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Après 1974, la jurisprudence sort d’une docte pénombre

Bernard POULLAIN - Secrétaire général du Conseil constitutionnel du 25 avril 1983 au 27 avril 1986

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 25 (Dossier : 50ème anniversaire) - Août 2009

Je n'ai été secrétaire général du Conseil que durant la présidence de M. Daniel Mayer, soit trois ans, mais je connaissais déjà l'institution pour avoir été responsable du service juridique de 1975 à 1983. J'ai ainsi participé à ses travaux durant les onze premières années d'application de la réforme ouvrant la saisine pour contrôle de constitutionnalité des lois aux parlementaires. Cette réforme fit apparaître au public l'importance de cette juridiction dont le rôle n'était jusque-là connu que des hommes politiques ou des juristes. Elle permit aussi au Conseil de développer sa jurisprudence de protecteur des libertés, donnant ainsi toute sa portée à la doctrine appliquée par la décision du 16 juillet 1971 déclarant une loi contraire à la Constitution comme violant un principe de liberté reconnu par le Préambule de la Constitution.

Je ne commenterai pas cette jurisprudence, à présent bien connue, mais je soulignerai les efforts des deux présidents sous l'autorité desquels j'ai exercé mes fonctions pour la rendre accessible et permettre d'en avoir une vue d'ensemble au public intéressé, bien au-delà du petit cercle des spécialistes.

Dès son premier Recueil le Conseil publia, à la suite des décisions rendues, une table analytique des solutions retenues en matière électorale. On constata aisément que la matière même conduisant à reprendre les solutions dégagées depuis plus d'un siècle par le juge administratif pour les élections locales, la jurisprudence de la Commission constitutionnelle provisoire, puis du Conseil constitutionnel, reprenait les mêmes principes de solution et était ainsi parfaitement prévisible en fonction des faits établis pour chaque affaire.

Il n'en allait pas de même pour les affaires d'un type radicalement nouveau, s'agissant tant de la délimitation des domaines respectifs de la loi et du règlement que, plus encore, du contrôle de la conformité à la Constitution des Règlements des assemblées parlementaires, des lois et des traités. Aucune table analytique des décisions n'avait été établie en ces matières. Or sur ces contrôles, les interprétations données par certains articles1 et les réactions de mauvaise humeur2 montraient que le rôle du Conseil et son objectivité n'étaient pas pleinement acceptés.

Deux attitudes étaient possibles devant cette situation, soit ne rien faire et attendre que le temps apaise les querelles, rester dans sa tour d'ivoire en y trouvant la facilité d'une plus grande liberté, les éventuelles variations de jurisprudence étant ainsi moins perceptibles par le grand public. Cette attitude était celle de certains membres du Conseil. Soit au contraire, donner sur la jurisprudence toute la clarté possible, faisant ainsi apparaître sa cohérence et ses solides fondements.

Cette attitude de clarté fut immédiatement adoptée par le président Frey. Il chargea le service juridique d'établir un projet de table analytique des matières autres que le contentieux électoral, projet qui serait contrôlé par le secrétaire général, puis soumis à tous les membres avant d'être publié. Ce travail fut mené à bien, alourdi, du fait des réticences de certains, par une forme plus analytique que synthétique consistant à faire précéder chaque solution énoncée d'une analyse de la disposition examinée puis des arguments de la critique qui lui était faite. Chaque analyse était précédée d'un bandeau très synthétique, dont la justification pouvait être immédiatement contrôlée par le développement qui suivait et qui, à l'usage, fut bientôt considéré comme la partie essentielle de chaque rubrique.

Cet ouvrage fut publié par l'imprimerie nationale « sous le haut patronage du Conseil constitutionnel » dès 1980. Une mise à jour vint le compléter en 1982 et, en 1984 (sous la présidence de Daniel Mayer), une seconde édition rendit compte de la jurisprudence sur le contrôle de la constitutionnalité et la délimitation des compétences de 1959 à 1984.

Dès la même époque furent tenues, deux ou trois fois par an, des réunions officieuses entre des membres des commissions des lois des deux assemblées et le service juridique, qui permirent, sans véritable difficulté, de donner la même interprétation des décisions du Conseil au sein des trois institutions.

Sous la présidence de Daniel Mayer, dès juillet 1983, en dépit de surprenantes réticences initiales du président de l'une des assemblées, le texte de la ou des saisines à l'origine d'une décision fut publié au Journal officiel en même temps que la décision elle-même.

Dans le même esprit, en vue d'assurer un meilleur climat de confiance avec les assemblées, un administrateur de l'Assemblée nationale, venant de la commission des lois, fut appelé pour remplacer le magistrat, chef du service juridique, qui avait été nommé à d'autres fonctions. Il était prévu, pour la suite, de faire tenir cette fonction, à tour de rôle, par un administrateur de chacune des deux assemblées.

Il va de soi que, très conscients de ce que l'autorité d'une juridiction implique que ses décisions ne puissent pas, même par ignorance, être qualifiées d'arbitraires, les présidents successifs ont poursuivi et développé ces pratiques de clarté.

Ainsi on a pu constater que l'analyse des décisions par le Conseil étant entrée dans les habitudes, elle est publiée, depuis 1986, à la fin de chaque Recueil annuel, sous une forme directe, sans la surcharge des analyses de toutes les données de l'espèce. De même, le mémoire en défense opposé par le Gouvernement à la saisine est à présent publié avec la décision. Je me garderai d'en dire plus sur les pratiques qui ont suivi mon départ, d'autres secrétaires généraux étant mieux placés pour le faire.

  1. Un auteur avait présenté le Conseil comme étant « le chien de garde du Gouvernement » chargé de maintenir le Parlement confiné dans les strictes limites des pouvoirs qui lui étaient conférés par la Constitution. Cette formule à l'emporte-pièce fut abondamment reprise durant bien des années.

  2. Le Sénat ne modifia son Règlement, après la décision n° 59-3 DC des 24 et 25 ? juin ? 1959 censurant certaines dispositions, que le 27 octobre 1960, la commission ayant estimé que prendre un tel délai constituait, « une attitude raisonnable, c'est-à-dire marquant à la fois sa déférence pour le Conseil constitutionnel et son désaccord sur le fond » tandis qu'une nouvelle rédaction faite sur le champ··· eût paru un acquiescement ».