Secrétaire général du Conseil constitutionnel : un témoignage

Bruno GENEVOIS - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 25 (Dossier : 50ème anniversaire) - août 2009

Secrétaire général du Conseil constitutionnel du 28 avril 1986 au 1er janvier 1993.


À l'occasion du quarantième anniversaire du Conseil constitutionnel, il m'a été donné d'évoquer, le 17 octobre 1998, ce que le professeur Jacques Robert a appelé mes « fructueuses années » au Conseil constitutionnel, d'avril 1986 à janvier 1993.

Mon propos avait mis l'accent sur deux traits essentiels : le secrétaire général et les services du Conseil sont contraints d'anticiper en permanence sur l'événement à venir ; s'est développée une juridictionnalisation croissante de l'action du Conseil qui présente de grandes vertus1.

Pour marquer le cinquantenaire de l'institution, le président Jean-Louis Debré m'a cordialement invité à apporter un témoignage ou un souvenir sur un thème de mon choix portant sur l'époque durant laquelle j'ai exercé mes fonctions. Ma réponse ne pouvait être qu'affirmative tant a été positive et est encore vivace dans mon esprit, la période de ma carrière qui s'est déroulée au Palais Montpensier.

Mais, à dix ans d'intervalle, je me trouve exposé au risque illustré par Léon Blum en une formule célèbre de devoir me répéter ou d'avoir à me contredire2.

Fort heureusement le rôle du secrétaire général n'est que rarement traité. La réflexion à son propos peut donc être enrichie sans que l'on soit enfermé dans le redoutable dilemme décrit par Léon Blum.

Au demeurant, l'étude la plus récente consacrée au sujet, relève que le secrétaire général, « personnage incontournable » au sein de l'institution reste « auréolé d'un certain mystère »3. Dans le respect de l'obligation de discrétion professionnelle, je souhaite contribuer à dissiper ce sentiment en procédant à une triple mise au point : le rôle du secrétaire général est respectueux de la lettre des textes ; les services placés sous la responsabilité du secrétaire général s'acquittent de leur mission de façon satisfaisante ; le secrétaire général n'est pas et ne saurait être à mes yeux un « dixième membre ».

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Il convient de partir des textes qui définissent le statut et le cadre d'intervention du secrétaire général. Ils sont discrets sur son rôle. Mais ils vont à l'essentiel. Ils ont été mis en œuvre sans difficulté au point de ne pas avoir à être modifiés depuis l'origine. Il faut voir là un effet bénéfique d'une expérimentation préalable à leur édiction4.

L'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique prévoit dans son article 15 qu'un décret pris en Conseil des ministres, sur proposition du Conseil constitutionnel, détermine l'organisation du secrétariat général.

Sur ce fondement, est intervenu le décret n° 59-1293 du 13 novembre 1959. Il énonce dans son article 1er que le secrétaire général est nommé par décret du président de la République, pris sur proposition du président du Conseil constitutionnel 5. La solution est judicieuse car elle combine le pouvoir de nomination que le chef de l'État tient de l'article 13 (al. 2) de la Constitution et l'autonomie du Conseil. En pratique, son président, avant de saisir le président de la République d'une proposition, recueille le sentiment de chaque membre au cours d'entretiens particuliers. Un consensus sur une nomination ne peut que concourir au fonctionnement harmonieux du Conseil. Le secrétaire général doit avoir la confiance du président. Mais il est au service de l'institution.

En vertu de l'article 2 du décret, le secrétaire général dirige les services administratifs du Conseil « sous l'autorité du président ». Est ouverte au président la faculté de lui consentir une délégation de signature pour « les actes et décisions d'ordre administratif ».

Conformément aux règles du droit public, la délégation de signature a un caractère réglementaire, ce qui implique qu'elle fasse l'objet d'une publicité. Elle ne peut être que partielle6. Dans la plupart des cas la délégation de signature est utilisée pour des affaires courantes.

À la différence de ce qui se produit au Conseil d'État où le secrétariat de la section du contentieux interprète de façon extensive la notion de requête et laisse le soin à un président de sous-section de rejeter par ordonnance les pourvois n'articulant pas de moyen de droit, il me fut recommandé d'écarter des réclamations informes sans avoir à en saisir le collège.

Aux termes de l'article 3 du décret, « le secrétaire général prend les mesures nécessaires à la préparation et à l'organisation des travaux du Conseil. Il établit un compte rendu sommaire de ces travaux ».

Chacune des phrases de cet article appelle un commentaire. Le compte rendu des travaux, prescrit par la seconde phrase, est établi à partir des notes prises par les membres du service juridique qui assistent aux séances. Il ne s'agit pas d'un procès-verbal que les membres du Conseil auraient vocation à adopter au cours de leur plus prochaine séance. Ayant constaté que le compte rendu de séances antérieures pouvait être selon le cas, ou par trop sommaire7, ou être rédigé de façon très éclairante8, j'ai veillé à ce qu'il soit aussi complet que possible, y compris dans les affaires électorales.

Mais c'est la première phrase de l'article 3 qui a retenu l'attention de la doctrine. Il a été avancé qu'elle ne définit que de manière imparfaite le rôle réellement tenu par le secrétaire général. Il ne se bornerait pas à assurer la bonne marche des services. Il serait, selon le professeur D. Rousseau « un des principaux centres nerveux, intellectuel, juridique et politique du Conseil »9.

Il est exact que le secrétaire général ne limite pas son action à la surveillance du service administratif du Conseil. Une telle mission est la seule qui soit exercée par le secrétaire général de la Cour constitutionnelle allemande ou par son homologue de la Cour italienne. Cela s'explique par le volume très important des affaires soumises annuellement à chacune de ces juridictions constitutionnelles, qui mobilise une importante logistique. À la Cour constitutionnelle italienne, le traitement juridique des dossiers fait intervenir en parallèle, un service commun de recherche et de documentation et le travail accompli par chaque juge avec, pour chacun d'eux, le concours de plusieurs assistants10.

Eu égard au nombre des affaires traitées par le Conseil constitutionnel et aux pointes que connaît son activité lors des votations publiques nationales, le mode d'organisation adopté repose sur la conjonction de deux éléments : l'un permanent, sous la forme de l'existence du service juridique, l'autre reposant sur le concours apporté, en matière électorale, par les dix rapporteurs-adjoints choisis parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'État ou les conseillers référendaires à la Cour des comptes sur le fondement de l'article 36 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 et par des délégués désignés parmi les « magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif » chargés de suivre sur place la surveillance des opérations de référendum ou de l'élection présidentielle11.

Il y a donc une très forte adéquation entre la lettre des textes, la nature et l'étendue des missions confiées au Conseil constitutionnel et le mode d'organisation des services relevant du secrétaire général.

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Les services placés sous la responsabilité du secrétaire général s'acquittent de leur tâche d'une façon qui est en harmonie avec les caractéristiques de l'institution. Lors de ma prise de fonction, mon prédécesseur, Bernard Poullain, avait insisté sur les changements de rythme dans l'activité du Conseil. À des périodes de travail très intenses, liées aux fins de sessions parlementaires, au contrôle de l'élection présidentielle ou au contentieux des élections législatives, succèdent des moments plus calmes.

Dans ce contexte, le secrétaire général a pour mission première de veiller à ce que les services du Conseil soient en permanence à même d'assurer le bon fonctionnement de l'institution.

Sa tâche se trouve facilitée par une grande souplesse de gestion.

La compétence d'attribution du Conseil et le fait que les personnes habilitées à le saisir soient, à l'exception du contentieux électoral, en nombre restreint, lui permettent de fonctionner avec un effectif limité d'agents permanents. Ce personnel est recruté par voie de contrat, de détachement ou de mise à disposition. Il n'existe pas de corps de titulaires. Mais il est fréquent que les agents restent durablement en fonction au Conseil. Il n'en va autrement que pour les responsables du service juridique. Leur présence au Conseil est un facteur d'enrichissement pour le développement ultérieur de leur carrière dans leur corps d'origine.

L'institution tire un grand profit de l'expérience de chacun. Face à des échéances d'envergure comme le contrôle de l'élection présidentielle ou d'un référendum, ou encore l'organisation d'un colloque national ou international, tous les agents se sentent mobilisés et savent faire preuve, si besoin est, de polyvalence.

Le personnel justifie ainsi les vertus que prêtait naguère Edgard Pisani à l'administration de mission : elle « est légère··· elle est réaliste, mouvante, elle va vers l'événement »12.

Le fait que le Conseil constitutionnel bénéficie sur le plan budgétaire du statut de pouvoir public a été un facteur supplémentaire de souplesse. Son budget global demeure modeste. Sa gestion était supervisée par M. Albert Jaccoud, conseiller maître à la Cour des comptes, qui avait été dans les débuts de l'institution, rapporteur-adjoint13.

Dans ce cadre, il a été possible d'étendre la bibliothèque et de l'enrichir, de rénover la présentation du Recueil des décisions, grâce à l'introduction de références doctrinales et de sommaires de jurisprudence, traduits à partir de 1990 en anglais. Les ressources de l'informatique ont été utilisées, pour la première fois, pour l'établissement de la liste des candidats à l'élection présidentielle de 1988. Les relations internationales ont pris une place accrue à partir de l'adhésion du Conseil, en avril 1987, à la Conférence des Cours constitutionnelles européennes. Il s'est alors assumé pleinement comme juridiction constitutionnelle.

Le secrétaire général, avec le concours du service juridique, doit ainsi permettre à la juridiction de remplir au mieux ses missions.

Ainsi que je l'ai souligné lors de son quarantième anniversaire, le Conseil doit en permanence anticiper. En effet, la brièveté des délais qui lui sont impartis pour se prononcer sur les textes soumis à son examen l'oblige à un effort d'anticipation avant même toute saisine. La désignation par le président, très en amont, d'un rapporteur permet, avec l'aide du service juridique, de créer l'équivalent d'une formation d'instruction au Conseil d'État. Elle prend la forme de l'organisation de réunions de travail présidées par le rapporteur, avant et après la rencontre organisée avec les représentants du Gouvernement. L'examen par une section d'instruction est au demeurant la règle dans le contentieux électoral14.

Le président est tenu informé tout au long de la procédure. Le président Badinter avait en outre, avant la séance du collège, un entretien avec le rapporteur. Les autres membres du Conseil sont destinataires d'un dossier très complet élaboré par le service juridique et peuvent à tout moment demander des éléments d'information auprès du rapporteur, du secrétaire général ou de ses collaborateurs.

Au rapporteur incombe d'opter en faveur de telle ou telle solution : conformité, censure, interprétation neutralisante de la loi. Il lui revient aussi de décider de soumettre à un débat contradictoire à l'égard du gouvernement des questions non évoquées par les requérants mais que le Conseil aurait la possibilité de soulever d'office, dès lors qu'il est de jurisprudence qu'une saisine sur le fondement de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution déclenche le contrôle sans le limiter15.

Au cours du dialogue qui s'instaure, le secrétaire général doit prendre en compte la personnalité de chaque rapporteur, y compris dans la façon de s'adresser à lui. L'usage est en effet d'appeler chaque membre par la fonction la plus marquante qui a été la sienne avant son arrivée au Palais Montpensier (M. le doyen, M. le ministre d'État, M. le professeur, M. le Premier avocat général, M. le préfet ···).

L'existence d'un climat de confiance permet de surmonter les cas difficiles : ceux où il existe une divergence entre les vues respectives du rapporteur et du président ; ceux où l'on sent poindre de fortes hésitations sur le parti à adopter, ce qui peut se traduire par l'ébauche de rédactions alternatives pour vérifier si elles résistent à la plume.

Quelle que soit la minutie du travail accompli avant la séance du Conseil, le délibéré du collège est essentiel. La dynamique du délibéré permet d'enrichir la réflexion au stade ultime d'une décision qui est celle du Conseil. Dans l'hypothèse où le point de vue du rapporteur n'emporte pas l'adhésion, il s'est avéré judicieux de confier à un groupe restreint, auquel le secrétaire général était convié, le soin de saisir le Conseil d'une nouvelle rédaction.

Pris dans son ensemble, le mode d'examen des affaires par le Conseil me paraît illustrer une remarque judicieuse faite par mon collègue Hubert Legal, qui a été successivement, commissaire du gouvernement au contentieux, référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes puis juge au tribunal de première instance. Il concluait son analyse du fonctionnement des Cours européennes en ces termes/: «/certaines formules favorisent··· un fonctionnement collégial de l'instance, garanti par la solidarité des juges, qui correspond à la tradition des juridictions françaises··· alors que d'autres encouragent la libre expression d'opinions séparées ou divergentes – qui confèrent à l'office du juge une toute autre coloration directement inspirée de la tradition anglo-saxonne16

L'intervention du Conseil en tant que juridiction s'inscrit ainsi dans la tradition juridique française. Le rôle joué par le secrétaire général y contribue.

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Je voudrais enfin, faire justice du propos, que j'ai entendu pour la première fois dans la bouche d'un parlementaire lors d'une journée d'études organisée le 14 mars 1987 par l'Association française des constitutionnalistes, selon lequel le secrétaire général serait le « dixième membre » du Conseil.

Pareille affirmation m'a paru reposer sur la conjonction de deux éléments.

Le premier résulte de ce que le Conseil constitutionnel et sa jurisprudence m'étaient familiers avant que je ne sois appelé à exercer les fonctions de secrétaire général. J'avais à mes débuts au Conseil d'État été rapporteur d'une requête qui posait la question de savoir si le juge administratif devait faire sien le principe général du droit selon lequel « le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet », dégagé par la décision n° 69-55 L du 26 juin 1969. Le Conseil d'État se sépara alors du juge constitutionnel par un arrêt du 27 février 1970, Commune de Bozas, rendu conformément aux conclusions du commissaire du Gouvernement Gentot17. En la circonstance, j'avais procédé à un examen de l'ensemble de la jurisprudence du Conseil constitutionnel depuis sa création. J'avais été suffisamment intéressé pour me montrer par la suite attentif à chaque nouvelle décision du Conseil.

Un autre facteur a sans doute contribué à surévaluer le rôle joué par le secrétaire général. Il tient aux commentaires qu'il fait de la jurisprudence dans des revues juridiques. Je n'ai œuvré en ce sens qu'en plein accord avec le président Badinter. Son souci a été de favoriser la diffusion de la jurisprudence. Mais une semblable externalisation n'implique nullement que le secrétaire général soit l'inspirateur de la jurisprudence. Nul n'a songé à soutenir que les responsables du centre de documentation du Conseil d'État qui commentent à l'Actualité Juridique, la jurisprudence, sont à l'origine de cette dernière.

Le fait que le secrétaire général soit un connaisseur de la jurisprudence du Conseil et puisse être conduit à la commenter, ne le transforme pas pour autant en membre. Tel est d'autant moins le cas s'il s'astreint à une déontologie stricte.

Les directives qui me furent données par le président Badinter étaient sans équivoque. Outre le rayonnement national et international du Conseil, il souhaitait que ses décisions soient juridiquement irréprochables, procèdent d'un consensus aussi large que possible au sein de l'instance et ne soulèvent pas de remous sur le plan politique, quand bien même y aurait-il censure d'un texte de loi.

Le doyen Vedel, dont j'avais été l'élève à Sciences Po et en première année de licence, m'avait indirectement fait une recommandation. Lors d'un de nos entretiens, il avait regretté ouvertement qu'un de mes prédécesseurs, originaire comme moi du Conseil d'État, se soit attaché systématiquement à ce que les décisions du Conseil constitutionnel ne contredisent pas les positions prises par son voisin de « Palais ». Le message était clair.

Le secrétaire général, même s'il peut utilement mettre en pratique la formation qu'il a acquise au Conseil d'État, n'est pas le porte-parole de son corps d'origine.

En tant que secrétaire général, je me suis gardé de préjuger des décisions du Conseil. Tout au plus m'est-il arrivé de rappeler à des membres des administrations en proie à des interrogations, l'existence de jurisprudences bien établies.

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L'expérience menée dans une fonction qui conduit à suivre de près l'élaboration de la jurisprudence du juge constitutionnel français s'est avérée particulièrement gratifiante. Elle l'a été tout autant que l'exercice des fonctions de commissaire du gouvernement devant la section ou l'Assemblée du contentieux du Conseil d'État ou celle de juge des référés, spécialement en matière de référé-liberté.






1. Genevois (B.), Le Conseil constitutionnel a 40 ans, Paris, LGDJ, 1999, p. 48 à 53.
2. « J'ai passé toute ma vie, je le sais bien, comme à peu près tous les autres hommes, tantôt à me répéter, tantôt à me contredire », écrivait L. Blum dans « Le Populaire » du 4 juillet 1946 (cf. Michel?(J.), Blum, un juriste en politique, Paris, Éd. Michalon 2008, p. 93).
3. Ciaudo (A.), « Un acteur spécifique du procès constitutionnel : le secrétaire général du Conseil constitutionnel », RFDC, n° 73, 2008, p. 17.
4. Le premier Conseil constitutionnel a été installé le 6 mars 1959. La nomination de J. Boitreaud, antérieurement secrétaire général de la commission constitutionnelle provisoire, par un décret du 21 mars 1959 a précédé de plusieurs mois le décret du 13 novembre 1959 organisant le secrétariat général.
5. Le décret du 21 mars 1959 a, par anticipation, été pris dans le respect de ces exigences.
6. Odent (R.), Contentieux administratif, Paris, Dalloz, Rééd. 2007, t. II, p. 409.
7. Déc. n°?59-2?DC du 17?juin?1959, Rec. p.?58 et déc.?n°?59-2?DC du 24 juin 1959, Rec. p. 61.
8. Déc. n° 62-20 DC du 6 novembre 1962, Rec. p. 27. Favoreu (L.), Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Paris, Dalloz, 14e?éd. p. 162.
9. Rousseau (D.), Droit du contentieux constitutionnel, Montchrestien, Paris, Éd. 7e éd. p. 30.
10. Cf. Escarras (J.C.), A.I.J.C., 1992, p. 278 et les déclarations du président Granata dans Genevois (B.), « Entretien avec le président de la Cour constitutionnelle italienne, Renato Granata », Cahiers du Conseil constitutionnel, 1998, n° 6, p. 39.
11. Cf. pour les référendums, l'article 47 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 et, pour l'élection présidentielle, le renvoi à cet article opéré par l'article 3 III de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962.
12. Pisani (E.), « Administration de gestion. Administration de mission », R.F.S.P., 1956, p. 325.
13. Cf. l'arrêté du 22 novembre 1958 relatif à la commission constitutionnelle provisoire et la décision du 10 octobre 1959 portant nomination des rapporteurs-adjoints.
14. Cf. art. 36 à 38 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.
15. Déc. n° 60-8 DC du 11 août 1960. Rec. p. 25.
16. Legal (H.), «?Composition et fonctionnement des Cours européennes ». Pouvoirs, n° 96, p. 83.
17. CE Ass. 27 février 1970, Rec. p. 139 ; Chronique de Denoix de Saint Marc (R.) et Labetoulle (D.), A.J.D.A., 1970, p. 222.