La Constitution et l'environnement, Études réunies et présentées par Jacqueline Morand-Deviller

Jacqueline MORAND-DEVILLER - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 15 (Dossier : Constitution et environnement) - janvier 2004

Doyen honoraire
Professeur à l'Université de Paris-I Panthéon-Sorbonne



La France devait-elle constitutionnaliser les grands principes de la protection de l'environnement et sous quelle forme? La décision de mettre en chantier une Charte de l'environnement « adossée » à la Constitution de 1958, annoncée par le président de la République dans son discours d'Orléans du 3 mai 2001, répond de manière originale à ces deux questions.

Suite aux travaux de la Commission Coppens, un projet de loi constitutionnelle a vu le jour, déposé par le gouvernement le 27 juin 2002 devant l'Assemblée nationale et qui sera soumis à l'approbation du Congrès à la majorité des trois cinquièmes, après examen par les deux Chambres cet automne.

L'élaboration du projet, sa forme, son contenu ont fait l'objet de critiques, manifestation d'un débat inéluctable et stimulant à la mesure de l'importance des enjeux et de la singularité de la procédure.

À la question de savoir s'il convenait de constitutionnaliser l'environnement, on peut répondre qu'il s'agit d'un acte éminemment politique, né de la volonté du président Jacques Chirac, au lendemain de son élection, de consacrer solennellement l'irrésistible ascension des droits environnementaux et de rejoindre la cohorte, devenue longue, des États ayant franchi ce cap. La déclaration d'intention sera suivie d'effet, à la différence des diverses propositions qui se sont succédé depuis 1975, notamment celle née des travaux de la commission Edgar Faure, débattue à l'Assemblée nationale à l'automne I977, mais qui restera dans les cartons. Il n'est pas exclu de parler de stratégie politique, dans la mesure où l'environnement - du moins ses grands principes - est un thème consensuel et mobilisateur. Ainsi la promotion de l'environnement dans la Constitution brésilienne de 1988 servit-elle à renforcer la souveraineté nationale, menacée de l'extérieur par les rumeurs, sans doute exagérées, d'internationalisation de la forêt amazonienne.

La procédure d'élaboration de la Charte n'a soulevé que de faibles critiques. La compétence des dix-huit membres composant la Commission, la notoriété et l'indépendance de son président ne pouvaient être mises en cause. Tout juste a-t-on fait observer l'influence des scientifiques, « scientistes » diront certains, et celle des représentants du monde de l'entreprise ce qui peut expliquer l'importance des données scientifiques dans les premiers considérants de la Charte.

La forme adoptée a soulevé davantage de réactions. D'un point de vue esthétique, cette Charte dont l'objet - même s'il est capital - reste limité dans son champ d'application viendrait rompre le bel ordonnancement du préambule. Et de regretter qu'à l'instar de nombreuses constitutions étrangères il n'y ait pas eu insertion dans le préambule de quelques articles concis et bien frappés, accompagnés d'une Charte plus détaillée sous forme de loi organique. Le professeur Yves Jégouzo, président du Comité juridique de la Commission, rappelle les hésitations de celle-ci et la préférence de plusieurs de ses membres pour cette solution.

Mais la commande présidentielle s'obstinera sur l'ancrage de la Charte dans la Constitution. La logique de cette construction sera trouvée dans une perspective historique en trois étapes: droits de l'homme citoyen (la Déclaration de 1789), droits de l'homme dans son milieu économique et social (le Préambule de 1946), droits de l'homme dans son environnement (la Charte de 2003). Les deux premiers textes rattacheraient la Constitution de 1958 au passé, la Charte l'entraînerait vers l'avenir, « troisième et nouvelle étape du pacte républicain », selon l'orgueilleuse proclamation de l'exposé des motifs.

Le choix du mode de constitutionnalisation avait une influence directe sur le contenu de la Charte. Si celle-ci avait pris la forme d'une loi organique, il aurait été concevable d'élaborer un texte contenant des dispositions juridiques précises eu égard à la possibilité de modification ultérieure, le texte n'ayant pas de valeur constitutionnelle. Par contre, la promotion de la Charte à un rang constitutionnel conduisait à une rédaction prudente et au choix d'objectifs généraux, largement ouverts à l'interprétation du juge.

On a beaucoup discuté sur le caractère anthropocentrique ou écocentrique de la protection de l'environnement, « faux débat » selon le professeur Michel Prieur qui estime qu'un anthropocentrisme étriqué est d'un autre âge, tant l'interdépendance entre l'homme et son milieu est évidente. En dépit des apparences, le projet de Charte adopte ce point de vue, laissant entendre que protéger la nature c'est aussi protéger l'homme, cherchant à concilier les aspirations des lobbies économiques et écologiques et se préservant à la fois de l'« angélisme collectiviste » et du « libéralisme béat », ainsi que le constate le professeur Laurent Fonbaustier, lequel met en valeur la conception humaniste anthropocentrée du « pacte écologique », passé par un homme non plus seul mais « environné », pacte « conclu avec nous-mêmes » et au profit des créanciers des générations futures.

S'agissant des principes inscrits dans le projet, la Commission est parvenue à un équilibre rédactionnel délicat, tenant compte de la fermeté des divergences entre ses membres.

Très controversé, et même repoussé par les représentants des Académies des Sciences et de médecine, le principe de précaution est cependant le seul des cinq principes énumérés initialement par le président de la République à avoir été constitutionnalisé, mais son opposabilité (réservée aux seules autorités publiques) et son effectivité (le principe ne jouera qu'en cas de réelle incertitude scientifique) ont été limitées. Sa portée juridique demeure donc incertaine et, comme les autres objectifs mentionnés dans le texte, il est susceptible, selon le professeur Bertrand Mathieu, de « justifier tant la censure d'un acte législatif qui ne répondrait pas à ses exigences, que la limitation d'autres droits ou exigences constitutionnels ».

La proclamation du droit à l'information et à la participation (art. 7 du projet) combiné avec la Convention d'Aarhus devrait faire progresser la transparence dans l'élaboration des textes et, pourquoi pas la participation des citoyens aux décisions. La citoyenneté environnementale est devenue une notion incontournable, et « tous » (Constitution brésilienne) ont des droits autant que des devoirs à l'égard d'un environnement qualifié de « patrimoine commun des êtres humains ». Un regret s'est exprimé sur les modalités d'association du public à la préparation du projet. Plutôt que l'envoi de questionnaires et la tenue d'assises régionales traitant de questions générales, il eût été préférable d'ouvrir un large débat sur le projet du gouvernement rendu public.

D'ores et déjà, il apparaît que le rôle des juridictions - le juge constitutionnel ainsi que les autres juridictions suprêmes - sera déterminant dans la mise en oeuvre de la Charte. Elles devront non seulement interpréter les notions « ouvertes » du texte mais les mettre en harmonie avec les principes inscrits dans les conventions internationales et précisés par les Cours de justice internationales. Le président Alexandre Kiss rappelle la richesse des conventions ayant suivi la célèbre Déclaration de Stockholm de 1972 et la détermination des juridictions internationales à donner une dimension environnementale à des principes n'ayant parfois qu'un lointain rapport avec l'environnement: c'est le cas, notamment, de la Cour européenne des droits de l'homme tirant parti, par la méthode de l'« attraction », des articles 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), 10 (liberté d'expression) de la CEDH ainsi que de l'article 1er du protocole n° 1 (protection de la propriété) pour rendre des décisions protectrices de l'environnement.

Et il est permis de regretter la timidité de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, au sein de laquelle la protection de l'environnement fait figure de parent pauvre, occasion manquée dont le président Guy Braibant donne les raisons: sous représentativité des spécialistes de l'environnement au sein de la Convention ayant mission de rédiger la Charte, tardivité des manifestations de la société civile - et même du monde associatif d'ordinaire plus combatif -, médiocrité de la participation des ministères nationaux de l'environnement, pressions politiques de certains pays. La question reste posée d'un éventuel enrichissement environnemental de la future Constitution pour une Union européenne élargie, dont le projet, adopté en juin 2003 envisage de donner force constitutionnelle à cette Charte.

Pour beaucoup, les dispositions de la 7e Constitution brésilienne, adoptée en 1988 (et notamment son article 225) analysées par le professeur Paolo Leme Machado qui fut l'un des pionniers de la défense environnementale dans son pays, demeurent un modèle. L'obligation de prévenir le risque environnemental, de réparer les dommages à l'environnement, de préserver la diversité et l'intégrité du patrimoine génétique sera d'autant mieux respectée que la Constitution a prévu, dans son article 5, deux actions contentieuses particulièrement efficaces: l'action populaire environnementale et l'action publique environnementale, cette dernière faisant obligation aux associations et au ministère public - très indépendant par rapport au gouvernement - de déclencher l'action en justice pour la défense d'intérêts collectifs et diffus.

Même si les juristes s'acharnent à rechercher des définitions, le droit restera toujours énigmatique, frappé de complexité et d'incertitudes, un pis-aller selon l'Orient extrême. Pourtant la quête d'un ordre exprimant le juste, tel qu'il se manifeste dans la nature, quête universelle et éternelle, demeure l'inspiration première du droit et le projet de Charte n'a pu manquer d'être influencé par ces vérités premières. Aristote tient toujours le haut du pavé et a sans doute inspiré Cicéron qui, sans le savoir traitait déjà de protection environnementale: « Il existe une loi véritable, qui est le droit raison qui s'accorde avec la nature, répandue en nous, immuable et impérissable ».