L'environnement et la Constitution brésilienne

Paulo Affonso LEME MACHADO - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 15 (Dossier : Constitution et environnement) - janvier 2004

Professeur à l'Université Méthodiste de Piracicaba et à l'Université d'État Paulista (Brésil)
Professeur invité à l'Université de Limoges
Ancien membre du ministère public de l'État de São Paulo (Brésil)
Président de la Société brésilienne de droit de l'environnement
Prix Élisabeth Haub de droit de l'environnement (Bruxelles, 1985)



Le 5 octobre 2003 la Constitution fédérale du Brésil aura 15 ans. Septième constitution du pays, c'est la première fois que l'environnement y est mentionné. Dans la Constitution précédente, un amendement de 1969 avait déjà introduit l'expression « écologique » à l'article 172: « Au moyen d'une expertise écologique, la loi déterminera l'usage agricole des terres en cas de calamité naturelle... » C'était un signe prometteur avant la conférence de Stockholm de 1972 de créer un système d'évaluation écologique accompagné d'une interdiction d'accorder des subventions et avantages fiscaux à ceux qui dégradent le sol. Malheureusement cette disposition n'a pas été reprise dans la Constitution de 1988.

La nouvelle Constitution a été préparée à partir de 1985. Les élus et la société civile ont assez généralement soulevé la question de l'environnement. De nombreux colloques et séminaires ont été organisés sur ce thème, notamment par la Société brésilienne de droit de l'environnement dans les capitales des États et à Salvador de Bahia.

L'environnement apparaît dans la Constitution de 1988 dans plusieurs titres et chapitres, notamment à propos de la répartition des compétences (art. 23 et 24). La disposition la plus importante figure dans le titre VIII intitulé « de l'ordre social », au chapitre VI, à l'article 225 qui comporte sept paragraphes.

I. La proclamation d'un droit à l'environnement
A. Droit subjectif et droit collectif

« Tous ont droit à un environnement écologiquement équilibré ». Le pronom « tous » avait également été utilisé à propos de l'environnement dans la Constitution du Portugal en 1976 (art. 66-1) et dans la Constitution de l'Espagne de 1978 (art. 45-1). Le droit en question appartient à chacun en tant qu'individu et le « tous » exprime que ce droit est indépendant de la nationalité, de la race, du sexe, de l'âge, des conditions de santé, de la profession, du revenu ou du lieu de résidence. L'usage d'un pronom indéfini étend le champ d'application de la norme juridique, sans préciser qui est titulaire de ce droit et sans exclure personne. « L'environnement est en même temps un bien collectif dont on jouit personnellement et collectivement » 1. Le droit à l'environnement appartient à chaque personne, mais il est aussi « trans-individuel » 2. C'est pourquoi le droit à l'environnement entre dans la catégorie des intérêts diffus et n'est pas limité à une seule personne mais concerne un ensemble plus large d'une collectivité indéterminée.

« Tous ont droit » est à l'origine d'un droit subjectif, opposable erga omnes et complété par le droit à l'exercice de l'action populaire environnementale (art. 5-LXXIII). L'universalisme des droits individuels, sociaux et diffus est une des originalités de la Constitution de 1988. La même conception est utilisée pour la santé (art. 196) et l'éducation (art. 205) qui sont aussi le droit de « tous ». La formulation de l'article 225 est anthropocentrique. Cette position a été reprise dans la Déclaration de la Conférence de Rio de Janeiro de 1992 selon laquelle: « les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au développement durable » (principe 1). Mais la deuxième phrase de ce principe 1 ajoute aussitôt: « ils ont droit à une vie saine et productive en harmonie avec la nature ». L'article 225, lui aussi, se réfère fortement à la nature, aux paragraphes 4 et 5 et au paragraphe 1-I, II, III et VII.

B. La position du tribunal fédéral suprême

Cette juridiction suprême, et son rapporteur le ministre Celso de Mello, ont considéré le droit à l'environnement: « Comme un droit typique de la troisième génération qui exprime un droit subjectif indéterminé mais qui concerne tout le genre humain, ce qui justifie l'obligation imposée à l'État et à la collectivité de le défendre et le conserver au profit des générations présentes et futures » 3.

C. Le droit à un environnement écologiquement équilibré

L'équilibre écologique: « Est un état d'équilibre entre plusieurs facteurs qui constituent un écosystème ou habitat, et qui concerne les chaînes trophiques, la végétation, le climat, les micro-organismes, le sol, l'air, l'eau et qui peuvent être déstabilisés par l'action humaine, soit du fait de la pollution de l'environnement, soit du fait de l'élimination 4 ou de l'introduction d'espèces animales et végétales. » L'équilibre écologique n'impose pas que les conditions naturelles soient totalement inaltérées. Il exige cependant que les pouvoirs publics et chaque personne recherchent l'harmonie et l'adoption de mesures proportionnées concernant la gestion des éléments qui composent l'écologie, à savoir les populations, les communautés, les écosystèmes et la biosphère 5.

D. Le droit à l'environnement en tant que bien commun à l'usage du peuple

Dans les Institutas de Justinien il est écrit: « Et quidem naturali iure communia sunt omnium haec: aer et aqua profuens et mare et per hoc litora maris » 6 (pour le droit naturel, sont des biens communs tous les éléments suivants: l'air, l'eau courante, la mer et le littoral).

Le code civil brésilien de 1916 avait déjà inséré la notion de « bien commun à l'usage du peuple » (art. 66-I) en se référant aux biens suivants: la mer, les fleuves, les routes, les rues et les places. Les plages ont également été insérées dans cette liste par la loi 7.661 de 1988.

Dans son article 225, la Constitution donne une nouvelle dimension aux biens communs à l'usage du peuple en y incluant l'environnement dans sa globalité. Le vieux concept ne disparaît pas, il est élargi. La fonction sociale et la fonction environnementale de la propriété (art. 5-XXIII et art. 170-III et VI) en tant que fondement de la gestion de l'environnement, dépassent la distinction stricte entre propriété privée et propriété publique.

Les pouvoirs publics doivent désormais agir non plus en tant que propriétaire de biens environnementaux, par exemple des eaux 7 et de la faune sauvage 8 mais en tant que gérant qui administre des biens qui ne lui appartiennent pas et dont il devra rendre compte. Cette nouvelle qualification juridique des biens communs environnementaux conduira les pouvoirs publics à mieux informer et à partager le pouvoir de gestion de l'environnement avec la société civile en rendant compte de l'utilisation de ces biens. C'est la mise en oeuvre d'un « État de droit démocratique et écologique » comme le suggère la Constitution (art. 1°, 170 et 225).

E. Le droit à l'environnement indispensable à une saine qualité de vie

Une qualité de vie saine ne peut être obtenue que si l'environnement est écologiquement équilibré. Avoir une qualité de vie saine, c'est avoir un environnement non pollué. Après avoir proclamé le droit à un environnement écologiquement équilibré, la Constitution fait le lien avec la santé. Les constituants auraient pu créer seulement un droit à un environnement sain, sans se référer à la qualité de la vie. La qualité de vie paraît plus progressiste.

Le droit à la vie a toujours été considéré comme un droit fondamental dans les Constitutions brésiliennes. La Constitution de 1988 franchit une étape. La dignité de la personne humaine est un des piliers de la République (art. 1°-III). Il est logique, dans une vision anthropocentrique, que la protection de l'environnement soit associée avec une qualité de vie des êtres humains qui doit assurer la santé.

La santé des êtres humains ne consiste pas seulement à se protéger des maladies connues. Il faut aussi prendre en considération l'état de santé des éléments de la nature, eaux, sol, air, flore, faune et paysage. Ils sont intimement liés au cadre de vie des hommes et s'ils sont malades ou dégradés, les êtres humains ne pourront plus avoir une qualité de vie saine.

Plusieurs constitutions ont proclamé le droit à un environnement sain 9. Le protocole additionnel à la Convention américaine des droits de l'homme prévoit en son article 11 que: « 1. Chaque personne a le droit de vivre dans un environnement sain et d'accéder aux services publics essentiels, 2. Les États Parties doivent promouvoir la protection, la préservation et l'amélioration de l'environnement » 10.

II. Les pouvoirs publics, la collectivité et la responsabilité environnementale inter-générationnelle

La Constitution de 1988 impose aux pouvoirs publics et à la collectivité le devoir de défendre et préserver l'environnement pour les générations présentes et futures.

La Constitution emploie le terme « collectivité » dans le sens d'un « ensemble des êtres qui forment un groupe » 11. Ce mot n'a pas de tradition juridique. On peut considérer qu'il a le même sens que « société civile » (art. 58-II°), c'est-à-dire qu'il vise les personnes et les organisations qui n'appartiennent pas aux pouvoirs publics. À mon sens cela n'entraîne pas la création d'une nouvelle catégorie de personne morale à la différence de l'expression « communauté » utilisée à propos des Indiens, à qui la Constitution a octroyé le droit d'agir en justice pour défendre leurs droits et intérêts (art. 232).

Si la Constitution a bien fait de considérer que les pouvoirs publics et l'ensemble des acteurs sociaux sont les agents principaux de la défense de l'environnement, elle est restée très timide en ce qui concerne le droit à la participation de la société civile en matière d'environnement 12.

Les relations des générations avec l'environnement ne peuvent pas être conçues comme si la présence humaine sur la planète n'était pas une chaîne de liens consécutifs. L'article 255 consacre une éthique de la solidarité, parce que les générations présentes ne doivent pas pouvoir utiliser l'environnement dans des conditions telles que l'environnement serait affaibli et détérioré pour les générations futures.

La Constitution espagnole de 1978 énonce que les pouvoirs publics doivent défendre et restaurer l'environnement grâce à l'appui indispensable de la solidarité collective (art. 45-2).

La continuité de la vie sur la planète exige que cette solidarité ne soit pas cantonnée dans une seule génération mais s'applique à l'égard des autres générations. La responsabilité environnementale inter-générationnelle devient un nouveau principe juridique.

Une bonne administration de l'environnement qui assure la continuité et le long terme garantit ce qu'on appelle le « développement durable ». Ce concept évoqué dans un sens plus large par l'article 170 de la Constitution est implicite, bien que non exprimé, dans l'article 255 tant il est vrai que: « le genre humain a parfaitement les moyens d'assumer un développement soutenable, de répondre aux besoins du présent, sans compromettre la possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs » 13.

III. Le droit au procès: l'action populaire environnementale et l'action civile publique environnementale

Si un droit au procès en matière d'environnement n'avait pas été organisé, l'article 255 serait resté lettre morte.

A. L'action populaire environnementale dans la Constitution

La Constitution a prévu dans son article 5 e-LXXIII: « Tout citoyen peut légitimement intenter une action populaire aux fins d'annulation d'un acte portant atteinte au patrimoine public, à celui d'une entité à laquelle l'État participe, à la moralité publique, à l'environnement, au patrimoine historique et culturel; l'auteur de l'action est dispensé des frais de justice et des dépens, sauf mauvaise foi avérée. »

Cette vieille procédure qui date de la Constitution de l'Empire en 1824, et qui pouvait être déclenchée par toute personne du peuple, va ainsi servir à protéger constitutionnellement l'environnement à partir de 1988.

Il n'y a pas de définition précise du « citoyen », la Constitution utilisant aussi le mot « citoyenneté ». L'article 1 déclare que la République fédérale du Brésil est un État de droit démocratique fondé sur la « citoyenneté »; les commissions du Congrès national ont le pouvoir de solliciter la déposition de tout « citoyen » (art. 58, § 2-V); « tout citoyen peut dénoncer des irrégularités à la Cour des comptes, dans les conditions prévues par la loi » (art. 74, § 2). On notera que la norme constitutionnelle relative à l'action populaire de l'article 5-LXXIII, se suffit à elle-même sans renvoyer à une loi contrairement à la formulation de l'article 74, paragraphe 2. En comparant avec les autres articles de la Constitution qui se réfèrent au « citoyen », on doit considérer que le citoyen est toute personne, brésilien ou étranger (art. 5), ainsi habilité à intenter une action populaire environnementale 14.

La Constitution a eu le courage d'ouvrir les portes de l'action populaire au peuple de façon démocratique en la dispensant de tous frais; cela ne s'est pas traduit par un encombrement des tribunaux.

B. L'action civile publique environnementale dans la Constitution

La Constitution considère que la mise en oeuvre de la procédure de l'action civile publique pour la protection de l'environnement fait partie des obligations de fonction du ministère public (art. 129-III).

L'action civile publique est une création originale du droit brésilien instituée par la loi 7.347 du 24 juillet 1985. Son objet est de permettre la défense des intérêts collectifs et diffus devant les juridictions civiles. Elle est réservée au ministère public, à des organismes publics, ainsi qu'aux associations ayant comme objet statutaire la défense de l'environnement et des consommateurs 15.

L'environnement a beaucoup profité de cette obligation constitutionnelle imposée au Ministère public en vue du déclenchement de cette action en justice. Les garanties constitutionnelles qui protègent le ministère public (art. 128-1), lui donnent une réelle indépendance tant vis-à-vis du gouvernement que des gros pollueurs. De plus l'action civile publique environnementale n'est pas restée le monopole du ministère public puisqu'elle est aussi ouverte aux tiers dont les associations (art. 129-1 et loi 7.347 de 1985 qui permet aux associations de déclencher l'action civile publique).

IV. Les espèces, les écosystèmes et le patrimoine génétique
A. Du devoir des pouvoirs publics de préserver et restaurer les processus écologiques essentiels et de pourvoir à la gestion écologique des espèces et des écosystèmes

Le professeur José da Afonso Silva a insisté sur la difficulté juridique et scientifique pour interpréter cette partie de la Constitution 16. Il a choisi de se référer à la conception de l'Union internationale de conservation de la nature (UICN) selon laquelle: « Les processus écologiques essentiels sont les processus gouvernés, soutenus ou intensément affectés par les écosystèmes, indispensables à la production des aliments, à la santé et autres aspects de la survie humaine et du développement humain. »

Le terme « restaurer » est « appliqué à un processus et semble donc permettre à une dynamique de se rétablir ». La disposition de la Constitution « traduit l'idée de retrouver la dynamique qui existait avant » 17.

Il est du devoir des pouvoirs publics de pourvoir à la gestion écologique des espèces et des écosystèmes (art. 225, § 1-I) 18. Selon un auteur, la gestion écologique « est l'utilisation des ressources naturelles par l'homme, basée sur des principes et des méthodes qui préservent l'intégrité des écosystèmes, avec la réduction de l'interférence humaine dans les mécanismes d'autorégulation des êtres vivants et du milieu physique » 19.

B. Du devoir des pouvoirs publics de conserver la diversité et l'intégrité du patrimoine génétique du pays et de surveiller les organes chargés de la recherche et de la manipulation du matériel génétique

Dans l'échelle des valeurs, la Constitution a placé en priorité le patrimoine génétique du Brésil. Le patrimoine génétique peut être considéré comme l'ensemble du matériel génétique, y compris « le matériel d'origine végétale, animale, microbienne ou autre contenant des unités fonctionnelles de l'hérédité » 20 ayant une valeur effective ou potentielle importante pour les générations présentes et futures.

En raison de l'obligation constitutionnelle de préserver la diversité génétique, il me semble que les activités ou travaux qui risquent de faire disparaître une espèce ou un écosystème source de cette diversité, sont anti-constitutionnels.

La Constitution vise également « l'intégrité » du patrimoine génétique. Ainsi, la transformation ou la suppression volontaire de territoires où vivent normalement certaines espèces peut entraîner une mauvaise reproduction de ces espèces et contribuer à affecter l'intégrité de ce patrimoine.

Les pouvoirs publics doivent surveiller « les entités qui se consacrent à la recherche et à la manipulation du matériel génétique ». Selon moi, cette disposition ne permet pas de donner un monopole aux personnes morales pour faire des recherches en la matière contrairement à ce qu'a décidé la loi 8.974 de 1995. Interdire aux personnes physiques de faire des recherches paraît contraire à la liberté professionnelle garantie par la Constitution.

V. Le risque environnemental

Le risque pour la vie, pour la qualité de la vie, la faune, la flore et pour l'environnement dans son ensemble a fait l'objet d'une position d'avant-garde des constituants de 1988. Les pouvoirs publics doivent prévenir à la source les pollutions et la dégradation de la nature. L'Union, les États membres, le District fédéral et les municipalités ont une compétence partagée pour: « combattre la pollution sous toutes ses formes » (art. 23-VI) et l'Union, les États membres et le district fédéral ont concurremment le pouvoir législatif sur le « contrôle de la pollution » (art. 24-VI).

La Constitution a intégré le concept de mesure d'urgence periculum in mora comme un moyen pour protéger par anticipation l'homme, la faune et la flore. Bien que la Constitution ne mentionne pas expressément le principe de précaution, il est implicitement contenu dans l'article 225, paragraphe 1-V et VII à travers l'obligation de prévenir les risques de survenance d'un dommage environnemental.

Le risque résultant par exemple de la production d'énergie nucléaire, de la commercialisation et de l'emploi de techniques comme la biotechnologie, ou de l'emploi de substances comme les pesticides, doit être contrôlé par les pouvoirs publics (art. 225, § 1-V).

Les pratiques qui provoquent l'extinction des espèces (comme la construction de grands barrages ou les incendies de forêts) devraient être interdites si elles mettent en danger la fonction écologique de la faune et de la flore (art. 225, § 1-VII). À la lecture de la Constitution brésilienne, Miryam Fritz-Legendre considère que le terme « extinction » semble traduire l'idée d'irréversibilité.

Face aux multiples situations de risques prévues dans la Constitution, les pouvoirs publics et la collectivité ont le devoir de prendre des mesures efficaces et rapides en vue du maintien de la vie humaine et de toute autre forme de vie.

L'article 225, paragraphe 3 proclame l'obligation de réparer les dommages à l'environnement. Elle est mise en oeuvre sans préjudice des sanctions pénales et administratives qui peuvent frapper les auteurs de dommages. L'ampleur des dégâts causés à l'environnement au Brésil du fait de l'exploitation des ressources minières, dès le temps de la colonie portugaise, a été telle que la Constitution fédérale y consacre une disposition spéciale: « Quiconque exploite des ressources minérales est tenu de remettre en état l'environnement dégradé en utilisant la solution technique exigée par l'organe public compétent et dans les conditions définies par la loi » (art. 225, § 2). Ainsi la restauration et la remise en état des sites miniers sont des obligations constitutionnelles. Désormais, c'est dès l'autorisation des recherches ou le commencement de l'exploitation, que l'autorité publique impose préalablement les conditions futures de la remise en état.

VI. L'interdiction de la cruauté envers les animaux

Les pratiques qui soumettent les animaux à des actes de cruauté sont interdites par la Constitution (art. 225, § 1-VII).

Dans l'article 225 on trouve deux types de références à la loi. Soit il y a un renvoi direct à la loi à travers l'expression « par la loi » (§ 1-III et § 6), soit il y a un renvoi plus large à travers la formule « dans les conditions prévues par la loi » (§ 1-IV, VII, § 2 et § 4). L'application de l'interdiction de pratiques cruelles envers les animaux a été l'occasion pour le tribunal fédéral suprême d'interpréter l'expression « dans les conditions prévues par la loi ». Le ministre Francisco Rezek s'est exprimé ainsi: « On ne peut pas tirer directement et nécessairement de cette expression l'idée selon laquelle la Charte de la République aurait donné l'ordre à l'autorité de faire voter une loi en la matière comme le prétendent les requérants. Or l'action est dirigée contre l'État comme expression des pouvoirs publics et donc aussi contre le législateur. Ce qui est recherché c'est que l'État adopte une règle capable d'empêcher une pratique contraire à la norme fondamentale. Pour moi il n'y a pas eu de lacune dans la chaîne normative. Il est tout à fait possible, à travers l'action civile publique, d'invoquer l'article 225, paragraphe 1-VII de la Charte pour obliger les pouvoirs publics à légiférer ou à agir administrativement, selon ce qui sera le plus approprié en l'espèce, et ainsi empêcher toute pratique qui soumettrait les animaux à un traitement cruel » 21.

Cet arrêt a eu aussi le mérite de contribuer à distinguer les vraies valeurs culturelles et celles qui ne traduisent que la violence. La Cour suprême a proscrit l'habitude perverse de la « farra do boi » importée d'une île portugaise. De ce fait, une loi de l'État de Rio de Janeiro qui autorisait les combats de coqs a dû être suspendue 22.

VII. La prévention valorisée grâce à l'étude d'impact sur l'environnement

La Constitution brésilienne a été la première à inscrire l'étude d'impact dans une Charte constitutionnelle (art. 225, § 1-IV). Trois points méritent d'être soulignés.

A. Le caractère préalable de l'étude d'impact

L'étude d'impact sur l'environnement devra être préalable à l'autorisation de l'ouvrage ou de l'activité et ne pourra donc être ni concomitante, ni postérieure à l'activité. Le terme préalable inséré dans la Constitution met fin à toute controverse quand au moment de produire l'étude d'impact. On évite la fausse prévention quand l'entreprise a déjà commencé ses activités.

L'exigence de l'antériorité de l'étude n'empêche pas que soit demandée à nouveau une autre étude en cas de renouvellement ou de modification du projet initial.

B. L'étude d'impact est exigée sans exception

La Constitution a utilisé le verbe « exiger » pour l'étude d'impact, cela signifie que l'administration n'a pas de pouvoir discrétionnaire pour décider ou non d'une étude d'impact.

Le tribunal fédéral suprême a rendu à cet égard une décision de principe sur les études d'impact environnementales 23. L'État de Santa Caterina avait, dans sa Constitution, introduit une dispense d'études d'impact dans les forêts et les aires de reboisement. Le ministre Ilmar Galvao a considéré que: « La norme attaquée impose une restriction qui nuit à la protection de l'environnement, c'est pour cela qu'elle est contraire à la Constitution de l'Union qui exige, sans aucune exception, une étude d'impact préalable rendue publique pour tout ouvrage ou installation pouvant entraîner une dégradation significative de l'environnement. »

Le tribunal fédéral suprême s'est également prononcé définitivement dans une autre action en confirmant sa décision antérieure 24. Selon le ministre Sepulveda Pertence: « La Constitution fédérale a exigé l'étude préalable d'impact environnemental en tant que norme absolue. La Constitution de l'État ne peut donc pas introduire d'exception ou dispenser de cette règle même si elle a une compétence pour imposer des règles plus strictes et non pour créer des mesures plus souples ou permissives. »

C. L'étude d'impact et le droit à l'information

Une des caractéristiques de l'étude d'impact environnementale est son caractère public à travers l'exigence de publicité. « La publicité est le caractère de ce qui est public, ce qui n'est pas maintenu secret, ce qui est connu » 25. La Constitution n'a pas aboli le secret industriel et commercial, mais a exclu tout secret dans l'étude d'impact. Tout le contenu de l'étude est public, c'est-à-dire qu'il n'y pas une partie publique et une partie secrète.

Rendre publique l'étude d'impact ne consiste pas seulement à permettre sa lecture par le public. Les pouvoirs publics ont aussi le devoir d'organiser et de faciliter l'accès du public à l'étude d'impact. L'organisation d'audiences publiques environnementales prévue dans huit Constitutions des États, est dans l'esprit de l'article 225, même si cette forme d'information n'a pas été expressément prévue dans la Constitution fédérale.

VIII. Les aires protégées

La Constitution innove profondément dans la protection des espaces territoriaux comme par exemple, les unités de conservation, les aires de préservation permanentes et les réserves légales forestières. Ces espaces pourront être créés par la loi, le décret ou une ordonnance. La protection constitutionnelle n'est pas limitée à des catégories particulières d'espaces protégés; ils pourront tous tomber dans le champ de l'article 225, paragraphe 1-III, une fois qu'aura été reconnue la nécessité d'une protection spéciale pour un espace donné. Les pouvoirs publics doivent définir les espaces territoriaux qui doivent être spécialement protégés, cela implique leur localisation et leur délimitation. C'est alors que la protection constitutionnelle intervient. Ces espaces ne seront pas éternels du seul fait de la Constitution, c'est pourquoi celle-ci ne permet leur modification ou leur suppression qu'en vertu d'une loi. Cette exigence garantit un minimum de publicité et donne des délais pour mobiliser l'opinion publique et tenter de convaincre le législateur. La société brésilienne de droit de l'environnement qui a proposé cette règle constitutionnelle, s'est inspirée de la Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources naturelles d'Alger de 1968 (art. 3) 26.

Le tribunal fédéral suprême a mis en pratique cette exigence procédurale de conservation des aires protégées ne permettant de modifier un parc que par une loi. Il a annulé un décret du gouverneur de l'État de São Paulo qui permettait la modification d'un parc en exigeant une étude d'impact environnementale mais sans vote préalable d'une loi 27.

La Constitution interdit expressément toute forme d'utilisation d'un espace protégé qui menacerait les caractéristiques ayant justifiées la protection. Les éléments à prendre en compte sont notamment la faune, la flore, les eaux, le sol, l'air, le sous-sol et le paysage. Ils doivent être pris en considération non pas isolément mais tous ensemble. Si la Constitution ne prévoit pas les zones tampons ou zones périphériques des aires protégées, la loi fédérale n° 9.985 du 18 juillet 2000 prévoit la possibilité d'instituer autour de certains espaces protégés des zones tampons ou couloirs écologiques.

Enfin la Constitution a voulu donner un régime spécial à des aires ou l'environnement est plus fragile et ou il y a une plus grande diversité biologique (art. 225, § 4). Le texte est pédagogique en qualifiant certains espaces de « patrimoine national », pour éviter que le régionalisme n'interfère avec les intérêts nationaux liés à l'environnement. Mais ces territoires constitutionnellement protégés n'en ont pas pour autant un statut particulier différent du reste du territoire national.

Le tribunal fédéral suprême a considéré que ces espaces n'étaient pas devenus pour autant des biens du domaine de l'Union malgré leur qualification de patrimoine national. De plus la Constitution « n'a pas institué d'obstacles à l'usage des ressources naturelles de ces régions par leurs propriétaires dans la mesure ou les normes légales et les conditions permettant de préserver l'environnement sont respectées » 28.

IX. L'énergie nucléaire et le Congrès national

La Constitution traite du sujet. Elle a innové en proclamant que: « toute activité nucléaire sur le territoire national n'est admise qu'à des fins pacifiques » (art. 21-XXIII, al. b), interdisant ainsi toute activité nucléaire militaire. En ce qui concerne la responsabilité civile pour les dommages nucléaires, la Constitution institue expressément une responsabilité « indépendante de la faute » (art. 21-XXIII, al. c).

Le texte est vraiment novateur en ce qui concerne le contrôle de l'énergie nucléaire par le Congrès national. Selon l'article 21-XXIII, al. a, « toute activité nucléaire est soumise à l'approbation du Congrès national » et il est de la compétence exclusive du Congrès national « d'approuver les initiatives du pouvoir exécutif en rapport avec les activités nucléaires » (art. 49-XIV).

En ce qui concerne la localisation des usines nucléaires l'article 225, paragraphe 6 déclare que: « La localisation des usines qui utilisent des réacteurs nucléaires est arrêtée par une loi fédérale, faute de quoi elles ne peuvent pas être installées. » Il y a donc deux phases: la localisation qui est législative, et l'autorisation qui est administrative et qui va dépendre de la Commission nationale de l'énergie nucléaire (CNEN) et de l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources naturelles (IBAMA). Le Congrès peut ainsi donner son veto aux initiatives nucléaires du pouvoir exécutif.

X. Le droit à l'éducation environnementale

Promouvoir l'éducation environnementale à tous les niveaux d'enseignement consiste à introduire la transmission des connaissances sur les pollutions et la nature dans le système scolaire parmi les autres matières enseignées. La notion de niveau d'enseignement est déterminée par la législation infraconstitutionnelle 29 : l'enseignement pour enfants, l'enseignement fondamental et l'enseignement supérieur. La politique nationale sur l'éducation environnementale a été mise en place par la loi 9.795 de 1999. Elle conçoit « l'environnement dans sa totalité, en considérant l'interdépendance entre le milieu naturel, socio-économique et culturel, sous l'optique de la durabilité ». La loi vise à encourager la participation individuelle et collective.

La Constitution comporte des prévisions budgétaires, introduites par des amendements et qui comporte la fixation d'un pourcentage du budget qui doit être destiné à l'éducation. « L'Union affecte chaque année au moins 18 % de la recette des impôts aux dépenses relatives à l'éducation; les États membres, le District fédéral et les communes y consacrent au moins 25 % de leurs recettes, y compris celles provenant des transferts de l'Union » (art. 212).

Le Brésil est en train de faire un énorme effort pour le développement de l'éducation, y compris en matière d'environnement. C'est un formidable défi pour l'avenir.

Conclusion

Grâce à la Constitution de 1988, l'environnement a été bien protégé. Certes on ne peut pas dire que la protection est toujours satisfaisante mais comparé au contenu d'autres constitutions en vigueur dans le monde, le texte brésilien paraît plutôt satisfaisant.

Les Brésiliens et les étrangers résidant au Brésil savent qu'ils ont un droit à un environnement équilibré et sain et qu'ils peuvent en réclamer directement la mise en oeuvre. La Constitution de 1988 a su traduire les aspirations de la population et du pouvoir judiciaire. Les magistrats et procureurs sont particulièrement sensibilisés à l'environnement au Brésil, du tribunal fédéral suprême jusqu'aux juges de première instance. Ils ont presque toujours su exploiter les potentialités de la Constitution à l'égard de ceux qui ont voulu concrétiser leur droit constitutionnel à l'environnement.

Art. 225 de la Constitution brésilienne

Tous ont droit à un environnement écologiquement équilibré, en tant que bien commun à l'usage du peuple, essentiel à une qualité de vie saine; le devoir de le défendre et de le préserver au bénéfice des générations présentes et futures incombe aux pouvoirs publics et à la collectivité.

§ 1. Pour assurer le caractère effectif du droit à l'environnement, il appartient aux pouvoirs publics:

I. de préserver et restaurer les processus écologiques essentiels et de pourvoir à la gestion écologique des espèces et des écosystèmes;

II. de préserver la diversité et l'intégrité du patrimoine génétique du pays et de surveiller les entités qui se consacrent à la recherche et à la manipulation du matériel génétique;

III. de définir dans toutes les unités de la Fédération des espaces territoriaux, leur suppression ne pouvant être autorisée que par la loi; toute utilisation menaçant les caractéristiques pour lesquelles ces espaces ont été déclarés zone protégée est interdite;

IV. d'exiger, dans les conditions prévues par la loi, pour toute installation de chantier ou d'activité pouvant entraîner une dégradation significative de l'environnement, une étude préalable d'impact sur l'environnement qui devra faire l'objet de publicité;

V. de contrôler la production, la commercialisation et l'emploi de techniques, de méthodes ou de substances qui comportent un risque pour la vie, la qualité de la vie et de l'environnement;

VI. de promouvoir l'éducation environnementale à tous les niveaux d'enseignement et la prise de conscience du public en ce qui concerne la préservation de l'environnement;

VII. de protéger la faune et la flore; dans les conditions prévues par la loi, sont interdites les pratiques qui exposent leurs fonctions écologiques à des risques, provoquent l'extinction des espèces ou soumettent les animaux à des actes de cruauté.

§ 2. Quiconque exploite des ressources minérales est tenu de remettre en état l'environnement dégradé en utilisant la technique exigée par l'organe public compétent, dans les conditions prévues par la loi.

§ 3. Les conduites et activités considérées comme portant atteinte à l'environnement, exposent leurs auteurs, personnes physiques ou morales, à des sanctions pénales et administratives, sans préjudice de l'obligation de réparer les dommages causés.

§ 4. La forêt amazonienne brésilienne, la forêt Atlantique, la Serra do Mar, le Pantanal du Mato Grosso et la zone côtière, constituent un patrimoine national; leur utilisation se fait dans les conditions prévues par la loi et dans des conditions garantissant la préservation de l'environnement y compris en ce qui concerne l'usage des ressources naturelles.

§ 5. Les terres publiques inoccupées ou récupérées par l'État à la suite d'actions discriminatoires sont indisponibles dès lors qu'elles sont nécessaires à la protection des écosystèmes naturels.

§ 6. La localisation des usines qui utilisent des réacteurs nucléaires est arrêtée par une loi fédérale, faute de quoi elles ne peuvent être autorisées.




1. Canosa Usera Raul, « Aspectos constitucionales del derecho ambiental », Revista de estudios politicos, Madrid, Centro de estudios constitucionales, vol. 94, 1996, p. 79.

2. Tribunal régional fédéral, 4° région, appel d'une action civile publique, 1998.04.01.009684-2-SC-Rapp. Joel I. Paciornik. DJU 16-04-2003. In Interesse Publico V. 19. p. 288. 2003.

3. « Mandado de Segurança » 22.164-0 SP, jugement du 30 oct. 1995 (Journal officiel de la justice, DJU du 17 nov. 1995). V. Sampaio, José Adercio L., A constituçao reiventada pela jurisdiçao constitucional, Belo Horizonte: Del Rey, p. 701, 2002.

4. Giovanetti Gilberto, Lacerda Madalena, Melhoramentos dicionarîo de geografia, São Paulo, p. 70, 1996, apud Borges Roxana, Funçao Ambiental da propriedade rural, São Paulo, LTr. p. 213, 1999.

5. Odum Eugene, Ecologia, São Paulo, Pioneira; Brasilia, INL, 2e éd., p. 24, 1975.

6. Correia Alexandre, Sciascia Gaetano, Correia Alexandre Augusto, Manual de direito Romano, São Paulo, éd. Saraiva, 2e éd., II, p. 358-359, 1955.

7. Loi 9.433/1997 (art. 1°-I).

8. Loi 5.197/1967 (art. 1°).

9. Portugal (1976, art. 66-1), Nicaragua (1987, art. 60), Colombie (1991, art. 79), Cap-Vert (1992, art. 70-1), Paraguay (1992, art. 7), Argentine (réforme de 1994, art. 41).

10. Décret 3.321 du 30 déc. 1999: Protocole de San Salvador conclu le 17 nov. 1988 à San Salvador (Journal officiel de l'Union du 31 déc. 1999, p. 12-15).

11. Petit Larousse illustré, Paris, Librairie Larousse, p. 227, 1978.

12. La Constitution prévoit que: « les travailleurs et les employeurs participent aux commissions des organismes publics dans lesquels leurs intérêts professionnels ou ceux relatifs à la prévoyance sociale, font l'objet de discussion et délibérations » (art. 10).

13. Notre avenir à tous, Commission mondiale sur l'environnement et le développement, Montréal, Les éditions du Fleuve, p. 10, 1987.

14. Partagent cette opinion: Jose Rubens Morato Leite, in « Açao popular, um exercicio da cidadania ambiental? », Revista de direito Ambiental, São Paulo, éd. Revista dos Tribunais, p. 128, janeiro-março 2000; ainsi que: Celso Fiorillo, Marcelo Rodrigues e Rosa Nery, in Direito Procesual Ambiental Brasileiro, Belo Horizonte, Del Rey, p. 225, 1996.

15. Machado Paulo A.-L., « La mise en oeuvre de l'action civile publique au Brésil », RJE, Limoges, SFDE, n° 1-2000, p. 63.

16. Direito Ambiental Constitucional, São Paulo, Malheiros Editores, 4e éd., p. 90, 2002.

17. Fritz-Legendre Myriam, « Biodiversité et irreversibilité », RJE, Limoges, SFDE, n° spéc., 1998, p. 79.

18. Constitution du 5 octobre 1988 modifiée par les amendements constitutionnels nos 1/92 à 4/93 et nos 1/94 à 6/94. Traduction Jacques Villemain et J.F. Cleaver, Brasilia, Senado Federal, Subsecretaria de Edicoes Tecnicas 1994, 216 p.

19. Dicionario de Direito Ambiental: terminologia das leis do meio ambiente, Org. par Maria da Graça Krieger e autres, Porto Alegre, Brasilia, Universidade UFRGS, Procuradoria General da Republica, 1998.

20. Convention sur la diversité biologique (Rio de Janeiro, 5 juin 1992).

21. RE 153.531-8-SC.2° « Turma »: jugement du 3 juin 1997; rapporteur initial Min. Francisco Rezek; rapporteur pour la décision Min. Marcos Aurélio (Journal de justice de l'Union, DJU du 13 oct. 1998).

22. Action directe en inconstitutionnalité, ADin 1.858-6-RJ. Jugement du 3-9-1998. Rapp. Min. Carlos Velloso (Journal de justice de l'Union, DJU du 22 sept. 2000).

23. Action directe en inconstitutionnalité; ADIn 1.086-7-SC. Medida Liminar, jugement du 1er août 1994. Rapp. Min. Ilmar Galvao.

24. Action directe en inconstitutionnalité; ADIn 1.086-7-SC. Jugement du 7 juin 2001 (Journal de justice de l'Union du 10 août 2001). Rapp. Min. Llmar Galvao.

25. Dictionnaire électronique Houaiss de la langue portugaise. Instituto Antonio Houaiss. Editora Objetiva Ltda. 2001.

26. Recueil des traités internationaux multilatéraux relatifs à la protection de l'environnement, éd. A.C. Kiss, Nairobi, PNUE, pp. 23 et 199, 1982.

27. Action directe en inconstitutionnalité. ADIn 73-06SP. Rapp. Min. Moreira Alves. Jugement du 9 août 1989 (DJU, 15 sept. 1989).

28. RE 300.244-96-SC. Rapp. Min. Moreira Alves, jugement du 20 nov. 2001 b (Journal de justice de l'Union, DJU du 19 déc. 2001).

29. Loi d'orientation et de base sur l'éducation nationale (loi 9.394 du 20 déc. 1996).