Présentation de la Cour suprême d'Irlande

James CASEY - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 17 (Dossier : Irlande) - mars 2005

Professeur de droit, University College, Dublin



À la différence de ses homologues allemande ou espagnole, la Cour suprême d'Irlande n'est pas une cour constitutionnelle spécialisée. Au contraire, comme cela se rencontre souvent dans les pays de common law, elle a une compétence générale - même si, la concernant, les affaires de nature constitutionnelle ont toujours joué un rôle important. Mais, à une exception près, c'est uniquement sur appel de la High Court que les affaires de cette nature parviennent devant la Cour suprême.

L'article 34.4.1° de la Constitution présente la Cour suprême comme étant " ... la Cour d'ultime appel ". Sous réserve de possibles réglementations de nature législative, elle a compétence pour connaître en appel de toutes les décisions de la High Court (art. 34.4.3°). Cependant, lorsque la validité de la législation au regard de la Constitution est en cause, le droit à interjeter appel des décisions de la High Court est automatique (art. 34.4.4°).

Comme ceux des autres juridictions, les juges à la Cour suprême sont nommés par le président, sur avis du gouvernement 1. Ils doivent normalement être choisis parmi des avocats (barristers ou solicitors) comptant au moins douze années de pratique 2. Depuis quelques années, il n'est pas rare que soient nommés un ou plusieurs anciens membres, juges ou avocats généraux, de la Cour de justice des Communautés européennes.

L'article 36.i de la Constitution prévoit que le nombre des juges de la High Court et de la Cour suprême sera fixé par voie législative. La législation actuelle fixe à un juge-président et à sept juges ordinaires la composition de la Cour suprême 3. Quand elle connaît d'affaires constitutionnelles, celle-ci ne doit pas comporter moins de cinq juges 4, mais comme la loi interdit qu'elle siège avec un nombre pair de juges 5, les affaires se rapportant à la Constitution sont en pratique entendues par un panel de cinq ou de sept juges 6. Il appartient au juge-président de déterminer quel en est le nombre précis.

L'article 35.2 de la Constitution proclame que tous les juges bénéficieront d'une pleine indépendance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles et ne seront soumis qu'à la Constitution et à la loi. Ils ne peuvent être démis de leurs fonctions que pour cause de mauvaise conduite avérée ou pour incapacité, et ce seulement par voie de résolution adoptée par les deux chambres du Parlement appelant cette mesure de ses voeux 7. Autre mesure de nature à protéger l'indépendance des juges: leur rémunération ne peut faire l'objet d'une réduction pendant toute la durée de leurs fonctions 8. Aux termes de l'article 47 (1) de la loi de 1995 relative aux juridictions et à leurs membres, l'âge de la retraite des juges de la Cour suprême est fixé à soixante-dix ans. Cette disposition ne s'applique toutefois pas à ceux d'entre eux qui étaient déjà en fonctions lors de l'entrée en vigueur de cette loi, non plus qu'à ceux qui siégeaient alors dans d'autres juridictions et qui furent par la suite appelés à la Cour suprême. Pour toutes ces personnes, l'âge de la retraite est de soixante-douze ans 9.

Compétence dans le domaine constitutionnel

L'article 45 de la Constitution contient des principes directeurs en matière de politique sociale dont il est dit que " ... aucune juridiction ne peut [en] connaître sur le fondement d'aucune disposition de la présente Constitution ". Sous réserve de cette exception, ce sont potentiellement toutes les dispositions de la Constitution - et pas seulement celles qui garantissent les droits et libertés individuels - qui peuvent faire l'objet de débats devant les juridictions. Si l'on ajoute à cela une approche généreuse du locus standi - de sorte que virtuellement au moins tout citoyen peut contester la validité d'une loi 10, l'étendue du champ de la compétence constitutionnelle de la Cour suprême apparaît immédiatement dans toute son ampleur.

Entrent dans la compétence de la High Court les questions relatives à " ... la validité de toutes lois au regard des dispositions de la Constitution " 11. Il faut comprendre par là les lois promulguées après l'entrée en vigueur de la Constitution (le 29 décembre 1937). La législation adoptée antérieurement à la Constitution n'échappe cependant pas pour autant au contrôle juridictionnel car, aux termes de l'article 50.1 de la Constitution, elle ne se trouve intégrée dans l'ordre juridique nouveau que dans la mesure où elle est compatible avec la Constitution 12. Ce qui vaut également pour les règles de common law antérieures à la Constitution. En outre, toute action - ou abstention - de l'exécutif à qui il est fait reproche de violer la Constitution peut être contestée devant la High Court 13. Et dans tous ces domaines, les décisions de celle-ci sont susceptibles d'appel devant la Cour suprême.

Ce sont des actions en violation des droits constitutionnels qui sont à l'origine de la grande majorité des contentieux constitutionnels en Irlande. Elles peuvent naître d'un incident de procédure dans un procès pénal, dans le cas par exemple où il est prétendu que certains éléments de preuve ne sont pas recevables ou ont été obtenus de manière inconstitutionnelle 14. Elles peuvent encore trouver leur origine dans une procédure de nature civile opposant des personnes privées, comme lorsque le défendeur soutient que la demande est entachée de prescription et que le demandeur répond en soulevant l'absence de validité de la disposition en cause 15. Mais la situation que l'on rencontre le plus souvent est celle où une personne poursuit en justice l'État, ou une institution étatique, en faisant valoir qu'une mesure du pouvoir législatif ou de l'exécutif a porté atteinte à ses droits constitutionnels. Il peut alors s'agir soit d'une action en dommages et intérêts, soit d'une action en déclaration d'invalidité.

Procédure

L'article 26 de la Constitution prévoit, sous une forme limitée, un contrôle juridictionnel in abstracto du type de celui qui existe en France ou en Allemagne. Lorsqu'il éprouve des doutes quant à la conformité à la Constitution d'un projet de loi adopté et présenté à sa signature en vue d'une promulgation, le président a la possibilité de saisir la Cour suprême, et ce dans les sept jours qui suivent la présentation de cette loi à sa signature.

Lorsqu'elle est saisie au titre de l'article 26 - ce qui s'est produit à quatorze reprises à ce jour - la Cour suprême doit siéger en formation d'au moins cinq juges. Elle entend en audience publique les arguments qui lui sont présentés par ou au nom de l'Attorney General (le conseil juridique du gouvernement 16) et par un conseil chargé par la Cour elle-même de contester la validité du texte en cause. La décision est également prononcée en séance publique, au plus tard soixante jours après la date de la saisine. L'article 26.2.2° impose un jugement qui exclut les opinions tant concordantes que dissidentes.

Il convient de souligner que la Cour suprême ne prononce pas un simple avis, mais bien une décision ayant force obligatoire. Car en cas de déclaration de non-conformité, le président doit refuser de signer (art. 26.3.1°). À l'inverse, dans le cas où la Cour déclare conforme le texte de loi adopté, le président " ... doit (le) signer le plus tôt possible... " (art. 26.3.3°). Et dans ce dernier cas, la validité au regard de la Constitution de la loi qui en résulte devient insusceptible de toute contestation ultérieure (art. 34.3.3°) 17.

Les procédures de contrôle juridictionnel in concreto - par lesquelles la validité d'une loi, ou d'une disposition d'une loi se trouve contestée - sont normalement engagées en vue d'obtenir de la High Court une déclaration appropriée. Dans ces procédures, c'est habituellement l'Attorney General qui est le défendeur, mais l'action peut être dirigée soit contre le gouvernement 18 ou le ministre compétent 19, l'Attorney se trouvant alors dans la situation de codéfendeur. Dans le cas particulier - que l'on rencontre parfois - où la conformité à la Constitution d'une disposition législative se trouve mise en cause dans un procès opposant des personnes privées, l'Attorney General doit figurer en tant que partie jointe. La même règle s'applique lorsque la question posée porte sur l'interprétation de la Constitution, et non à proprement parler sur la conformité de la législation à cette dernière.

Le cas échéant, la mise en cause de dispositions législatives au regard de la Constitution peut intervenir à l'occasion de deux autres formes de procédure. La première, communément désignée sous le nom d'habeas corpus, consiste à demander à la High Court de délivrer une ordonnance sur le fondement de l'article 40.4 de la Constitution, dans un cas où il est prétendu qu'une personne est illégalement détenue dans une prison d'État 20. La seconde est celle qui résulte d'une demande de contrôle juridictionnel de légalité, qui constitue la voie normale de contestation de la légalité des décisions administratives 21.

Enfin, on ajoutera que la violation prétendue des droits constitutionnels d'une personne - soit par l'État soit du fait d'une personne privée - est susceptible de faire l'objet d'une action en dommages et intérêts 22. Un exemple en a été récemment donné par la décision rendue par la Cour suprême dans l'affaire Sinnott v. Minister of Education 23, dans laquelle un homme de vingt-trois ans souffrant d'autisme demandait à l'État réparation pour ne l'avoir pas mis en mesure de jouir de son droit constitutionnel à une éducation primaire gratuite 24.

Dans le cas de mesures promulguées postérieurement à l'entrée en vigueur de la Constitution (le 29 décembre 1937) la souveraineté des juges de la Cour suprême connaît une curieuse restriction: l'article 34.4.5° impose à la Cour de ne faire apparaître dans leur décision qu'une seule opinion. Tandis que dans les affaires concernant des lois antérieures à la Constitution, ou encore dans celles où des questions d'ordre constitutionnel autres que se rapportant à la conformité de mesures postérieures à la Constitution, chacun des juges a toute liberté pour exprimer son opinion. C'est ainsi par exemple que dans une affaire récente Maguire v. Ardagh 25 - qui soulevait la question de savoir si le corps législatif disposait de certains pouvoirs propres - l'on n'a pas compté moins de sept opinions distinctes.

Comme on l'a déjà noté, la plupart des affaires constitutionnelles se traduisent par une action en vue d'obtenir une déclaration aux termes de laquelle une ou des dispositions législatives est ou sont inconstitutionnelles. Bien qu'ayant force obligatoire, une déclaration n'est pas, per se, susceptible d'exécution forcée. Il est cependant impensable qu'un organisme public s'abstienne de faire produire à une déclaration tous ses effets, et si le cas d'aventure se présentait, une mesure d'exécution forcée - par exemple une injonction - pourrait être obtenue.

Les ordonnances rendues sur le fondement de l'article 40.4 de la Constitution, comme celles obtenues dans le cadre de contrôle juridictionnel de légalité - certiorari (vérification de compétence), mandamus (ordonnance de faire) et interdiction - présentent un caractère coercitif. Leur désobéir est constitutif d'entrave à la justice.

La portée des décisions de la Cour suprême

Les décisions de nature juridictionnelle intervenues dans la sphère du droit constitutionnel ont eu des retombées d'ordre politique très significatives. C'est dans le domaine du droit électoral que celles-ci sont les plus évidentes. Ont ainsi été condamnés parce qu'inconstitutionnels la redéfinition par la loi des circonscriptions parlementaires 26, la tentative d'octroyer aux citoyens résidant à l'étranger, par voie législative ordinaire, le droit de vote dans les élections au Dail 27, comme, plus récemment, la législation exigeant des candidats potentiels aux élections au Dail qu'ils fournissent par avance un dépôt en numéraire 28. Et, dans l'affaire McKenna v. An Taoiseash (n° 2) 29, la décision prise par le gouvernement de consacrer une somme de 500000 £ irlandaises à de la publicité en faveur du " Oui " dans un référendum portant sur une révision de la Constitution a été déclarée comme violant le principe constitutionnel d'égalité.

Le même constat peut être fait dans d'autres domaines. C'est ainsi que le projet gouvernemental de remplacement de l'ancienne législation portant limitation des loyers 30 par un schéma légèrement modifié n'a pas survécu au contrôle de la Cour suprême 31, pas plus qu'un texte destiné à introduire un régime de copropriété pour le domicile conjugal 32. La Cour suprême a également établi que comportaient des limitations d'ordre constitutionnel tant les dispositions prises en vue d'organiser le régime disciplinaire des praticiens du droit 33 que l'étendue des possibilités de délégation du pouvoir législatif à l'exécutif 34.

À différentes reprises, des décisions de justice ont inspiré des amendements à la Constitution (qui, en Irlande, nécessitent toujours le recours au référendum). La décision par laquelle la Cour suprême a jugé que la loi ordinaire ne pouvait valablement conférer un droit de vote aux citoyens résidant à l'étranger 35 a conduit en 1986 au neuvième amendement à la Loi constitutionnelle 36. Une autre décision de la Cour suprême en date de 1966 37 - confirmée en 1989 par la Cour siégeant dans une autre formation 38 - a créé une présomption pratiquement irréfragable en faveur de l'octroi de la liberté sous caution aux personnes accusées d'infractions. Des pressions exercées en sens contraire - par inter alios de hauts responsables de la police - ont abouti en 1996 à l'adoption d'un seizième amendement à la Constitution autorisant le refus de la liberté sous caution dans certaines circonstances 39.

Mais l'exemple le plus spectaculaire, tant dans ses effets immédiats que dans ses conséquences à plus long terme, est fourni par l'affaire Crotty v. An Taoiseach 40 dans laquelle la Cour suprême a jugé que l'État ne pouvait ratifier l'Acte Unique Européen sans révision préalable de la Constitution. Il a fallu dans les délais les plus brefs introduire, adopter et faire approuver par le corps électoral en 1987 le dixième amendement à la Loi constitutionnelle 41. Cela ne signifie pas pour autant que les juridictions se soient systématiquement posées en arbitres dans des questions d'intérêt public. Dans maints domaines elles ont adopté une attitude d'autolimitation en estimant que le corps législatif avait eu à trouver un équilibre entre différents principes et règles constitutionnels et qu'il ne leur appartenait pas de se prononcer sur la question de savoir si l'équilibre parfait avait été atteint 42. Elles ont décliné toute compétence pour intervenir dans la répartition des ressources par le législateur ou l'exécutif, notamment en matière de prestations sociales 43. Parallèlement, elles ont jugé que les ordonnances allant à l'encontre de décisions de l'exécutif nécessitant la dépense des deniers publics ne pouvaient être justifiées que dans les circonstances les plus exceptionnelles 44.



1. Art. 35.1, Const., lu conjointement avec l'art. 13.9.

2. Art. 4 de la loi de 2002 relative aux juridictions et à leurs membres.

3. Art. 6 de la loi de 1995 relative aux juridictions et à leurs membres.

4. Art. 26.2.1°, Const.; art. 7 de la loi de 1961 sur les juridictions (dispositions complémentaires).

5. Art. 7 de la loi de 1961 sur les juridictions (dispositions complémentaires).

6. La première affaire constitutionnelle jugée par la Cour en formation de sept juges semble avoir été Sinnott v. Minister of Education (2001) 2 IR 545.

7. Art. 35.4.1°, Const.

8. Art. 35.5, Const.

9. Art. 47 (2) et (3) de la loi de 1995 relative aux juridictions et à leurs membres.

10. V. en particulier Crotty v. An Taoiseach (1987) IR 713.

11. Art. 35.3.2°, Const.

12. Byrne v. Ireland (1971) IR 241; W v. W (1993) 2 IR 476.

13. Ainsi, dans l'affaire McKenna v. An Taoiseash (n° 2) (1995) 2 IR 10, la décision prise par le gouvernement de consacrer une somme de 500000 £ irlandaises à de la publicité en faveur du " Oui " dans un référendum portant sur une révision de la Constitution a été déclarée violer le principe constitutionnel d'égalité.

14. People (DPP) v. Healy (1990) 2 IR 73; People (DPP) v. Kenny (1990) 2 IR 110; People (DPP) v. Buck (2002) 2 IR 268.

15. Tuohy v. Courtney (1994) 3 IR 1.

16. V. l'art. 30, Const.

17. Pour de plus amples développements, v. James Casey, " Abstract Judicial Review under the Irish Constitution: The Unique Case of Article 26 ", in Francisco Fernandez Segado, La Cour constitutionnelle espagnole dans le contexte constitutionnel européen (Madrid, 2003), p. 847.

18. Habituellement en dirigeant l'action contre le Taoiseach (Premier ministre) et les quatorze autres membres du cabinet (sous leur titre officiel).

19. Un exemple récent en est fourni par Redmond v. Minister for the Environment (2001) 4 IR 61.

20. V. par ex., State (Burke) v. Lennon (1980) IR 136; State (Gilliland) v. Governor, Mountjoy Prison (1987) IR 201.

21. Par ex. State (Lynch) v. Cooney (1982) IR 337, contestation de la validité de l'article 31 de la loi de 1960 sur la radiodiffusion. Le défendeur, en l'occurrence le ministre des Postes et Télégraphes, avait invoqué cette disposition pour interdire les émissions à caractère politique pour le compte du parti du Sinn Fein.

22. Meskell v. CTE (1973) IR 121.

23. (2001) 2 IR 545.

24. L'art. 42.4, Const. s'ouvre par ces mots: " L'État pourvoira à l'éducation primaire gratuite... ". Dans Crowley v. Ireland (1980) IR 102, la Cour suprême a jugé que les citoyens étaient en droit de recevoir ce que l'État était tenu de leur fournir en vertu de cette disposition.

25. (2002) 1 IR 385.

26. O'Donovan v. Att. Gen. (1961) IR 114.

27. Re Article 26 and the Electoral (Amendment) Bill 1983 (1984) IR 268.

28. Redmond v. Minister for the Environment (2001) 4 IR 61.

29. (1995) 2 IR 10.

30. Jugé inconstitutionnel par la Cour suprême dans l'affaire Blake v. Att. Gen. (1982) IR 117.

31. Re Article 26 and the Housing (Private Rented Dwellings) Bill 1981 (1983) IR 181.

32. Re Article 26 and Matrimonial Home Bill 1993 (1994) IR 305.

33. Re Solicitors Act 1954 (1960) IR 239.

34. V. Laurentiu v. Minister for Justice (1999) 4 IR 26, dans laquelle les dispositions de la loi de 1995 sur les étrangers relatives à l'expulsion ont été déclarées inconstitutionnelles sur ce fondement.

35. Re Article 26 and the Electoral (Amendment) Bill 1983 (1984) IR 268.

36. Qui autorisait l'adoption de mesures législatives à cet effet.

37. People (Att. Gen.) v. O'Callaghan (1966) IR 501.

38. Ryan DPP (1989) IR 399.

39. La loi constitutionnelle a introduit un nouvel article 40.4.7° ainsi rédigé: " La loi peut comporter des dispositions aux fins de permettre à une juridiction de refuser la liberté sous caution à une personne accusée d'avoir commis une infraction grave dans les cas où il apparaît raisonnablement nécessaire d'empêcher ladite personne de commettre une infraction grave. "

40. (1987) IR 713.

41. Qui disposait simplement: " l'État est autorisé à ratifier l'Acte unique européen (signé au nom et pour le compte des États membres des Communautés à Luxembourg le 17 février 1986 et à La Haye le 28 février 1986) ".

42. Tuohy v. Courtney (1994) 3 IR 1 (délais de prescription en matière d'actions en dommages et intérêts); Rock v. Ireland (1997) 3 IR 484 (équilibre entre droits individuels et droits collectifs en matière pénale).

43. MacMathuna v. Att. Gen. (1995) 1 IR 484 (législation en matière de prestations sociales traitant différemment des familles différentes et violant prétendument le principe constitutionnel d'égalité). V. également Lowth v. Minister for social Welfare.

44. TD v. Minister for Education (2001) 4 IR 259.