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La Cour constitutionnelle du Mali et le droit électoral

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Pierre-Eric SPITZ - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 2 (Dossier : Mali) - mai 1997

La Troisième République du Mali, née de la Constitution du 12 janvier 1992 est issue de l'effondrement du régime dictatorial de Moussa Traoré le 26 mars 1991. En effet de janvier à mars 1991, à la suite de l'action conjuguée du mouvement démocratique qui a conduit le combat contre la dictature, de l'organisation de marches et de meetings contre le régime de l'Union démocratique du peuple malien (UDPM), parti unique du Général Président et de l'action menée par le lieutenant colonel Amadou Toumani Touré, une phase de transition pacifique s'est mise en place qui a permis d'adopter une nouvelle Constitution démocratique et d'organiser des élections législatives qui ont abouti à la victoire de l'ADEMA et de son candidat à élection présidentielle, Alpha Oumar Konaré investi le 8 juin 1992 à la tête de l'Etat.

Le renversement de Moussa Traoré mettait fin à 23 ans de dictature et de parti unique qui avaient succédé aux huit années de la Première République indépendante dirigée par le leader populaire et charismatique Modibo Keita (du 22 septembre 1960 au 19 novembre 1968) qui s'était également effondré dans la quasi-indifférence générale sous les coups conjugués de la crise économique, de la corruption et de la violation des droits et libertés démocratiques par une milice populaire de moins en moins contrôlée.

Avec la Troisième République, les Maliens ont abordé une nouvelle phase de leur histoire contemporaine avec des attentes immenses comme d'accéder au progrès économique et de jouir des libertés démocratiques qui sous tendent la liberté individuelle. L'adoption de la nouvelle Constitution a été le premier pas dans ce sens. Elle a de nombreux points communs avec la Constitution française de 1958. Après un Préambule qui s'engage à défendre les acquis démocratiques du 26 mars 1991, la forme républicaine et la laïcité de l'Etat et qui souscrit à la déclaration Universelle 1948 et à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples, un titre premier définit les droits et devoirs de la personne humaine inspiré de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et du Préambule de la Constitution de 1946. L'organisation institutionnelle de l'Etat est assez semblable à celle de la France avec un Président de la République élu pour cinq années au scrutin majoritaire à deux tours (Titre III), un Gouvernement qui conduit et détermine la politique de la Nation (Titre IV), une Assemblée nationale qui vote la loi dans un champ de compétences défini (Titre VI), enfin une Cour constitutionnelle (Titre IX) distincte de la Cour suprême (Titre VIII).

La Cour constitutionnelle malienne est assurément une nouveauté dans l'histoire du pays. Comme le dit le professeur Conac : "Au moment où les Etats francophones d'Afrique furent constitués, il fut jugé raisonnable d'adopter contrairement à l'exemple français le principe de l'unité de juridiction. C'est ainsi qu'une Cour suprême fut appelée à coiffer l'ensemble des juridictions. Mais pour tenir compte de la spécificité du contentieux administratif, les Cours furent fractionnés en plusieurs chambres spécialisées. Une chambre administrative composée de juges recrutés en fonction de leur connaissance du droit administratif était appelée à cohabiter au sein de la Cour avec une chambre constitutionnelle, une chambre judiciaire et quelque fois avec une chambre des comptes"1.

Mais au Mali, le cas de figure a dérogé quelque peu au modèle général puisque c'est seulement par la loi constitutionnelle du 13 mars 1965 que la section constitutionnelle de la Cour d'Etat (cour indépendante du pouvoir judiciaire) a été transférée au niveau de la Cour suprême sans modification de ses missions définies par la Constitution du 22 septembre 1960, rejoignant ainsi le principe de l'unité de juridiction. Mais on peut dire que si les missions de la section constitutionnelle étaient larges, consultatives autant que contentieuses s'exerçant a priori comme a posteriori, celle-ci n'a mais fonctionné. Il est certain que l'intervention croissante des militaires sur la scène africaine, la primauté du parti unique sous la Première et la Deuxième République qui a conduit à la dépendance du pouvoir judiciaire et les difficultés d'accès à la justice constitutionnelle, ont empêché tout développement de celle-ci.2

Dès lors, l'option qui a consisté en 1992 à créer une authentique juridiction constitutionnelle indépendante du pouvoir judiciaire et du pouvoir exécutif, ne possèdant quasiment pas de rôle consultatif et dont les décisions s'imposent aux pouvoirs publics comme à toutes les autorités administratives et juridictionnelles (article 94 de la Constitution) est non seulement une nouveauté dans l'histoire constitutionnelle du Mali mais est appelée à produire des effets sur le fonctionnement et l'activité des pouvoirs publics dont la Cour est l'organe régulateur. (Article 85).

La Cour a des missions particulièrement étendues puisqu'elle statue obligatoirement sur la constitutionnalité des lois organiques avant leur promulgation, les règlements de l'Assemblée nationale et du Haut conseil des collectivités et du Conseil économique social et culturel avant leur mise en application, les conflits d'attribution entre les institutions de l'Etat, la régularité des élections présidentielles, législatives et des opérations de référendum dont elle proclame les résultats (article 86). Elle statue enfin sur la constitutionnalité des lois ordinaires si elle est saisie par le Président de la République, le Premier ministre, le Président d l'assemblée nationale ou un dixième des députés ou par le Président du Haut conseil des collectivités ou un dixième de ses conseillers ou encore par le Président de la Cour suprême. (Article 88).

Depuis l'adoption de la loi organique sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour en octobre 1992 (remplacée par celle du 11 février 1997) et le décret du 21 décembre 1994 portant organisation de son secrétariat général, la Cour a été en mesure de fonctionner. Dès le 1er février 1995, date de son premier arrêt, des échanges fructueux se sont noués entre la Cour constitutionnelle du Mali et le Conseil constitutionnel français. D'une part M. DICKO président de la Cour est venu à plusieurs reprises à Paris ainsi que certains de ses collègues. D'autre part, grâce à l'action conjuguée de la mission de coopération et de l'ambassade de France à BAMAKO, de l'Ecole nationale d'administration du Mali et du Conseil constitutionnel, les auteurs de ces lignes se sont rendus sur place à trois reprises pour animer trois modules de formation 3 d'une semaine conçus spécialement à l'attention des juges de la Cour.

C'est le fruit de cette expérience que les auteurs de cet article voudraient communiquer en prenant pour axe de réflexion le rôle de la Cour dans l'élaboration d'un Etat de droit en privilégiant le commentaire de sa troisième décision relative à la loi portant code électoral.

L'année 1997 sera pour la jeune République du Mali une année au calendrier électoral chargé. En effet en l'espace de quelques mois devront avoir lieu les élections législatives, (les pouvoirs de l'actuelle législature expirant le 17 avril), les élections présidentielles (les pouvoirs de l'actuel président de la République -M. Alpha Konaré- expirant le 8 juin) et les élections locales qui vont se dérouler dans un contexte radicalement nouveau en raison de la réforme de la décentralisation qui a mis en place plus de 600 communes.

Les discussions politiques dans le pays lors des derniers mois de l'année 1996 ont tourné essentiellement autour de l'adoption du projet de loi portant code électoral commun à l'ensemble de ces élections. Ce projet a été finalement adopté le 27 septembre 1996 dans un contexte de crise car l'opposition au parti au pouvoir a refusé non seulement de voter un texte qui selon elle reflétait "une volonté aveugle de se maintenir au pouvoir"de la part de l'ADEMA, largement dominant dans l'actuelle assemblée, mais aussi de participer aux débats qui ont conduit à son adoption. Les termes violents cités sont tirés de la requête elle-même par laquelle les saisissants ont saisi la Cour constitutionnelle le 1er octobre 1996 du texte voté fin septembre.

L'impact de la décision de la Cour

La Cour a rendu un arrêt n° 003, le 25 octobre 1996 qui a eu un retentissement extrêmement profond dans tout le pays, au sein de la classe politique du Mali et dans les pays africains qui construisent à l'heure actuelle un Etat de droit. On peut dire sans hésiter que cette troisième décision de la Cour a eu un impact aussi important que la décision du 16 juillet 1971 du Conseil constitutionnel français. Le Malien titrait le 28 octobre : "Coup de tonnerre, La Cour constitutionnelle désavoue la loi électorale". Le Scorpion, (équivalent à de notre "Canard enchaîné") titrait pour sa part le 30 octobre : "La Cour constitutionnelle s'affranchit de toute dépendance". Ces réactions, à la mesure de l'événement, mettent en lumière différents facteurs qui ont été catalysés par cette décision :

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La classe politique ne croyait pas avant cette décision que la Cour constitutionnelle puisse être autre chose qu'un rouage lié au pouvoir politique en place et n'imaginait pas non plus que les arrêts rendus puissent en quelque façon être défavorables à la majorité actuelle. Il faut dire que les députés de l'opposition pouvaient avoir un tel sentiment après l'arrêt n° 002 du 23-25 juillet 1996 qui rejetait pour incompétence une demande d'avis sur les poursuites diligentées à l'encontre de l'un de leur collègue et sur la constitutionnalité de la levée de son immunité parlementaire. Cet arrêt conforme au droit ne pouvait évidemment pas signifier que la Cour était dépendante du pouvoir politique mais il pouvait être perçu comme tel par une opposition qui jouait son propre jeu. Il a d'ailleurs été l'occasion pour la Cour du Mali comme le Conseil constitutionnel l'avait fait (...) d'affirmer que la Constitution et la loi organique relative à l'organisation et au fonctionnement de la Cour ont strictement déterminé la compétence de celle-ci "qui ne peut être appelée à statuer ou à émettre un avis que dans les cas et suivant les modalités qu'elles ont fixées". Après l'arrêt n° 003, l'opposition s'est félicitée que cette décision, avant d'être sa victoire, soit celle de la démocratie. Un député du CNID déclarait au Tambour du 29 octobre "qu'à l'annonce du verdict, il avait été envahi par un sentiment de joie et de fierté de se trouver aujourd'hui dans un Mali réellement démocratique, car personne n'a le droit de croire que la souveraineté du peuple lui appartient". Le soir de Bamako du même jour soulignait dans le même ordre d'idée que la démocratie ne se résumait pas à "une prise décision majoritaire" mais, quelle que soit la puissance du parti majoritaire, au respect des limites qu'imposent les principes fondamentaux de liberté et de démocratie défendus par la Constitution". En somme, la classe politique malienne par cet arrêt découvrait que "la loi n'exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution".

* En deuxième lieu, la décision de la Cour a permis à celle-ci d'asseoir sa propre crédibilité et de l'installer dans le paysage politique comme une force avec laquelle il fallait compter. Tous les commentaires de la presse ont souligné qu'aux termes de l'article 94 de la Constitution ses décisions "ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics, à toutes les autorités administratives et juridictionnelles et à toutes les personnes physiques et morales". Par conséquent, elle a réussi à imposer dans la pratique l'idée que le texte portant code électoral devait être rédigé à nouveau par l'Assemblée et que sa rédaction nouvelle devrait tenir compte de l'autorité qui s'attache non seulement au dispositif de l'arrêt -qui déclare inséparables du texte les annulations prononcées- mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire.

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En troisième lieu, la décision de la Cour a permis à la majorité et à l'opposition de jouer un jeu politique plus pacifiée. En effet, à peine 15 jours après son arrêt, l'opposition regroupant douze partis sollicitait l'arbitrage du Barreau Malien en vue de l'adoption d'un nouveau code électoral que le Premier ministre -Boubacar Keïta- acceptait aussitôt. Dans une déclaration du 12 novembre, le Barreau mettant en avant le "rôle historique joué par lui dans l'avènement de la démocratie pluraliste du pays" acceptait ce rôle et dès la fin du mois de novembre parvenait à réaliser un consensus entre majorité et opposition sur les points les plus épineux relatifs au mode de scrutin et au rôle que devrait jouer la commission électorale nationale indépendante (CENI). La médiation du Barreau a conduit en un temps record, que personne ne pouvait soupçonner, à l'adoption d'un nouveau code électoral "consensuel" dès le 8 janvier 1997 et promulgué au Journal officiel le 14 permettant ainsi à la III° République de tenir les échéances politiques annoncées.

Dans l'ensemble, cette décision de la Cour, bien qu'elle ait suscité des remous, a incontestablement amélioré le climat politique du pays. Elle a assuré sa place dans le jeu des pouvoirs publics à la jeune institution présidée par Abdoullaye DICKO. Elle a enfin précipité une prise de conscience de ce qu'est un Etat de droit constitutionnel qui assure la prééminence des principes et règles fondamentales de valeur constitutionnelle.

La portée de la décision de la Cour

La décision n° 003 de la Cour constitutionnelle du Mali a été l'occasion pour celle-ci de dégager en premier lieu des principes afférents à sa compétence et aux techniques du contrôle et en second lieu des principes afférents aux droits et libertés fondamentales dans le domaine de la vie politique.

Compétence et techniques du contrôle

Dans sa décision n° 003, la Cour constitutionnelle a affirmé d'entrée de jeu que son champ de compétence n'était pas limité aux articles qui avaient fait l'objet de la saisine des députés. Elle proclame que, saisie sur le fondement de l'article 88 alinéa 2 de la Constitution en vue d'examiner certains articles contestés de la loi électorale, "elle se reconnaît le droit d'examiner l'ensemble des articles de la loi attaquée". En effet dans leur requête, les députés de l'Assemblée nationale avaient fait porter leurs critiques sur quatre articles de la loi, relatifs aux modes de scrutin adopté pour les législatives, à la composition de la Commission nationale électorale, au mandat du Président de la République et aux conditions de présentation des candidatures au scrutin présidentiel. La Cour a cependant censuré vingt quatre dispositions d'une loi comportant plus de 190 articles.

Sans élaborer une théorie sur les dispositions qu'elle soulève d'office, la Cour ne s'est pas estimée liée par les moyens de constitutionnalité développés par les requérants. En revanche, il apparaît clairement que saisie conformément à l'alinéa 2 de l'article 88 de la Constitution, elle se reconnaît le droit d'examiner l'ensemble des articles de la loi. Comme d'aucuns avaient pu le faire remarquer à propos du Conseil constitutionnel en son temps 4, deux conceptions pouvaient être retenues : ou bien le contrôle de constitutionnalité est d'ordre public et lorsque l'organisme de contrôle est saisi, il l'est de l'ensemble de la loi ce qui implique qu'il accepte éventuellement des requêtes non motivées et qu'il refuserait que des requérants se désistent de leur saisine ou bien il n'est pas d'ordre public puisque s'agissant des lois ordinaires il n'est que facultatif et il peut s'estimer tenu par les conclusions développées devant lui sans statuer ultra petita.5 Dans la décision n° 003, la Cour du Mali sans indiquer les fondements théoriques de son choix indique de façon très nette qu'elle se reconnaît le droit de soulever les articles qu'elle estime entachés d'inconstitutionnalité, s'engageant par-là dans la voie d'un contrôle de constitutionnalité d'ordre public, en précisant que lorsque la loi est déférée "c'est la loi dans toutes ses dispositions qui est soumise à l'examen de la Cour". L'utilisation du terme "soumise" réservé au premier alinéa de l'article 88 à l'examen obligatoire des lois organiques est symptomatique de la volonté de la Cour d'aligner son contrôle des lois ordinaires sur ce lui des lois organiques à cette différence près qu'il est facultatif. Il reste que comme pour le Conseil constitutionnel, on peut s'interroger sur le fait de savoir si la Cour soulèverait tous les articles faisant problème ou seulement certains d'entre eux et en fonction de quels critères.

Dans un second domaine, la Cour constitutionnelle a été amenée à souligner par plusieurs censures, la compétence éminente qu'elle tient de la Constitution (article 33, 86 et 87) pour contrôler la régularité de l'élection présidentielle, des élections législatives et des opérations de référendum. Elle a ainsi sanctionné la disposition qui conférait au Président de la commission électorale le pouvoir de donner un avis sur le modèle d'imprimés servant à recueillir les candidatures aux élections en soulignant qu'elle devait être destinataire pour donner son avis de tous les actes réglementaires organisant les élections présidentielles ou les opérations de référendum.

Du point de vue des techniques d'interprétation et de contrôle on se bornera à mettre en évidence quelques faits saillants de la décision n° 003.

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En premier lieu on soulignera d'une part que la Cour a reproduit en tête de sa décision l'intégralité de la saisine des requérants ce que le Conseil constitutionnel ne fait pas quant à lui. Cette différence tient sans doute au fait qu'au Mali le Journal officiel ne publie pas les saisines adressées à la Cour. D'autre part, la décision est organisée de telle façon que la Cour, après avoir statué sur la recevabilité de la requête et sur sa propre compétence, examine les articles du code électoral faisant l'objet de la loi déférée dans l'ordre où ils présentent pour la juridiction un problème de constitutionnalité. La Cour ne distingue nullement dans une première partie les articles contestés et dans une seconde partie les articles qu'elle entend soulever d'office. Cette disposition renforce à l'évidence l'idée qu'elle se saisit de toute la loi quels que soient les moyens articulés à l'encontre de tel ou tel article. On peut penser qu'une requête non motivée aurait été ainsi déclarée également recevable et aurait fait l'objet du même traitement.

* En second lieu, s'agissant à proprement parler de la technique de l'interprétation, il faut noter que la Cour n'a utilisé qu'une seule fois le recours à l'interprétation neutralisante pour éviter la censure d'un article qui faisait l'objet d'une contestation par les requérants. A propos de la durée du mandat présidentiel, la Cour a interprété l'article 152 de la loi déférée à la lumière de l'article 30 de la Constitution pour dire que le mandat du Président est de cinq ans, renouvelable une seule fois. A cette condition l'article 152 "n'est pas contraire à la Constitution". S'agissant des autres articles contestés par les saisissants, la Cour les a purement et simplement annulés. En revanche, elle a beaucoup construit lorsqu'il s'agissait d'interpréter des dispositions constitutionnelles très générales ou certaines dispositions fragmentaires concernant la vie politique. On en prendra deux exemples.

1) Comme la Constitution française, la Constitution malienne, à son article 70, énumère le domaine de compétence du législateur en distinguant celui dans lequel la loi fixe les règles et celui dans lequel la loi détermine les principes fondamentaux. Au nombre des principes fondamentaux, la loi détermine le régime électoral. Cette distinction devait-elle emporter des conséquences sur le type de contrôle que la Cour pouvait effectuer ? Le problème étant que la loi déférée portant code électoral comportait de nombreuses dispositions qui en raison de leur généralité auraient nécessité l'intervention du pouvoir réglementaire pour être opératoires. Ainsi, ou bien la Cour attachait une réelle importance à la distinction posée par l'article 70 et elle pouvait admettre que le législateur se borne à déterminer les principes fondamentaux du régime électoral, laissant ainsi au pouvoir réglementaire un large domaine d'intervention, ou bien elle ignorait la distinction et pouvait exiger du législateur qu'il aille jusqu'au bout de sa compétence pour fixer les règles. L'interprétation qu'elle était amenée à donner de l'article 70 déterminerait ainsi les techniques de contrôle à mettre en oeuvre et notamment la sanction de l'incompétence négative du législateur. La Cour a fait le choix clair de dire "qu'il n'existe pas une différence fondamentale entre le fait que la loi fixe les règles et le fait que la loi fixe les principes fondamentaux ; que les règles et les principes doivent s'énoncer clairement de façon à constituer des normes juridiques sans équivoque". On sait que le Conseil constitutionnel a eu de la même façon une interprétation particulièrement extensive du domaine du législateur lorsqu'il détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, des principes fondamentaux du droit du travail et de ceux de la sécurité sociale. Mais on peut souligner que cette interprétation s'est fait de manière progressive. En revanche la Cour du Mali a d'emblée affirmé la quasi-identité des deux types de compétences au regard de l'article 70. Cette interprétation prétorienne lui ouvrait la voie de la censure de l'article 5 de la loi portant code électoral qui fixait la composition de la commission nationale électorale indépendante. En effet cet article se bornait à énoncer que la CENI, comportant trente membres, était composée de 10 membres désignés par les pouvoirs publics, 10 membres désignés par la société civile et dix membres désignés par les partis politiques à égalité entre le collectif de la majorité et celui de l'opposition. A partir de là la Cour pouvait fonder sa censure sur l'imprécision de ces dispositions en affirmant que restait indéterminé le nombre de représentant que chaque pouvoir public devait nommer, restait floue l'identité des représentants de la société civile et imprécise la manière dont les partis politiques participaient à l'un ou l'autre collectif.

La construction prétorienne de la cour lui a permis ainsi de dire qu'un principe ou une règle pour pouvoir être une norme juridique doit être suffisamment déterminée et claire ; qu'à défaut, le législateur, n'ayant pas consacré une règle de droit, avait omis d'aller jusqu'au bout de sa compétence. La Cour affirmait également par ce procédé qu'elle était attentive à la qualité de la loi qui doit être suffisamment claire et précise pour être une norme (on trouverait la même exigence pour le Conseil constitutionnel, par ex. 86-132 DC du 16 janvier 1982). Reste évidemment que l'on ne sait pas, après une telle censure, quelle est la place exacte du pouvoir réglementaire ni si même il en a une dans le domaine où la loi fixe les règles et celui où elle détermine les principes fondamentaux.

2) L'autre exemple à retenir est celui par lequel la Cour a fait face à la disposition de l'article 70 de la loi déférée qui réservait aux seuls partis politiques ayant une existence légale la possibilité de présenter un candidat ou une liste de candidats. L'article 26 de la Constitution du Mali dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple tout entier qui l'exerce par ses représentants ou par voie de referendum et l'article 28 dispose que les partis concourent à l'expression du suffrage. A partir de ces deux dispositions la Cour a construit un raisonnement au terme duquel les partis politiques qui participent au suffrage "ne peuvent être les seuls à incarner son expression " sous peine de méconnaître la disposition qui interdit à une fraction du peuple de s'attribuer l'exercice de la souveraineté nationale". Les citoyens qui n'appartiennent à aucun parti politique doivent pouvoir se présenter "en candidat libre" dès lors que dans un système pluraliste la mise en oeuvre des droits politiques n'est pas fonction et ne saurait être fonction de l'adhésion à un parti. Par ce raisonnement, la Cour a affirmé haut et fort que dans une démocratie les candidatures sont libres. Ce principe qui court dans toute la décision de la Haute juridiction a des effets multiples sur la présentation des candidatures, (point 10 de la décision) leur enregistrement et la délivrance du récépissé, (points 8 et 11 de la décision) et sur les conditions et le régime des inéligibilités (points 9 et 12 de la décision).

Les principes constitutionnels régissant le mode de scrutin

Bien évidemment au-delà de l'affirmation par la Cour de la liberté de candidature aux élections, ce qu'attendaient les requérants de la décision concernait le mode de scrutin retenu dans la loi adoptée le 27 septembre 1996. En effet, opposition et majorité s'étaient affrontées durement sur cette question d'une importance capitale pour l'avenir de la vie démocratique au Mali. L'ancien code électoral sur le fondement duquel les députés avaient été élus en 1992 prévoyaient un scrutin majoritaire à deux tours pour les élections législatives. Le Parti de l'ADEMA, parti majoritaire du Président Alpha Konaré, avait retenu dans le nouveau projet de code électoral un scrutin mixte, majoritaire à un tour dans les circonscriptions qui ont un à trois sièges à pourvoir et proportionnel à la plus forte moyenne dans les circonscriptions de 4 sièges de députés ou plus. L'opposition quant à elle était favorable au scrutin proportionnel intégral. Les positions, on le voit, étaient entièrement divergentes et ont conduit à une situation de blocage de la vie politique puisque comme nous l'avons rappelé, l'opposition a refusé de participer à l'Assemblée aux débats et au vote du texte. Il est clair que le choix du gouvernement ne pouvait pas ne pas susciter une réaction à la mesure des effets qu'aurait produit cette loi électorale. En effet, par le biais du scrutin majoritaire à un tour dans les circonscriptions les moins peuplées et traditionnellement favorables à l'ADEMA, le parti au pouvoir aurait emporté largement la mise. Par le biais du scrutin proportionnel dans les grandes villes, là où l'ADEMA est plus faible, elle pouvait espérer emporter des sièges là où un scrutin majoritaire ne lui en aurait pas ou peu donné. Telle qu'elle se posait réellement la question du mode de scrutin était entièrement une question politique. Mais on peut affirmer, sans beaucoup se tromper que l'existence de la Cour et la nécessité de formuler devant elle des arguments de constitutionnalité a conduit les requérants comme les juges de la Haute juridiction à transposer ces problèmes politiques en questions de droit devant recevoir des réponses de droit. A cet égard on peut soutenir en l'espèce que la Cour a joué un rôle de transformation des rapports de forces cristallisés dans la loi votée par le parti majoritaire en rapports de droit articulés autour de la Constitution comme cadre de la loi.

Il est certain que c'est le principe d'égalité qui jouait ce rôle opérateur dans la transformation. Il était invoqué et c'était bien là le principe qui pouvait être opposé au scrutin mixte tel qu'il était conçu. Certes l'article 2 de la Constitution du Mali proclame comme notre Déclaration de 89 que "tous les Maliens naissent et demeurent libres et égaux en droits et en devoirs" et l'article 27 alinéa 1er, le principe d'égalité du suffrage. Mais entre ces affirmations et la conclusion que l'on doit en tirer sur les modes de scrutin, on conviendra qu'il y a un abîme dans lequel se loge précisément le pouvoir du juge constitutionnel qui réside, en l'espèce, dans sa capacité de dire ce que le principe signifie. En l'occurrence, la Cour du Mali a été amenée à se prononcer sur le contenu du principe d'égalité qui, tel qu'elle l'entendait, ne pouvait que conduire à la censure du mode de scrutin mixte.

Contrairement au Conseil constitutionnel français, la Cour n'a pas posé de considérant de principe sur la signification du principe d'égalité bien qu'elle ait raisonné comme s'il ne s'opposait ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi. En effet la Cour a affirmé que le scrutin mixte, majoritaire et proportionnel suivant que l'on sera dans des circonscriptions à trois députés ou plus créait une double rupture du principe d'égalité. D'une part, une rupture d'égalité entre les électeurs "dont les suffrages sont toujours pris en compte" lorsqu'il faut attribuer les sièges à la proportionnelle et ceux des électeurs dont les suffrages ne sont pas pris en compte lorsque le siège est attribué à la majorité simple. D'autre part une rupture d'égalité entre les candidats eux-mêmes suivant qu'ils sont élus dans le cadre du scrutin proportionnel ou dans le cadre du scrutin majoritaire. Sur ce second point la Cour a raisonné à partir du fait que les députés ne représentent pas une circonscription plus ou moins peuplée (selon l'article 64 de la Constitution, tout mandat impératif étant nul) mais chacun représente la Nation tout entière. Placés dans la même situation ils ne peuvent être élus que de la même façon et comme le dit la décision "subir les mêmes traitements" .

Il est certain que cette analyse du principe d'égalité n'est pas la seule que la Cour aurait pu faire. On sait par exemple que le Conseil constitutionnel français, s'agissant du principe d'égalité du suffrage applicable aux députés exige que les élus le soient sur des bases essentiellement démographiques (n° 86-208 DC du 1er et 2 juillet 1986 et 86-218 DC du 18 novembre 1986 ). Par ailleurs, s'agissant de l'élection des conseillers municipaux, le Conseil constitutionnel a dit qu'aucun principe de valeur constitutionnelle n'imposait que la règle appliquée soit identique quel que soit le nombre total des sièges et que le principe d'égalité exigeait seulement que la même règle soit appliquée à chaque fois que le nombre des sièges à répartir est le même. (82-146 DC du 18 novembre 1982). Enfin, on rappellera pour mémoire que par l'effet des articles L. 294 et L.295 du code électoral, la France élit ses sénateurs selon un scrutin mixte majoritaire à deux tours dans les départements qui ont droit à quatre sièges ou moins et à la proportionnelle à la plus forte moyenne dans ceux qui en élisent cinq ou plus. Il est vrai aussi que ce mode de scrutin n'a jamais fait l'objet d'un contrôle de constitutionnalité.

Mais si une analyse différente du principe d'égalité aurait pu être faite par la Cour du Mali, fondée sur l'idée que des circonscririons plus ou moins peuplées étaient dans une situation différente qui autorisait des modes de scrutin différent, elle n'aurait sans doute pas pu affirmer avec tant de force non seulement l'égalité radicale des électeurs mais aussi l'égalité des candidats comme représentant tous également la Nation une et indivisible. Au-delà de ces considérations, on peut aussi avancer l'idée que la Cour a fait un pari sur la portée de sa décision en tant que moteur de la réconciliation nationale. A tous égards, ce pari a été gagné.

A la suite de cette décision, dont il n'est pas possible d'épuiser ici la richesse des effets actuels et potentiels, la Cour a réussi à faire en sorte que majorité et opposition rapprochent ses points de vue, l'une abandonnant sa solution de rechange consistant à faire voter les électeurs au scrutin majoritaire unique à un seul tour, l'autre abandonnant sa crispation autour du scrutin à la proportionnelle intégrale. Cette "réconciliation" entre majorité et opposition grâce, on l'a vu, à la médiation du barreau, n'a pu être opérée que par la place centrale occupée soudain par la Cour sur l'échiquier politique, forçant ainsi la classe politique tout entière à se rendre compte que la loi devait tenir compte des impératifs constitutionnels tels qu'elle les définissait. Par-là, la Cour a certainement assuré son rôle de régulateur des pouvoirs publics et affirmé que ceux-ci devaient compter avec elle. Dans aucun autre pays, sans doute, aux traditions démocratiques plus affermies pour les uns ou plus vacillantes pour les autres, l'exécutif ou le législatif n'auraient accepté avec une telle bienveillance une telle "intrusion" du droit dans la politique. C'est de cette situation, probablement conjoncturelle dont les Cours constitutionnelles africaines -celles du Bénin par exemple comme celle du Mali- peuvent profiter de façon à focaliser les espoirs des citoyens en vue de la réalisation d'une transition pacifique vers la démocratie.

Enfin on peut ajouter à ces effets bénéfiques que l'intervention de la Cour a produit un effet d'accélérateur dans la prise de conscience que les élections à venir devaient se dérouler conformément à un calendrier électoral et des règles de droit qu'il convenait impérativement de respecter pour ne pas subir une nouvelle fois la censure de la Cour.

Cette prise de conscience a conduit à l'adoption rapide d'une part d'un certain nombre de textes législatifs, de façon relativement consensuelle, adoption du budget de l'année 1997, de la loi électorale nouvelle le 14 janvier 1997, d'une nouvelle loi organique sur le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle ainsi que la procédure suivie devant elle le 11 février 1997. D'autre part à l'adoption de textes réglementaires nécessaires au bon déroulement des élections, nomination des membres de la CENI, convocation des électeurs aux scrutins législatif des 9 et 23 mars 1997 et présidentiel des 4 et 18 mai prochain, convocation des électeurs pour le scrutin et convocation des électeurs pour l'élection des conseillers communaux le 1er juin prochain.

La Cour constitutionnelle du Mali sera pendant toute cette période en première ligne tant pour les problèmes d'organisation et de coordination avec l'action de la CENI que pour les problèmes liés au contentieux. Gageons qu'avec l'expérience acquise, la crédibilité et la respectabilité que lui ont assurées ses décisions, elle est dans la meilleure position qui soit pour y faire face.