État à la jurisprudence du Conseil constitutionnel et par l'absence de référence expresse à cette jurisprudence.

Les points de convergence entre les jurisprudences des deux Conseils sont nombreux. Le Conseil d'État réaffirme tout d'abord l'objectif de pluralisme des courants de pensées et d'opinions, reconnu préalablement par le Conseil constitutionnel. Ce dernier a consacré de nombreuses facettes du pluralisme, tels le pluralisme des courants d'expression socioculturels, le pluralisme des entreprises de presse ou encore le pluralisme des moyens de communication. À ces facettes, s'est ajouté le pluralisme des courants d'idées et d'opinions. En germe dans des décisions de 1981[10] et 1988 [11], c'est dans la décision no 89-271 DC du 11 janvier 1990 que le Conseil constitutionnel évoque expressément « l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions » [12]. Depuis, cette exigence est rappelée par le Conseil à la fois en tant que juge de la constitutionnalité des lois[13] et en tant que juge électoral [14].

En évoquant « le pluralisme des courants de pensée et d'opinion », le Conseil d'État adopte à peu près la même formulation que celle employée par le Conseil constitutionnel. Pendant longtemps, celui-ci évoquait le « pluralisme des courants d'idées et d'opinions ». Mais dans la décision no 2004-497 DC du 1er juillet 2004, il a fait référence au « pluralisme des courants de pensées et d'opinions » [15]. À l'instar du Conseil constitutionnel, le Conseil d'État remplace la référence aux idées par celle aux pensées, en adéquation d'ailleurs avec la rédaction de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme [16]. La formulation qu'il retient diffère néanmoins sur
un point de celle du Conseil constitutionnel : l'emploi du singulier au lieu du pluriel. Le Conseil d'État, en parlant des « courants de pensée et d'opinion » retient une formulation qui semble plus généralement utilisée dans le langage courant et dans la loi [17].

Comme le Conseil constitutionnel, il estime que ce pluralisme est l'une des conditions de la libre communication des pensées et des opinions garantie par l'article 11 de la Déclaration. Il adopte sans le dire la position du Conseil constitutionnel, selon lequel l'objectif trouve son fondement dans l'article 11[18]. Ce faisant, il affirme clairement ce qui caractérise l'objectif de pluralisme, mais aussi tous les autres objectifs de valeur constitutionnelle, à savoir leur caractère de conditions d'effectivité de droits et libertés constitutionnels[19].

Il fait également sienne la position du Conseil constitutionnel, lorsqu'il estime que le pluralisme est une condition de la démocratie. Toujours dans la décision no 2004-497 DC du 1er juillet 2004, le Conseil, faisant référence au « pluralisme des courants de pensées et d'opinions », affirme en effet que « le respect de son expression est une condition de la démocratie »[20].

Enfin, il ne se démarque pas du Conseil constitutionnel en affirmant que le pluralisme considéré « constitue en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle ». Là encore, c'est dans la décision no 2004-497 DC du 1er juillet 2004 que le Conseil constitutionnel a considéré que ce pluralisme « est en lui-même un objectif de valeur constitutionnelle »[21]. Cela est d'autant plus remarquable qu'auparavant, le Conseil d'État estimait que ce pluralisme était un principe et non un objectif. Dans un arrêt Galland du 10 septembre 1992, il faisait référence au « principe de valeur constitutionnelle du pluralisme des courants d'idées et d'opinons »[22]. De même, dans une ordonnance du 24 février 2001 [23], il affirmait que « le principe du caractère pluraliste de l'expression des courants de pensée et d'opinion est une liberté fondamentale » au sens et pour l'application des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. On pouvait voir dans la qualification de « principe » une méconnaissance de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais en fait ce choix rejoignait celui de ce dernier, qui, jusqu'à la décision no 2004-497 DC du 1er juillet 2004, voyait dans le pluralisme des courants d'idées et d'opinions un « principe » ou une « exigence » de valeur constitutionnelle et non un « objectif ». On voit ainsi que par l'arrêt Hollande le Conseil d'État adopte une position légèrement différente de celle qu'il adoptait auparavant pour – apparemment – mieux se conformer à la nouvelle approche du Conseil constitutionnel.

On le voit, la position du Conseil d'État rejoint celle du Conseil constitutionnel sur de nombreux points. Mais, alors même que l'influence du Conseil constitutionnel est manifeste, à aucun moment le Conseil d'État ne fait référence à la jurisprudence de son voisin du Palais Royal, que ce soit dans les visas ou les motifs de son arrêt[24]. Ce décalage entre l'adéquation entre les jurisprudences des deux Conseils et l'absence de référence dans l'arrêt du Conseil d'État à la jurisprudence du Conseil constitutionnel n'est pas sans surprendre. Peut-être faut-il voir ici l'expression de l'autonomie affichée du premier par rapport au second en matière d'interprétation constitutionnelle. Le Conseil d'État accepterait de subir l'influence du Conseil constitutionnel, sans néanmoins le reconnaître expressément. Le dialogue des juges est parfois fait de non-dits···

Ainsi, ce n'est pas parce que le juge « suiveur » ne fait pas expressément référence à la jurisprudence du « juge pilote » – pour transposer une expression utilisée en matière de codification – que l'influence du second sur le premier n'existe pas. La politique jurisprudentielle ici suivie par le Conseil d'État semble être une politique de liberté et de fidélité à la fois. Le Conseil se montre soucieux de son autonomie, tout en étant globalement fidèle à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

L'affirmation de l'objectif de pluralisme donne également l'occasion au Conseil d'État de faire référence au texte constitutionnel nouvellement révisé. Dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 4 de la Constitution comprend un nouvel alinéa 3, selon lequel « La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation ». De même, aux termes de l'article 34 alinéa 2, « La loi fixe les règles concernant [···] la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias ».

Cette référence n'était pas absolument nécessaire à partir du moment où l'objectif trouve son fondement dans l'article 11 de la Déclaration. Le juge administratif rappelle d'ailleurs que le pouvoir constituant de 2008 a simplement « rappelé » l'importance du pluralisme. Mais cette référence permet au Conseil d'État de mettre en lumière la possibilité également de fonder l'objectif sur d'autres dispositions textuelles [25]. Elle lui permet surtout d'appuyer la légitimité de la norme constitutionnelle invoquée pour annuler la décision du CSA.

La jurisprudence constitutionnelle récente a pu également favoriser cette référence appuyée aux dispositions constitutionnelles relatives au pluralisme. En effet, le pluralisme et l'indépendance des médias ont été reconnus par le Conseil constitutionnel dans la décision no 2009-576 DC du 3 mars 2009, soit un mois avant l'arrêt Hollande. S'il s'agit d'ailleurs d'un simple rappel pour le pluralisme, c'est la première fois que le Conseil consacre l'objectif de l'indépendance des médias[26].

L'apport de l'arrêt Hollande au droit constitutionnel de la communication se manifeste non seulement dans la confirmation de la reconnaissance de l'objectif constitutionnel de pluralisme, mais aussi dans l'enrichissement de son contenu.

II. L'enrichissement du contenu de l'objectif
de pluralisme

Le pluralisme invoqué par le Conseil d'État se trouve à la jonction des deux domaines de l'objectif de pluralisme : la communication et la politique. Jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2004, l'objectif de pluralisme, dans le domaine politique, était évoqué sous l'expression de « l'exigence du pluralisme des courants d'idées et d'opinions » et concernait le financement de la vie politique mais aussi les élections et votations. La décision du 1er juillet 2004 est venue effacer cette spécificité, en faisant référence au « pluralisme des courants de pensées et d'opinions » dans le domaine de la communication audiovisuelle. Dans l'arrêt Hollande, l'objectif concerne à la fois la communication audiovisuelle et la politique.

Le Conseil d'État ajoute sa pierre au contenu de l'objectif de pluralisme, en affirmant qu'il compte parmi ses composantes le pluralisme de l'expression politique[27]. Ce faisant, il innove, le Conseil constitutionnel n'ayant jamais fait référence expresse à une telle composante. Le Conseil d'État vient donc enrichir le contenu de l'objectif.

L'innovation est cependant plus formelle que matérielle. La formulation retenue par le Conseil est en effet originale. Alors que le Conseil constitutionnel parle parfois du pluralisme des courants d'expression, le Conseil d'État évoque le pluralisme de l'expression elle-même. On peut d'ailleurs relever une légère incohérence entre la formulation de l'objectif (le pluralisme des courants d'opinion) et celle de sa composante (le pluralisme de l'expression). En revanche, sur le fond, le Conseil constitutionnel évoque certes l'expression socioculturelle, mais l'expression politique est indirectement concernée par l'objectif de pluralisme.

Quoi qu'il en soit, le Conseil d'État, en dégageant expressément une nouvelle composante de l'objectif de pluralisme, ne fait qu'user de son pouvoir d'interpréter la Constitution, comme il l'a fait de manière plus éclatante encore lorsqu'il déterminait de nouveaux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, à savoir l'interdiction d'extrader un étranger lorsque l'extradition est demandée dans un but politique[28] et le principe de laïcité [29]. Reste à savoir si le Conseil constitutionnel fera sienne cette interprétation. Cela n'est pas certain, au regard du fait qu'il n'a pas repris à son compte ces principes fondamentaux évoqués par le Conseil d'État.

Le Conseil d'État enrichit également le contenu de l'objectif en précisant ses implications dans le domaine particulier du temps de répartition des interventions des personnalités politiques dans les médias. Le pluralisme impose au CSA de prendre en compte, dans l'appréciation de l'équilibre entre les courants d'opinion politiques dans les médias audiovisuels, les interventions se rattachant au débat politique national. C'est pourquoi il implique que le CSA prenne en compte les interventions du président de la République et de ses collaborateurs en fonction de leur contenu et de leur contexte. Le Conseil ne précise pas cependant les modalités de cette prise en compte et confie au CSA le soin de les définir.

À l'instar de ce que l'on observe dans les rela-tions entre certaines branches du droit, on constate ici un phénomène de réception-adaptation de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Le Conseil d'État reçoit l'objectif consacré par le Conseil constitutionnel, mais le modifie en enrichissant son contenu.

L'arrêt Hollande du Conseil d'État offre une illustration des dits et non-dits du dialogue des juges. Le droit constitutionnel de la communication en sort enrichi. Ce faisant, l'arrêt n'est pas sans illustrer également les opportunités et les risques de la mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité instaurée par la révision constitutionnelle de 2008 et la loi organique de 2009. L'application satisfaisante de ce mécanisme dépendra notamment de la cohérence des jurisprudences du Conseil constitutionnel et des Cours suprêmes des ordres administratif et judiciaire.




Liberté de conscience et d'opinion

Religion et laïcité


Emmanuel Tawil
Maître de conférences à
l'Université Panthéon-Assas Paris II

Décisions commentées :

CAA Versailles, 3 juillet 2008, Commune de Montreuil-Sous-Bois, no 07VE01824 ;

CAA Bordeaux, 1er avril 2008, M. Alexis M., no 06BX0100 ;

TA Lyon, ord.ref., 6 novembre 2008, Christian G., no 080665 ;

CE ord. ref., 6 mai 2008, Mouhamed A., no 315631 ;

CAA Paris, 16 octobre 2008, no 07PA01331 ;

TA Limoges, 13 mars 2008, M. X. et al., no 0601476, 06014888, 0601490, 0601492, 0601538 ;

TA Melun, 26 mars 2008, Daljit S.,no 0700177/5 ;

TA Melun, 25 janvier 2008, Marie-Henriette E., no 0504859/5 et no 0603837/5.

Mots clefs : droit des cultes, aides publiques aux cultes, principe constitutionnel de laïcité, liberté de conscience, sources de la liberté religieuse, signes religieux à l'école publique.

En droit des cultes, les juridictions administratives ont une longue expérience que le Conseil constitutionnel n'a pas : alors que le Conseil d'État a rendu plusieurs centaines d'arrêts dans ce domaine[30], le Conseil constitutionnel n'est pas intervenu, sinon dans une sorte d'obiter dictum, dans sa décision no 2004-505 DC du 19 novembre 2004, en affirmant que « le principe de laïcité fait obstacle à ce que l'on puisse « se prévaloir de ses croyances religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant les rapports entre collectivités publiques et particuliers » (déc. no 2004-505 DC du 19 novembre 2004 [31]). Cette formule a été comprise par la doctrine comme visant à faire savoir que le Conseil constitutionnel considérait que la loi du 15 mars 2004, sur les signes religieux à l'école publique, était conforme à la Constitution [32].

En 2008, nous avons relevé une cinquantaine de décisions des juridictions administratives et judiciaires intervenues en matière religieuse. Les décisions des tribunaux administratifs sont les plus nombreuses. Mais nombre de ces décisions ne mentionnent la Constitution que de manière insatisfaisante. La terminologie en matière de liberté religieuse est floue, changeante et aléatoire : liberté de religieuse, liberté de conscience, liberté de culte, libre exercice du culte, liberté de pratiquer, liberté d'exprimer ses convictions, principe de laïcité, principe de neutralité etc. Ces notions sont employées sans guère de cohérence d'une décision à l'autre. Cela favorise une autre tendance de la jurisprudence : mélanger les sources d'un même droit fondamental, dont le régime devient de ce fait assez peu précis.

Le Conseil d'État avait fait dans le Rapport public 2004 un effort de synthèse et de simplification. Manifestement, ce fut en vain : les juridictions inférieures, comme le Conseil d'État lui-même, ne se sont pas soumises à la discipline que proposait le Rapport, qui consistait à considérer comme découlant du principe de laïcité la liberté religieuse, la neutralité et le pluralisme, et à subdiviser la liberté religieuse en liberté de conscience et liberté de culte[33].

Le Conseil constitutionnel, qui ne manquera pas d'être saisi d'affaires religieuses par la procédure de l'article 61-1 de la Constitution, devra faire le tri entre les notions, simplifier et clarifier celles-ci, comme l'ont déjà fait les principales juridictions constitutionnelles européennes et la Cour suprême des États-Unis.

I. Décisions qui mentionnent la norme constitutionnelle de manière précise et en font application.

CAA Versailles, 3 juillet 2008, Commune
de Montreuil-Sous-Bois, no 07VE01824

Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État : « la République ne reconnaît, ne salarie, ni ne subventionne aucun culte » ; que s'il résulte de cette disposition que des collectivités publiques ne peuvent légalement accorder des subventions à des associations qui ont des activités cultuelles, le principe constitutionnel de laïcité, qui implique neutralité de l'État et des collectivités territoriales de la République et traitement égal des différents cultes, n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines aides à des activités ou des équipements dépendant des cultes.

L'arrêt de la cour d'appel de Versailles admet qu'une collectivité territoriale ait attribué un terrain en vue de la construction d'une mosquée à une association cultuelle musulmane, par bail emphytéotique d'une durée de 99 années. L'arrêt affirme que la « redevance annuelle égale à un euro symbolique ne peut être considérée, dans les circonstances de l'espèce, comme une subvention déguisée », car, au terme du bail l'édifice deviendra propriété de la commune.

L'intérêt de l'arrêt de Versailles repose sur l'affirmation du principe selon lequel « le principe constitutionnel de laïcité, qui implique neutralité de l'État et des collectivités territoriales de la République et traitement égal des différents cultes, n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines aides à des activités ou des équipements dépendant des cultes ». Le principe est plus général que celui posé par le Conseil d'État dans l'arrêt du 16 mars 2005, Ministre de l'Outre-mer [34] : « le principe constitutionnel de laïcité qui s'applique en Polynésie française et implique neutralité de l'État et des collectivités territoriales de la République et traitement égal des différents cultes, n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes ».

L'arrêt de la cour administrative de Versailles rend ainsi possible les aides publiques aux cultes. Seules les subventions sont interdites, dans les parties du territoire métropolitain où s'applique la loi du 9 décembre 1905. Il est ainsi clairement affirmé que l'interdiction de financement public des cultes ne découle pas du principe constitutionnel de laïcité. Cette prohibition a seulement valeur législative, trouvant son fondement dans l'article 2 alinéa 1er de la loi de 1905[35].

La cour administrative d'appel de Versailles et le Conseil d'État ont donc la même approche. Rien ne permet de penser que le Conseil constitutionnel aura une interprétation différente. En effet, sa jurisprudence constante admet que le principe de laïcité ne fait pas obstacle au financement public de l'enseignement privé confessionnel (déc. no 77-87 DC du 23 novembre 1977[36]).

II. Décisions qui auraient pu mentionner le principe constitutionnel de laïcité ou la liberté de conscience et qui ne le font pas.

CAA Bordeaux, 1er avril 2008, M. Alexis M., no 06BX01003

« Considérant, [···], que la note en litige n'a ni pour objet ni pour effet de fixer le régime des autorisations d'absence dont peuvent bénéficier les agents publics de confession musulmane pour assister à des fêtes religieuses ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les agents publics de confession catholique et ceux de confession musulmane ne peut être utilement invoqué ».

Le préfet de Mayotte avait décidé par une note du 11 mai 2005 que la journée de solidarité prévue par la loi du 30 juin 2004 serait fixée au lundi de Pentecôte dans les services de l'État. Un recours a été formé contre cette décision, rejeté par le tribunal administratif de Mamoudzou. La cour administrative d'appel de Bordeaux, saisi d'un recours formé contre ce jugement, rejette la requête au motif que « la note en litige n'a ni pour objet ni pour effet de fixer le régime des autorisations d'absence dont peuvent bénéficier les agents publics de confession musulmane pour assister à des fêtes religieuses ; qu'il suit de là que le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les agents publics de confession catholique et ceux de confession musulmane ne peut être utilement invoqué ».

L'arrêt ne fait référence ni au principe de laïcité ni à la liberté de conscience. Il souligne que la fixation de la journée de solidarité ne doit pas être confondue avec une autorisation d'absence pour motif religieux, dont le régime est prévu par la circulaire du 23 septembre 1967 (Circulaire FP no 901 du 23 septembre 1967) et la jurisprudence (CE 12 février 1997, Demoiselle Henny [37]).

TA Lyon, ord.ref., 6 novembre 2008, Christian G., no 0806651

Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision [···] » ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : « La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit (···) justifier de l'urgence de l'affaire » : [···]

Considérant que M. Christian G., ministre du culte catholique, soutient que l'invalidité de son permis de conduire ne lui permet plus d'exercer son ministère dans la circonscription rurale très étendue qui lui a été dévolue autour de C. en Ardèche ; que toutefois l'exécution de la décision attaquée est sans incidence sur sa situation personnelle au plan patrimonial et financier ; que le requérant n'établit pas qu'il ne pourrait plus, au-delà de C., exercer de manière utile l'essentiel de son ministère grâce au concours de ses paroissiens les plus dévoués ; qu'en tout état de cause, il n'est pas démontré que ses supérieurs hiérarchiques ne puissent le remplacer temporairement par un autre desservant ou le suppléer ponctuellement pour les aspects de son ministère auxquels il pourrait plus facilement faire face ; que dans ces circonstances, la condition d'urgence, imposée par les dispositions susmentionnées ne peut être regardée comme remplie.

Christian G. est ministre du culte catholique en Ardèche. Il dessert plusieurs communes, sur une circonscription ecclésiastique très étendue. Le retrait de son permis de conduire lui cause évidemment une gêne et il conteste celui-ci devant le tribunal administratif. Mais il demande simultanément la suspension de la décision de retrait du permis, au titre des mesures d'urgence prévues par le code de justice administrative.

Le tribunal administratif rejette la demande de suspension, en soulignant que, dans la situation particulière de l'intéressé, il n'y a pas d'urgence.

Le jugement ne mentionne pas le principe de laïcité. On notera pourtant que les éléments mis en avant par l'intéressé pour justifier de l'urgence sont les nécessités pastorales, ce que le tribunal administratif ne peut pas prendre en compte, dans la mesure où le principe de laïcité fait obstacle à ce que l'on puisse « se prévaloir de ses croyances religieuses pour s'affranchir des règles communes régissant les rapports entre collectivités publiques et particuliers » (déc. no 2004-505 DC du 19 novembre 2004[38]).

CE ord. ref., 6 mai 2008, Mouhamed A.,
no 315631

Une ordonnance de référé du 6 mai 2008 aurait pu mentionner le principe constitutionnel de laïcité.

L'affaire concerne la décision prise par le CROUS de cesser de mettre à disposition de l'association culturelle musulmane d'Antony une salle dans la résidence universitaire Jean Zay d'Antony. Cette salle était utilisée comme lieu de prière. La décision reposait sur des motifs de sécurité des installations. La décision du CROUS est contestée devant le tribunal administratif de Versailles par la voie du référé liberté de l'article L 521-2 du code de justice administrative, qui rejette la requête, puis, en appel, devant le Conseil d'État, qui confirme la décision. Le Conseil d'État considère qu'il n'y a, compte tenu des faits de l'espèce, ni urgence, ni atteinte grave et manifestement illégale à ce qu'il appelle « les libertés de culte et de religion ».

L'ordonnance de référé est intéressante au regard de la théorie des limites à la liberté religieuse, car elle rappelle l'obligation de concilier la liberté religieuse et les exigences de l'ordre public et de la neutralité du service public : « en l'absence de disposition législative ou règlementaire spécifique à la pratique des cultes dans les résidences universitaires, le centre doit respecter tant les impératifs d'ordre public et de bonne gestion des locaux que le droit de chaque étudiant de pratiquer, de manière individuelle ou collective, et dans le respect de la liberté d'autrui, la religion de son choix ». On peut évidemment rapprocher cette formule de celles employées par le Conseil d'État dans les affaires de voile, avant la loi du 15 mars 2004 (CE 2 novembre 1992, Kherouaa[39]) et du Conseil constitutionnel, dans sa première décision sur la liberté d'enseignement (déc. no 77-87 DC du 23 novembre 1977 [40]).

Le considérant est rédigé comme un considérant de principe, mais il pose question quant à son fondement du point de vue constitutionnel. Évidemment, formellement, le Conseil d'État se contente de considérer qu'il s'agit de libertés fondamentales au sens de l'article L 521-2 du code de justice administrative, en l'espèce « la liberté de pratiquer, de manière individuelle ou collective, [···] la religion de son choix », et « les libertés de culte et de religion ». Le Conseil d'État ne fait ici que rappeler sa propre jurisprudence en matière de référé liberté. Dans l'ordonnance du 16 février 2004, le Conseil d'État avait déjà qualifié de liberté fondamentale la liberté de culte et la « liberté de [···] pratiquer la confession de son choix » (CE 16 février 2004, Ahmed B···[41]). Dans l'ordonnance du 7 avril 2004, il avait qualifié de liberté fondamentale « la possibilité d'exprimer dans des formes appropriées ses convictions religieuses » (CE 7 avril 2004, Mlle Hilal K.[42]). Mais dans ces deux dernières ordonnances, le Conseil d'État avait visé la Constitution, de même qu'il l'avait fait dans l'ordonnance du 8 octobre 2004 (CE 8 octobre 2004, Mlle El H. [43]).

Cette absence de la Constitution dans les visas est-elle significative de l'interprétation que le Conseil d'État entend donner du principe de laïcité ? Sans doute non, dans la mesure où il ne s'agit que d'une ordonnance de référé. Néanmoins on notera que la terminologie en matière de liberté religieuse demeure floue et changeante au gré des rédacteurs des arrêts et ordonnances···

III. Décisions qui mélangent toutes les sources de la liberté religieuses

CAA Paris, 16 octobre 2008, N° 07PA01331

Vu la Constitution du 4 octobre 1958 ;

Vu la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

Vu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 ;

Vu la loi du 9 décembre 1905 ;

[···]

Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l'enseignement, les pratiques et l'accomplissement des rites. 2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l'ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d'autrui » ; qu'aux termes de l'article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 : « 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté d'avoir ou d'adopter une religion ou une conviction de son choix, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction, individuellement ou en commun, tant en public qu'en privé, par le culte et l'accomplissement des rites, les pratiques et l'enseignement (...) 3. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l'objet que des seules restrictions prévues par la loi et qui sont nécessaires à la protection de la sécurité, de l'ordre et de la santé publique, ou de la morale ou des libertés et droits fondamentaux d'autrui. » ; qu'aux termes de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, auquel renvoie le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la Loi. » ; qu'aux termes de l'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race, ou de religion. Elle respecte toutes les croyances (...) » ; qu'aux termes de l'article 1er de la loi du 9 décembre 1905 : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l'intérêt de l'ordre public » ;

Considérant que les requérants soutiennent que l'arrêté litigieux porte atteinte à la liberté religieuse garantie par les dispositions précitées en leur imposant, dans son article 11, de respecter les horaires d'ouverture fixés, ainsi qu'il a été dit, du mardi au samedi de 8h30 à 19h30 et le dimanche de 8h30 à 13h et en donnant à cette obligation un caractère général et absolu, sans prévoir la possibilité de dérogations fondées sur la pratique religieuse ; que, toutefois, ces dispositions n'ont pas eu pour objet et ne sauraient avoir légalement pour effet d'interdire aux commerçants qui en font la demande de bénéficier individuellement des autorisations de fermeture nécessaires à l'exercice d'un culte ou à la célébration d'une fête religieuse dans la mesure où ces dérogations ne seraient pas incompatibles avec le bon fonctionnement du marché et le respect de la mission d'intérêt général qui s'attache au service offert aux usagers ; que, par suite, l'article 11 de l'arrêté attaqué ne peut être regardé comme méconnaissant aucun des principes ni aucune des dispositions invoqués par les requérants ; ».

L'arrêt concerne l'arrêté du maire de Paris par lequel celui-ci a fixé les heures et jours d'ouverture du marché Riquet, dans le 19e arrondissement. Les requérants invoquaient la violation de la liberté religieuse des commerçants israélites, dans la mesure où il prévoyait l'ouverture le samedi.

La cour administrative d'appel rejette le recours au motif que les dispositions de l'arrêté du maire n'interdisent pas que des dérogations soient accordées aux commerçants qui en feraient la demande.

Du point de vue de l'application du texte de la Constitution, cet arrêt est surtout étonnant parce que celle-ci, qui est mentionnée dans les visas et dans la motivation, y est présentée comme l'une des sources de la « liberté religieuse », mise au même rang que des conventions internationales (Convention européenne des droits de l'homme et Pacte des Nations Unies sur les droits civils et politiques) et une simple loi (Loi du 9 décembre 1905, portant séparation des églises et de l'État).

TA Limoges, 13 mars 2008, M. X. et al., nos 0601476, 06014888, 0601490, 0601492, 0601538, 0601611, 0601623, 0700113, 0700225

Le directeur de la maison centrale de Saint-Maur a décidé d'interdire toute manifestation religieuse individuelle ou collective hors du lieu de culte ou de la cellule, ce qui revient, en pratique, à interdire la prière collective musulmane, à l'exception du vendredi après-midi, jour où une salle est réservée au culte musulman. Cette décision est contestée par la voie du recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif de Limoges, qui rejette la requête.

Le jugement de Limoges apporte une précision quant au fondement du pouvoir de règlementation du directeur. Les requérants invoquaient la réserve de loi en matière de droit fondamentaux : l'article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi les garanties fondamentales des libertés publiques ; le législateur devrait donc être compétent lorsqu'il s'agit d'encadrer la liberté de culte [44]. Le tribunal administratif écarte ce moyen en trouvant un fondement législatif à l'intervention du pouvoir règlementaire : l'article 728 du code de procédure pénale prévoit en effet qu'« un décret détermine l'organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires ». Le pouvoir règlementaire est intervenu pour adopter le principe selon lequel les aumôniers fixent les offices en accord avec le chef d'établissement (art. D. 435 du code de procédure pénale), et pour prévoir un règlement intérieur propre à l'établissement, établi par le chef d'établissement (art. D. 255 du code de procédure pénale). Pour le tribunal administratif de Limoges, c'est sur la base de sa compétence pour fixer le règlement intérieur propre à l'établissement que le chef d'établissement est intervenu pour limiter les conditions d'exercice de la liberté de culte dans l'établissement.

Sur le fond, la motivation du tribunal administratif est plus étonnante. Il apprécie la conformité de cette restriction au regard de l'article 9 de la Convention européenne des droits de l'homme, et estime que, s'il y a ingérence dans la liberté religieuse, cette ingérence est légitime car proportionnée aux exigences de l'ordre publique. En revanche, le jugement mentionne l'article 10 de la Déclaration de 1789, mais seulement après avoir constaté qu'il n'y avait pas violation de l'article 9 de la Convention de Rome. La motivation est pour le moins vague : « dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions [art. 9 de la Convention européenne des droits de l'homme] ainsi que des dispositions de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, ne peut être accueilli ».

IV. Décisions qui mentionnent la Constitution sans examiner la conformité à la Constitution

Affaires de signes religieux à l'école publique

Plusieurs décisions relatives aux affaires de signes religieux à l'école mentionnent la Constitution sans examiner la conformité à celle-ci.

Le Conseil d'État lui-même fait référence à la Constitution dans les visas, sans la mentionner dans la motivation des arrêts, ce qui laisse clairement entendre qu'il considère que la loi du 15 mars 2004 est une application du principe de laïcité (CE 5 décembre 2007, M. et Mme Ghazal [45], CE 16 janvier 2008 (2 arrêts), Mlle K., Mlle B.).

De même, le jugement rendu par le tribunal administratif de Melun le 26 mars 2008, Daljit S., no 0700177/5, se contente d'appliquer l'article L. 141-5-1 du code de l'éducation (introduit par la loi du 15 mars 2004 dans le code de l'éducation), qui considère que le turban sikh est susceptible d'être considéré comme l'un des signes religieux dont le port est interdit en vertu de ce texte. Le tribunal vise la déclaration de 1789, le Préambule de 1946 et la Constitution, mais seulement pour écarter le moyen en se fondant sur la théorie de la loi écran : « les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du principe fondamental de la liberté de conscience reconnu par les lois de la République sont inopérants ».

TA Melun, 25 janvier 2008, Marie-Henriette E., no 0504859/5 et no 0603837/5

Un agent de la poste, adventiste du 7e Jour, s'était refusé à travailler le samedi. Cet agent ayant fait l'objet d'une sanction d'exclusion temporaire de 6 mois, il saisit le tribunal administratif d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la sanction. Le tribunal rejette la requête en s'appuyant sur le régime juridique de la procédure disciplinaire des fonctionnaires. Mais il vise la Constitution, la « Déclaration universelle des droits de l'homme du 10 décembre 1948 », la Convention européenne des droits de l'homme et la loi de 1905. La motivation ajoute une mention de la Déclaration de 1789. Le tribunal administratif se refuse à examiner l'affaire sur le terrain de la liberté de conscience : il estime en effet que la sanction de l'agent public résulte « non pas de son appartenance à l'église adventiste du 7e Jour, mais de sa volonté persistante de ne pas assurer son service le samedi, et ainsi de ne pas se conformer à la nouvelle organisation du travail mise en œuvre dans son service fin décembre 2004 ». Le tribunal considère dès lors comme inopérant le moyen tiré de la violation de la liberté de conscience.

Cette motivation pose problème. En effet, le tribunal administratif a une vision réduite et, de ce fait erronée, de la portée du principe constitutionnel de liberté de conscience et des normes constitutionnelles en matière religieuse telles que les interprètent le Conseil d'État. Ce dernier considère, en effet, que le principe de laïcité implique notamment liberté de conscience, liberté de manifestation et d'expression religieuse et liberté de culte[46]. En se plaçant sur le terrain de la liberté de culte, il est impossible de retenir la même motivation. Il est en effet indiscutable que le changement survenu dans l'emploi du temps aboutit à priver le requérant de la possibilité de pratiquer son culte le samedi. De ce fait, il y a incontestablement une restriction à la liberté religieuse découlant du principe de laïcité, dont il aurait fallu apprécier la légitimité au regard de la théorie générale des droits fondamentaux [47]. Sur ce terrain, au fond, la solution aurait été la même : le tribunal administratif aurait probablement admis que la limitation était motivée par les exigences du service public, et donc, de ce fait, légitime.



Autres droits et principes sociaux
Droit à la protection sociale
(dont droit de la sécurité sociale)
Principe de protection de la santé publique


Aurélie Duffy-Meunier


Maître de conférences à
l'Université Panthéon-Assas Paris II

Le droit à la protection de la santé consacré par l'alinéa 11 du Préambule de 1946 a été diversement abordé par les juridictions judiciaires et administratives.

Décisions commentées :

CA Orléans, 26 février 2008, no 07/0472 ;

CA Paris, 19 novembre 2008, no 07/10199.

Mots clefs : conciliation du droit à la protection de la santé et du droit de propriété, droit des marques, législation relative à la lutte contre le tabagisme.

Deux cours d'appel, qui ont été confrontées à la question de la conciliation du droit à la protection de la santé et du droit de propriété, ont utilisé la décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme [48] dans laquelle il a consacré « le principe constitutionnel de protection de la santé publique ». Dans un arrêt du 26 février 2008[49] concernant la destruction de maïs OGM, la cour d'appel d'Orléans n'a fait que rappeler les arguments des requérants qui invoquent au soutien de leur demande le fait que le Conseil constitutionnel a lui-même reconnu que la protection de la santé publique justifiait la limitation à l'exercice du droit de propriété, qui s'exerçait en l'espèce sur des cultures de maïs OGM, dans sa décision du 8 janvier 1991. Elle ne juge cependant pas le moyen fondé étant donné que la privation de la propriété d'autrui constitue un délit et fait prévaloir la protection de l'ordre public sur la protection de la santé compte tenu des circonstances de l'espèce.

Le droit de propriété, mais cette fois d'une marque, était en cause dans un arrêt du 19 novembre 2008 [50]. La cour d'appel de Paris a examiné l'intérêt légitime de la société Philip Morris Products à demander la déchéance de la société Next Retail Limited sur la marque Next, au regard de la législation relative à la lutte contre le tabagisme. La société Philip Morris avait déposé auprès de l'Institut national de la propriété industrielle la marque Next déjà déposée par Next Retail Limited. Cette société ne pouvait par conséquent pas exploiter librement cette marque car l'article 4 de la loi du 19 juillet 1976 et les dispositions de la loi du 10 janvier 1991 codifiées aux articles L.3511-3 et suivants du code de la santé publique, qui prohibent toute propagande ou publicité indirecte d'un produit ou d'un article autre que le tabac lorsque par l'utilisation d'une marque elle rappelle le tabac ou un produit du tabac, s'appliquaient par ricochet à elle. Pour étayer son raisonnement à propos de la loi Evin, la Cour rappelle que cette loi « a été soumise au Conseil constitutionnel, lequel dans une décision du 8 janvier 1991 Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme a considéré que : – le droit de propriété d'une marque régulièrement déposée n'est pas affecté dans son existence par les dispositions de l'article 3 de la loi, – sans doute, la prohibition de la publicité et de la propagande en faveur du tabac est susceptible d'affecter dans son exercice le droit de propriété d'une marque concernant le tabac ou des produits du tabac, – mais ces dispositions trouvent leur fondement dans le principe constitutionnel de protection de la santé publique, – il en résulte que la limitation apportée par l'article 3 à certaines modalités d'exercice du droit de propriété n'est pas contraire à la Constitution ; ··· Qu'il est ainsi acquis aux débats que le droit de propriété d'une marque "tabac" régulièrement déposée n'est pas affecté dans son existence mais que l'exercice de ce droit en est affecté pour des exigences de protection de la santé publique ». Par cette large référence à la jurisprudence constitutionnelle, la Cour souligne la nécessaire limitation de l'exercice du droit de propriété d'une marque de tabac régulièrement déposée au nom du droit à la protection de la santé. Bien que la Cour s'inscrive dans une perspective identique à celle du juge constitutionnel, elle a, en l'espèce, fait prévaloir le droit de propriété de la société Retail. En effet, la législation en matière de lutte contre le tabagisme avait été appliquée à tort à la société Retail car le dépôt par la société Philip Morris Products de la marque Next avait paralysé son usage par la société Retail. Cette affaire montre que si la cour d'appel applique la loi en cause en s'inscrivant bien dans la perspective constitutionnelle de protection du droit à la santé afin de réduire la consommation de tabac, les circonstances de chaque affaire peuvent logiquement conduire à faire prévaloir le droit de propriété.

Décisions commentées :

CE, 30 avril 1997, Association nationale pour l'éthique de la médecine libérale et autres, nos 180838, 180839, 180867 ;

CE, 27 avril 1998, Confédération des syndicats médicaux de France, nos 185645, 185675, 185693, 185695 ;

CE, 30 novembre 2005, Syndicat des médecins d'Aix et région, no 278291 ;

CE, 26 novembre 2001, Association Liberté information santé, no 22741.

Mots clefs : prévention contre les atteintes à la santé, principe d'inviolabilité et d'intégrité du corps humain, liberté de conscience, dignité de la personne humaine, vaccination obligatoire, droit au soin, libre choix du médecin, droit à l'assurance sociale.

Bien que le Conseil d'État ait refusé, dans une ordonnance du 8 septembre 2005, ministre de la Justice c. M. X [51] de ranger la protection de la santé au rang des libertés fondamentales garanties par le référé-liberté prévu par la loi du 30 juin 2000, il a cependant utilisé l'alinéa 11 du Préambule de 1946 dans des arrêts concernant l'aménagement de l'exercice du droit à l'assurance maladie ou encore un dispositif de vaccination obligatoire. Le droit à la protection de la santé n'est pas un droit « entièrement assimilable à un droit subjectif dont chaque personne pourrait demander au juge de sanctionner la non-satisfaction » [52]. Il peut en découler une obligation négative qui s'impose aux pouvoirs publics. Dans ce cas, le juge administratif examine, comme le juge constitutionnel, si les mesures qui lui sont soumises ne portent pas atteinte au droit à la protection de la santé. Le droit à la santé peut aussi être appréhendé comme un objectif de valeur constitutionnelle [53]. Le juge vérifiera alors si la mise en œuvre de ce droit par les pouvoirs publics peut justifier des limitations à d'autres droits et libertés. Tantôt justifiées par l'alinéa 11 du Préambule de 1946, tantôt confrontées à celui-ci, les mesures examinées par les juridictions administratives révèlent certaines convergences avec la jurisprudence constitutionnelle à l'égard de la portée et du contenu de ce droit créance. S'agissant de sa portée, il a pu être utilisé comme un droit au regard duquel sont confrontés des dispositifs aménageant, par exemple, le droit à l'assurance maladie ou comme un objectif légitimant l'intervention du législateur en matière de vaccination. Quant à son contenu, la jurisprudence administrative exploite les diverses facettes du droit à la protection de la santé : droit d'accès aux soins ou prévention contre les atteintes à la santé[54].

I. Le droit d'accès au soin

Les ordonnances mettant en œuvre le plan Juppé de réforme de la protection sociale ont conduit le Conseil d'État à se prononcer sur le premier aspect : le droit au soin. Le Conseil d'État a confronté l'ordonnance no 96-345 du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins mettant en œuvre le plan Juppé avec l'alinéa 11 du Préambule de 1946 dans des arrêts du 30 avril 1997 Association nationale pour l'éthique de la médecine libérale et autres[55] et du 27 avril 1998 Confédération des syndicats médicaux de France[56]. Dans ces deux arrêts, les requérants contestaient, directement ou par voie d'exception, l'ordonnance du 24 avril 1996 car elle prévoyait un objectif prévisionnel d'évolution des dépenses médicales dont le non-respect impose à la profession un reversement qui portait atteinte, selon eux, au droit à la protection de la santé. Le Conseil d'État a jugé dans ces deux affaires que l'instauration d'un objectif prévisionnel d'évolution des dépenses médicales n'était pas « en elle-même, contraire au principe de protection de la santé garanti par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le Préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, qui implique toutefois que l'objectif soit fixé à un niveau compatible avec la couverture des besoins sanitaires de la population » [57]. Le juge administratif a, en l'espèce, considéré que l'objectif fixé était compatible avec la couverture des besoins sanitaires de la population. Cet objectif, justifié par des contraintes économiques, ne semble, en effet, pas affecter outre mesure la qualité des soins et par là même le droit à la santé. Le droit aux soins et plus précisément à leur prise en charge fondé sur l'alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 n'est ainsi pas illimité. Il est possible de moduler le droit à l'assurance sociale qui découle du droit à la santé pris sous l'angle du droit à une prestation de santé[58]. Le Conseil d'État, comme le Conseil constitutionnel, laisse donc une large marge d'appréciation aux pouvoirs publics dans la mise en œuvre du droit à la santé. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé qu'une disposition qui exclut les étrangers en situation irrégulière résidant en France depuis moins de trois mois, du bénéfice de l'aide médicale, était conforme à l'alinéa 11 du Préambule de 1946, sauf si cette exclusion concerne des soins urgents « dont l'absence mettrait en jeu le pronostic vital ou pourrait conduire à une altération grave et durable » [59] de leur état de santé. Des mesures allant dans le sens d'une limitation de ce droit ne lui portent pas nécessairement atteinte si elles sont conditionnées, en l'espèce, par l'exigence de couverture des besoins sanitaires de la population. S'agissant, par ailleurs, du principe du libre choix du médecin invoqué dans l'arrêt du 27 avril 1998, le Conseil d'État l'a qualifié de principe général du droit dans un arrêt du 18 avril 1998[60]. Sa valeur constitutionnelle que le Conseil constitutionnel[61] n'a pas reconnue est donc également écartée par le juge administratif.

Dans un arrêt du 30 novembre 2005[62], le Conseil d'État, a également examiné le moyen tiré de l'atteinte au droit à la protection de la santé en ayant explicitement recours à la décision du Conseil constitutionnel du 12 août 2004, Loi relative à l'assurance maladie, lors de l'examen de requêtes dirigées contre l'arrêté du 3 février 2005 par lequel le ministre des solidarités, de la santé et de la famille a approuvé la convention nationale des médecins généralistes et des médecins spécialistes ainsi que ses annexes. La convention mettait en œuvre des dispositions du code de la sécurité sociale, code modifié par la loi du 13 août 2004 soumise au Conseil constitutionnel dans la décision no 2004-504 DC du 12 août 2004. Le Conseil d'État a fait application de la réserve d'interprétation formulée par le juge constitutionnel dans la décision du 12 août 2004 à propos des dépassements d'honoraires. La loi modifiait, en effet, l'article L. 162-5 du code de la sécurité sociale et permettait aux médecins conventionnés de pratiquer des dépassements d'honoraires à l'encontre des patients qui ne s'inscrivent pas dans un parcours de soin coordonné. Le Conseil constitutionnel avait jugé que « le montant de la majoration de la participation de l'assuré devra être fixé à un niveau tel que ne soient pas remises en causes les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ; qu'en outre l'éventuel dépassement d'honoraire [···] devra respecter les prescriptions de l'article 162-2-1 qui impose aux médecins d'observer, dans leurs actes et prescriptions, « la plus stricte économie compatible avec la qualité, la sécurité et l'efficacité des soins » ». La convention en cause, approuvée par l'arrêté contesté devant le Conseil d'État, mettait en œuvre les dispositions relatives au dépassement d'honoraire ayant fait l'objet de cette réserve d'interprétation. Elle prévoyait que les dépassements, qui résultent du choix du patient de ne pas se situer dans le cadre du dispositif du médecin traitant, sont plafonnés à hauteur de 17,5 % des tarifs opposables et que les honoraires avec dépassements perçus par les médecins ne peuvent représenter plus de 30 % des honoraires perçus. Le Conseil d'état a donc jugé que ces dépassements respectaient bien « la plus stricte économie compatible avec la qualité, la sécurité et l'efficacité des soins » compte tenu des limites ainsi instituées et en raison du fait que ces dépassements résultaient du choix du patient de se situer hors du dispositif de médecin traitant. Là encore, le Conseil d'État a recours, à l'instar du Conseil constitutionnel, au droit à la protection de la santé sous l'angle du droit aux soins qui peut se traduire par un droit à l'assurance sociale. Le Conseil constitutionnel admet d'ailleurs certaines limitations à ce droit lorsqu'il examine les législations relatives au droit à l'assurance maladie [63]. Le Conseil d'État en appliquant clairement les réserves formulées par le juge constitutionnel, juge comme ce dernier que l'alinéa 11 du Préambule de 1946 ne confère pas un droit à une prestation de santé ni par là même un droit à une assurance sociale illimitée.

II. Le droit à la prévention contre les atteintes à la santé

Le droit à la santé a été appréhendé sous une autre perspective dans un arrêt du 26 novembre 2001 [64] : celle de la prévention contre les atteintes à la santé. Le Conseil d'État a examiné plusieurs recours dont certains mettaient en cause les obligations vaccinales imposées par les articles L. 3111-1 à L. 3111-11 et L. 3112-1 à L. 3112-5 du code de la santé publique issus de l'ordonnance no 2000-548 du 15 juin 2000 portant adoption de la partie législative du nouveau code de la santé publique. Ici, les mesures contestées ne sont pas confrontées au droit à la santé, mais justifiées par celui-ci. Les requérants prétendaient que ces dispositions imposaient aux individus de se soumettre contre leur gré à un traitement médical, qu'elles portaient atteinte aux principes d'inviolabilité et d'intégrité du corps humain et qu'elles méconnaissaient le principe de sauvegarde de dignité de la personne humaine, principe de valeur constitutionnelle depuis la décision du 27 juillet 1994[65]. Ils invoquaient par ailleurs la méconnaissance par ce dispositif de vaccination obligatoire du principe de la liberté de conscience dont la valeur constitutionnelle a été reconnue dans la décision du 23 novembre 1977. Pour écarter ces moyens, le Conseil d'État rappelle que les dispositions imposant la vaccination obligatoire « qui ont pour effet de porter une atteinte limitée aux principes d'inviolabilité et d'intégrité du corps humain invoqués par les requérants [···] sont mises œuvre dans le but d'assurer la protection de la santé, qui est un principe garanti par le Préambule de la Constitution de 1946 auquel se réfère le Préambule de la Constitution de 1958, et sont proportionnées à cet objectif ». Il juge par conséquent que ces dispositions ne méconnaissent pas le principe constitutionnel de sauvegarde de la dignité de la personne humaine. En effet, la vaccination obligatoire, à l'instar, par exemple des lois visant à réduire la consommation de tabac ou d'alcool, concourt à garantir le principe constitutionnel de protection de la santé puisqu'elle est destinée à limiter les risques d'épidémie. Elle ne porte donc qu'une atteinte limitée aux principes d'inviolabilité et d'intégrité du corps humain et ne méconnaît ni le principe de sauvegarde de la dignité humaine, ni le principe constitutionnel de la liberté de conscience. Le juge administratif a ainsi concilié, dans le cadre de l'examen de dispositions d'une ordonnance le mettant en œuvre, le droit à la protection de la santé avec le principe de sauvegarde de la dignité de la personne humaine et la liberté de conscience en faisant prévaloir le premier sur les seconds. Comme devant le Conseil constitutionnel, le droit à la protection de la santé est ici mis en œuvre comme une obligation pesant sur l'État[66]. Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé dans la décision no 89-269 DC Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé à propos du droit à la santé qu'« il incombe au législateur comme à l'autorité réglementaire, selon leurs compétences respectives, de déterminer, dans le respect des principes posés par le onzième alinéa du Préambule, leurs modalités concrètes d'application ; qu'il leur appartient en particulier de fixer des règles appropriées tendant à la réalisation de l'objectif définit par le Préambule »[67]. Tel est le cas des dispositions contestées qui ont fixé des règles de vaccinations obligatoires afin de mettre en œuvre, comme le souligne le Conseil d'État, l'alinéa 11 du Préambule de 1946. Le droit à la santé est utilisé ici comme un droit objectif et non subjectif, ce qui est aussi le cas devant le juge constitutionnel. Certes, le droit à la santé a pu être appréhendé, dans certaines hypothèses, comme un droit subjectif en étant lié à d'autres droits fondamentaux [68], notamment le droit à la dignité, lorsque par exemple le Conseil juge que le législateur doit assurer à tout étranger, sans conditions, une aide médicale à domicile pour tenir compte de circonstances exceptionnelles [69]. Ce n'est pas le cas en l'espèce puisque le droit à la santé, objectif qui sous-tend le dispositif en cause, est confronté et non combiné avec le droit à la dignité de la personne humaine.



Principe de protection de la famille


Ariane Vidal-Naquet
Professeur à l'Université d'Aix-Marseille III

Décisions commentées :

CE, 7e S.Sect., 5 août 2009, no 307981 ;

CE., 7e S.Sect., 5 août 2009, no 319678.

Mots clefs : loi relative au PACS, réserves d'interprétation, personnels militaires, indemnité pour charge militaire.

En ce dixième anniversaire de la loi du 15 novembre 1999, le pacte civil de solidarité est encore partiellement ignoré chez les personnels militaires. Par deux arrêts très récents, le juge administratif a statué à nouveau sur le refus d'attribuer à des militaires ayant conclu un pacte civil de solidarité le bénéfice de l'indemnité pour charges militaires et de ses compléments. Cette indemnité, versée en fonction de la situation personnelle des militaires et notamment de leur situation de famille, est régie par le décret du 13 octobre 1959 [70]. Dans ces deux arrêts, le Conseil d'État juge que « le ministre de la Défense était tenu de tirer les conséquences réglementaires de la loi du 15 novembre 1999 relative au PACS dans un délai raisonnable ». Constatant que les dispositions du décret du 13 octobre 1959 n'ont « pas été modifiées en application de la loi », celles-ci sont devenues illégales. Il annule en conséquence les refus opposés par le ministre de la Défense et enjoint au ministre le réexamen des demandes. Le Conseil d'État réitère ainsi une jurisprudence bien établie[71], témoignant de la défaillance du pouvoir réglementaire à assurer la pleine application de la loi du 15 novembre 1999.

Dans chacun de ces arrêts, le Conseil d'État vise la loi relative au PACS « ensemble la décision du Conseil constitutionnel no 99-419 DC du 9 novembre 1999 ». La formule n'est pas nouvelle mais elle a ici un relief particulier. En effet, dans sa très longue décision relative au PACS, le Conseil constitutionnel a quasi systématisé l'utilisation des réserves d'interprétation : il n'a censuré aucun des articles de la loi mais a assorti cette dernière de très nombreuses réserves, récapitulées avec force dans le dernier considérant. Procédant à une profonde réécriture de la loi, le Conseil constitutionnel se serait ainsi comporté en véritable législateur[72]. Les deux arrêts étudiés sont révélateurs de la portée mais aussi des limites de la technique des réserves d'interprétation. Celles-ci s'adressent aussi bien au juge qu'au pouvoir réglementaire mais doivent, pour être pleinement effectives, être relayées par ces autorités d'application de la loi.

I. La technique des réserves d'interprétation s'adresse en priorité aux autorités d'application de la loi qui, seules, pourront donner toute sa portée à la loi nouvelle. Ces réserves ont en particulier pour destinataire le juge ordinaire, censé appliquer la loi conformément aux réserves émises par le Conseil constitutionnel. Mais elles s'adressent aussi bien, comme en témoignent les présents arrêts, au pouvoir réglementaire.

Ainsi, lors de l'examen de la loi relative au PACS, le Conseil constitutionnel avait tout particulièrement invité le pouvoir réglementaire à agir à deux reprises. Se prononçant sur les modalités de publicité retenues par le législateur lors de la conclusion, de la modification ou de la fin du pacte civil de solidarité, le Conseil avait précisé qu' « il appartiendra au pouvoir réglementaire d'aménager dans le décret prévu par l'article 15 de la loi déférée l'accès des tiers aux différents registres de manière à concilier la protection des droits des tiers et le respect de la vie privée des personnes liées par un pacte »[73]. Se prononçant également sur la législation fiscale applicable aux signataires d'un PACS, le Conseil constitutionnel avait précisé que « le régime fiscal applicable aux personnes ayant conclu un pacte civil de solidarité est régi par la loi déférée » ; mais il avait ajouté « que les dispositions réglementaires, intervenues dans différents domaines, faisant référence à la qualité de "célibataire" devront être mises à jour pour tenir compte de la situation des personnes ayant conclu un tel pacte ; que, d'ici là, la question de l'applicabilité de ces réglementations à ces personnes devra être résolue en fonction de leur objet ; qu'il en est de même des dispositions évoquant une "vie maritale" »[74].

L'utilisation de la technique des réserves d'interprétation à l'adresse des autorités réglementaires n'est pas nouvelle [75]. Mais les deux réserves ainsi émises ne se situent pas sur le même plan. La première concerne les mesures prises pour l'application de la loi, l'intervention du décret d'application étant expressément prévue par la loi déférée au Conseil constitutionnel[76]. La seconde vise en revanche les mesures prises en conséquence de l'intervention de la loi nouvelle : certaines dispositions réglementaires devront être mises à jour afin de tenir compte de la situation des personnes ayant conclu un pacte. Cette distinction rejaillit sur le contenu des réserves émises par le Conseil constitutionnel : dans le premier cas, la réserve d'interprétation est dotée d'un contenu normatif précisé par le Conseil constitutionnel tandis que dans le second, celui-ci se borne à imposer une obligation d'agir au pouvoir réglementaire, sans préjuger de son contenu.

Ces deux types de réserves sont-elles véritablement de même nature ? Dans le dernier considérant de la décision, qui récapitule les réserves d'interprétation émises, le Conseil constitutionnel n'évoque pas la nécessité pour le pouvoir réglementaire de mettre à jour les textes applicables. On peut se demander alors si cette réserve d'interprétation conditionne réellement la constitutionnalité de la loi qui lui était déférée. De surcroît, l'invitation faite au pouvoir réglementaire ne concerne pas l'interprétation des dispositions de la loi relative au PACS mais plutôt les conséquences à tirer de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle. La formule retenue par le Conseil constitutionnel semble ainsi dépasser le strict cadre de la réserve d'interprétation pour se situer plutôt aux confins de l'injonction : le pouvoir réglementaire devra mettre à jour les textes pour prendre en considération la situation des personnes ayant conclu un PACS. Le Conseil constitutionnel indique également le comportement que les autorités d'application de la loi devront adopter pendant la période transitoire, décidant de l'applicabilité ou non des règlements existants « en fonction de leur objet ». Il ne s'agit donc plus simplement d'interpréter la loi mais d'ordonner aussi sa parfaite exécution. Tandis que la réserve n'appelle pas d'action subséquente, l'injonction impose à son destinataire une obligation de faire [77]. Cette injonction n'est pas restée lettre morte puisque, précisément, le juge administratif va en imposer le respect au pouvoir réglementaire.

Dans les deux arrêts étudiés, le Conseil d'État commence par souligner « qu'eu égard à l'objet poursuivi par le décret du 13 octobre 1959, le ministre de la Défense était tenu de tirer les conséquences réglementaires de la loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité dans un délai raisonnable ». Constatant qu'à la date des demandes qui lui étaient faites les dispositions du décret du 13 octobre 1959 n'avaient pas été modifiées « en application de la loi », il conclut à leur illégalité. La motivation peut paraître succincte. Elle doit être rapprochée de la véritable leçon de droit donnée par le juge administratif dans l'arrêt Villemain, rendu au visa de la loi du 15 novembre 1999 « ensemble la décision du Conseil constitutionnel »[78]. Saisi par un fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères qui voulait faire bénéficier son compagnon d'avantages réservés aux conjoints mariés, le Conseil d'État, tout en rejetant la demande, avait expliqué que « lorsque, sans pour autant rendre par elle-même inapplicables des dispositions réglementaires incompatibles avec elle, une loi crée une situation juridique nouvelle, il appartient au pouvoir réglementaire, afin d'assurer la pleine application de la loi, de tirer toutes les conséquences de cette situation nouvelle en apportant, dans un délai raisonnable, les modifications à la réglementation applicable qui sont rendues nécessaires par les exigences inhérentes à la hiérarchie des normes et, en particulier, aux principes généraux du droit tels que le principe d'égalité ». Le juge commence par relever la particularité de la situation : l'entrée en vigueur de la loi ne rend pas ipso facto la réglementation existante inapplicable mais celle-ci doit évoluer pour prendre en considération la situation nouvelle créée par le législateur. L'obligation pesant sur le pouvoir réglementaire est plus particulièrement fondée sur le principe d'égalité. Cette précision semble signifier que c'est la méconnaissance du principe d'égalité qui appelle une modification du droit existant et non les seules exigences inhérentes à la hiérarchie des normes. Autrement dit, l'obligation d'agir pesant sur le pouvoir réglementaire paraît subordonnée à la violation du principe d'égalité. Or, selon une jurisprudence constante, ce principe impose que des personnes placées dans une situation similaire soient traitées de façon similaire mais non que des personnes placées dans une situation différente soient traitées différemment. Enfin, l'abstention du pouvoir réglementaire n'est illégale que si elle se prolonge au-delà d'un délai raisonnable, ce qui revient curieusement à tolérer une violation temporaire du principe d'égalité [79].

Par comparaison, la motivation retenue par le juge administratif dans les deux arrêts étudiés est bien plus succincte. Le Conseil d'État écarte toute référence à la hiérarchie des normes ou encore au principe d'égalité. Il se contente de relever « qu'eu égard à l'objet poursuivi par le décret du 13 octobre 1959 », c'est-à-dire la compensation des sujétions spécifiquement militaires imposées à la famille notamment par la fréquence des mutations d'office[80], le ministre de la Défense aurait dû tirer les conséquences de l'entrée en vigueur de la loi du 15 novembre 1999. En ce sens, l'obligation pesant sur le pouvoir réglementaire est appréciée en fonction de la connexité entre les textes existants et la loi nouvelle. Elle repose ainsi davantage sur la nécessité d'assurer « la pleine application » de la loi que sur le fondement du principe d'égalité, bien que ce dernier irrigue implicitement tout le raisonnement du Conseil d'État. En l'espèce, le juge administratif estime, sans plus de précision, que le délai raisonnable imparti à l'administration est dépassé, entraînant l'inopposabilité du décret de 1959.

II. La solution retenue dans ces deux arrêts sur le fond mérite également de retenir l'attention. Le Conseil d'État juge qu'en opposant ce texte devenu illégal aux demandeurs, le ministre de la Défense a commis une erreur de droit et c'est sur ce fondement qu'est annulé le refus d'accorder aux militaires ayant conclu un PACS le bénéfice de l'indemnité pour charges militaires. Il eût été difficile au juge administratif d'annuler ce refus pour violation directe de la loi : en effet, rien n'oblige, dans le texte de la loi du 15 novembre 1999, le pouvoir réglementaire à aligner la situation des personnes ayant conclu un PACS sur celle des personnes mariés. Ce point avait déjà été souligné par le Conseil constitutionnel. Certes, ce dernier avait privilégié la dimension matrimoniale du PACS, dimension soigneusement occultée par le législateur [81]. Mais le Conseil refuse l'assimilation totale du PACS et du mariage, affirmant avec force que celui-ci est « un contrat étranger au mariage »[82]. Le PACS se distingue également du célibat ou encore du concubinage, dans la mesure où il prévoit des obligations entre les signataires du contrat [83]. En annulant le refus du ministre pour erreur de droit, le Conseil d'État se contente simplement de tirer les conséquences de l'obligation pesant sur le pouvoir réglementaire sans préjuger du contenu de la modification à opérer : le décret de 1959 n'a pas été modifié alors qu'il aurait dû l'être.

De fait, le pouvoir réglementaire dispose d'une certaine latitude pour assurer la pleine application de la loi du 15 novembre 1999. Ce point a été clairement souligné par le Conseil d'État dans l'arrêt Villemain : « dans le cas du pacte civil de solidarité, cette obligation impose au pouvoir réglementaire de mettre à jour l'ensemble des textes qui ouvrent des droits, créent des avantages ou, plus généralement, fixent une règle en se fondant sur la qualité de célibataire, de concubin ou de conjoint, de manière à rapprocher, en fonction de l'objet de chacun de ces textes, la situation du signataire d'un pacte civil de solidarité de celle applicable à l'une des trois qualités énumérées ci-dessus ». C'est cette marge de manœuvre accordée au pouvoir réglementaire qui explique également la nature de l'injonction prononcée par le juge administratif [84].

Se prononçant sur les conclusions à fin d'injonction dans les deux arrêts étudiés, le Conseil d'État juge que l'annulation des refus n'implique pas nécessairement l'octroi aux requérants de l'indemnité pour charges militaires au taux marié à compter de leur demande. Il confirme ainsi que l'entrée en vigueur de la loi du 15 novembre 1999 ne provoque pas forcément l'assimilation parfaite des militaires ayant conclu un PACS et des militaires mariés. Refusant de prononcer une injonction substantielle, le Conseil d'État enjoint à l'administration le réexamen de la demande. L'arrêt du 5 août étudié impose même ce réexamen dans un délai particulièrement court, un délai d'un mois. Mais sur la base de quel texte l'administration va-t-elle pouvoir réexaminer la demande ? Tant que le décret de 1959 n'est pas modifié, il constitue toujours le droit positif. On pourrait imaginer que l'administration interprète souplement le décret, de manière à y intégrer la situation des personnes ayant conclu un PACS [85]. Mais l'exercice semble difficile. Si le décret attribue l'indemnité pour charges militaires et ses majorations en fonction de la situation de chef de famille, il se réfère parfois expressément à la situation de « militaires mariés » ou encore à celle de « conjoint »[86]. De surcroît, une simple interprétation du décret de 1959 n'équivaut pas à la modification imposée au pouvoir réglementaire. Enfin, comment un texte inopposable pour erreur de droit en cas de refus de l'indemnité deviendrait-il opposable en cas d'acceptation ? Si bien que tant qu'il n'est pas modifié, le décret de 1959 ne peut servir de fondement à l'attribution de l'indemnité pour charges militaires.

En réalité, derrière l'injonction de réexamen de la demande se cache une injonction de modifier le droit existant. Pour se conformer pleinement à l'autorité de la chose jugée, le pouvoir réglementaire devra modifier le décret avant de pouvoir réexaminer la demande. Sur ce point et comme précisé plus haut, l'administration dispose d'une certaine latitude pour décider du sort réservé aux militaires ayant conclu un PACS, sous réserve du respect du principe d'égalité dès lors qu'est expiré le délai raisonnable qui lui est imparti [87]. Dans l'arrêt Villemain, le juge administratif avait estimé que les personnes ayant conclu un PACS étaient placées dans une situation différente des personnes mariées [88], justifiant l'impossibilité de verser le supplément familial de traitement aux premières. Cette différence de situation n'autorise pas pour autant n'importe quelle différence de traitement : celle-ci doit être pertinente par rapport à la différence de situation et non manifestement disproportionnée. De fait, le pouvoir réglementaire « ne peut, sans créer une différence de traitement manifestement disproportionnée par rapport aux différences qui séparent ces deux formes d'organisation de la vie commune, exclure totalement les partenaires liés par un pacte civil de solidarité du bénéfice des avantages évoqués par la circulaire ». Là encore, la position du juge administratif doit être rapprochée de celle du Conseil constitutionnel. Saisi de la question de l'assimilation du régime fiscal accordé aux partenaires d'un PACS et de celui accordé aux époux mariés, le Conseil avait rejeté le grief de l'atteinte au principe d'égalité en soulignant que les avantages fiscaux liés au PACS étaient subordonnés à une durée minimum de vie commune[89].

La marge de manœuvre laissée au pouvoir réglementaire est ainsi conditionnée par le respect du principe d'égalité et l'interprétation qu'en donne le juge administratif. Plusieurs textes ont d'ailleurs été modifiés pour rapprocher la situation des personnes liées par un PACS de celle des personnes mariées, tout en imposant une certaine durée de vie commune[90]. C'est sans doute également en ce sens que sera modifié le décret de 1959 relatif à l'indemnité pour charges militaires.


2 Droit de l'environnement


Agnès Roblot-Troizier
Professeur à l'Université d'Évry


Laetitia Janicot
Professeur à l'Université de Cergy-Pontoise

Décisions commentées :

CE, 12 janvier 2009, Association France nature environnement (FNE), no 289080 ;

CE, 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, no 292397 ;

CE, 23 avril 2009, Association France nature environnement no 306242 ;

CE, 24 juillet 2009, CRII GEN, nos 305314 et 305315 ;

CE, 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame des Landes et autres, no 314955 ;

CE 2 septembre 2009, Association RAIDH nos 318584 et 321715 ;

TA Versailles 3 novembre 2008, M. Stéphane Huet et autres no 0507763 ;

TA Nice, ord., 11 mai 2009, Association Défense Environnement Villeneuve-Loubet – ADEV et autres, no 0901712 ;

TA Strasbourg, ord. 10 juillet, 2009, Société SAS Barisien, no 0903319 ;

CA Versailles, 4 février 2009, no 08/08775.

L'étude de la jurisprudence constitutionnelle des juridictions ordinaires en droit de l'environnement est particulièrement intéressante dans la mesure où elle intervient en l'absence de toute jurisprudence établie du Conseil constitutionnel. Ces juridictions, en tant que premiers interprètes de la Charte de l'environnement et de l'article 34 de la Constitution, sont en effet conduites à trancher un certain nombre de questions, sur lesquelles le Conseil constitutionnel pourrait également se prononcer à l'avenir. Ces questions sont relatives au champ d'application de la matière environnementale, à la répartition des compétences entre la loi et le règlement, aux conditions d'application de la Charte par les autorités administratives et enfin à l'abrogation implicite des lois antérieures à la Charte.

Mais au préalable il convient de formuler deux remarques. La première concerne la diversité des visas énoncés dans les décisions rendues par le juge administratif : la Charte de l'environnement y apparaît tantôt implicitement, tantôt explicitement. Le plus souvent la Charte est visée implicitement : les visas se contentent alors de mentionner la Constitution « notamment son Préambule » [91]. Visée explicitement, la charte est parfois associée à la Constitution (« Vu la Constitution ainsi que la Charte de l'environnement de 2004 à laquelle se réfère son Préambule » [92]) ou apparaît sans référence à la Constitution (« Vu la Charte de l'environnement »[93]). De manière plus originale et plus exceptionnelle, le Conseil d'État vise d'abord la « Constitution et notamment son Préambule » et, dans un second visa, « la Charte de l'environnement » [94].

La seconde remarque concerne l'ordre d'examen des questions de légalité : le Conseil d'État examine en priorité les questions tenant à la conventionnalité de l'acte attaqué, puis celles tenant à sa constitutionnalité [95] ; il semble ainsi admettre une priorité de la conventionnalité sur la constitutionnalité.

1. Le champ d'application de la matière environnementale

Parce qu'il est invité à faire application de la Charte de l'environnement, le juge administratif est conduit à définir le champ d'application de ce texte : il détermine ainsi ce que couvre la matière environnementale protégée par la Charte et il le fait de manière parfois surprenante.

Le tribunal administratif de Versailles a jugé que le principe de précaution énoncé à l'article 5 de la Charte de l'environnement n'est pas applicable à l'appui d'un recours dirigé contre la décision du maire d'une commune de ne pas s'opposer à la déclaration de travaux déposée par la société Bouygues Télécom tendant à l'installation d'un relais de radiotéléphonie sur le territoire de la commune [96]. À première vue cette solution ne surprend pas quand on sait que le Conseil d'État a jugé que l'autorité administrative compétente ne peut s'opposer à la réalisation de travaux qui font l'objet d'une déclaration « pour des motifs tenant à l'application d'autres législations » que celles regroupées dans le code de l'urbanisme [97]. En d'autres termes, le principe d'indépendance des législations a fait obstacle à ce qu'une autorité administrative invoque d'autres motifs que ceux tenant au droit de l'urbanisme pour s'opposer à une déclaration de travaux. Assez naturellement, le Conseil d'État en a déduit que le principe de précaution ne permet pas de s'opposer aux travaux déclarés [98].

Pourtant, le raisonnement suivi par le tribunal administratif de Versailles dans le jugement du 3 novembre 2008, M. Stéphane Huet, est d'une autre nature. D'une part, la juridiction de premier degré n'invoque pas explicitement le principe d'indépendance des législations ; d'autre part et surtout le raisonnement suivi par le tribunal ne tient pas dans l'indépendance du droit de l'urbanisme par rapport au droit de l'environnement, mais dans une séparation entre environnement et santé publique. Le raisonnement du tribunal administratif est le suivant : le principe de précaution énoncé dans la Charte « trouve seulement à s'appliquer lorsque la réalisation d'un dommage pourrait affecter l'environnement » ; or « il n'est ni démontré ni même allégué que l'environnement puisse être affecté par l'activité du relais de radiotéléphonie à l'installation duquel, par la décision attaquée, le maire (···) ne s'est pas opposé » ; d'ailleurs, précise le tribunal, « la circonstance alléguée, à la supposer établie, que les champs radioélectriques générés par ce relais portent atteinte à la santé humaine n'est pas de nature à faire regarder les dispositions » de l'article 5 de la Charte de l'environnement comme ayant été méconnues. En conséquence, le tribunal écarte le moyen tiré de la méconnaissance du principe constitutionnel de précaution.

On le voit, le principe de l'indépendance des législations d'urbanisme et environnementales n'est pas en cause dans ce raisonnement. De manière plus contestable, le tribunal oppose l'environnement et la santé publique et en déduit que le principe de précaution de la Charte ne s'applique pas lorsque est en cause une question de santé humaine ; il semble considérer que la protection de l'environnement et la préservation de la santé humaine constituent deux domaines exclusifs l'un de l'autre. Ainsi le tribunal administratif de Versailles définit de manière particulièrement étroite le champ d'application du principe de précaution qui certes s'applique en matière environnementale comme l'énonce l'article 5 de la Charte, mais s'applique également lorsque l'impact sur l'environnement est de nature à créer des risques dont la réalisation est incertaine pour la santé humaine. D'ailleurs, selon l'article 1er de la Charte, « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé » et nombre de problématiques environnementales posent des questions de santé publique : ainsi les organismes génétiquement modifiés posent autant d'interrogations pour la protection de l'environnement que pour la santé humaine. Par nature, la protection de l'environnement inclut pour partie des considérations relatives à la santé publique. On remarquera que la décision du 19 juin 2008, OGM, du Conseil constitutionnel n'opère pas la moindre séparation entre la préservation de l'environnement et celle de la santé humaine. Comme l'alimentation à base d'organismes génétiquement modifiés, l'exposition quasi-constante à des champs radioélectriques est susceptible d'affecter l'environnement en créant des risques, certes incertains en l'état des connaissances scientifiques, pour la santé humaine. Les juridictions judiciaires semblent suivre cette logique lorsqu'elles ordonnent la démolition d'antennes-relais sur le fondement du trouble anormal de voisinage[99].

Il n'en reste pas moins que toutes les questions de santé publique ne se rattachent pas à la protection de l'environnement et sont ainsi exclues du champ d'application de la Charte de l'environnement. C'est ce qu'a jugé le Conseil d'État dans son arrêt du 2 septembre 2009, Association RAIDH. La haute juridiction administrative précise que la décision attaquée refusant l'abrogation de l'article 114-5 de l'arrêté du 6 juin 2006 permettant de doter la police nationale de pistolets à impulsion électrique « n'affecte pas l'environnement au sens de l'article 5 de la Charte de l'environnement à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence ». Comme le tribunal administratif de Versailles, le Conseil d'État établit une distinction entre environnement et santé humaine ; mais on perçoit bien que l'utilisation du Taser n'a pas d'impact durable et continu sur l'environnement à la différence des antennes radioélectriques : si l'utilisation de ce pistolet peut être dangereuse pour la personne visée, ce n'est pas en raison d'un quelconque impact sur l'environnement.

Reste que la jurisprudence donne des indications sur le champ de la matière environnementale : elle ne se confond certes pas avec la santé publique, mais santé et environnement peuvent, selon les domaines, être liés. Sur ce point, les juridictions administratives ont parfois une interprétation trop restrictive du champ d'application du principe de précaution.

2. La répartition des compétences entre la loi et le règlement

Postérieurement à la décision du Conseil constitutionnel no 2008-564 DC du 19 juin 2008, Organismes génétiquement modifiés, le Conseil d'État a été conduit à interpréter les dispositions de l'article 34 de la Constitution et celles de la Charte de l'environnement relatives à la répartition des compétences entre le législateur et le pouvoir réglementaire en la matière. L'interprétation retenue par le juge administratif reste encore pour l'instant source d'interrogations.

S'agissant de l'article 7 de la Charte de l'environnement, par exemple, le Conseil d'État établit une distinction entre « les conditions et les limites fixées par le législateur » et les « mesures d'application de [ces] conditions et limites », qui relèvent du pouvoir réglementaire [100].

Toutefois, cette distinction, simple dans son principe, pourrait s'avérer particulièrement délicate à mettre en œuvre. Les arrêts du 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN, illustrent parfaitement ces difficultés.

Le Conseil d'État a tout d'abord considéré que les dispositions ayant pour objet « de définir les modalités selon lesquelles l'autorité administrative assure l'information du public » et les modalités de consultation du public relevaient du domaine de la loi. Sans surprise, le Conseil d'État a également jugé que les dispositions définissant les éléments d'information devant être communiqués au public ainsi que les conditions dans lesquelles certaines informations peuvent rester confidentielles ont pour objet de définir les conditions et limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques.

Mais, à l'inverse, et sur ce point la solution du Conseil d'État n'est pas très éclairante, il a jugé dans les deux espèces précitées « qu'en tant qu'il a procédé, par les autres dispositions du décret attaqué, à la définition des éléments relatifs à la procédure d'autorisation [de dissémination ou de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés], ainsi qu'à la surveillance et au contrôle des opérations, le pouvoir réglementaire n'a pas excédé les limites de l'habilitation consentie par le législateur sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 537-1 du code de l'environnement ». Ce considérant ne permet pas d'expliquer les raisons pour lesquelles ces autres éléments échappent ainsi à la compétence du législateur. Au contraire, il pose question, puisque les éléments relatifs à la procédure d'autorisation ainsi qu'à la surveillance et au contrôle des opérations de dissémination ou de mise sur le marché des OGM peuvent constituer des modalités d'information ou de participation du public. À moins de considérer qu'il s'agit d'éléments qui ne présentaient pas de lien avec l'information ou la participation du public ? La frontière entre la compétence du législateur et celle du pouvoir réglementaire d'application des lois n'est donc pas évidente à tracer en l'état actuel de la jurisprudence du Conseil d'État.

S'agissant de l'article 3 de la Charte de l'environnement, en vertu duquel « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences », la répartition des compétences entre la loi et le pouvoir réglementaire d'application des lois n'est pas plus évidente. Dans l'un des deux arrêts rendus le 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN[101], le Conseil d'État considère en effet que les dispositions du décret attaqué prévoyant l'obligation, pour les demandeurs d'une autorisation de mise sur le marché de produits non destinés à l'alimentation composés d'organismes génétiquement modifiés, de mettre au point un plan de surveillance, et l'adaptation éventuelle de ce plan, après une première période de surveillance » sont « relatives aux conditions de prévention des atteintes susceptibles d'être portées à l'environnement » et « ne pouvaient être fixées que par la loi et sont, par suite, entachées d'incompétence ». Il ajoute « en revanche, qu'en tant qu'il a notamment procédé, par les autres dispositions du décret attaqué, à la définition des éléments relatifs à la procédure d'autorisation, le pouvoir réglementaire n'a pas excédé les limites de l'habilitation consentie par les dispositions précitées de l'article L. 537-1 du code de l'environnement ».

Nonobstant ces interrogations, le Conseil d'État semble retenir une interprétation particulièrement extensive de la compétence du législateur prévue à l'article 7 de la Charte de l'environnement. Tout élément de procédure, même particulièrement technique, ayant un lien avec l'information ou la participation du public paraît relever du domaine de la loi ; celui-ci ne se limiterait donc pas à la seule fixation de l'étendue des informations rendues publiques. Cette interprétation va au-delà de ce que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de juger jusqu'à présent. Dans sa décision du 19 juin 2008, OGM, ce dernier s'était en effet prononcé sur la seule question de l'étendue de l'information [102].

La compétence du législateur est d'autant plus large qu'elle ne peut être remise en cause par l'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires. Le Conseil d'État a en effet jugé dans les deux arrêts du 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN, que le moyen tiré de ce que le décret attaqué aurait insuffisamment transposé les dispositions de l'article 25 de la directive 2001/18/CE du 12 mars 2001, « telles qu'interprétées par la Cour de justice des communautés européenne, et qui imposent que soit rendue publique toute information relative à la localisation de la dissémination transmise par l'entreprise qui demande une autorisation aux autorités compétentes de l'État membre et que cette information soit définie en fonction des caractéristiques de chaque opération [···] est en tout état de cause inopérant ». Le Conseil d'État fait ainsi prévaloir la réserve de loi inscrite dans la Charte de l'environnement sur le respect de l'exigence de transposition des directives communautaires.

Ce raisonnement n'est pas nouveau et rejoint d'ailleurs celui retenu par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 juin 2008, OGM. Dans cette décision, certaines des dispositions de l'article 11 de la loi déférée, qui avaient pour objet de transposer la directive et qui n'étaient pas manifestement incompatibles avec celle-ci, ont pourtant été déclarées contraires à la Constitution pour incompétence négative. L'exigence constitutionnelle de transposition des directives communautaires « n'a pas pour effet de porter atteinte à la répartition des matières entre le domaine de la loi et celui du règlement telle qu'elle a été déterminée par la Constitution » (cons. 53).

Cette déclaration d'inconstitutionnalité aurait du aboutir à la censure de la loi et par voie de conséquence à soustraire la France à ses obligations communautaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a trouvé une « solution pragmatique » [103] consistant à reporter les effets de sa déclaration d'inconstitutionnalité. Solution reprise par le Conseil d'État lui-même dans ses arrêts du 24 juillet 2009. Dans la mesure où l'annulation immédiate des décrets attaqués « serait [···] de nature à méconnaître l'exigence constitutionnelle de transposition en droit interne des directives communautaires et à entraîner des conséquences manifestement excessives », il a considéré qu'« afin de permettre au Gouvernement de prendre les initiatives nécessaires pour remédier à l'irrégularité constatée, il y a lieu de ne prononcer l'annulation des dispositions de[s] décret[s] attaqué[s] qu'à compter du 30 juin 2010 ».

Ces arrêts du Conseil d'État, à l'instar de la décision du 19 juin 2008 du Conseil constitutionnel, laissent toutefois en suspens la question de savoir si les règles constitutionnelles de répartition des compétences entre la loi et le règlement constituent des règles inhérentes à l'identité constitutionnelle de la France à l'encontre desquelles la transposition d'une directive communautaire ne saurait aller ou si, plus vraisemblablement, elles constituent une nouvelle limite qui pourrait être opposée à l'exigence de transposition des directives communautaires.

3. Application des dispositions de la Charte par les autorités administratives (ART)

Si le Conseil constitutionnel a pris soin de préciser, dans sa décision OGM, du 19 juin 2008 que « l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, ont valeur constitutionnelle » et qu'ils « s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leur domaine de compétence respectif », le juge administratif est conduit à préciser les obligations qui pèsent sur les autorités administratives.

Le Conseil d'État a montré la voie à suivre dans son arrêt d'Assemblée du 3 octobre 2008 Commune d'Annecy, dans lequel la haute juridiction administrative, reprenant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, juge que l'ensemble des droits et des devoirs définis dans la Charte de l'environnement ont une valeur constitutionnelle et qu'ils « s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs ». À propos de l'article 7 de la Charte relatif aux droits à l'information et à la participation en matière environnementale, le Conseil d'État admet que la disposition constitutionnelle s'impose au pouvoir réglementaire qui ne saurait empiéter sur la compétence législative pour fixer les conditions et les limites de ces droits.

Reste que l'arrêt Commune d'Annecy laisse en suspens la question de savoir si un administré peut exiger de l'administration l'application de toutes les dispositions de la Charte, c'est-à-dire la question de leur invocabilité directe. On sait que, sur ce point, le juge administratif fait preuve d'une certaine réserve dans l'application des dispositions constitutionnelles qu'il juge imprécises ou incomplètes. Déjà dans son arrêt Association Eaux et Rivières de Bretagne du 19 juin 2006, le Conseil d'État a considéré que, par principe, la légalité d'une décision administrative doit s'apprécier au regard des dispositions législatives prises pour mettre en œuvre les articles 1er, 2 et 6 de la Charte de l'environnement. Autrement dit, pour le Conseil d'État, certains articles de la Charte paraissaient trop imprécis et trop incomplets pour pouvoir être invoqués directement devant les juridictions administratives.

Si l'arrêt Commune d'Annecy a pu être interprété par une partie de la doctrine comme mettant un terme au refus de l'applicabilité directe des droits et devoirs de la Charte de l'environnement, la jurisprudence du Conseil d'État et des juridictions inférieures témoigne qu'il n'en est rien : l'imprécision d'une norme constitutionnelle fait obstacle à sa pleine invocabilité. Quand il a à juger de l'applicabilité des dispositions de la Charte de l'environnement, comme d'ailleurs de celles du Préambule de la Constitution de 1946, le juge administratif prend en considération non la valeur de la norme, mais le degré de précision de son énoncé et, au regard de la jurisprudence, l'imprécision d'une norme constitutionnelle n'est pas nécessairement liée au renvoi à la loi qu'elle contient.

Ainsi, dans son arrêt Association France nature environnement rendu le 23 avril 2009, le Conseil d'État fait application de la jurisprudence issue de l'arrêt Association Eaux et Rivières de Bretagne, mais cette fois à propos de l'article 7 de la Charte. Le Conseil d'État était saisi d'un recours contre un décret autorisant la création d'une installation nucléaire. La haute juridiction administrative considère que la légalité du décret ne peut être appréciée qu'au regard des dispositions législatives prises pour mettre en œuvre les principes énoncés à l'article 7 de la Charte. Dès lors, cet article 7 ne peut être invoqué que pour sanctionner l'intervention du pouvoir réglementaire dans le domaine réservé au législateur. Mais l'arrêt Association France nature environnement, comme d'ailleurs l'arrêt Association Eaux et Rivières de Bretagne, ne règle pas explicitement la question de savoir si les dispositions de la Charte peuvent être invoquées en l'absence de loi en assurant la mise en œuvre. La logique de cette jurisprudence invite à considérer que les dispositions ne sont pas directement invocables, mais le Conseil d'État ne s'est pas explicitement prononcé. Dans un arrêt du 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, le Conseil a jugé que, « en tout état de cause », le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 7 de la Charte ne peut qu'être écarté.

Du côté des juridictions inférieures, le tribunal administratif de Nice considère dans une ordonnance du 11 mai 2009 que si « l'article 1er de la Charte de l'environnement selon lequel "chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé" est un droit à valeur constitutionnelle », sa formulation très générale ne permet pas « d'apprécier les contours des obligations précises qu'il crée pour l'État à l'égard de chacun » ; en conséquence le droit énoncé à l'article 1er « ne constitue (···) pas un droit dont la valeur juridique serait immédiatement applicable et pouvant être directement invoqué devant l'administration ». Le tribunal motive son analyse de l'article 1er en précisant que cette disposition s'apparente « à une déclaration d'intention »[104].

L'analyse rejoint celle d'une partie de la doctrine qui propose de faire une distinction selon les dispositions de la Charte [105] : certaines seraient totalement dépourvues d'effet juridique tandis que d'autres, bien que s'imposant à l'administration, ne seraient pas directement invocables devant elle ou devant les juridictions ; seul le principe de précaution de l'article 5 serait énoncé de manière suffisamment précise pour faire l'objet d'une invocabilité directe.

On retrouve dans le jugement du tribunal administratif de Nice quelques similitudes avec le raisonnement qu'a pu suivre le Conseil d'État dans son arrêt Association eaux et rivières de Bretagne et qui, sans nier la valeur constitutionnelle de l'ensemble des dispositions de la Charte, consiste à exclure qu'un administré puisse exiger de l'administration un comportement conforme à une disposition imprécise de la Charte. Le tribunal administratif de Nice prend soin d'indiquer que l'imprécision de la norme rend difficile la détermination des obligations précises qui pèsent sur l'État « à l'égard de chacun ». Aussi, bien que l'ensemble des droits et devoirs définis par la Charte de l'environnement s'imposent à l'administration dans l'exercice de sa compétence règlementaire, les juridictions administratives sont-elles réticentes à admettre l'applicabilité directe de certains d'entre eux.

La conséquence qu'en tire le tribunal administratif de Nice est importante puisqu'il en déduit que le « droit à l'environnement » tel qu'énoncé à l'article 1er de la Charte de l'environnement, « qui n'est pas par lui-même une liberté fondamentale, n'a pas non plus pour effet corollaire direct et impérieux d'ériger la protection de l'environnement en liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ». Ainsi, selon le tribunal, la protection de l'environnement n'est pas une liberté fondamentale ouvrant droit à l'exercice d'un référé-liberté permettant au juge de prononcer des mesures en faveur de la préservation de l'environnement.

C'est une démarche plus favorable à l'effectivité de la Charte de l'environnement que le tribunal administratif de Strasbourg a adopté dans une ordonnance du 10 juillet 2009[106]. Reprenant la jurisprudence constitutionnelle et administrative, la juridiction rappelle que l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte ont valeur constitutionnelle et qu'ils s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs. En l'espèce, le tribunal était saisi d'un référé-suspension tendant à ce que le juge administratif suspende l'exécution d'un marché public d'exploitation du centre de stockage des déchets non dangereux. Or le tribunal constate que le marché public « n'appréhende pas les modalités techniques et financières de la gestion et du traitement des lixiviats produits par [le] site ». Ainsi, le silence des stipulations contractuelles « ne permet pas de garantir le respect des exigences constitutionnelles et législatives de préservation de l'environnement ». Dans cette affaire, la préservation de l'environnement constitue une donnée prise en compte par le juge des référés pour apprécier les conditions du référé-suspension. Au regard des exigences environnementales, le tribunal considère que le silence du contrat litigieux porte une atteinte grave à un intérêt public et que la condition d'urgence doit donc être regardée comme remplie.

4. L'abrogation implicite des lois antérieures à la Charte (LJ)

Dès sa décision du 3 octobre 2008, Commune d'Annecy[107], le Conseil d'État avait évoqué l'hypothèse de l'abrogation implicite des lois antérieures à la Charte de l'environnement qui seraient incompatibles avec ses dispositions qui « ont précisément pour objet de réserver au législateur [la] définition des conditions et limites des droits à l'information et de participation ». Il revient ainsi au Conseil d'État « de constater l'abrogation, fût-elle implicite, de dispositions législatives qui découle de ce que leur contenu est inconciliable avec un texte qui leur est postérieur, que celui-ci ait valeur législative ou constitutionnelle » (CE, 12 janvier 2009, FNE, no 289080). C'est ce qu'il a constaté dans les arrêts du 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN, à propos de l'article L. 125-3 du code de l'environnement, issu de la loi du 13 juillet 1992, en tant qu'il renvoyait expressément à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités selon lesquelles l'autorité administrative assure l'information du public sur les effets que la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés peut avoir pour la santé publique ou l'environnement. Il en a déduit « par suite, que le ministre ne pouvait utilement invoquer ces dispositions législatives pour justifier la compétence du pouvoir réglementaire pour définir les conditions et limites de l'information du public sur la dissémination des organismes génétiquement modifiés ».

L'usage du mécanisme de l'abrogation implicite n'est pas sans susciter un certain nombre d'interrogations. Une première interrogation porte sur les conditions de coexistence de ce contrôle de l'abrogation implicite et de la future question préjudicielle de constitutionnalité. La question se pose en effet de savoir si les requérants pourront, une fois ce contrôle mis en place, soulever à l'occasion d'un litige l'incompétence négative du législateur dès lors que celle-ci participerait à la méconnaissance de droits et de libertés [108]. L'article 61-1 de la Constitution a écarté une restriction qui figurait dans le projet de gouvernement ayant pour objet d'exclure du champ de la contestation les dispositions législatives antérieures à 1958. L'extension de ce contrôle de constitutionnalité a posteriori à l'ensemble des lois, y compris celles qui sont antérieures à la Constitution de 1958, visait donc à mettre fin à la constatation par le juge administratif de l'abrogation implicite d'une loi, tout au moins lorsque le moyen a trait à la contrariété de celle-ci à des droits et libertés. Or, les arrêts précités montrent que le Conseil d'État n'entend pas, tout au moins tant que la question préjudicielle n'a pas été mise en place, renoncer à ce pouvoir de constatation de l'abrogation implicite d'une loi antérieure à la Charte, privant ainsi d'effet l'extension voulue par le constituant.

Saisi d'une loi antérieure à l'entrée en vigueur de la Charte, le juge administratif pourrait ainsi se réserver le choix soit de constater l'abrogation implicite d'une loi, soit de saisir le juge constitutionnel d'une question préjudicielle. Certes, ce choix n'est pas totalement libre, puisque jusqu'à présent, ces deux formes de contrôle n'ont pas la même portée ; l'abrogation implicite n'étant retenue qu'en présence d'une incompatibilité manifeste entre la Constitution et une loi antérieure[109]. Il est vrai que les arrêts récents du Conseil d'État ne font plus allusion au « caractère manifeste de l'incompatibilité » [110]. Mais il n'est pas certain pour autant que le Conseil d'État ait entendu assouplir le critère de l'incompatibilité, assouplissement qui « aurait débouché, pour les textes antérieurs à 1958, à un contrôle de constitutionnalité diffus, c'est-à-dire confié aux juridictions ordinaires » [111].

Surtout, le Conseil d'État semble faire un usage restreint du mécanisme de l'abrogation implicite. Il ne l'a appliqué, jusqu'à présent, qu'en cas de loi antérieure à la Charte de l'environnement ayant expressément renvoyé au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions et les limites des droits inscrits dans la Charte. Il a, à l'inverse, nous semble-t-il, refusé de l'appliquer lorsque la loi antérieure à la Charte est silencieuse ou lorsque la même loi opère un renvoi général au pouvoir réglementaire. C'est ce qui résulte implicitement de l'arrêt Commune d'Annecy et explicitement de l'arrêt du 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre Dame des Landes et autres[112], s'agissant d'une loi silencieuse, et de l'arrêt du 12 janvier 2009, France nature environnement, à propos d'une loi renvoyant au pouvoir réglementaire le soin de définir ses modalités d'application sans autre précision[113]. Il a en effet précisé dans ce dernier arrêt que « la seule circonstance [qu'une disposition législative antérieure à la Constitution de 1958] n'ait pas arrêté les conditions et limites [du droit inscrit dans la Charte de l'environnement] ne la rend [donc] pas incompatible avec la Charte ».

Cette solution a ainsi pour effet d'introduire un traitement différent, pourtant écarté par le constituant, entre les lois antérieures et les lois postérieures à la Charte de l'environnement, qu'elles soient d'ailleurs expresses ou silencieuses. Mais surtout, ce qui semble poser problème, c'est que le domaine de la loi est, en l'état actuel du droit, mieux protégé s'agissant des lois antérieures que des lois postérieures, tout au moins pour celles qui sont expresses. Une loi antérieure à la charte renvoyant expressément au pouvoir réglementaire le soin de fixer les conditions et limites du droit à l'information ou du droit de participation sera considérée comme abrogée implicitement par la Charte de l'environnement ; à l'inverse, une loi identique, postérieure à la Charte, fait écran et ne peut être censurée sauf si elle a été soumise préalablement à sa promulgation au Conseil constitutionnel.


7 Finances publiques et fiscalité


Mathieu Disant
Maître de conférences à
l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Xavier Badin
Maître de conférences à
l'Université Panthéon-Assas Paris II

Décisions commentées :

CAA de Lyon, 28 mai 2009, Cousin, no 07LY01244 ;

CA de Paris, 18e ch., 6 novembre 2008, Derouin, no S 03/43012 ;

CA de Lyon, ch. sécurité sociale, 13 janvier 2009, SAS Sorhodel-Bardin, no 08/02735 ;

Cass., civ. 2, 22 janvier 2009, Banque coopérative CE et de prévoyance du Languedoc Roussillon, no 07-21.113 ;

CE, 29 mai 2009, Syn. nat. de chirurgie plastique reconstructrice et esthétique, no 318071 ;

CA de Paris, ch. 1, 16 mai 2008, Cailliau, no 07/13467 ;

Cass., com., 23 juin 2009, Cailliau et Besson, no 08-17.681 ;

Cass., com., 7 juillet 2009, Bacou, no 08-16.762, Bull ;

CA de Paris, ch. 1, 16 mai 2008, Lebret Martin D'Estreaux veuve Robelin, no 04/06542 ;

CA de Paris, ch. 1, 26 septembre 2008, Hakan, no 06/16517 ;

TGI de Paris, ch. 9, Société Nordi Shipping, 1er avril 2009, 08/12918 ;

CAA de Marseille, 14 mai 2009, Lanfranchi, no 08MA00105 ;

CE 18 janvier 2008, 9e et 10e s-s, Min. c/ Région Île-de-France, nos 290366, 291694, et no 298800, RJF 4/08 no 524 ;

TA de Paris, 10 novembre 2008, Sté Marionnaux c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Nord, no 0407784 ;

TA de Paris, 10 novembre 2008, M. Batteau c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Nord, no 0407788 ;

TA de Melun, 18 février 2009, Mme Herault c/ Directeur des services fiscaux de Seine-et-Marne, no 0801614/7 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, M. Trapani c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0800375 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, SNC Compagnie générale immobilière c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0700941 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, M. Viti c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0702352 ;

TA de Cergy-Pontoise, 13 mars 2009, M. Mazars c/ Directeur des services fiscaux de Seine-Saint-Denis, no 0503420 ;

TA de Paris 13 mai 2009, Mme Duy Phi Nguyen c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0410412/1 ;

TA de Lyon, 2 juin 2009, M. Queyrel c/ Directeur des services fiscaux de l'Ain, no 07000981 ;

TA de Paris 27 mai 2009, M. Dreux c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0418341 ;

TA de Paris, 23 juillet 2009, Société Groupama Immobilier c/ Directeur des services fiscaux de Paris Nord, no 0500733/1 ;

CAA de Paris, 29 septembre 2009, SNC Rueil Invest c/ Directeur des services fiscaux de Paris centre, no 07PA03836 ;

TA de Paris, 26 novembre 2009, M. Sellam c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Est, no 0607267/2 ;

TA de Paris, 1er décembre 2009, Mme Pichot c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Ouest, no 0702481 ;

TA de Versailles, 3 décembre 2009, M et Mme Sinapi c/ Directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine, no 070321 ;

TA d'Orléans, 1er juillet 2008, OPAC c/ Directeur des services fiscaux d'Indre et Loire, nos 052249, 0503903, 060198 ;

TA de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2008, M. Ben Salem c/ Directeur des services fiscaux de la Seine-Saint-Denis, no 0509807 ;

TA de Toulouse, 29 septembre 2009, M. Bruno, c/ Directeur des services fiscaux de Haute-Garonne. no 0705687 ;

CAA de Bordeaux, 9 décembre 2008 M. X, no 07BX00776 ;

TA de Caen, 29 janvier 2009, M. Surget, no 0800051.

Mots clefs : contribution sociale généralisée, contribution sociale de solidarité, taxe sur les logements vacants, impôt de solidarité sur la fortune, égalité devant l'impôt, principe d'usage de la langue française, action en recouvrement.

I. Aspects constitutionnels de la jurisprudence financière et fiscale

A – Taxe annuelle sur les logements vacants :

CE 18 janvier 2008, 9e et 10e s-s, Min. c/ Région Île-de-France, nos 290366, 291694, et no 298800, RJF 4/08 no 524 ;

TA de Paris, 10 novembre 2008, Sté Marionnaux c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Nord, no 0407784 ;

TA de Paris, 10 novembre 2008, M. Batteau c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Nord, no 0407788 ;

TA de Melun, 18 février 2009, Mme Herault c/ Directeur des services fiscaux de Seine-et-Marne, no 0801614/7 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, M. Trapani c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0800375 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, SNC Compagnie générale immobilière c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0700941 ;

TA de Nice, 10 mars 2009, M. Viti c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0702352 ;

TA de Cergy-Pontoise, 13 mars 2009, M. Mazars c/ Directeur des services fiscaux de Seine-Saint-Denis, no 0503420 ;

TA de Paris 13 mai 2009, Mme Duy Phi Nguyen c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0410412/1 ;

TA de Lyon, 2 juin 2009, M. Queyrel c/ Directeur des services fiscaux de l'Ain, no 07000981 ;

TA de Paris 27 mai 2009, M. Dreux c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0418341 ;

TA de Paris, 23 juillet 2009, Société Groupama Immobilier c/ Directeur des services fiscaux de Paris Nord, no 0500733/1 ;

CAA de Paris, 29 septembre 2009, SNC Rueil Invest c/ Directeur des services fiscaux de Paris centre, no 07PA03836 ;

TA de Paris, 26 novembre 2009, M. Sellam c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Est, no 0607267/2 ;

TA de Paris, 1er décembre 2009, Mme Pichot c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Ouest, no 0702481 ;

TA de Versailles, 3 décembre 2009, M et Mme Sinapi c/ Directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine, no 0703214.

Par une série de décisions du 18 janvier 2008[114], le Conseil d'État a mis fin à un important contentieux opposant l'administration fiscale à la région Île-de-France concernant l'assujettissement de cette dernière à la taxe sur les logements vacants pour ses appartements situés dans les lycées. Pour asseoir ses décisions le Conseil d'État s'est rapporté par deux fois à la décision du Conseil constitutionnel du 29 juillet 1998[115], citée dans le corps de l'arrêt.

L'article 51 de la loi du 29 juillet 1998, dite « Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions » a mis en place une taxe annuelle sur les logements vacants. Ce prélèvement n'est dû que dans certaines communes dont la liste est fixée par décret, par le propriétaire ou toute personne assimilée[116] qui dispose d'un logement vacant depuis au moins deux années consécutives au 1er janvier de l'année d'imposition. Il est toutefois prévu une exonération concernant les logements détenus par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources.

Le Conseil constitutionnel a été saisi concernant cet article d'un moyen tiré d'une rupture d'égalité devant les charges publiques au motif que les bailleurs publics étaient placés dans une situation différente de celle des bailleurs privés du fait du régime d'exonération mis en place. Le Conseil constitutionnel a écarté ce moyen en indiquant qu'aucune disposition de la loi n'établit entre bailleurs publics et bailleurs privés de distinction en ce qui concerne leur assujettissement à la taxe annuelle sur les logements vacants et que l'exonération prévue en faveur des organismes d'habitations à loyer modéré et des sociétés d'économie mixte est justifiée par la différence de situation entre, d'une part, ces organismes et sociétés et, d'autre part, les autres bailleurs publics et privés. Cependant, observant que l'objet du prélèvement est d'inciter les propriétaires de logements à mettre en location des logements susceptibles d'être loués, le Conseil a émis trois réserves à l'application du prélèvement. Premièrement, les logements non habitables sans travaux importants ne peuvent être assujettis à la taxe. Deuxièmement, ne sauraient être imposés les logements meublés imposés à la taxe d'habitation. Troisièmement enfin, les logements dont la vacance est étrangère à la volonté du bailleur doivent échapper à la taxe.

Cette décision semble être passée relativement inaperçue puisque l'administration fiscale a mis à la charge de la région Île-de-France au titre des années 1999 et suivantes des cotisations de taxe annuelle sur les logements vacants pour différents logements situés dans des lycées. La région Île-de-France a contesté les sommes ainsi mises à sa charge devant les tribunaux administratifs de Melun et de Cergy-Pontoise au motif qu'elle n'a pas vocation à intervenir dans le marché immobilier locatif et ne peut de ce fait être assimilée à un bailleur commun. Les tribunaux administratifs lui ont donné raison[117] à l'exception d'un cas où la région a été déboutée sur une question de procédure[118].

Le ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie a interjeté appel de ces décisions devant les cours administratives d'appel de Paris et de Versailles. La cour administrative d'appel de Paris a considéré que la taxe sur les logements vacants n'était due que par les propriétaires de logements du secteur locatif au regard des travaux préparatoires de la loi de 1998 et de la décision no 98-403 DC du 29 juillet 1998 du Conseil constitutionnel et ne saurait s'appliquer à un logement de fonction « appartenant au domaine public » [119]. La cour administrative d'appel de Versailles a quant à elle considéré au regard des travaux préparatoires de la loi de 1998 que la taxe était seulement due par les propriétaires privés et ne concernait que le parc privé de logements et ne saurait par conséquent s'appliquer aux logements de fonction relevant du domaine public [120]. Le résultat est le même mais le raisonnement légèrement différent. Le ministre s'est pourvu en cassation contre ces décisions.

Le Conseil d'État, citant la décision du Conseil constitutionnel précitée a confirmé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Paris en indiquant que la taxe sur les logements vacants ne pouvait concerner que les logements pouvant être mis, sur simple décision du propriétaire, sur le marché immobilier locatif dans des conditions normales et durables d'habitation et que tel n'était pas le cas des logements qui constituent des dépendances du domaine public.

Il aura donc fallu attendre dix ans pour que soit donnée à la décision précitée du Conseil constitutionnel sa pleine mesure. Mais quelle mesure puisque les décisions postérieures des juridictions administratives citent toutes la décision du Conseil constitutionnel no 98-403 DC.

C'est ainsi que le tribunal administratif de Paris a annulé par deux jugements similaires la taxe sur les logements vacants mise à la charge de leurs propriétaires au motif que les biens, objets du prélèvement, étaient vacants du fait de l'attente des résultats de missions d'expertises chargées de décrire l'état des appartements[121]. Dans une autre affaire relevant du même tribunal, un contribuable co-indivisaire d'un bien immobilier inoccupé a contesté la taxe sur les logements vacants mise à sa charge au motif qu'étant propriétaire indivisaire du bien taxé il ne devait s'acquitter que de la partie du prélèvement proportionnelle à ses droits de propriété et qu'au surplus la vacance de l'appartement en question était indépendante de sa volonté du fait que les co-indivisaires ne parvenaient pas à se mettre d'accord sur le façon de disposer de ce bien. Citant la décision no 98-403 DC du 29 juillet 1998 et la réserve d'interprétation tenant à une vacance étrangère à la volonté du contribuable, le tribunal lui a donné raison[122].

En revanche, le tribunal administratif de Paris toujours, a refusé de faire droit à la demande de l'annulation de la taxe sur les logements vacants mise à la charge de la société Groupama Immobilier pour une chambre de 14 m2 situé 22 rue Royale à Paris, au motif que la société qui expliquait que la chambre n'était pas louable du fait notamment d'une hauteur sous plafond inférieure à deux mètres, n'apportait pas la preuve de ses affirmations [123]. Dans le même sens, le tribunal administratif de Melun, s'il a rappelé que du fait de la décision du Conseil constitutionnel précitée un contribuable pouvait être exonéré de la taxe s'il apportait la preuve que le logement litigieux ne serait habitable qu'après réalisation de travaux importants, a observé qu'en l'espèce cette preuve n'était pas rapportée par le propriétaire[124]. Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a statué dans le même sens le 13 mars 2009[125]. Toujours dans le même sens, le tribunal administratif de Paris a refusé de faire droit à la requête d'un contribuable demandant à être exonéré de la taxe du fait de l'état de son appartement, constat d'huissier à l'appui. Le tribunal, observant que ce constat faisait état de dysfonctionnements ne nécessitant pas des travaux autres que d'entretien courant a rejeté la requête du contribuable[126]. Dans une série de jugements du 10 mars 2009 citant la décision no 98-403 DC du Conseil constitutionnel, le tribunal administratif de Nice a tenu le même raisonnement, refusant d'annuler la taxe sur les logements vacants mise à la charge de propriétaires au motif que bien que ces derniers aient avancé en cours d'instance la nécessité de faire des travaux et produit un certain nombre de devis concernant leurs appartements, ils n'apportent pas la preuve que ces travaux étaient nécessaires pour rendre leurs logements habitables à la date d'imposition [127].

La cour administrative d'appel de Paris a quant à elle été saisie du cas d'une SNC sollicitant une décharge de taxe sur les logements vacants concernant des lots de copropriétés dont des appartements avaient été mis en vente mais qui, compte tenu de leur état et des travaux à entreprendre, n'avaient pas tous, selon la société, trouvé preneur. La cour citant l'ensemble des réserves émises par le Conseil constitutionnel dans la décision no 98-403 DC, a refusé de faire droit à cette requête au motif que si la preuve de la vente de certains lots de copropriété avaient bien été rapportée par la SNC, la preuve de la mise en vente des lots taxés ne l'avait pas été [128].

Le tribunal administratif de Lyon a eu à connaître du cas où un contribuable avait été imposé à la taxe sur les logements vacants pour un appartement qu'il avait donné à bail à titre gratuit. Le tribunal expliquant que le Conseil constitutionnel dans sa décision no 98-403 DC avait « explicitement » fait référence à l'occupation de logements à titre gratuit et qu'il ne résultait d'aucun texte que l'occupation dût être effectuée à titre onéreux, a prononcé la décharge de l'imposition litigieuse[129].

Enfin, un contribuable a contesté la taxe sur les logements vacants mise à sa charge au motif qu'il avait temporairement cessé d'habiter son appartement durant son affectation temporaire à l'étranger. Le tribunal administratif de Versailles citant le Conseil constitutionnel, a refusé de faire droit à la demande de décharge au motif que la vacance résultait d'un choix du contribuable et non d'une cause lui étant étrangère pour reprendre l'expression du Conseil constitutionnel[130].

Ainsi, les arrêts du Conseil d'État du 18 janvier 2008 ont fait connaître la décision du Conseil constitutionnel no 98-403 DC du 29 juillet 1998 et ses réserves d'interprétation, reprises en un an dans une vingtaine d'arrêts et jugements rendus par les cours administratives d'appel et les tribunaux administratifs. Mais, ils ont aussi inspiré les contribuables, qui ont tenté d'utiliser cette décision pour contester la régularité de leurs impôts locaux.

B – Taxe foncière, taxe d'habitation et vacance de logements :

TA d'Orléans, 1er juillet 2008, OPAC c/ Directeur des services fiscaux d'Indre et Loire, nos 052249, 0503903, 060198 ;

TA de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2008, M. Ben Salem c/ Directeur des services fiscaux de la Seine-Saint-Denis, no 0509807 ;

TA de Toulouse, 29 septembre 2009, M. Bruno, c/ Directeur des services fiscaux de Haute-Garonne, no 0705687.

Aux termes de l'article 1389 du code général des impôts, les contribuables peuvent obtenir le dégrèvement de la taxe foncière en cas de vacance du bien immobilier à la triple condition que la vacance ou l'inexploitation soit indépendante de la volonté du contribuable, qu'elle ait une durée de trois mois au moins et qu'elle affecte soit la totalité de l'immeuble, soit une partie susceptible de location ou d'exploitation séparée. Or dans sa décision précitée du 29 juillet 1998, le Conseil constitutionnel avait émis une réserve au terme de laquelle ne sauraient être assujettis à la taxe sur les logements vacants ceux « ayant vocation dans un délai proche, à disparaître ou à faire l'objet de travaux dans le cadre d'opérations d'urbanisme, de réhabilitation ou de démolition ou les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant preneur ». En d'autres termes de tels logements sont bien vacants mais non imposables.

Ceci a naturellement donné des idées à certains contribuables. C'est ainsi que l'Office public d'aménagement et de construction de Tours a demandé la décharge des cotisations de taxe foncière mises à sa charge durant trois années pour plusieurs centaines de logements (614 en 2003, 354 en 2004) demeurés vacants plus de trois mois du fait de leur vétusté, du manque d'attrait de leur architecture, ou encore de leur démolition prochaine. Ces logements étant vacants et non imposables à la taxe sur les logements vacants au sens de la décision du Conseil constitutionnel. Ils devaient en conséquence selon l'Office, être exonérés de taxe foncière. Le raisonnement était habile et l'enjeu financier considérable. Pour écarter ce moyen, le tribunal administratif d'Orléans a pris soin de citer la décision du Conseil constitutionnel et de reproduire intégralement la réserve d'interprétation évoquée ci-dessus. Il n'en a pas moins observé que le Conseil avait entendu fixer des critères objectifs en rapport avec le but de lutte contre la vacance de logements habitables poursuivi par la loi du 29 juillet 1998, dite « Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions » et que ces critères étaient inapplicables à la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui bien que prévoyant un dégrèvement en cas de vacance d'un logement, obéit à des critères et à des objectifs différents. En d'autres termes, la taxe foncière sur les propriétés bâties a pour but de financer les collectivités territoriales et non d'inciter à la mise sur le marché locatif de logements inoccupés [131]. La même motivation a été retenue dans une affaire semblable par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise[132].

Enfin, un contribuable cherchant à obtenir par de nombreux moyens l'annulation de la taxe d'habitation mise à sa charge a avancé que son logement ne pourrait être rendu habitable qu'au prix de travaux importants. Le tribunal administratif de Toulouse a estimé qu'en avançant un tel moyen, le contribuable devait être regardé comme invoquant les dispositions de l'article 232 du code général des impôts appliquées compte tenu de l'interprétation du Conseil constitutionnel dans la décision no 98-403 DC du 29 juillet 1998 et que ces dispositions qui se rapportent à la seule taxe annuelle sur les logements vacants sont inapplicables s'agissant de la taxe d'habitation [133].

En conclusion, si la connaissance de la décision no 98-403 DC du Conseil constitutionnel du 29 juillet 1998 a permis à certains contribuables d'échapper à la taxe sur les logements vacants, elle ne leur permet pas de contester utilement leurs impositions locales, motivés il est vrai par un but uniquement pécuniaire.

C – Imposition de la plus-value résultant du versement d'une indemnité au profit de titulaires d'office :

CAA de Bordeaux, 9 décembre 2008 M. X, no 07BX00776 ;

TA de Caen, 29 janvier 2009, M. Surget, no 0800051.

La loi no 2001-43 du 16 janvier 2001 a supprimé le privilège des courtiers interprètes et conducteurs de navires institué par l'article L. 131-2 du code de commerce et prévu le versement d'une indemnité au profit des titulaires de tels offices. Un contribuable ayant bénéficié de cette mesure a déclaré la plus-value résultant du versement de cette indemnité mais en a demandé l'exonération sur le fondement de l'article 238 quaterdecies du code général des impôts relatif à l'exonération de la plus-value résultant de la cession entre le 16 juin 2004 et le 31 décembre 2005 d'une activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale.

L'administration fiscale a logiquement refusé au contribuable le bénéfice d'une telle mesure, le versement d'une indemnité n'étant en rien comparable à une cession d'activité. Pour contester cette analyse, le contribuable a invoqué une rupture d'égalité devant les charges publiques entre les contribuables pouvant céder leur activité et les courtiers interprètes et conducteurs de navires dont l'office avait été supprimé et indemnisé. Ce moyen était très certainement inspiré de la décision no 2000-440 DC du Conseil constitutionnel du 10 janvier 2001 [134]. En effet, lors de l'examen de la loi, le Conseil constitutionnel, s'était en partie saisi de la question sans d'ailleurs y être invité, en s'interrogeant sur la compatibilité du dispositif de suppression des offices précités avec le principe, découlant de l'article 13 de la Déclaration, de l'égalité devant les charges publiques. Observant de façon classique [135] que la suppression du monopole des courtiers interprètes et conducteurs de navires organisait un dédommagement indemnitaire et des possibilités de reclassement, il a estimé que les modalités de réparation prévues par la loi n'entraînaient pas de rupture caractérisée du principe de l'égalité devant les charges publiques.

Bien que saisi du cas particulier de la rupture d'égalité entre les cédants d'activité commerciale, industrielle, artisanale ou libérale et les courtiers indemnisés du fait de la suppression de leur office, la cour administrative d'appel de Bordeaux s'est contentée citant la décision no 2000-440 du Conseil constitutionnel du 10 janvier 2001, d'observer que la loi avait été jugée conforme à la Constitution et que le Conseil n'y avait décelé aucune rupture du principe d'égalité devant les charges publiques. Ce faisant, elle a rejeté la requête du contribuable [136].

Le tribunal administratif de Caen citant la même décision du Conseil constitutionnel dans une affaire semblable, a observé que ni le législateur, ni le Conseil constitutionnel n'avaient entendu placer l'indemnité prévue en faveur des courtiers maritimes dans le champ d'application des dispositions des articles 38 et 39 quindecies du code général des impôts prévoyant un régime particulier d'exonération de plus-value [137].

Le versement d'une indemnité en réparation du préjudice résultant de la suppression d'un office ne saurait donc être analysé comme une cession d'activité au sens des régimes exonératoires de plus-value du code général des impôts.

II. La portée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière fiscale

A – Imposition

Nature juridique de la contribution sociale généralisée

CAA de Lyon, 28 mai 2009, Cousin, no 07LY01244 ;

CA de Paris, 18e ch., 6 novembre 2008, Derouin, no S 03/43012.

À plusieurs reprises, le Conseil constitutionnel a qualifié d'« impositions de toutes natures » au sens de l'article 34 de la Constitution, les trois contributions (contribution sociale sur les revenus d'activité et sur les revenus de remplacement, contribution sociale sur les revenus du patrimoine, et contribution sociale sur les produits de placement) qui forment la CSG[138]. Cette dernière est ainsi considérée comme un prélèvement obligatoire qui ne présente ni le caractère d'une cotisation sociale ni celui d'une taxe parafiscale, mais qui constitue une imposition au plan constitutionnel.

Dans un premier temps, la chambre sociale de la Cour de cassation s'est, de façon remarquable, expressément liée à cette qualification en vertu de l'article 62 de la Constitution, procédant à cette occasion à la cassation inédite d'un jugement judiciaire qui a méconnu la chose interprétée par le Conseil constitutionnel[139].

Toutefois, une divergence de qualification est apparue au regard du droit communautaire, c'est-à-dire lorsque le juge judiciaire fait application des textes communautaires tels qu'interprétés par la Cour de justice. On rappellera en effet que la CJCE a jugé, par un arrêt du 15 février 2000 [140], que la CSG relevait du règlement no 1408/71 du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de sécurité sociale. De sorte que la Cour de justice a condamné la France qui appliquait la CSG aux revenus d'activité et de remplacement des travailleurs salariés et indépendants qui résident en France, mais qui, en vertu du règlement relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, ne sont pas soumis à la législation française de sécurité sociale.

Aussi, sur le fondement de cet arrêt, la chambre sociale de la Cour de cassation juge depuis 2000 que la CSG revêt, en raison de son affectation au financement des divers régimes de sécurité sociale, la nature d'une cotisation sociale et non celle d'une imposition [141]. Elle en déduit qu'un assujetti français résidant en France, mais exerçant une activité salariée à l'étranger et affilié au régime de sécurité sociale de ce pays, n'en est pas redevable [142]. Elle considère, au surplus, que le fait qu'une partie de la CSG soit versée au budget annexe des prestations sociales agricoles n'en modifie pas la nature [143]. En se fondant sur une justification identique, la deuxième chambre civile a confirmé cette interprétation à plusieurs reprises[144].

À l'inverse, le Conseil d'État a estimé, à l'occasion d'un litige relatif à la restitution des excédents d'impôt sur le revenu impliqués par la correction d'une omission de déduction de CSG, que l'arrêt de la CJCE n'avait pas remis en cause la qualification d'impositions de toutes natures [145]. Après avoir précisé que « l'obligation faite par la loi d'acquitter [la CSG] est dépourvue de tout lien avec l'ouverture d'un droit à une prestation ou un avantage servis par un régime de sécurité sociale », le Conseil d'État considère que l'invocation de l'arrêt de la CJCE du 15 février 2000 est inopérante quant à la détermination de la nature de la CSG au regard des dispositions constitutionnelles et législatives nationales. Dans ces conditions, ainsi que le confirme l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon référencé en s'alignant expressément sur la jurisprudence constitutionnelle, les prélèvements présentent le caractère d'impositions de toutes natures et non celui de cotisations de sécurité sociale. En conséquence, après avoir retenu au visa de la décision no 97-393 DC du 18 décembre 1997 qu'un assujetti ne saurait soutenir qu'il n'a pas la qualité d'assuré social en France pour solliciter la décharge de ces impositions [146], la cour administrative d'appel de Lyon maintient qu'il ne saurait se prévaloir du fait qu'il n'est affilié à aucun régime obligatoire français d'assurance maladie.

De ce point de vue, l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 6 novembre 2008 signe un rapprochement notable autour de la jurisprudence du Conseil constitutionnel puisqu'il retient « qu'eu égard à la qualification qui lui a été donnée par la décision du juge constitutionnel en date du 19 décembre 2000 (···), la CSG entre dans le champ d'application des dispositions [de la convention fiscale franco-britannique du 22 mai 1968] au titre de la catégorie des nouveaux impôts ». C'est surtout la formulation du considérant principal de cet arrêt qui est particulièrement remarquable et lui donne une certaine ampleur dans la mesure où, pour retenir que la CSG doit être qualifiée de « contribution fiscale », le juge retient que, « dans le respect de la hiérarchie des normes, la qualification d'une contribution par une décision constitutionnelle s'impose à l'autorité judiciaire ».

Au fond, il est permis de voir cet arrêt moins comme une résistance vis-à-vis de la jurisprudence de la Cour de cassation, qu'une conséquence des derniers développements de la jurisprudence de la Cour de justice, laquelle a en effet été récemment saisie d'un recours en interprétation par le tribunal des affaires de sécurité sociale de Paris[147]. Sans toutefois directement changer d'appréciation quant à la qualification de cotisation sociale, le juge communautaire limite en fait sinon en droit la portée que suscite cette divergence. Elle retient que le règlement no 1408/71 doit être interprété comme ne s'opposant pas à ce qu'un État membre exclut de l'assiette de la CSG et la CRDS les revenus perçus par un travailleur étranger dans un autre État membre [148]. Le « dialogue des juges » a sans doute vocation à se poursuivre.

Nature de la contribution sociale de solidarité

CA de Lyon, Ch. Sécurité sociale, 13 janvier 2009, SAS Sorhodel-Bardin, no 08/02735 ;

Cass., civ. 2, 22 janvier 2009, Banque coopérative CE et de prévoyance du Languedoc Roussillon, no 07-21.113.

Le Conseil constitutionnel a retenu dans sa décision no 91-302 DC du 30 décembre 1991 que la contribution sociale de solidarité est un prélèvement obligatoire qui ne présente ni le caractère d'une cotisation sociale ni celui d'une taxe parafiscale, mais constitue une « imposition » au sens de l'article 34 de la Constitution[149]. Le Conseil d'État, au visa de la décision no 91-302 DC, a expressément adopté cette qualification. Il en déduit que le pouvoir réglementaire est incompétent pour restreindre le champ d'application de la loi en énumérant limitativement certaines activités bénéficiant du mécanisme de plafonnement de cette contribution [150]. Dans le même sens, l'arrêt référencé de la cour d'appel de Lyon suit l'interprétation retenue par le Conseil constitutionnel, en se fondant expressément sur l'article 62 de la Constitution. Relevant dans des termes remarquables qu'il est lié juridiquement par cette qualification, l'arrêt retient que « le Conseil constitutionnel s'appuie (···) sur l'article 62 de la Constitution pour conférer une autorité à sa chose interprétée ».

En revanche, cette qualification est remise en cause au plan communautaire par la Cour de cassation. Celle-ci a jugé que le fait qu'une partie de la contribution sociale de solidarité soit versée au budget annexe des prestations sociales agricoles n'en modifie pas la nature ; elle revêt, « du fait de son affectation exclusive au financement de divers régimes de sécurité sociale, la nature d'une cotisation de sécurité sociale, et n'entre pas dès lors dans les prévisions, ni de la directive du 17 juillet 1969, ni de la directive du 17 mai 1977 » [151].

Cette lecture est prolongée dans le cadre de l'application de la directive TVA no 67/227 du 11 avril 1967 prohibant une taxe cumulative en cascade. À cet égard, la Cour de cassation considère, dans l'arrêt du 22 janvier 2009 référencé, que sont indifférentes la qualification donnée à l'imposition en cause ou la circonstance que son produit soit affecté au financement d'un régime de sécurité sociale dès lors qu'elle aboutit, dans les faits, à des distorsions de concurrence, et contrevient à l'objectif de neutralité concurrentielle prévu par la directive. Tel est le cas de la contribution sociale de solidarité qui se trouve alors assimilée à une taxe, incompatible en l'espèce avec le droit communautaire.

B – Assujettissement

Redevance due par les praticiens des établissements hospitaliers exerçant une activité libérale

CE, 29 mai 2009, Syn. nat. de chirurgie plastique reconstructrice et esthétique, no 318071, publié au Leb.

Pour tirer les conséquences d'un arrêt du 16 juillet 2007 statuant sur la légalité du décret du 7 mars 2006 qui fixait le régime de la redevance due par les praticiens des établissements hospitaliers exerçant une activité libérale, le pouvoir réglementaire pouvait légalement définir, pour le calcul de cette redevance, une assiette fondée non plus sur les tarifs de l'assurance maladie mais sur les honoraires effectivement perçus. Au visa de l'article 62 de la Constitution, le Conseil d'État retient que, ce faisant, il n'a pas méconnu l'autorité de la chose jugée par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 86-225 DC du 23 janvier 1987. En effet, s'il a pu encadrer dans cette dernière décision l'objet de cette redevance [152], le Conseil constitutionnel n'a pas pris parti sur la détermination de son assiette.

Assujettissement à la taxe sur les logements vacants

CAA de Lyon, 23 avril 2009, MINEFI c/ Ville de Lyon, no 06LY00992 ;

CAA de Lyon, 28 avril 2009, MINEFI c/Ville de Lyon, no 06LY00991.

Le contentieux de la taxe sur les logements vacants est le lieu d'une application complète et répétée de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel. Les arrêts visés en sont deux nouvelles illustrations. Ils s'inscrivent dans une solution de principe qui, désormais adoptée par le Conseil d'État[153] après avoir été clairement retenue par la cour administrative d'appel de Paris[154], entend expressément faire application des dispositions de l'article 232 du code général des impôts issu de l'article 51 de la loi du 29 juillet 1998 telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel dans sa décision no 98-403 DC du 29 juillet 1998.

Au visa de cette dernière, le Conseil d'État a notamment déduit que la loi n'a entendu établir aucune distinction tirée de la seule nature, publique ou privée, des propriétaires en ce qui concerne l'assujettissement à cette taxe. Cela étant, il résulte de ces mêmes dispositions telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel que la taxe ne concerne que les logements pouvant être mis, sur simple décision du propriétaire, sur le marché immobilier locatif dans des conditions normales et durables d'habitation. Le second arrêt ici référencé applique la solution qui avait déjà été retenue par le Conseil d'État pour juger que les logements qui constituent des dépendances du domaine public, dont l'occupation a un caractère précaire, ne remplissent pas ces critères, et doivent, par suite, être exclus du champ d'application de la taxe.

Dans le même sens, selon le premier arrêt référencé, il résulte des dispositions de l'article 232 du code général des impôts, « éclairées par les travaux préparatoires de la loi et interprétées par la décision no 98-403 DC [visée] », qu'en excluant de la taxe sur les logements vacants les logements détenus par des organismes HLM ou des SEM pour être attribués sous condition de ressources, le législateur a entendu exclure du champ d'application de cette taxe, outre les logements appartenant à ces organismes, ceux qu'ils ont pour mission de gérer, en application de l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, pour être également attribués sous condition de ressources. En l'espèce, les logements que la ville de Lyon a confiés par une convention de gestion à l'Office public d'aménagement et de construction du Grand Lyon ne sont donc pas soumis à cette taxe.

Impôt de solidarité sur la fortune – Principe d'égalité devant l'impôt (art. 13 de la DDHC)

CA de Paris, ch. 1, 16 mai 2008, Cailliau, no 07/13467 et Cass., com., 23 juin 2009, Cailliau et Besson, no 08-17.681, sélectionné ; égal. no 08-15.494 ;

Cass., com., 7 juillet 2009, Bacou, no 08-16.762, Bull. ;

CA de Paris, ch. 1, 16 mai 2008, Lebret Martin D'Estreaux veuve Robelin, no 04/06542 ;

CA de Paris, ch. 1, 26 septembre 2008, Hakan, no 06/16517.

L'imposition de solidarité sur la fortune (ISF) n'est-elle pas sous le coup d'une inconstitutionnalité potentielle, soit qu'elle présente un caractère confiscatoire, soit que les impositions exigibles seraient contraires à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ?

Sur le premier point, la solution paraît solidement acquise : l'ISF ne présente un caractère confiscatoire contraire aux principes constitutionnels que lorsque le contribuable a été contraint de vendre un bien lui appartenant pour s'acquitter du montant de l'impôt dû. À cet égard, l'arrêt Bacou référencé retient que l'autorité de la décision du Conseil constitutionnel no 98-405 DC du 29 décembre 1998 [155] n'est pas méconnue lorsqu'une cour d'appel décide qu'il convient de tenir compte des gains nets tirés des cessions de valeurs mobilières pour évaluer les capacités contributives des demandeurs. Dans le même esprit, l'arrêt de la cour d'appel de Paris du 16 mai 2008 retient que l'absence de prise en compte des années antérieures lors de l'application du mécanisme de plafonnement légal de l'ISF n'est pas contraire à la décision du Conseil constitutionnel. Et l'arrêt Cailliau et Besson référencé écarte, à cet égard, l'argument aux termes duquel il se déduirait de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que seul est imposable à raison de la propriété d'un patrimoine, celui qui dispose de revenus suffisants produits par ce même patrimoine.

Sur le second point, la question est lancinante en cas d'imposition d'un bien non productif de revenus. Elle est alimentée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui, dans la décision no 98-405 DC, déclara non conforme à la Constitution l'article 15 de la loi de finances pour 1999 en tant que ce dernier prévoyait que l'ISF pourrait être assis sur un bien dont le contribuable nu-propriétaire ne tirerait aucun revenu, alors que serait prise en compte dans le calcul de l'impôt la valeur en pleine propriété dudit bien. En particulier, le Conseil a considéré que « l'impôt de solidarité sur la fortune a pour objet de frapper la capacité contributive que confère la détention d'un ensemble de biens et qui résulte des revenus en espèce ou en nature procurés par ces biens ; qu'en effet, en raison de son taux et de son caractère annuel, l'impôt de solidarité sur la fortune est appelé normalement à être acquitté sur les revenus des biens imposables »[156].

Sous couvert d'une interprétation a contrario de cette décision, la cour d'appel de Caen a jugé qu'il ne pouvait être utilement déduit de cette motivation que seuls les biens procurant effectivement un revenu en espèces devaient servir d'assiette au calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune[157]. Elle relevait, comme l'avait expressément précisé le Conseil constitutionnel, que les revenus considérés peuvent être en espèces ou en nature, en visant, dans ce dernier cas, « un revenu en nature résultant de la propre jouissance que [les contribuables] s'en réservent ». Tout le débat se concentre sur la juste détermination du sens et de la portée du considérant no 27 précité de la décision no 98-405 DC. Faut-il en retenir une lecture téléologique et systémique, l'appréhender comme délimitant la portée et la finalité de l'imposition de solidarité sur la fortune et, en particulier, la notion d'avantage en nature ?

Au prix d'une interprétation minutieuse de ces motifs, la chambre commerciale de la Cour de cassation a rejeté une telle argumentation [158]. La Cour de cassation a notamment jugé que la cour d'appel avait justement retenu, sans méconnaître la décision du Conseil constitutionnel précitée relative à un bien détenu en nue-propriété, que la jouissance d'un bien immobilier par son propriétaire constitue un revenu en nature, et en a exactement déduit que la valeur en pleine propriété des biens immobiliers dont le propriétaire se réserve la jouissance ne peut être écartée de l'assiette de l'ISF.

Cette solution est désormais appliquée par le juge du fond, lequel fait valoir que « les décisions [précitées] du Conseil constitutionnel ont admis le principe de taxation des biens provenant des revenus en espèces ou en nature ; qu'il s'ensuit que les biens ne procurant pas de revenus en espèces peuvent être taxés »[159].

Sans rouvrir directement le débat, la cour d'appel de Paris dans l'arrêt Cailliau référencé a considéré, pour l'écarter en l'espèce, qu'il existe bien une « inconstitutionnalité potentielle de l'impôt, dans la mesure où il frappe des biens non productifs de revenus ». Elle a souligné que le Conseil constitutionnel pose le principe que l'assiette de l'ISF ne peut comprendre un bien ne procurant aucun revenu annuel au propriétaire. Cet arrêt a été confirmé par la chambre commerciale de la Cour de cassation dans l'arrêt référencé du 23 juin 2009.

Du reste, les tentatives d'extension de la décision 405 DC n'ont pas plus de succès s'agissant d'arguer que les droits de mutation à titre gratuit ne respectent les principes constitutionnels que s'ils frappent le transfert de droits effectifs et tangibles du contribuable. En réponse, l'arrêt référencé de la cour d'appel de Paris du 29 septembre 2008 juge la référence à la décision du Conseil constitutionnel non pertinente.

C – Procédure

Production des justificatifs adressés aux services fiscaux – Principe de l'usage de la langue française

TGI de Paris, ch. 9, Société Nordi Shipping, 1er avril 2009, no 08/12918.

Selon l'article 2 de la Constitution tel qu'interprété par la jurisprudence du Conseil constitutionnel dans ses décisions no 99-412 DC du 15 juin 1999 et no 2001-452 DC du 6 décembre 2001, l'usage du français s'impose aux personnes morales de droit public et aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public. Il en résulte que les particuliers ne peuvent se prévaloir, dans leurs relations avec les administrations et les services publics, d'un droit à l'usage d'une langue autre que le français, ni être contraints à un tel usage. Dans ces conditions, et alors que l'article 2 de la Constitution n'interdit pas l'utilisation de traductions, la Cour de cassation retient que l'administration fiscale est irrecevable à produire des documents officiels dans une langue étrangère[160]. Au vu des mêmes décisions du Conseil, le TGI de Paris retient logiquement que les services fiscaux sont parfaitement légitimes à exiger que les justificatifs produits soient accompagnés d'une traduction en français.

Action en recouvrement – Absence de contrôle de constitutionnalité de la loi du 30 décembre 1991

CAA de Marseille, 14 mai 2009, Lanfranchi, no 08MA00105.

On signalera cet arrêt moins pour lui-même qu'en tant qu'il illustre combien la perspective offerte par la question prioritaire de constitutionnalité devrait logiquement susciter une prise en compte accrue de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et restreindre d'autant la théorie de la loi écran. La cour administrative d'appel de Marseille souligne qu'il n'appartient pas, « en l'état applicable du droit à la date [de] l'arrêt », au juge administratif de l'impôt de contrôler la conformité de la loi à la Constitution. En l'espèce, le juge retient que le requérant qui se prévaut de la prescription d'une action en recouvrement d'une imposition sur le revenu, ne saurait utilement soutenir que les effets des avis à tiers détenteur tels que fixés par la loi du 30 décembre 1991 seraient contraires à l'article 62 de la Constitution et à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.


10 Pouvoirs publics et autorités administratives

Défense nationale


Emmanuel Tawil
Maître de conférences à
l'Université Panthéon-Assas Paris II

Décisions commentées :

CE 7e ss-sect., 4 mars 2009, Association de défense des droits des militaires, no 315584 ;

CE Sect., 11 décembre 2008, Association de défense des droits des militaires, no 306962 ;

CE 8e ss-sect., 29 mai 2009, Mme Tassadit B., no 310007.

Mots clefs : interdiction pour le personnel militaire d'exercer le droit de grève, la liberté syndicale, le droit d'association.

Le Conseil d'État a été saisi de plusieurs requêtes contestant la conformité à la Constitution de divers aspects du statut des militaires. Il a rejeté toutes les requêtes en invoquant son incompétence pour examiner la constitutionnalité d'une loi avant l'entrée en vigueur de la loi organique fixant les modalités de saisine du Conseil constitutionnel par le Conseil d'État et la Cour de cassation.

Il a ainsi refusé d'examiner la conformité à la Constitution de l'interdiction faite aux militaires d'exercer le droit de grève (CE 7e ss-sect., 4 mars 2009, Association de défense des droits des militaires, no 315584), la liberté syndicale et le droit d'association (CE Sect., 11 décembre 2008, Association de défense des droits des militaires, no 306962). De même, le Conseil d'État a rejeté la requête tendant à lui faire examiner au regard du principe d'égalité les dispositions de l'article L 243 du code des pensions militaires d'invalidités et des victimes de guerre qui prévoit une condition de domiciliation en France pour que les militaires des troupes supplétives d'Afrique du Nord ayant servi pendant la Guerre d'Algérie et leurs ayant-causes puissent bénéficier d'une pension (CE 8e ss-sect., 29 mai 2009, Mme Tassadit B., no 310007).

Ces quelques affaires ne présentent donc guère d'intérêt au fond sauf dans une perspective prospective. En effet, s'il assez probable que ce type de questions soit soumis au Conseil constitutionnel, il sera alors très intéressant de voir comment celui-ci réagit à la limitation de l'exercice des droits sociaux. Cela lui donnera, peut-être, l'occasion de préciser sa théorie des limitations aux droits fondamentaux.


11 Réserves d'interprétation


Mathieu Disant
Maître de conférences à
l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Décisions commentées :

CE, 25 mars 2009, Roux, no 313433, inédit ;

CE, 6 mai 2009, Lemistre, no 321549, inédit, Adragna, no 323019, inédit ; Merleng, no 322357, no 322357, inédit ;

CE, Sect., 6 mai 2009, Ass. FNATH et Ass. des accidentés de la vie, no 312462 ;

CAA de Marseille, 16 juin 2009, Ass. Caravaning camping club, no 06MA00367 et no 06MA00313;

CA de Lyon, 26 septembre 2008, Lacombe c/ SARL Jeandenant, no 07/07236 ;

CA de Montpellier, ch. cor., 21 octobre 2008, no juris-data 2008-37189 ;

CE, Sect., 17 juillet 2009, Bigot c/ SDIS d'Ille-et-Vilaine, no 303588 ;

CAA de Marseille, 9 octobre 2008, De Luca c/ Cme de Beausset, no 06MA02335 ;

CAA de Nantes, 23 janvier 2009, Dpt du Loiret, no 08NT01579 ;

TA de Cergy-Pontoise, ord., 26 janvier 2009, no 0900666 ;

Cass., civ. 1, 24 septembre 2008, M. Hamid c/ Préfet des Bouches du Rhône, no 07-17.371, inédit ;

CA de Limoges, ch. correctionnelle, 23 janvier 2009, no 08/00915.

Mots clefs : droit de la famille, PACS, protection de la santé, rétroactivité, qualification du harcèlement moral et régime de la preuve, liberté individuelle, fichiers, contentieux de la retenue sur traitement des agents publics, urbanisme, sécurité juridique, contrats de partenariats, placement en rétention administrative, responsabilité pénale.

La sélection de décisions ici proposée tend à illustrer les modalités de prise en considération par les juges judiciaires et administratifs de l'interprétation conforme de la loi énoncée dans les décisions de constitutionnalité [161]. De façon générale, la période examinée (septembre 2008-septembre 2009) est à mettre sous le signe de la confirmation de précédents mouvements de jurisprudence. On notera dans un premier temps les principaux cas d'application des réserves d'interprétation émises par le Conseil constitutionnel, lesquelles conduisent le juge à faire application de la loi telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel, voire à en sanctionner la méconnaissance (I). Dans ce cadre, on relèvera dans un second temps les espèces qui alimentent l'affirmation de l'autorité de la chose interprétée des décisions du Conseil constitutionnel (II).

I. Respect des réserves d'interprétation et mise en application des interprétations conformes

Droit de la famille – PACS

CE, 25 mars 2009, Roux, no 313433, inédit ; CE, 6 mai 2009, Lemistre, no 321549, inédit ; Adragna, no 323019, inédit ; Merleng, no 322357, no 322357, inédit.

Une série d'arrêts rendus touchant à la nature et au régime juridiques du Pacte civil de solidarité (PACS) confirme la pratique consistant pour le Conseil d'État à viser quasi-systématiquement la loi et, ensemble, la décision de conformité rendue par le Conseil constitutionnel. Cette pratique se généralise, et le domaine en question en est un exemple notable[162], d'autant plus que la décision no 99-419 DC du 9 novembre 1999 recèle de nombreuses précisions, réserves et autres interprétations [163].

Bien entendu, une telle référence s'avère diversement significative du raisonnement retenu au fond par le juge, qui peut se montrer plus ou moins inspiré par les interprétations retenues du côté de la rue Montpensier. Mais elle atteste par elle-même que la loi visée ne peut pas être lue sans la décision qui l'accompagne, ce qui est un signe formel clair de ce que l'interprétation conforme de la loi, telle qu'énoncée par le Conseil constitutionnel, est assimilée au texte dont il est fait application au litige ordinaire. De sorte que le juge de droit commun applique cette interprétation au même titre que la loi elle-même, la loi et l'interprétation conforme délivrée par le Conseil formant ensemble une unité normative de référence protégée par le juge.

Les espèces annotées ne sont sans doute pas les plus significatives de cette prise en considération dans la mesure où, au cas particulier, il suffit au juge de relever que l'autorité réglementaire a manqué à son obligation de tenir compte des conséquences liées à l'intervention de la loi du 15 novembre 1999. Mais cela ne doit pas occulter que, dans le domaine en question, l'insertion de la décision du Conseil constitutionnel au visa correspond à son exacte application, comme lorsqu'il s'agit de fixer les règles d'accès des tiers aux informations nominatives relatives à des personnes ayant souscrit un PACS, sujet qui avait fait l'objet d'une précision du Conseil constitutionnel [164]. Cela conduit parfois le juge à faire une exploitation assez ambitieuse de l'interprétation retenue par le Conseil constitutionnel, spécialement lorsqu'il s'y réfère pour forger une directive générale d'interprétation en vue de trancher le litige qui lui est soumis[165]. Du reste, le juge judiciaire en tire lui aussi diverses conséquences, en faisant expressément application de la loi du 15 novembre 1999 telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel. Cela est tout à fait notable s'agissant de déterminer la compétence juridictionnelle pour statuer sur les conséquences de la rupture du PACS, laquelle est nettement rattachée à l'argumentation qui a conduit le Conseil constitutionnel à qualifier ce contrat de « spécifique » [166].

Santé – Protection de la santé

CE, Sect., 6 mai 2009, Ass. FNATH et Ass. des accidentés de la vie, no 312462, publié au Leb.

Appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de l'article 52 de la loi de financement de sécurité sociale pour 2008, le Conseil constitutionnel, par sa décision no 2007-558 DC du 13 décembre 2007, a écarté les moyens dont il était saisi, sous réserve que le montant de la franchise et le niveau des plafonds prévus par ces dispositions soient fixés de façon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, en vertu duquel la nation garantit, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé[167].

Au visa de « la loi no 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008, ainsi que la décision du Conseil constitutionnel no 2007-558 DC du 13 décembre 2007 », le Conseil d'État fait expressément mention de cette réserve et s'efforce d'en faire respecter l'esprit. Il retient que le respect des exigences primordiales de solidarité nationale découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 doit être apprécié, d'une part, compte tenu de l'ensemble des dispositions en vertu desquelles des sommes sont susceptibles d'être laissées à la charge des assurés sociaux à raison des dépenses de santé qu'ils exposent, notamment au titre des participations prévues à l'article L. 322-2 du code de la sécurité sociale, et, d'autre part, au regard des incidences de telles mesures sur la situation des personnes les plus vulnérables ou défavorisées. En l'espèce, il est jugé que les sommes susceptibles d'être laissées à la charge des assurés du fait du décret no 2007-1937 du 26 décembre 2007, pris pour l'application du III de l'article de l'art. L. 322-2 du code de la sécurité sociale, n'excèdent pas la part des revenus des assurés au-delà de laquelle les exigences du onzième alinéa du Préambule seraient méconnues.

De façon plus générale, le juge administratif s'appuie de plus en plus souvent sur l'abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de protection de la santé. Ainsi, par exemple, dans un cas analogue, le Conseil d'État a contrôlé la limite des dépassements d'honoraires du médecin traitant au visa de l'article 62 de la Constitution et de la loi no 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie telle qu'interprétée par la décision du Conseil constitutionnel no 2004-504 DC du 12 août 2004[168]. Il retient même que les signataires de la convention litigieuse ont apporté aux possibilités de dépassement tarifaire des limites qui assurent le respect des dispositions de l'article L. 162-2-1 du code de sécurité sociale telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel [169]. Pour des motifs comparables, et en se fondant expressément sur la décision no 2004-504 DC, le Conseil d'État retient que le moyen tiré de « l'atteinte aux biens » qui résulterait d'une suppression de l'accès direct aux médecins psychiatres pour les patients de plus de vingt-six ans ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté [170].

Sécurité juridique – Rétroactivité (portée d'une loi de validation)

CAA de Marseille, 16 juin 2009, Ass. Caravaning camping club, no 06MA00367 et no 06MA00313.

Il est désormais assez courant que l'appréciation par le juge de la portée d'une loi de validation s'opère en tenant expressément compte de l'interprétation conforme retenue par le Conseil constitutionnel. Ainsi, la cour administrative de Marseille a déjà été invitée à juger si admettre la régularisation d'un avis de mise en recouvrement serait méconnaître l'interprétation restrictive qu'a donnée du texte rétroactif en cause le Conseil Constitutionnel dans sa décision no 99-425 DC du 29 décembre 1999[171].

On notera que pour faire obstacle aux conséquences de l'irrégularité d'une mise en recouvrement, l'administration a invoqué devant le juge administratif les dispositions de validation prévues, postérieurement à l'émission de l'avis litigieux, au B du II de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1999. Répondant au moyen, le Conseil d'État détermine la portée de la validation législative au regard des motifs de la décision no 99-425 DC du 29 décembre 1999 qui avait admis sa constitutionnalité. En reprenant exactement la motivation du Conseil constitutionnel [172], il relève que « les avis de mise en recouvrement auxquels [les dispositions litigieuses] s'appliquent ne sont validés [par le Conseil constitutionnel] qu'en tant précisément qu'ils se réfèrent, pour ce qui est du montant des droits et pénalités, à la seule notification de redressement ». C'est à la suite de cet examen des motifs de la décision du Conseil constitutionnel, qualifiés sur ce point de soutien nécessaire du dispositif de la décision, que la validation en cause se trouve en l'espèce dépourvue de tout effet. En conséquence, aux visas de l'article 62 de la Constitution et de la loi de finance rectificative pour 1999 telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel, le Conseil d'État juge irrégulier l'acte de procédure d'imposition et décharge le requérant des droits et pénalités ainsi établis[173].

Devant la même tentative d'extension de la portée de cette validation, la cour administrative d'appel de Bordeaux a récemment retenu, sans toutefois s'appuyer expressément sur l'article 62 de la Constitution, une solution et une motivation identiques [174]. La cour administrative de Marseille emboîte le pas avec l'arrêt référencé, lequel ne manque pas de viser la décision 425 DC.

Droit du travail – Qualification du harcèlement moral et régime de la preuve

CA de Lyon, 26 septembre 2008, Lacombe c/ SARL Jeandenant, no 07/07236.

L'article L. 1152-1 du code du travail prohibe les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits ou à la dignité du salarié ou d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. La cour d'appel de Lyon retient qu'en application de l'article L. 1154-1 du même code et de la réserve émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision 455 DC du 12 janvier 2002[175], il appartient au salarié qui allègue un harcèlement d'établir la matérialité des éléments de faits précis et concordants laissant supposer l'existence du harcèlement et il appartient à l'employeur de prouver que ses agissements ne sont pas constitutifs d'un harcèlement et que ses décisions sont justifiées par des éléments objectifs. Comme dans ses précédentes solutions[176], la Cour écarte en l'espèce cette qualification. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit d'une nouvelle illustration de ce que les dispositions visant à lutter contre le harcèlement moral ont été élaborées et/ou interprétées à la lumière des interprétations formulées par le Conseil constitutionnel [177].

Liberté individuelle – Fichiers

CA de Montpellier, ch. cor., 21 octobre 2008, no juris-data 2008-371890.

Dans une configuration apparemment inédite, l'arrêt référencé s'ajoute aux avis[178] et décisions [179] qui, dans un domaine comme celui du traitement des données nominatives et personnelles, montre une application assez complète et répétée de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel. Pour suivre la décision no 467 DC du 13 mars 2003 expressément mentionnée, la cour d'appel de Montpellier relève que la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés a vocation à s'appliquer à tous les fichiers quelle qu'en soit la nature. En l'espèce, elle retient que le recueil de l'ADN dans le Fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) d'un prévenu condamné pour fauchage volontaire en vue de son identification et de sa recherche était inadéquat, non pertinent, inutile et excessif.

II. Autorité de chose interprétée

Fonction publique – Contentieux de la retenue sur traitement des agents publics

CE, Sect., 17 juillet 2009, Bigot c/ SDIS d'Ille-et-Vilaine, no 303588, publié au Leb.

Par sa décision no 87-230 DC du 28 juillet 1987, le Conseil constitutionnel a relevé que la loi du 30 juillet 1987, tout en abrogeant les dispositions de la loi du 19 octobre 1982 concernant la retenue sur traitement pour absence de service fait pour les personnels de l'État et des collectivités locales, n'a rétabli la règle de la retenue du trentième indivisible que pour les agents de l'État. Le Conseil avait notamment considéré que « le mécanisme de retenue automatique sur la rémunération des intéressés que le législateur a adopté (···), par la généralité de son champ d'application qui ne prend en compte ni la nature des divers services concernés, ni l'incidence dommageable que peuvent revêtir pour la collectivité les cessations concertées du travail, pourrait, dans nombre de cas, porter une atteinte injustifiée à l'exercice du droit de grève qui est constitutionnellement garanti »[180].

Rendu au visa de « la loi no 87-588 du 30 juillet 1987, notamment son article 89, ensemble la décision du Conseil constitutionnel no 87-230 DC du 28 juillet 1987 », l'arrêt annoté confirme une scrupuleuse mise en application de l'interprétation conforme énoncée en matière de contentieux de retenue sur salaire. Jusqu'alors, c'était le juge administratif du fond qui s'était distingué en s'appuyant dans le même sens sur la décision no 87-230 DC[181]. D'ailleurs, en appliquant l'interprétation développée par le Conseil, le juge administratif a notamment retenu que le principe est désormais pour les agents des collectivités locales la retenue sur leur traitement correspondant dans son montant à la durée exacte de l'absence de service fait [182]. Il s'y appuie de façon plus générale afin de déterminer la nature juridique d'une mesure de retenue sur traitement[183], et le champ d'application du mécanisme de retenue sur la rémunération des fonctionnaires en cas d'inexécution du service [184], tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel lors de l'examen de conformité des dispositions législatives concernées.

Cette solution est d'autant plus remarquable que la chose interprétée par le Conseil constitutionnel, qui conditionne la conformité des dispositions législatives à la Constitution, sert directement de fondement normatif à la solution rendue, sans que l'article 62 de la Constitution ne soit visé par le juge administratif. Ce phénomène peut s'analyser comme un élément supplémentaire de l'affirmation d'une autorité propre à la chose interprétée, non formellement rattachée à la chose jugée. Il accompagne la reconnaissance d'une autorité directe de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel dans la mesure où l'interprétation s'applique à des objets ou finalités différents de ceux strictement définis dans la décision de conformité, c'est-à-dire en dehors de la cause et de l'objet pour lesquels elle a été énoncée. Le contentieux relatif au mécanisme de retenue sur la rémunération des fonctionnaires est ainsi symptomatique de ce que l'interprétation du Conseil peut servir à déterminer le champ d'application du dispositif légal : le juge administratif tend à définir, à partir de l'interprétation émise par le Conseil constitutionnel, les conditions dans lesquelles une disposition est ou non applicable.

Urbanisme – Sécurité juridique

CAA de Marseille, 9 octobre 2008, de Luca c/ Cme de Beausset, no 06MA02335.

On observe une situation analogue à celle qui vient d'être décrite s'agissant de l'application d'un règlement illégal en matière d'urbanisme. L'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille référencé en est une nouvelle illustration, dans la suite d'une solution de principe adoptée par le Conseil d'État.

En effet, ainsi que l'a énoncé le Conseil constitutionnel dans sa décision no 93-335 DC du 21 janvier 1994 en interprétant les dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, le législateur a entendu prendre en compte le risque d'instabilité juridique particulièrement marqué en matière d'urbanisme, lequel résulte de la multiplicité des contestations de la légalité externe des décisions prises sur la base des actes qui y sont mentionnés[185]. Dans le prolongement de cette appréciation, le Conseil d'État retient que ces dispositions ont implicitement mais nécessairement institué une dérogation au principe général selon lequel il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal[186]. En reprenant à l'identique cette motivation et en se fondant sur la décision précitée du Conseil constitutionnel, la cour administrative de Marseille applique à nouveau cette solution, après avoir eu l'occasion de le faire notamment en 2006 [187].

Contrats et marchés publics – Contrats de partenariats

CAA de Nantes, 23 janvier 2009, Dpt du Loiret, no 08NT01579.

La mise en œuvre du contrat de partenariat public/privé régi par l'ordonnance du 17 juin 2004 est l'occasion de prises de position remarquables et d'attentions renouvelées à l'égard de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel.

C'est notable du côté des pouvoirs publics, comme le montre par exemple la circulaire de M. Thierry Breton du 29 novembre 2005 [188] lorsqu'elle délivre aux collectivités territoriales des informations générales et des précisions pratiques qui se fondent très explicitement sur les décisions no 2002-460 DC du 22 août 2002 et surtout no 2004-506 DC du 2 décembre 2004 rendue lors de l'examen des dispositions de ratification de ladite ordonnance.

C'est vrai aussi devant le Conseil constitutionnel lui-même qui a affirmé, dans une situation singulière et de façon inédite en des termes aussi nets que ceux des décisions no 506 DC précitée et no 567 DC du 24 juillet 2008, que l'autorité prévue à l'article 62 de la Constitution s'étend à la chose interprétée et que les réserves d'interprétation bénéficient de l'autorité de la chose interprétée. Le Conseil constitutionnel a ainsi clairement précisé la nature, le fondement et la portée de l'autorité dont est revêtue une réserve d'interprétation émise lors d'une de ses précédentes décisions.

C'est encore le cas, enfin, devant le juge administratif s'agissant spécialement de l'interprétation de la notion d'urgence qui conditionne le recours audit contrat. La prise en compte de l'interprétation retenue par le Conseil y est prégnante, ainsi que l'illustre à nouveau l'arrêt référencé qui ne manque pas de viser les décisions nos 473 DC et 506 DC. Le juge de Nantes retient en l'espèce que « le principe [du recours au contrat de partenariat] se trouvait justifié par la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave, préjudiciable à l'intérêt général et affectant le bon fonctionnement du service public de l'enseignement ; qu'ainsi, le projet arrêté par [le] conseil général du Loiret (···) doit être regardé comme répondant à la condition d'urgence à laquelle les dispositions de l'article L. 1414-2 du CGCT subordonnent la passation d'un contrat de partenariat ».

Cette solution s'inscrit de prime abord dans la ligne fixée par le Conseil d'État. Lors de l'appréciation de la légalité des dispositions de l'ordonnance relatives au contrat de partenariat public/privé, la haute juridiction administrative s'était clairement rangée à l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel en suivant explicitement l'interprétation que ce dernier avait retenue de la loi d'habilitation du 2 juillet 2003. Le Conseil d'État a repris mot pour mot les énonciations du Conseil constitutionnel et a contrôlé que les dispositions de l'ordonnance étaient conformes à son interprétation. Rappelons que le Conseil constitutionnel avait considéré que les ordonnances en question devaient réserver les dérogations au droit commun de la commande publique ou de la domanialité publique à des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé [189]. Le Conseil d'État a retenu qu'il résulte des termes mêmes de cette décision du Conseil constitutionnel que, sous réserve qu'elle résulte objectivement, dans un secteur ou une zone géographique déterminés, de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave affectant la réalisation d'équipements collectifs, l'urgence qui s'attache à la réalisation du projet envisagé est au nombre des motifs d'intérêt général pouvant justifier la passation d'un contrat de partenariat. Suivant en cela les conclusions du commissaire du Gouvernement, le Conseil a estimé possible d'interpréter les dispositions contestées de l'ordonnance dans un sens conforme aux exigences de la légalité à la lumière de la décision du Conseil constitutionnel [190].

Cela étant, et si on veut bien laisser ici de côté ce qui relève en dernier lieu de l'appréciation concrète du litige par le juge, la rédaction retenue par l'arrêt ici référencé est quelque peu différente, et disons-le, a priori plus tolérante dans la mesure où elle suggère que la « nécessité de rattraper un retard particulièrement grave··· » et la « condition d'urgence » forment un seul et même critère. De sorte que, si l'arrêt reste conforme à la lettre de l'énonciation du Conseil constitutionnel, il apparaît moins fidèle à l'esprit de ses décisions. Attentifs à considérer que le recours au contrat de partenariat s'entend comme une dérogation au droit commun de la commande publique, le Conseil constitutionnel puis le Conseil d'État (ainsi que le Tribunal d'Orléans saisi en première instance dans l'affaire référencée [191]), semblent bien avoir retenu qu'il s'agissait davantage de deux critères cumulatifs.

Service public

TA de Cergy-Pontoise, ord., 26 janvier 2009, no 0900666.

Au visa de la décision no 2008-569 DC du 7 août 2008 du Conseil constitutionnel, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise fait une des premières applications de la loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, à la lumière de la qualification que le Conseil a retenue de l'objet de ce dispositif. En faisant écho au considérant no 7 de la décision no 569 DC, l'ordonnance du 26 janvier 2009 souligne qu'en instituant ce droit, le législateur a entendu créer un service public ; avant de retenir qu'il résulte de la combinaison de ces dispositions que les communes ont l'obligation de prendre en temps utile les mesures nécessaires pour, le cas échéant, assurer ce service public.

Étrangers – Placement en rétention administrative

Cass., civ. 1, 24 septembre 2008, M. Hamid c/ Préfet des Bouches du Rhône, no 07-17.371, inédit.

La première chambre civile de la Cour de cassation confirme ici un mouvement jurisprudentiel notable qui place diversement les règles relatives à la rétention des étrangers et leur application par le juge au regard des réserves d'interprétation qui ont conditionné leur conformité à l'article 66 de la Constitution[192]. C'est en particulier le cas s'agissant de litiges relatifs à la prolongation de la rétention administrative d'un étranger, à l'égard de laquelle la Cour applique l'article L. 554-1 du code de l'entrée et de séjour des étrangers et du droit d'asile en tenant formellement compte de la valeur juridique contraignante d'une réserve du Conseil constitutionnel[193]. Le respect des droits des étrangers placés en rétention administrative, spécialement l'information qui doit leur être faite de la possibilité qu'ils ont de former une demande de droit d'asile, ont permis à l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel de trouver une affirmation suffisamment nette au visa de l'article 62 de la Constitution[194].

L'arrêt référencé retiendra d'autant plus l'attention qu'il confirme que la première chambre civile tient implicitement compte d'une interprétation qui ne constitue pas formellement une réserve. En effet, au visa de « l'article L. 552-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et la décision du Conseil constitutionnel no 2003-484 DC du 20 novembre 2003 », elle retient que la proximité immédiate, entre le lieu de rétention et une salle d'audience chargée de connaître de la prolongation de celle-ci, exigée par cette disposition est exclusive de l'aménagement spécial d'une telle salle dans l'enceinte d'un centre de rétention[195]. Elle casse ainsi, comme elle le fait dans l'arrêt référencé, une ordonnance ayant vérifié cette situation comme une prescription cumulative. Cela correspond aux conditions de constitutionnalité de cette disposition telles qu'elles ont été relevées par le Conseil constitutionnel dans la décision 2003-484 DC visée. En analysant le texte litigieux, le Conseil avait retenu que « par elle-même, la tenue d'une audience dans une salle à proximité immédiate d'un lieu de rétention n'est contraire à aucun principe constitutionnel », en ajoutant « qu'en l'espèce, le législateur a expressément prévu que ladite salle devra être spécialement aménagée pour assurer la clarté, la sécurité et la sincérité des débats et permettre au juge de statuer publiquement » [196]. La lecture dissociée de la disposition législative litigieuse, qui est celle imposée par la Cour de cassation, trouve ainsi sa source dans la jurisprudence constitutionnelle.

Justice – Procédure – Responsabilité pénale

CA de Limoges, ch. correctionnelle, 23 janvier 2009, no 08/00915.

La cour d'appel de Limoges interprète directement la législation relative à la responsabilité pénale des fournisseurs d'hébergement de sites Internet au regard de la décision no 2004-496 DC du Conseil constitutionnel, qu'elle ne manque pas de citer et dont elle reprend l'essentiel de l'argumentation qui avait conduit le Conseil à censurer le second alinéa de l'article 6 de la loi pour la confiance dans l'économie numérique instaurant une différence de régime de prescription. Un jugement tout aussi significatif du TGI de Paris avait retenu une démarche comparable en faisant application de « l'article 6-I 2 de la loi du 21 juin 2004··· [en tant qu'il] doit être interprété et appliqué à la lumière de la réserve d'interprétation contenue dans la décision no 2004-496 DC du Conseil constitutionnel du 10 juin 2004 qui énonce que ces dispositions ont pour seule portée d'écarter la responsabilité civile et pénale des hébergeurs dans deux hypothèses »[197]. Le tribunal avait relevé : « cette réserve ajoute que ces dispositions ne sauraient avoir pour effet d'engager la responsabilité d'un hébergeur qui n'a pas retiré une information dénoncée comme illicite par un tiers si celle-ci ne présente manifestement pas un tel caractère ou si son retrait n'a pas été ordonné par un juge ». À propos d'une plainte pénale, la cour d'appel de Limoges retient dans l'arrêt référencé que seules les réquisitions du procureur de la République demandant au commissaire de police de constater l'accessibilité actuelle au blog et d'identifier le responsable juridique de son hébergeur, peuvent être susceptibles d'avoir interrompu la prescription, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.




[1] . Cass. com., 28 mai 2002, Bull., 2002, IV, no 91 p. 98.

[2] . Cass. civ., 3e, 9 mars 2005, Bull., no de pourvoi : 01-18039.

[3] . Cons. const., déc. no 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d'orientation et d'incitation relative à la réduction du temps de travail, RJC I-754.

[4] . Cour d'appel de Douai, 13 décembre 2007, no 06/02348.

[5] . Cass. civ, 8 avril 2009, no 08-40971.

[6] . La référence à l'article 5 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen peut surprendre car elle n'a jamais été utilisée par le Conseil constitutionnel comme fondement de la liberté contractuelle.

[7] . Cette liberté a été explicitement reconnue dans la décision Cons. const., no 2000-437 DC du 19 décembre 2000, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, Rec. p. 190 dans laquelle il est clairement fait référence à « la liberté contractuelle qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».

[8] . Cette règle de répartition est fréquemment appelée « règle des trois tiers » : un tiers pour le Gouvernement, un tiers pour la majorité et un tiers pour l'opposition. Dans la même décision, le CSA définit également un rapport de deux tiers pour le Gouvernement et la majorité et d'un tiers pour l'opposition. S'ajoutent à ces interventions celles des formations politiques non représentées au Parlement.

[9] . On renvoie ici notamment au commentaire d'Agnès Roblot-Troizier in Roblot-Troizier (Agnès), Rambaud (Thierry), « Chronique de jurisprudence – Droit administratif et droit constitutionnel », RFDA, 2009, p. 588. V. également les conclusions de Salins (Catherine), in « Les interventions du président de la République et l'audiovisuel », RFDA, 2009, p. 351 ainsi que Camby (Jean-Pierre), « Verbe présidentiel et pluralisme des expressions politiques (à propos de l'arrêt du Conseil d'État du 8 avril 2009, Hollande et Migaud) », RDP, 2009, p. 1705 et Liéber (Sophie-Justine), Botteghi (Damien), « Quand le président de la République parle, ça compte », AJDA, 2009, p. 1096.

[10] . Cons. const., déc. no 81-129 DC du 31 octobre 1981, Radios libres, Rec., p. 35. Le Conseil rappelle la consécration par la loi soumise à son examen de « l'expression libre et pluraliste des idées et des courants d'opinion » et le lien de celle-ci avec les principes constitutionnels de liberté et d'égalité (cons. 10), mais n'affirme cependant pas la valeur constitutionnelle du pluralisme.

[11] . Cons. const., déc. no 88-242 DC du 10 mars 1988, Financement des campagnes électorales, Rec., p. 36. Le Conseil fait référence à « l'expression démocratique des divers courants d'idées et d'opinions » (cons. 26).

[12] . Cons. const., déc. no 89-271 DC du 11 janvier 1990, Amnistie des parlementaires, Rec., p. 21, cons. 12.

[13] . V. Cons. const., déc. no 2000-428 DC du 4 mai 2000, Loi organisant une consultation de la population de Mayotte, Rec., p. 70, cons. 21 ; déc. no 2003-468 DC du 3 avril 2003, Loi relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques, Rec., p. 325, cons. 11-13 ; déc. no 2004-490 DC du 12 février 2004, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, Rec., p. 41, cons. 84-85 ; déc. no 2004-497 DC du 1er juillet 2004, Loi relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, Rec., p. 107, cons. 23 ; déc. no 2004-507 DC du 9 décembre 2004, Loi portant diverses dispositions relatives au sport professionnel, Rec., p. 219, cons. 24 ; déc. no 2007-550 DC du 27 février 2007, Loi relative à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, Rec., p. 81, cons. 15-16 ; déc. no 2007-559 DC du 6 décembre 2007, Loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, Rec., p. 439, cons. 12.

[14] . Cons. const., déc. du 23 août 2000, Larrouturou, Rec., p. 137, cons. 6 ; déc. du 6 septembre 2000, Pasqua, Rec., p. 144, cons. 6.

[15] . Il utilise la même formulation dans d'autres décisions : no 2004-507 DC du 9 décembre 2004, préc., cons. 24 ; déc. no 2007-550 DC du 27 février 2007, préc., cons. 15-16.

[16] . L'article 11 fait en effet référence à « la libre communication des pensées et des opinions ».

[17] . V. par exemple l'article 1 de la loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

[18] . V. Cons. const., déc. du 6 septembre 2000, Pasqua, préc., cons. 6. Le Conseil constitutionnel parle de « l'exigence constitutionnelle du pluralisme des courants d'idées et d'opinions qui découle de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ». V. également Cons. const., déc. no 2004-497 DC du 1er juillet 2004, préc., cons. 23 et déc. no 2007-550 DC du 27 février 2007, préc., cons. 15. Pour d'autres facettes de l'objectif, le Conseil affirme implicitement mais clairement que le pluralisme est une condition de la liberté de communication. Ainsi, par exemple, il considère que « la libre communication des pensées et des opinions, garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne serait pas effective si le public auquel s'adressent les moyens de communication audiovisuelle n'était à même de disposer, aussi bien dans le cadre du secteur public que dans celui du secteur privé, de programmes qui garantissent l'expression de tendances de caractères différents dans le respect de l'impératif d'honnêteté de l'information » (Cons. const, déc. no 86-217 DC du 18 septembre 1986, Liberté de communication, Rec., p. 141, cons. 11).

[19] . V. de Montalivet (Pierre), Les objectifs de valeur constitutionnelle, préf. de Verpeaux (Michel), Paris, Dalloz, coll. « Thèmes et commentaires », série « Bibliothèque parlementaire et constitutionnelle », 2006.

[20] . V. également Cons. const., déc. no 2007-550 DC du 27 février 2007, préc., cons. 15.

[21] . Cons. const., déc. no 2004-497 DC, 1er juillet 2004, préc., cons. 23. V. également Cons. const., déc. no 2007-550 DC du 27 février 2007, préc., cons. 15. Le Conseil fait néanmoins référence au « grief tiré de la violation du principe du pluralisme des courants de pensées et d'opinions » dans la déc. no 2004-507 DC du 9 décembre 2004, préc., cons. 24. V. également Cons. const., déc. no 2007-559 DC du 6 décembre 2007, Loi organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, Rec., p. 439, cons. 12.

[22] . CE, Ass., 10 septembre 1992, Galland, Leb., p. 342 ; rfda, 1992, p. 1095.

[23] . CE, ord. réf., 24 février 2001, Tibéri, Leb., p. 85 ; D. 2001, Jurisp., p. 1748, note Ghevontian (Richard); RFDA, 2001, p. 629, note Maligner (Bernard).

[24] . Dans le même sens, Roblot-Troizier (Agnès), op. cit., p. 589.

[25] . Si l'objectif peut être rattaché de manière certaine à l'art. 4, cela est cependant moins assuré concernant l'art. 34, s'agissant d'une disposition posant une norme de compétence. Mais le Conseil constitutionnel a tiré des dispositions de l'art. 34 un nouvel objectif de valeur constitutionnelle, ce qui permet d'estimer que celles-ci peuvent également constituer un fondement supplémentaire de l'objectif de pluralisme des médias. Cons. const., déc. no 2009-576 DC du 3 mars 2009, Loi organique relative à la nomination des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France, JO, 7 mars 2009, p. 4336, cons. 3 (v. note suivante).

[26] . Cons. const., déc. no 2009-576 DC du 3 mars 2009, préc., cons. 3. Le Conseil considère « qu'aux termes de l'article 34 de la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 : « La loi fixe les règles concernant... la liberté, le pluralisme et l'indépendance des médias » [et] qu'il appartient au législateur, dans le cadre de la compétence que lui a ainsi reconnue le constituant, de fixer les règles relatives tant à la liberté de communication, qui découle de l'article 11 de la Déclaration de 1789, qu'au pluralisme et à l'indépendance des médias, qui constituent des objectifs de valeur constitutionnelle ». L'utilisation du pluriel montre clairement que l'indépendance des médias n'est pas une composante de l'objectif de pluralisme mais constitue un objectif en lui-même.

[27] . La formulation retenue fait d'ailleurs penser à celle retenue par l'art. 2 de la Constitution portugaise, qui dispose notamment que « La République portugaise est un État de droit démocratique fondé [···] sur le pluralisme de l'expression et de l'organisation politique démocratiques » (trad. fr. par CODICES, disponible sur www.codices.coe.int).

[28] . CE, Ass., 3 juillet 1996, Koné, Rec., p. 255 ; GAJA, no 103, p. 747 ; rfda, 1996, p. 870 ; Mathieu (Bertrand), Verpeaux (Michel), « la reconnaissance et l'utilisation des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République par le juge : la contribution de l'arrêt Koné du Conseil d'État à l'analyse de la hiérarchie des normes en matière de droits fondamentaux », D., 1997, Chron., p. 219.

[29] . CE, 6 avril 2001, Syndicat national des enseignant du second degré (SNES), Leb., p. 170 ; AJDA, 2002, p. 63, note Toulemonde (Bernard).

[30] . Schwartz (Rémy), Un siècle de laïcité, Paris, Berger-Levrault, 2007 ; Tawil (Emmanuel), Du gallicanisme administratif à la liberté religieuse, Aix-en-Provence, PUAM, 2009.

[31] . Rec., p. 173, Ann. Dr. Rel., 2005, p. 473, note Chélini-Pont (Blandine) et Tawil (Emmanuel).

[32] . Gauthier (Catherine), note sous CEDH 29 juin 2004, Leila Sahin, JCPA, 2004, no 1831.

[33] . Rapport public 2004, EDCE no 55, p. 272-274.

[34] . CE 16 mars 2005, ministre de l'Outre-mer, AJDA 2005, p. 1463-1465, note Durand-Prinborgne.

[35] . Tawil (Emmanuel), note sous CE 16 mars 2005, ministre de l'Outre-mer, Annuaire Droit et Religions, 2006-2007, p. 835-840.

[36] . Rec., p. 42.

[37] . Leb., p. 891.

[38] . Rec., p. 173, Ann. Dr. Rel., 2005, p. 473, note Chélini-Pont (Blandine) et Tawil (Emmanuel).

[39] . Leb., p. 389.

[40] . Rec., p. 42.

[41] . JCPA, 2004, no 1357.

[42] . JCPA, 2004, no 1554.

[43] . JCPA, 2004, no 1849.

[44] . Note Tawil (Emmanuel), sous CE 19 décembre 2007, M. Vassaux, JCPA, 2008, no 2054.

[45] . AJDA 2008, p. 529.

[46] . Synthèse in Rapport public 2004, EDCE no 55, p. 272-274.

[47] . Garay (Alain), Anseur (Zarah), Chélini-Pont (Blandine) et Tawil (Emmanuel), « Legal Limitations on Freedom of Religion or Belief in French Law », Emory International Law Review, vol. 19, no 2, Summer 2005, p. 785-841.

[48] . Cons. const., déc. no 90-283 DC du 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme, RJC I-417.

[49] . Cour d'appel d'Orléans, 26 février 2008, no 07/0472.

[50] . Cour d'appel de Paris, 19 novembre 2008, no 07/10199.

[51] . CE, 8 septembre 2005, ministre de la Justice c. M. X, no 284803.

[52] . Dubouis (L.), « Droit à la santé », Andriantsimbazovina (J.), Gaudin (H.), Marguénaud (J.-P.), Rials (S.), Sudre (F.)(dir.), Dictionnaire des droits de l'homme, PUF, Paris, 2008, p. 883.

[53] . Ibid. et Mathieu (B.) et Verpeaux (M.), Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, LGDJ, Paris, 2002, p. 657.

[54] . Pour reprendre une distinction réalisée par Dubouis (L.), Droit à la santé, dictionnaire des droits de l'homme, op. cit., p. 884.

[55] . CE, 30 avril 1997, Association nationale pour l'éthique de la médecine libérale et autres, nos 180838, 180839, 180867, JCP G, 1997, I. 4066.

[56] . CE, 27 avril 1998, Confédération des syndicats médicaux de France, nos 185645, 185675, 185693, 185695.

[57] . CE, 30 avril 1997, Association nationale pour l'éthique de la médecine libérale et autres, op. cit. et CE, 27 avril 1998, Confédération des syndicats médicaux de France, op. cit.

[58] . La notion de droit à une prestation de santé est évoquée par. Mathieu (B.) et Verpeaux (M.), Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 654.

[59] . Cf. Cons. const., déc. no 2003-488 DC du 29 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003, JORF du 31 décembre 2003, p. 22652.

[60] . CE, 18 février 1998, Section locale du Pacifique sud de l'ordre des médecins, no 171851, RFDA, 1999, note M. Joyeau, p. 47-55.

[61] . Cons. const., déc. no 89-26 DC du 22 janvier 1990, Rec., p. 33.

[62] . CE, 30 novembre 2005, Syndicat des médecins d'Aix et région, no 278291.

[63] . Outre la décision Cons. const., no 2004-504 DC du 12 août 2004, Loi relative à l'assurance maladie, Rec., p. 153, cf. également Cons. const., déc. no 2003-488 DC du 29 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003, op. cit.

[64] . CE, 30 novembre 2005, Syndicat des médecins d'Aix et région, no 27829.

[65] . Cons. const., déc. nos 343 et 344 DC du 27 juillet 1994, Loi relative au respect du corps humain et loi relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal, Rec., p. 100.

[66] . Mathieu (B.) et Verpeaux (M.), Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 655.

[67] . Cons. const., déc. no 89-269 DC, Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, Rec., p. 33.

[68] . En ce sens, Mathieu (B.) et Verpeaux (M.), Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 657.

[69] . Cons. const., déc. no 93-325 DC du 13 août 1993, Loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, Rec., p. 224. À ce sujet, cf. Mathieu (B.) et Verpeaux (M.), Contentieux constitutionnel des droits fondamentaux, op. cit., p. 658.

[70] . Prévue par le décret no 59-1193 du 13 octobre 1959, cette indemnité spécifique « vise à tenir compte des diverses sujétions spécifiquement militaires, et notamment de la fréquence des mutations d'office ».

[71] . Sur la même question au cours de l'année 2009, voir CE no 323019, no 304047, no 321549 du 6 mai 2009, CE no 313433 du 25 mars 2009.

[72] . Molfessis (N.), « La réécriture de la loi relative au PACS », JCP G, no 10, 8 mars 2000, I 210.

[73] . Déc. no 99-419 DC, cons. 36. Cette réserve d'interprétation a été explicitement citée par la CNIL dans l'avis rendu sur le projet de décret d'application de la loi, publié le 21 décembre 1999 et remplacé aujourd'hui par le décret no 2006-1806 du 23 décembre 2006.

[74] . Même décision, cons. 30.

[75] . V. par exemple les déc. suivantes nos 90-283 DC, cons. 37, 94-348 DC, cons. 15, 97-393 DC, cons. 7, 98-396 DC cons. 25, 98-402 DC, cons. 12.

[76] . Sur la distinction entre mesures prises en application, par application et pour l'application, voir Vénézia (J.-C.), « Les mesures d'application », in Mélanges René Chapus, Paris, Montchrestien, 1992, p. 673.

[77] . Sur la notion d'injonction, voir Perrin (A.), L'injonction en droit public français, Édition Panthéon-Assas, 2009.

[78] . CE, ass., 28 juin 2002, Rec. 229, RFDA, 2002.723 conc. Boissard, ; AJ, 2002.586 chron. Donnat et Casas ; DA oct. 2002. 21, obs. R.S. ; RDP 2003.447 note Guettier, JCP G 2002, act. 315.

[79] . Ce point est souligné par le commissaire du gouvernement Boissard (S.) : « L'apparition de cette discrimination temporaire était donc inéluctable, sauf à ce que le législateur procède lui-même à la modification des textes réglementaires dont la légalité était remise en cause par la création du pacte civil de solidarité, ce qui n'est pas son rôle » (RFDA, 2002, p. 723 et s.). Tel est bien le sens en revanche de l'injonction prononcée par le Conseil constitutionnel à l'adresse du pouvoir réglementaire.

[80] . Dans l'arrêt Villemain, il s'agit de tenir compte des sujétions imposées à ce conjoint par le transfert de la résidence du couple dans le pays d'affectation où se poursuivra la vie commune

[81] . Ainsi, le Conseil constitutionnel précise par des réserves d'interprétation que le PACS permet d'organiser une vie commune « fondée sur une vie de couple » ou encore que les empêchements au PACS sont de même nature que ceux du mariage (99-419 DC, cons. 26).

[82] . Même déc., cons. 67.

[83] . En revanche, il admet l'existence d'une différence de situation et donc de traitement entre les partenaires du PACS et les personnes vivant seules ou en concubinage, dans la mesure où celui-ci comporte, à l'instar du mariage, des obligations pour les partenaires (même déc., cons. 43).

[84] . Dans la décision de section Mme Barbier du 25 février 2005, le pouvoir réglementaire ne disposait en revanche d'aucune marge de manœuvre pour assurer l'exécution de la loi, justifiant que le Conseil d'État se substitue lui-même au pouvoir réglementaire défaillant (Leb. 81 ; RFDA, 2002.753 concl. Chauvaux ; AJDA 2005 p. 1002, chron. Landais et Lenica).

[85] . De même d'ailleurs que le juge administratif peut interpréter les textes pour éviter de maintenir une discrimination entre le fonctionnaire marié et celui qui vit en concubinage : voir CE sect. 15 juillet 2004, M et Mme Leroy, Rec. 338 (RFDA 2004.208 concl. Donnat ; AJ 2004.1923, chron. Landais et Lenica ; RDP 2004.515 note Guettier).

[86] . Voir par exemple l'art. 3 al. 2 du décret ainsi que son art. 4.

[87] . Le commissaire du Gouvernement Boissard (S.) avait justifié l'octroi de ce « délai raisonnable » à la fois par des raisons pratiques mais aussi en raison de la marge de manœuvre dont dispose précisément le pouvoir réglementaire pour adapter la réglementation existante à la loi nouvelle.

[88] . Pour le Conseil d'État, les liens juridiques qui unissent les personnes ayant conclu un pacte civil de solidarité ont été organisés par le législateur de manière différente, notamment du point de vue de leur intensité et de leur stabilité, de ceux qui existent entre deux conjoints » de sorte que « ces deux catégories de personnes sont ainsi placées dans des situations juridiques différentes ».

[89] . Même déc., cons. 42 et 50. Cette condition a été supprimée par l'art. 8 de la loi no 2004-1484, implicitement validé par le Conseil constitutionnel (déc. no 2004-511 DC du 31 décembre 2004).

[90] . Il en va notamment ainsi de l'art. 4 du décret no 2006-1642 relatif à l'indemnité de voyage de congé ouverte à certains personnels affectés à l'étranger ou encore de l'art. 6 du décret no 2007-640 relatif aux changements de résidence en métropole

[91] . CE, 18 décembre 2008, Collectif pour la protection des riverains de l'autoroute A 184, no 310027 ; CE, 12 janvier 2009, Association France nature environnement (FNE), no 289080 ; CE, 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, no 292397 ; CE, 8 juillet 2009, Commune de Saint-Dié des Vosges, no 314236 ; CE, 24 juillet 2009, CRII GEN, nos 305314 et 305315 ; CE, 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre-Dame des Landes et autres, no 314955 ; TA Strasbourg, Ord. 10 juillet, 2009, Société SAS Barisien, nos 0903266 et 0903319.

[92] . TA Versailles 3 novembre 2008, M. Stéphane Huet et autres, no 0507763.

[93] . CE, 23 avril 2009, FNE ; TA Nice 11 mai 2009, Association Défense Environnement Villeneuve-Loubet – ADEV et autres no 0901712, dans ce dernier jugement, les visas mentionnent également le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, mais la référence générale à la « Constitution » n'y figure pas.

[94] . CE, 2 septembre 2009, Association RAIDH, no 318584, 321715.

[95] . CE, 23 février 2009, Fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres ; CE, 2 septembre 2009, Association RAIDH.

[96] . TA Versailles 3 novembre 2008, M. Stéphane Huet et autres.

[97] . CE, 20 avril 2005, Scté Bouygues Télécom, AJDA, 2005, p. 1191, concl. Aguila.

[98] . Ibid.

[99] . Par exemple, CA Versailles, 4 février 2009, no 08 / 08775.

[100] . CE, 24 juillet 2009, Comité de recherche et d'information indépendantes sur le génie génétique CRII GEN no 305314 et no 305315.

[101] . N° 305314.

[102] . « qu'en se bornant à renvoyer de manière générale au pouvoir réglementaire le soin de fixer la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas demeurer confidentielles, le législateur a, eu égard à l'atteinte portée aux secrets protégés, méconnu l'étendue de sa compétence » (cons. 57).

[103] . Levade (A.), « La décision OGM ou les implicites d'une décision à lire dans son environnement », JCP éd. G 2008.II.10138.

[104] . TA Nice, ord., 11 mai 2009, Association Défense Environnement Villeneuve-Loubet – ADEV et autres, no 0901712.

[105] . Cf. notamment Mathieu (B.), « Observations sur la portée normative de la Charte de l'environnement », Les Cahiers du Conseil constitutionnel, no 15, 2003, p. 145 ; Jegouzo (Y.) et Loloum (F.), « La portée juridique de la Charte de l'environnement », Droit administratif, mars 2004, p. 5 ; Chahid-Nouraï (N.), « La portée de la Charte pour le juge ordinaire », AJDA, 2005, p. 1175.

[106] . TA Strasbourg, ord., 10 juillet 2009, Sociétés Barisien et Valest c/ Communauté de communes de l'Arc Mosellan, nos 0903266 et 0903319.

[107] . Chron. Geffray (E.) et Liéber (S.), AJDA 2008, p. 2166 ; Concl. Aguila (Y.), note Janicot (L.), RFDA 2008, p. 1147 ; chron. Roblot-Troizier (A.), RFDA 2008, p. 1240 ; Carpentier (E.), RDP 2009, p. 450 ; Thibaud (V.), « Réflexions sur l'office du juge de la légalité », RDP 2009, p. 481.

[108] . Vallée (L.), « Inconstitutionnalité négative et question préalable de constitutionnalité », AJDA 2009, no 29, p. 1585.

[109] . Sur cette question, Chauvaux (D.), « L'exception d'inconstitutionnalité, 1990-2009 : réflexions sur un retard », RDP 2009, no 3, p. 566.

[110] . V. par exemple, CE, 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, préc. ; CE, 12 janvier 2009, France nature environnement, no 289080 ; CE, 31 juillet 2009, Association citoyenne intercommunale des populations concernées par le projet d'aéroport de Notre Dame des Landes et autres, no 314955.

[111] . Chauvaux (D.), « L'exception d'inconstitutionnalité, 1990-2009 : réflexions sur un retard », RDP 2009, no 3, p. 566.

[112] . N° 314955. « Les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'environnement n'ont eu ni pour objet ni pour effet d'abroger les dispositions de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme » alors que cet article ne prévoit pas les modalités de l'enquête publique ni l'ensemble du champ de celle-ci. L'article L. 123-16 du code de l'urbanisme dispose en effet que « La déclaration d'utilité publique (···) d'une opération qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; b) L'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'État, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4, et après avis du conseil municipal. La déclaration d'utilité publique emporte approbation des nouvelles dispositions du plan ». L'article R. 123-23 du même code précise que « Les dispositions du présent article sont applicables à la déclaration d'utilité publique d'une opération qui n'est pas compatible avec un plan local d'urbanisme. (···) L'enquête publique est organisée dans les formes prévues par les articles R. 11-14-1 et suivants du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ».

[113] . N° 289080. « Qu'en tout état de cause, l'article L. 512-17 du code de l'environnement, issu de la loi du 30 juillet 2003, en renvoyant au décret le soin de définir ses modalités d'application, n'a pu avoir pour effet d'habiliter le pouvoir réglementaire à intervenir dans le domaine de la loi pour définir ces éléments ». De manière étonnante, l'article L. 512-17 du code de l'environnement, issu de l'article 27 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, lequel disposait notamment que « les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'État », a disparu de la version Légifrance de 2009.

[114] . CE 18 janvier 2008, 9e et 10e s-s, Min. c/ Région Ile-de-France, no 290366, 291694, et no 298800, RJF 4/08 no 524 ; conclusions du commissaire du Gouvernement Collin (P.), BDCF 4/08 no 54.

[115] . Cons. const., décision no 98-403 DC, 29 juillet 1998, Rec., p. 276.

[116] . Usufruitier, preneur à bail à construction ou à réhabilitation, emphytéote.

[117] . Cf, par exemple TA de Melun, 7 mai 2002, no 01-2411 Région Île-de-France c/ Directeur des services fiscaux du Val-de-Marne no 01-2411, TA de Cergy-Pontoise, 4 juillet 2003, cité par Collin (P.), BDCF 4/08 no 54.

[118] . TA de Melun, 7 mai 2002, Région Île-de-France c/ Directeur des services fiscaux du Val-de-Marne, no 00-3430.

[119] . CAA de Paris 5 octobre 2006, no 02PA02546.

[120] . CAA de Versailles, 13 décembre 2005 no 03VE04107, 24 janvier 2006, no 03VE04106.

[121] . TA de Paris, 10 novembre 2008, Sté Marionnaux c/ Directeur des services fiscaux de Paris-Nord, no 0407784 ; TA de Paris, 10 novembre 2008, M. Bateau c/ Directeur des services fiscaux de Paris Nord, no 0407788.

[122] . TA de Paris 27 mai 2009, M. Dreux c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0418341.

[123] . TA de Paris 23 juillet 2009, Société Groupama Immobilier c/ Directeur des services fiscaux de Paris Nord, no 0500733/1.

[124] . TA de Melun, 18 février 2009, Mme Hérault c/ Directeur des services fiscaux de Seine-et-Marne, no 0801614/7 ; dans le même
sens TA de Paris, 26 novembre 2009, M. Sellam c/ Directeur des
services fiscaux de Paris Est, no 0607267/2 ; TA de Paris, 1er décembre 2009, Mme Pichot c/ Directeur des services fiscaux de Paris Ouest, no 0702481/2.

[125] . TA de Cergy-Pontoise, 13 mars 2009, M. Masers c/ Directeur des services fiscaux de Seine-Saint-Denis, no 0503420.

[126] . TA de Paris, 13 mai 2009, Mme Duby Phi Nguni c/ Directeur des services fiscaux des Hauts-de-Seine Nord, no 0410412/1.

[127] . TA de Nice, 10 mars 2009, M. Trapani c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0800375 ; TA de Nice, 10 mars 2009, SNC Compagnie générale immobilière c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0700941 ; TA de Nice, 10 mars 2009, M. Viti c/ Directeur des services fiscaux des Alpes-Maritimes, no 0702352.

[128] . CAA de Paris, 29 septembre 2009, SNC Rueil Invest c/ Directeur des services fiscaux de Paris centre, no 07PA03836.

[129] . TA de Lyon, 2 juin 2009, M. Queyras c/ Directeur des services fiscaux de l'Ain, no 07000981.

[130] . TA de Versailles, 3 décembre 2009, M. et Mme Sinapi c/ Directeur départemental des finances publiques des Hauts-de-Seine, no 0703214.

[131] . TA d'Orléans, 1er juillet 2008, OPAC c/ Directeur des services fiscaux d'Indre et Loire, nos 052249, 0503903, 0601989.

[132] . TA de Cergy-Pontoise, 28 novembre 2008, M. Ben Salem c/ Directeur des services fiscaux de la Seine-Saint-Denis, no 0509807.

[133] . TA de Toulouse, 29 septembre 2009, M. Bruno, c/ Directeur des services fiscaux de Haute-Garonne, no 0705687.

[134] . Cons. const, déc. no 2000-440 DC du 10 janvier 2001, Rec p. 39 ; Schoettl (J. E.), « Le législateur doit-il réparer les conséquences de la suppression d'un monopole professionnel ? », Les petites affiches, 16 février 2001, p. 13-16, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, 2001, p. 14-15. Tremeau (J.), « L'indemnisation de la suppression d'un monopole catégoriel », Revue française de droit constitutionnel, 2001, p. 354-360, Car (L.J.C), « Conformité avec la Constitution de l'indemnisation de la suppression d'un monopole », Dalloz, 2002, somm. p. 1946-1947.

[135] . Cf., notamment la déc. no 84-182 DC du 18 janvier 1985, Rec. p. 27, cons. 9 et 10, concernant la suppression de la profession de syndic-administrateur judiciaire.

[136] . CAA de Bordeaux, 9 décembre 2008, M. X, no 07BX00776.

[137] . TA de Caen, 29 janvier 2009, M. Surget, no 0800051.

[138] . Cons. const., déc. no 90-285 DC du 28 décembre 1990, Loi de finances pour 1991, Rec. p. 95, §7 à 9 ; déc. no 91-302 DC du 30 décembre 1991, Loi de finances pour 1992, Rec. p. 137, §12 ; déc. no 96-384 DC du 19 décembre 1996, Loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, Rec. p. 141, §8 ; déc. no 2001-447 DC du 18 juillet 2001, Loi relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie, Rec., p. 89, §17 ; déc. no 2007-555 DC du 16 août 2007, Loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, §25.

[139] . Cass., Soc., 25 mars 1998, Caisse régionale de Crédit agricole mutuel Sud Alliance c/Tallagnon, no 95-45198, précité Bull. no 175, p. 128, D., 1998, p. 113 ; p. 388, somm. Prétot (X.); D., 2001, p. 2683, note Favoreu (L.).

[140] . CJCE, aff. C-169/98, 15 février 2000, Commission c/. France, Rec. p. I-1049.

[141] . Cass., soc., 15 juin 2000, no 98-12467, inédit titré, et no 98-12469, Bull. no 232, p. 181. Rappr. cour d'appel de Paris, Société ABB Industrie, no 99/43306 ; cour d'appel de Rouen, 6 février 2001, SA Ferrero France, no 00/00718 ; Contra : cour d'appel Rouen (sic), 17 juin 2003, URSSAF de Rouen, no 02/02313.

[142] . Cass., soc., 18 octobre 2001, no 00-12463, Bull. no 327, p. 262

[143] . Cass., soc., 12 juillet 2001, no 00-11203, inédit titré ; 21 mars 2002, no 00-15659, inédit titré ; 23 mai 2002, no 00-18538, inédit titré ; égal, cour d'appel de Montpellier, 3 octobre 2007, no 07/00621.

[144] . Cass., 2e civ., 8 mars 2005, no 03-30700, Bull. no 54, p. 51 ; 8 janvier 2005, no 03-30406, inédit ; 10 mai 2005, no 04-30094, inédit.

[145] . CE, 7 janvier 2004, Martin, no 237395, Leb. p. 1 ; égal. CAA de Paris, 2e ch., 17 mai 2001, no 01PA00100, inédit ; CAA de Bordeaux, 5e ch., 24 novembre 2003, no 00BX01498 et no 00BX01691, inédits.

[146] . CAA de Lyon, 2e ch., 13 décembre 2001, no 01LY00933, inédit.

[147] . Et cela, à la suite d'un avis de l'Assemblée plénière de la Cour de cassation du 2 septembre 2005, Bull. Avis no 6, p. 9.

[148] . CJCE, aff. C103/06, 3 avril 2008, Ph. Derouin c/ URSSAF.

[149] . Cons. const., déc. no 91-302 DC du 30 décembre 1991, Loi de finances pour 1992, Rec. p. 137, § 12.

[150] . CE, 30 juin 2006, S.A. Groupe Appro, no 281181, Leb. tables, p. 691.

[151] . Cass., soc., 12 juillet 2001, no 00-11203, inédit titré ; 21 mars 2002, no 00-15659, inédit titré ; 23 mai 2002, no 00-18538, inédit titré ; égal. cour d'appel de Montpellier, 3 octobre 2007, no 07/00621 qui écarte l'argument tiré de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La Cour de cassation va jusqu'à considérer à ce propos qu' « il ne résulte pas de la décision du Conseil constitutionnel invoquée que son analyse de la contribution sociale de solidarité (···) soit liée à une déclaration d'inconstitutionnalité de la loi de finances déférée » : Cass., 2e civ., 8 janvier 2005, no 03-30406, inédit.

[152] . Il ressort de la décision du Conseil constitutionnel no 86-225 DC que cette redevance, instituée par la loi du 31 décembre 1970, est la contrepartie du service rendu par l'établissement hospitalier public au praticien exerçant une activité libérale et qu'elle doit correspondre à l'utilisation des installations techniques et des locaux mis à la disposition de celui-ci, ainsi qu'aux dépenses de personnel exposées par l'établissement (Cons. const., no 86-225 DC du 23 janvier 1987, Loi portant diverses mesures d'ordre social, Rec. p. 13, spéc. § 23). Le Conseil d'État juge dans la suite que, compte tenu des différences qui existent sur ce point entre les centres hospitaliers régionaux faisant partie d'un centre hospitalier et universitaire et les autres établissements d'hospitalisation publics, le Gouvernement n'a pas méconnu le principe d'égalité en fixant le montant de la redevance, pour certains actes, à des taux différents selon ces deux catégories d'établissements (CE, 8 mars 1989, no 94277, inédit).

[153] . CE, 18 janvier 2008, no 298800, inédit et no 290366, Leb. tables. Rappr. CE, 13 avril 2005, MINEFI c/ Amirkhanian, no 265562, Leb. Tables, p. 872.

[154] . CAA de Paris, 1re ch., 5 octobre 2006, no 02PA03546, inédit. Rappr., sur la prise en compte des réserves de constitutionnalité s'agissant de l'exonération de cette taxe : CAA de Bordeaux, 4e ch., 22 juin 2006, no 03BX01191, inédit ; CAA de Marseille, 6e ch., 5 décembre 2005, no 03MA02153 à 03MA2167, inédits.

[155] . Cons. const., déc. no 98-405 DC du 29 décembre 1998, Loi de finances pour 1999, Rec., p. 326.

[156] . Cons. const., déc. no 98-405 DC du 29 décembre 1998, § 27.

[157] . Cour d'appel de Caen, 1re ch., 12 novembre 2002, Imbert de Tremiolles, no 01/0233, inédit.

[158] . Cass., Comm., 25 janvier 2005, M. Etienne Imbert de Tremiolles, no 03-10068, Bull. 2005, IV, no 16 p. 15.

[159] . Cour d'appel de Lyon, 15 janvier 2008, no 06/05059, publié par le service de documentation de la Cour de cassation.

[160] . Cass., crim., 5 novembre 2003, no 02-86060 et no 02-86061, inédits (s'agissant de documents saisis par l'administration fiscale).

[161] . Les arrêts rendus en matière fiscale, référencés dans la chronique « Droit fiscal », ne sont pas repris ici.

[162] . Déjà en cette matière, v. not. CE, 8 décembre 2000, Conseil supérieur de l'administration des biens et Conseil national des barreaux, no 217046 et no 217826, Leb. p. 579 (Compétence pour fixer les règles d'accès des tiers aux informations nominatives relatives à des personnes ayant souscrit un PACS) ; CE, Ass., 28 juin 2002, Villemain, no 220361, Leb. p. 229 ; CE, 22 février 2006, no 266235 et no 266389, inédits (le PACS est un contrat étranger au mariage) ; v. encore, à rapprocher des espèces référencées dans cette chronique, CE, 25 juillet 2007, no 297653, inédit ; 7 décembre 2007, no 300590, inédit ; 3 septembre 2008, no 304047, inédit (annulation du refus d'attribuer aux personnes pacsées le bénéfice de l'indemnité pour charges militaires au taux marié).

[163] . Cons. const., déc. no 99-419 du 9 novembre 1999, Loi relative au pacte civil de solidarité, Rec. p. 116.

[164] . CE, 8 décembre 2000, no 217046 et no 217826, Conseil supérieur d'administration de biens, Leb. p. 579 ; D., 2001, p. 955, concl. C. Maugüé ; rappr. Cons. const., no 99-419 DC du 9 novembre 1999, Rec. p. 116, § 36 et in fine.

[165] . Voir CE, Ass., 28 juin 2002, Villemain, nos 220361 et 228325, Leb. p. 229 ; CE, 22 février 2006, no 266235 et no 266389, inédits.

[166] . Le Conseil oriente ainsi l'interprétation des articles 515-1 à 515-7 du code civil. Voir not. cour d'appel de Douai, 27 février 2003, no 02/5614, publié par le Service de documentation et d'études de la Cour de cassation ; cour d'appel de Douai, 27 février 2003, no 24/6061, inédit. Rappr., TGI de Lille, 5 juin 2002 ; D., 2003, p. 515, note Labbée (X.).

[167] . Rec. p. 448, cons. 6 à 8.

[168] . Cons. const., déc. no 2004-504 DC du 12 août 2004, Loi relative à l'assurance maladie, Rec. p. 153.

[169] . CE, 30 novembre 2005, Syndicat des médecins d'Aix et région, no 278291 et autres, Leb. p. 531.

[170] . CE, 26 février 2007, Fontanier, no 297084, Leb. Tables.

[171] . CAA de Marseille, 4e ch., 18 décembre 2003, no 99MA01045, inédit.

[172] . Cons. const., déc. no 99-425 DC du 29 décembre 1999, Rec. p. 168, § 16.

[173] . CE, 23 mars 2005, MINEFI c/ SA La Grande taverne de Bavière, no 262434, Leb. p. 124.

[174] . CAA de Bordeaux, 27 novembre 2007, no 05BX00465, inédit. Comp. CAA de Marseille, 4e ch., 18 décembre 2003, no 99MA01045, inédit.

[175] . Cons. const., déc. no 2001-455 DC du 12 janvier 2002, Rec. p. 49, § 88-89

[176] . Cour d'appel de Lyon, 26 octobre 2007, no 06/06416 et 9 novembre 2007, no 06/04080, publiés par le service de documentation de la Cour de cassation.

[177] . V. à cet égard, avis de la Cour de cassation du 21 décembre 2006, BICC du 1er mars 2007, no 656. Rappr. s'agissant de la définition, à l'aune de la déc. no 2001-455 DC, du régime de la charge de la preuve prévu à l'art. L. 122-52 du code du travail ; et sur son extension à l'article 222-33-2 du code pénal : Cass., crim., 23 mai 2006, no 05-86646, inédit.

[178] . Par exemple, avis de la section de l'Intérieur sur le projet de décret modifiant le décret no 2001-583 du 5 juillet 2001 portant création du système de traitement des infractions constatées dénommé « STIC » et sur le projet de décret portant création du système judiciaire de documentation et d'exploitation dénommé « JUDEX » faisant écho à la décision no 2003-467 DC du 13 mars 2003 quant aux conditions de conformité à la Constitution du traitement des informations nominatives (EDCE, 2007, p. 61).

[179] . Par exemple, s'agissant d'une disposition législative analogue à celle examinée dans la déc. 499 DC du 29 juillet 2004, CE, 23 mai 2007, SACEM ; AJDA, 2007, p. 1413, concl. Vérot. Égal., soulignant que les dispositions organisant la collecte des données « ne sauraient avoir ni pour objet, ni pour effet, d'instituer des traitements automatisés de données personnelles méconnaissant les dispositions constitutionnelles, conventionnelles ou législatives, notamment celles, telles qu'interprétées par la décision no 2007-557 DC du Conseil constitutionnel en date du 15 novembre 2007, relatives à la prise en compte, par les traitements automatisés de données, de l'origine ethnique ou de la race » : CE, 7 août 2008, Ass. nationale pour la défense de la parité des droits des administrés, no 309063, inédit.

[180] . Cons. const., déc. no 87-230 DC du 28 juillet 1987, Loi portant diverses mesures d'ordre social, Rec. p. 48, § 12.

[181] . Sur le refus pour les agents territoriaux de se fonder sur la déc. no 87-230 DC, v. CAA de Nantes, ord., 21 février 1996, no 95NT00941, inédit ; 5 mars 1996, no 95NT00990, Leb. Tables, p. 329. À l'inverse, compte tenu des précisions du Conseil constitutionnel, le juge retient que les dispositions litigieuses sont applicables aux personnels ayant le statut de fonctionnaire de l'État en vertu de la loi : CAA de Marseille, 2e ch., 19 mai 1998, no 96MA02704 à 96MA02728, inédits.

[182] . TA de Strasbourg, 15 avril 1993, inédit.

[183] . Le juge vérifie l'applicabilité d'une telle mesure en relevant qu'il ressort de l'interprétation du Conseil constitutionnel que la retenue sur traitement est une mesure de portée comptable et n'a pas, par elle-même, le caractère d'une pénalité financière, ni celui d'une sanction disciplinaire : CAA de Marseille, 2e ch., 19 mai 1998, no 96MA02704 à 96MA02728, inédits.

[184] . V. CAA de Paris, 4e ch., 7 mai 1996, Mme Mugnier, no 95PA00018, Leb. Tables, p. 984 ; CAA de Marseille, 2e ch., 19 mai 1998, no 96MA02704 à 96MA02728, inédits.

[185] . Cons. const., déc. no 93-335 DC du 21 janvier 1994, Loi portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction, Rec. p. 40, § 4.

[186] . CE, Avis, 9 mai 2005, Marangio, no 277280, Leb. p. 195.

[187] . CAA de Marseille, 1re ch., 7 septembre 2006, no 04MA02245, inédit.

[188] . J.O. no 291 du 15 décembre 2005, p. 19271.

[189] . Cons. const., déc. no 2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, Rec. p. 382, spéc. § 18.

[190] . Ainsi, le Conseil d'État en déduit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'ordonnance méconnaît les dispositions de l'article 6 de la loi du 2 juillet 2003, non plus que l'interprétation qu'en a donnée le Conseil constitutionnel : CE, 29 octobre 2004, Sueur et autres, no 269814, Leb. p. 394, RFDA, 2005, no 6, p. 1103, concl. Casas (D.) Rappr., sur l'application de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel s'agissant de l'allotissement : CE, 23 février 2005, Ass. pour la transparence et la moralité des marches publics (ATMM) et autres, no 264712, Leb. p. 71.

[191] . TA d'Orléans, 29 avril 2008, Lenoir, no 0604132, inédit.

[192] . Cons. const., déc. no 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, Rec. p. 438, spéc. § 57, 58 et 66.

[193] . Cass., 1re civ., 22 mars 2005, M. Leonardo Plata Restrepo, no 04-50024, Bull. 2005, I, no 150, p. 128.

[194] . Cass., 1re civ., 6 juillet 2005, Préfet du Calvados c/ M. Sofiane Belhaoua, no 04-50055, Bull. 2005, I, no 304, p. 253 (s'agissant, d'une part, de l'obligation de notifier les droits en matière de demande d'asile à l'étranger maintenu dans un local de rétention et, d'autre part, de la portée du défaut de notification de ces droits) ; rappr. Cass., 1re Civ., 14 mars 2006, no 05-15295, inédit.

[195] . Cass., 1re civ., 16 avril 2008, no 06-20390, no 06-20391, no 06-20978, Bull. ; Comp. Cass., 1re civ., 11 juin 2008, no 07-15519, Bull.

[196] . Cons. const., déc. no 2003-484 DC du 20 novembre 2003, Rec. p. 438, § 81 (nous soulignons).

[197] . TGI de Paris, 17e ch., 15 novembre 2004, Comité de défense de la cause arménienne, no 04/14607, inédit.