L'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel - Permanence et actualité(s)

Mathieu DISANT - Maître de conférences à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 28 - juillet 2010

1. La présente contribution consiste à rendre compte des principaux éléments issus d'une recherche doctorale achevée en septembre 2008, et à actualiser certaines des propositions qui y ont été développées. Consacrée à « l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel »⁽¹⁾, la thèse prend pour objet d'examiner la valeur juridique et la portée de l'interprétation énoncée par le Conseil constitutionnel dans ses décisions de constitutionnalité. Elle étudie le statut normatif de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en déterminant si l'interprétation de la Constitution ou de la loi qui y trouve son siège s'impose – ou devrait s'imposer –, d'une part, aux autorités publiques dans le cadre de leur activité normative et, d'autre part, aux autres juridictions lorsqu'elles en font application. La focale est portée sur la règle générale et abstraite qui résulte de l'interprétation de la Constitution ou de la loi. La thèse vise ainsi à déterminer selon quelles modalités et, le cas échéant, avec quelle force obligatoire est organisée, en droit positif, l'autorité de cette interprétation. À cet effet, la thèse examine les conditions dans lesquelles le concept de l'autorité de chose interprétée permet de saisir juridiquement le phénomène de l'autorité interprétative des décisions du Conseil constitutionnel.

2. Si la technique de l'interprétation conforme⁽²⁾ et la normativité de principes dégagés dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel⁽³⁾ ont fait l'objet d'études systématiques, la connaissance acquise sur les modes et méthodes⁽⁴⁾ de production jurisprudentielle du Conseil constitutionnel n'apparaît pas de nature à livrer, à elle seule, une réponse satisfaisante. Au-delà de l'analyse de l'acte d'interprétation opéré par le Conseil constitutionnel, on ne peut ignorer le problème que pose le respect par le juge ordinaire des interprétations du Conseil constitutionnel, dans un système juridique complexe qui de surcroît connaît une dualité d'ordre de juridictions amenées à effectuer un contrôle de constitutionnalité d'actes juridiques⁽⁵⁾. Si l'on s'accorde à reconnaître, à la suite des travaux de G. Drago, que la diversité des modèles d'exécution des décisions du Conseil constitutionnel a permis d'établir l'influence décisive que ce dernier exerce sur le processus normatif de décision même en l'absence de hiérarchie organique⁽⁶⁾, on cerne mal avec exactitude ce qui relève de l'autorité ou de l'effectivité de l'interprétation du Conseil constitutionnel⁽⁷⁾. Il revient à A. Derrien d'avoir établi l'existence de véritables relations, complexes et subtiles, de dépendances entre juges de la constitutionnalité⁽⁸⁾ et à J. Andriantsimbazovina d'avoir proposé une représentation paradigmatique comparée de l'autorité de la chose interprétée en y incluant le Conseil constitutionnel⁽⁹⁾. Mais en dépit de l'essai de M. Clapié qui envisage les conditions de l'unité de l'interprétation jurisprudentielle des « principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps » comme une « autorité relative de chose interprétée »⁽¹⁰⁾, l'autorité de cette interprétation n'a en elle-même jamais fait l'objet d'une analyse doctrinale d'ensemble, consacrée à réunir ses implications théoriques et ses exigences techniques⁽¹¹⁾. L'enjeu de la discussion est pourtant d'une particulière importance : l'application de la Constitution tolèrerait-elle qu'il en soit donné une signification différente entre les interprètes de la constitutionnalité ? Alors qu'il ne prévoit pas de procédure organisée de résolution des divergences d'interprétation de la Constitution, le droit positif français envisage-t-il l'hypothèse d'une primauté d'interprétation ?

3. L'entreprise rencontre plusieurs difficultés qui tiennent, pour l'essentiel, à l'étendue du sujet, au sentiment que les textes applicables sont synthétiques sinon incomplets, aux lourdes et denses controverses dont il est l'objet, et même à certains égards au caractère hétérogène des matériaux utilisés.

3.a.- Une vision complète de l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel requiert de se placer dans de multiples axes d'observation. La démarche interroge le pouvoir ou la fonction d'interprétation dont dispose, en dehors de toute hiérarchie organique, le Conseil constitutionnel. Elle questionne la faculté dont celui-ci est doté de formuler, dans une position insulaire a priori peu enviable, des précédents d'interprétation. De façon plus générale, la détermination en droit de l'attachement des autorités publiques à l'interprétation constitutionnelle ne peut être détachée des exigences et du contenu du principe de constitutionnalité lui-même. Elle requiert également de se plonger dans le système des sources du droit pour y déceler, en tenant de mesure la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'influence du contrôle centralisé et abstrait de constitutionnalité.

3.b.- Malgré la supériorité que leur reconnaît l'article 62 de la Constitution, la portée exacte de l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel est sujet d'incertitude. Il est en effet insatisfaisant de se contenter d'une exégèse de l'article 62 alinéa 3 (ex-al. 2) de la Constitution⁽¹²⁾, aux termes duquel « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ». Pareil effort aboutit à un résultat plutôt décevant et nourrit, depuis plusieurs décennies, une controverse assez figée sur sa signification « véritable ».

Il y a surtout une déviance qui consiste à postuler que la portée des interprétations contenues dans les décisions du Conseil constitutionnel est résolue par l'autorité de chose jugée ou n'est pas : la logique sommaire de « l'autorité de chose jugée ou rien » apparaît profondément insatisfaisante. Non seulement le Conseil constitutionnel n'est pas attaché à une conception prédéterminée de l'autorité de chose jugée de ses décisions, à l'égard de laquelle, d'ailleurs, il prend ses distances pour étendre le champ d'application de l'autorité de ses décisions en retenant une conception matérielle⁽¹³⁾. Surtout, le res judicata régit uniquement la situation juridique des parties à un litige définitivement tranché et l'autorité de chose jugée est avant tout un mode d'extinction de l'action correspondant aux caractères irréversible et immuable de la chose jugée ; elle ne peut répondre que de façon partielle et inadaptée à la question de l'autorité de l'interprétation du Conseil constitutionnel, laquelle déborde par nature le cas d'espèce et porte au-delà du cas jugé en s'attachant au texte interprété. Dans la mesure où la jurisprudence exerce « une fonction normative qui n'est pas le monopole de la fonction juridictionnelle », elle n'a pas vocation à être protégée par l'autorité de chose jugée⁽¹⁴⁾. On ressent bien qu'en tenant trop longtemps la main à cette notion, le problème de la portée de l'interprétation du Conseil constitutionnel est mal posé. La problématique de l'impact d'une décision du Conseil sur la situation juridique des membres de la communauté en général demeure de ce fait trop occultée.

3.c.- L'analyse de l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel est jusqu'alors l'objet de nombreuses controverses. La recherche conduit à observer tout spécialement trois points disputés. D'une part, les conditions d'application de la chose interprétée et sa portée restent discutées (notamment est-elle seulement attachée au litige ou plus largement à la norme ?). D'autre part, la question de l'existence d'un principe autonome de l'autorité de chose interprétée des décisions du Conseil constitutionnel n'est pas définitivement réglée (s'agit-il d'une extension ou d'un relais de l'autorité de chose jugée ? et l'usage descriptif de l'expression commode d'« autorité de chose interprétée » laisse-t-il la place à une dimension prescriptive distincte de l'autorité de chose jugée ?). Enfin, une forte controverse concerne la reconnaissance d'une nature juridique à l'autorité de chose interprétée (en particulier, est-il satisfaisant de n'y voir qu'une valeur purement « doctrinale » ou simplement « persuasive » ?).

3.d.- Enfin, l'étude de l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel requiert de se plonger autant dans la jurisprudence constitutionnelle que dans la jurisprudence des juridictions ordinaires, judiciaires ou administratives, supérieures ou du fond. La question de la portée de l'interprétation énoncée par le Conseil constitutionnel, censée être significative de son essence normative, soulève notamment la délicate problématique de l'évaluation de son effectivité. La thèse s'efforce d'élaborer des modèles et typologies qui puissent composer, d'une part, avec l'autonomie constitutionnelle des pouvoirs publics et, d'autre part, avec une certaine liberté méthodologique du juge destinataire de cette interprétation, sans méconnaitre les exigences de concrétisation qui s'imposent à ce dernier. Une théorie de la réception ordinaire de la jurisprudence du Conseil constitutionnel est ainsi exposée en tenant compte de son incidence sur l'activité normative. Le défi est de taille car cela nécessite, dans l'ambition d'élaborer une notion clarificatrice et explicative suffisamment complète, de considérer l'ensemble des effets attachés à l'interprétation authentique délivrée par le Conseil constitutionnel auprès d'autorités publiques et juridictionnelles distinctes.

4. Ces diverses difficultés doivent désormais être abordées et évaluées en considération du mécanisme de sollicitation du Conseil constitutionnel institué par la révision du 23 juillet 2008 et inscrite, au bénéfice de tout justiciable, à l'article 61-1 de la Constitution.

4.a.- Sur le plan général, l'instauration de cette procédure est un facteur d'accomplissement de l'autorité de la chose interprétée des décisions du Conseil, et pourrait même se laisser voir comme l'affirmation de sa réalisation procédurale qui, pouvait-on dire jusqu'alors, lui faisait tant défaut au regard des interprétations préjudicielles délivrées par la Cour de justice de l'Union européenne. Cette réforme conduit à harmoniser l'interprétation de la Loi fondamentale sous l'égide d'un Conseil constitutionnel rénové qui, tout en conservant une compétence centralisée pour sanctionner l'inconstitutionnalité de la loi⁽¹⁵⁾, n'est plus extérieur au procès ordinaire. Elle est par elle-même facteur d'objectivisation et suggère, même si bien entendu ses effets précis restent à déterminer en termes d'uniformisation effective de l'interprétation constitutionnelle, que le Conseil constitutionnel est davantage en situation d'imposer voire d'ajuster son interprétation. À l'aune de l'institution de ce mécanisme permettant de solliciter l'office supérieur du Conseil constitutionnel, l'acte de dire le droit constitutionnel et les effets que présentent à cet égard les décisions du Conseil ne paraissent plus pouvoir échapper au paradigme de l'autorité de chose interprétée.

4.b.- Cette réforme, si elle aménage l'application par les juridictions ordinaires de l'interprétation constitutionnelle, ne saurait toutefois valider « après coup » la thèse procédurale de l'autorité de chose interprétée des seules décisions préjudicielles – ce qui, du reste, n'est pas exactement la nature des décisions qui seront rendues dans le cadre de la question « prioritaire » de l'article 61-1 de la Constitution. L'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel est animée par un idéal de régulation de l'interprétation et repose fondamentalement sur une hiérarchie fonctionnelle des interprètes de la constitutionnalité. Il n'est pas interdit de penser, à l'aube du fonctionnement de la question prioritaire de constitutionnalité, que l'autorité de chose interprétée devrait être une garantie de succès de « l'exception d'inconstitutionnalité », voire le moteur de cette nouvelle action, au moins en raison de l'obligation de motivation pesant sur le requérant. De plus, aux termes de la loi organique du 10 décembre 2009, il appartiendra aux juges administratifs et judiciaires saisis de vérifier notamment si la question de constitutionnalité qui est soulevée devant eux n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, y compris dans les motifs de ses décisions ; tandis que le Conseil d'État et la Cour de cassation devront notamment apprécier le caractère « sérieux » de la question ou l'existence d'une « question nouvelle » en tenant compte, nécessairement, de la force de précédent de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (étant entendu que le Conseil constitutionnel recevra copie de la décision motivée de refus du Conseil d'État ou de la Cour de cassation de le saisir). Bref, l'esprit de la réforme sinon les modalités de cette nouvelle procédure sont de nature à renforcer le Conseil constitutionnel dans sa qualité d'interprète privilégié de la Constitution et dans sa fonction d'ordonnancement autour de la norme fondatrice de l'ordre juridique dont il énonce, en définitive, la signification qui prévaut⁽¹⁶⁾.

5. L'exploration de la problématique de l'autorité de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel aboutit aux conclusions principales suivantes :

5.a.- L'autorité de l'interprétation constitutionnelle authentique contenue dans les décisions de constitutionnalité repose sur l'affirmation d'une fonction interprétative prévalente. À défaut de monopole en matière d'interprétation constitutionnelle, la mise en ordre requise définit une hiérarchie des interprètes ou si l'on préfère un ordre jurisprudentiel qui permet, même en l'absence de hiérarchie organique, de satisfaire l'exigence de structure cohérente autour de la Constitution. Bien qu'il intervienne dans un cadre juridictionnel, le Conseil constitutionnel prononce des décisions interprétatives qui présentent un caractère législatif (lato sensu : au sens de « faire loi ») en tant qu'elles établissent, par voie d'interprétation, des règles générales applicables à tous. Ce trait caractérise la normativité, la généralité et l'effet contraignant de la chose interprétée.

5.b.- Il en résulte que l'interprétation qui est énoncée par voie de doctrine dans les décisions du Conseil constitutionnel est dotée d'une autorité privilégiée. Celle-ci œuvre par le haut à l'unité de l'ordre constitutionnel en allant au-delà d'une simple autorité de fait qui, laissée à l'entière appréciation de « partenaires », s'exprime le plus souvent dans le modèle inconstant et inconsistant du « dialogue des juges ». En ce sens, l'article 62 alinéa 3 (ex-al. 2) de la Constitution peut être valablement interprété comme fondant, en droit, l'autorité erga omnes des décisions interprétatives du Conseil constitutionnel. L'essentiel est de considérer que le système de justice constitutionnelle français tolère sinon définit un modèle juridique alternatif à celui, d'ordre sociologique, de la bienveillance des juges en matière d'autorité de l'interprétation du Conseil constitutionnel. La supériorité des décisions du Conseil constitutionnel en matière d'interprétation de la constitutionnalité conduit à considérer que c'est moins par conviction que par discipline que le juge ordinaire est conduit à tenir pour droit la chose interprétée et, le cas échéant, à appliquer la Constitution ou la loi en fonction de cette interprétation.

5.c.- Par conséquent, au nom de l'autorité de chose interprétée, et en poussant à l'abandon d'une logique qui (envers et contre tout) ne peut dogmatiquement recevoir la force normative de la jurisprudence, l'interprétation du Conseil constitutionnel s'impose valablement à tout destinataire. Elle exige de la part des pouvoirs publics et des autorités juridictionnelles un comportement déterminé.

Dans le premier cas, la recherche permet notamment de dégager un effet préventif de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel sur les pouvoirs publics, d'ordre tantôt dissuasif, tantôt incitatif. Cela contribue à mieux connaître l'impact de la doctrine constitutionnelle authentique sur l'activité parlementaire, tant lors de la discussion de la loi qu'à l'occasion des missions de contrôle ou d'information. C'est aussi un biais par lequel l'usage de la jurisprudence constitutionnelle dans les saisines parlementaires du Conseil a vocation à être évalué.

Dans le second cas, il est apparu que le modèle d'une force juridique de nature directive permet d'envisager son autorité propre comme imposant au minimum un impératif de « prise en considération » et une obligation de « respect prioritaire »⁽¹⁷⁾. L'autorité directive de la chose interprétée repose ainsi sur une force d'orientation qui se traduit par une contrainte souple au plan formel, sans attendre des juridictions ordinaires qu'elles ne s'installent, tels des automates, en position d'approbateur inconditionnel des interprétations du Conseil. Ces traits caractérisent en droit français l'effet de précédent qu'il convient de reconnaître à la chose interprétée par le Conseil constitutionnel.

À l'aune de ces deux aspects, et en dépit de l'absence d'une sentencieuse consécration formelle de cette autorité⁽¹⁸⁾, il est observé une situation globalement satisfaisante d'effectivité qui permet d'affirmer que le juge, selon les modalités variables qui sont celles de son intervention, intègre les interprétations du Conseil constitutionnel et accepte globalement de s'y soumettre, sans que le processus de réception ne soit fréquemment altéré par des opérations d'interprétation neutralisante. L'examen de la portée de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel permet de vérifier son impérativité à l'aune de son application convaincue en droit positif.

5.d.- Enfin, l'autorité de chose interprétée par le Conseil constitutionnel n'est pas qu'une autorité indirecte ou, si l'on ose dire, vaguement régulative. En préservant l'unité de sa jurisprudence et en s'attachant formellement à ses précédentes décisions, le Conseil constitutionnel entreprend désormais de contrôler le bon respect de la chose interprétée de ses décisions et à lui reconnaître plus expressément une portée contraignante⁽¹⁹⁾. Alors que les conditions de détermination de la chose interprétée, et à certains égards de sa sanction, ont vocation à être mieux encadrées à l'épreuve de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, on retiendra que l'autorité de chose interprétée progresse vers un véritable contrôle de son application, tant par les juges administratifs et judiciaires que, plus encore, par le Conseil constitutionnel lui-même. Sous ce trait, elle s'impose bel et bien comme l'autorité d'une interprétation supérieure chaque fois que se pose une question identique ou analogue. C'est ainsi que le respect de la chose interprétée par le Conseil constitutionnel paraît devoir s'inscrire durablement comme un facteur d'unité de l'ordre juridique autour de la Constitution.