Indépendants et responsables? Note sur la situation constitutionnelle des juges espagnols

Pierre BON - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 14 (Dossier : La justice dans la constitution) - mai 2003

Professeur à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour
Directeur de l'Institut d'études juridiques ibériques et ibérico-américaines (CNRS, UMR 5058)



De façon somme toute banale, l'article 117 de la Constitution espagnole de 1978, par lequel débute son titre VI intitulé « Du pouvoir judiciaire », affirme que les juges 2 sont indépendants. Pour garantir cette indépendance, la Constitution prévoit l'institution d'un Conseil général du pouvoir judiciaire (I), qualifié par elle d' « organe de gouvernement » du pouvoir judiciaire et dont la composition n'est évoquée qu'à grands traits. Il est donc revenu à la loi organique le soin de la préciser, ce qui s'est fait non sans difficultés, de telle sorte que l'on peut dire que la composition du CGPJ demeure une question controversée de nature à jeter quelques ombres sur l'indépendance des juges espagnols. C'est dommage car, pour le reste, la Constitution et la loi organique qui l'a développée sur ce point (loi organique 6/1985 du 1er juill. 1985 sur le pouvoir judiciaire, dorénavant LOPJ) contiennent l'essentiel des éléments destinés à assurer cette indépendance même si, parfois, quelques règles peuvent susciter l'interrogation (II).

Mais la Constitution de 1978 ne se limite pas à affirmer l'indépendance des juges. Elle proclame également, de façon plus originale d'un point de vue de droit comparé, qu'ils doivent aussi être responsables, exigence développée là encore par la LOPJ qui détaille différentes hypothèses de responsabilité des juges qui ne sont pas restées lettre morte (III). Il est vrai qu'il y a entre indépendance et responsabilité des juges une tension permanente. L'indépendance des juges, sous peine d'être mise en danger, exige que leur responsabilité, et tout particulièrement leur responsabilité disciplinaire, soit assortie d'un certain nombre de garde-fous. Mais ces garde-fous ne doivent pas être tels qu'ils transforment la responsabilité des juges en irresponsabilité car, comme l'affirme justement le Tribunal constitutionnel espagnol 3, leur responsabilité est la nécessaire contrepartie de leur indépendance. De ce point de vue, il n'est pas impossible que le droit espagnol ait réussi à trouver un assez bon point d'équilibre entre deux notions largement antagonistes.

I. Le garant de l'indépendance

Qualifié par l'article 122-2 de la Constitution d'« organe de gouvernement » du pouvoir judiciaire et chargé à ce titre avant tout de garantir l'indépendance des juges et magistrats, le Conseil général du pouvoir judiciaire est sans aucun doute l'institution constitutionnelle espagnole dont le statut a été le plus controversé. Il est vrai que le constituant n'avait défini que les grandes lignes de sa composition, laissant à la loi organique 4 le soin de les préciser, ce qui ne s'est pas fait sans problèmes.

Plus exactement, l'article 122-3 dispose que le CGPJ, présidé par le président du Tribunal suprême 5, comprend vingt membres nommés par le Roi pour une période de cinq ans.

Huit de ces membres sont élus par le Parlement (quatre par le Congrès des députés, quatre par le Sénat), à la majorité des 3/5es parmi des avocats et autres juristes dont la compétence est reconnue et qui exercent leur profession depuis plus de quinze ans. Il s'agit là de règles qui, pour l'essentiel, n'ont jamais été contestées.

Les douze autres membres, c'est-à-dire la majorité, sont choisis parmi les juges et magistrats appartenant à toutes les catégories judiciaires selon des modalités que la Constitution ne détermine pas elle-même, ce que l'on peut considérer comme critiquable compte tenu de l'importance de la matière mais qui s'explique évidemment par le souci des constituants d'aboutir, le plus rapidement possible, à un large consensus. Les constituants ont préféré laisser le soin de préciser ces modalités au législateur organique. Or, comme on pouvait l'imaginer, ce renvoi a été source de difficultés puisque, jusqu'à maintenant, trois systèmes successifs ont été expérimentés (en attendant peut-être un quatrième).

A. L'élection par les juges eux-mêmes

Dans un premier temps (loi organique 1/1980 du 10 janvier 1980 sur le Conseil général du pouvoir judiciaire), le système retenu était directement inspiré du système italien en ce sens que les douze juges et magistrats étaient élus par leurs pairs.

Or, à l'époque, la magistrature était très largement dominée par les conservateurs de telle sorte que ces derniers remportèrent les élections: onze des douze sièges à pourvoir le furent en effet par des membres de l'Asociación profesional de la magistratura 6, proche de la droite. Comme, par ailleurs, cette dernière était alors majoritaire au Parlement, on se doute que le premier Conseil, mis en place en 1980, n'était guère progressiste.

B. L'élection par le Parlement

Plutôt que d'attendre une évolution de la mentalité des juges, sans doute considérée comme trop lente et aléatoire, le gouvernement socialiste de Felipe González décide alors, quelques mois après son arrivée au pouvoir, de mettre en chantier une réforme de la composition du CGPJ. Elle aboutira à l'occasion de l'adoption de la loi organique 6/1985 du 1er juillet 1985 sur le pouvoir judiciaire (LOPJ) dont les articles 111 et suivants sont consacrés à la composition du Conseil. Dorénavant, les douze juges et magistrats membres du Conseil ne sont plus élus par leurs pairs mais comme les huit autres membres du Conseil, c'est-à-dire par le Parlement (six par le Congrès des députés, six par le Sénat) à la majorité des 3/5es. En d'autres termes, tous les membres du CGPJ sont élus par le Parlement, douze parmi les juges et magistrats, huit parmi les avocats et autres juristes.

Cette réforme avait, en son temps, été déférée au Tribunal constitutionnel 7. La haute instance avait conclu à sa constitutionnalité mais non sans réserves. Pour elle, la composition du CGPJ, telle qu'elle est fixée par la Constitution, poursuit une double finalité: d'une part, garantir la présence de juristes qui, de l'avis des chambres, sont à même de projeter dans le monde du droit les différents courants de pensée existant dans la société; d'autre part, garantir également la représentation au sein du Conseil des différentes sensibilités des juges et magistrats en tant que tels, c'est-à-dire indépendamment de ce que sont leurs préférences politiques comme citoyens. Or, pour que ce dernier objectif soit rempli, il faut que le Parlement, lorsqu'il procède à la désignation des juges et magistrats, ne retienne pas des critères admissibles dans d'autres domaines mais non ici, c'est-à-dire ne partage pas les sièges à pourvoir en proportion du poids des différentes forces politiques existant en son sein: la logique de l'État des partis doit en effet laisser en dehors de la lutte partisane certains domaines de pouvoir dont, tout particulièrement, le pouvoir judiciaire.

Le moins que l'on puisse dire, c'est que ce souhait de la haute juridiction constitutionnelle n'a pas été entendu par la classe politique. Déjà, en 1985, les partis politiques s'étaient partagés les sièges à pourvoir au prorata de leur influence respective de telle sorte que le PSOE, devenu majoritaire, avait pourvu 14 des 20 sièges. Ayant perdu la majorité absolue lors des élections législatives de 1989, il n'en pourvoit plus que 10 lors du renouvellement de 1990. Un nouveau renouvellement aurait dû avoir lieu en 1995 mais il est bloqué plusieurs mois par l'incapacité des forces politiques à s'entendre sur un partage entre elles des sièges à pourvoir. Finalement, il n'interviendra qu'après les élections législatives du 3 mars 1996 qui voient le Partido popular devancer le PSOE. Le Conseil qui est alors constitué enregistre, presque mécaniquement, ce changement de majorité même si les choix effectués sont peut-être moins idéologiques et plus fondés sur la compétence qu'en 1990. Quoiqu'il en soit, les choses sont simples pour l'opinion publique: le Conseil est clairement un organe politique divisé entre une tendance progressiste proche du PSOE et un tendance plus conservatrice proche du PP; il est un lieu où s'impose avec toute sa force la logique de l'État des partis; en d'autres termes, il est totalement dans les mains des forces politiques; dans ces conditions, la justice ne peut plus être indépendante 8 ; pour renverser la tendance, il n'y a d'autres solutions que d'éloigner les partis politiques du pouvoir judiciaire comme, dans le passé, on en avait éloigné l'exécutif et donc de modifier une nouvelle fois la composition du Conseil.

C. L'élection par le Parlement sur proposition des juges

Dans ce débat ouvert à la fin des années 1990 sur une nouvelle modification des règles de composition du Conseil, la position du PP est claire: il faut revenir au système de 1980, c'est-à-dire à l'élection par les juges. En revanche, le PSOE demeure attaché à un rôle important joué par les partis politiques afin de donner par là une légitimité démocratique au Conseil et partant à la magistrature (sans doute aussi parce qu'il redoute l'issue d'élections dans la magistrature compte tenu de la forte emprise que continue à y exercer l'Asociación profesional de la magistratura réputée conservatrice). Finalement, après une vingtaine de réunions, les deux partis finissent par signer, le 31 mai 2001, un Pacte d'État sur la justice qui retient une solution transactionnelle pour les douze sièges qui doivent être pourvus par des juges et magistrats et qui sera concrétisée par la loi organique 2/2001 du 28 juin 2001 9 : les juges proposent 36 noms, soit trois fois plus qu'il n'est nécessaire, et sur la liste ainsi dressée le Parlement en retient douze.

Dans un premier temps, il appartient aux juges de proposer 36 noms. Le recours pour ce faire à l'élection a été écarté. Le pouvoir de proposition appartient, d'une part aux associations professionnelles de juges, d'autre part à un nombre de juges représentant au moins 2 % des juges en service actif. Les 36 candidatures sont réparties proportionnellement en fonction du nombre de membres de chaque association et du nombre de juges qui n'appartiennent à aucune. Dans l'hypothèse où les candidats proposés par les juges dépassent le nombre de candidats qui, en application de la règle de proportionnalité qui vient d'être évoquée, est attribué à cette catégorie, seules sont retenues, dans la limite de ce nombre, les candidatures qui ont obtenues le plus de signatures. Dans l'hypothèse inverse, les candidatures vacantes sont pourvues par les associations professionnelles de magistrats. À cette fin, elle doivent déposer, à côté de leur liste principale de candidats destinée à pourvoir les sièges qui leur sont directement attribués par application de la règle de la proportionnalité, une liste complémentaire destinée, le cas échéant, à pourvoir aux candidatures laissées vacantes par les juges. Chaque association détermine librement les modalités de désignation des candidats qu'elle propose.

Dans un second temps, c'est le Parlement qui, à partir de cette liste de 36 noms, choisit les 12 juges et magistrats qui siégeront au Conseil (six étant choisis par le Congrès des députés et six par le Sénat). Il le fait en même temps qu'il choisit les huit avocats et autres juristes à la compétence reconnue qu'il peut désigner directement (quatre l'étant par le Congrès des députés et quatre par le Sénat). Il doit, dans un cas comme dans l'autre, respecter les mêmes conditions de majorité: les élections doivent être acquises à la majorité des 3/5es.

Ce système a, jusqu'à maintenant, fonctionné une seule fois, en 2001.

S'agissant de la première phase, alors que l'application de la règle de la proportionnalité aurait dû conduire à attribuer 18 candidatures aux associations professionnelles et 18 aux juges non affiliés, la rareté des candidatures parmi ces derniers a conduit à renforcer le nombre des candidats des associations professionnelles. Ainsi, l'Asociación profesional de la magistratura (APM), réputée conservatrice, créditée initialement de 10 candidats, en obtint finalement 14 tandis l'association progressiste Jueces para la democracia (JPD) et l'association indépendante Francisco de Vitoria (FV) passèrent chacune de quatre à cinq candidats, les candidatures restantes étant celles de candidats non affiliés. L'APM fit désigner ses candidats par sa commission permanente après consultation de sa base tandis que les deux autres associations eurent recours à des primaires.

S'agissant de la seconde phase, elle vit, comme par le passé, les tractations politiques reprendre le dessus, la négociation politique entre le PP et le PSOE portant d'ailleurs, non pas seulement sur les postes à pourvoir au sein du CGPJ, mais également sur le renouvellement du Tribunal des comptes et sur le renouvellement partiel du Tribunal constitutionnel. Ainsi, sur les 12 sièges réservés aux juges et magistrats, les partis politiques et, plus particulièrement le PP et le PSOE, à la suite de marchandages qui n'ont eu rien à envier aux marchandages d'antan, en attribuèrent 6 à des candidats de l'APM, 3 à des candidats de JPD et 3 à des candidats indépendants ou non affiliés 10. Comme on pouvait s'y attendre, la réforme de 2001 n'a guère été à l'encontre de la logique des partis et la question de la composition du CGPJ nous semble demeurer une question mal résolue.

II. Les éléments de l'indépendance

Si la tradition anglo-saxonne veut que soient nommés juges des professionnels du droit ayant un certain nombre d'années d'expérience qui achèvent ainsi dans la magistrature une carrière professionnelle souvent débutée dans le secteur privé, la tradition de l'Europe continentale est celle du juge fonctionnaire, le postulant pouvant exercer la magistrature sans avoir eu, auparavant, une expérience professionnelle et pouvant effectuer en son sein toute sa carrière. L'Espagne ne fait pas exception à la règle: comme le précise l'article 122-1 de la Constitution, on a affaire à des juges de carrière.

Toutefois, le fait que soit retenu le système du juge fonctionnaire ne veut pas dire que le juge soit un fonctionnaire comme les autres. Les fonctions qui sont les siennes impliquent en effet que, à la différence des autres fonctionnaires, il ne soit pas soumis au pouvoir hiérarchique du ministre et jouisse d'un statut compatible avec l'indépendance que lui concède l'article 117 de la Constitution et que le CGPJ est chargé de garantir. Parmi les principaux éléments de cette indépendance, trois sont décisifs: les modalités de recrutement des juges, l'inamovibilité qui leur est accordée et les règles qui régissent leur avancement 11.

A. Recrutement

La Constitution ne contient aucune disposition régissant de façon particulière le recrutement des juges. S'appliquent dès lors les dispositions de droit commun concernant le pourvoi de tous les emplois publics, à savoir l'article 23-2 selon lequel les citoyens ont le droit d'accéder, dans des conditions d'égalité, aux fonctions et charges publiques et l'article 103-3 qui proclame que l'accès à la fonction publique s'effectue selon les principes de mérite et de capacité.

Dans ces conditions, on retrouve, en matière d'accès dans la magistrature, les deux grandes voies classiques d'accès à la fonction publique, le concours sur épreuve et le concours sur dossier, à ceci près que ces concours ne sont pas organisés par l'administration mais par le CGPJ lui-même. Le concours sur épreuve sert à pourvoir les trois quart des postes mis au concours. Il est ouvert à tous les espagnols majeurs titulaires d'une licence en droit (licence en cinq ans). Le concours sur dossier sert à pourvoir le quart restant. Il est ouvert aux juristes à la compétence reconnue ayant au moins six années d'expérience professionnelle. Une fois reçu à l'un ou à l'autre de ces concours, le postulant suit les cours de l'École judiciaire (Escuela judicial), équivalent espagnol de l'École nationale de la magistrature française à ceci près, ici encore, que l'école est placée, non sous l'autorité du ministère de la justice, mais sous l'autorité du CGPJ Il fait également un stage dans une juridiction. S'il passe avec succès les épreuves de sortie, il est nommé juge par le Conseil.

Il reste que le concours n'est pas la seule voie d'accès à la magistrature dans la mesure où un certain nombre de postes (peut-être trop) peuvent être pourvus directement par des juristes à la compétence reconnue. Ainsi, au sein de la chambre civile et de la chambre pénale des Tribunaux supérieurs de justice qui sont à la tête de l'organisation juridictionnelle de chaque Communauté autonome, une vacance sur trois est pourvue par un juriste au prestige reconnu ayant plus de dix ans d'exercice professionnel dans la Communauté autonome qui est choisi par le CGPJ sur une liste de trois noms proposés par l'assemblée législative de la Communauté. De la même manière, au sein des différentes chambres du Tribunal suprême, une vacance sur cinq est pourvue par un avocat ou un juriste à la compétence reconnue ayant plus de quinze ans d'exercice professionnel dans la branche du droit correspondant à la chambre concernée et qui est choisi le CGPJ.

B. Inamovibilité

Une fois nommé et afin de garantir son indépendance, le juge doit être « inamovible » ainsi que l'exige l'article 117-1 de la Constitution. À ce propos, l'article 117-2 poursuit que « les juges et les magistrats ne peuvent être révoqués, suspendus, mutés ou mis à la retraite que pour l'une des causes et avec les garanties prévues par la loi ». La formule n'est qu'à demi satisfaisante dans la mesure où elle réduit l'inamovibilité à une simple réserve de loi (qui doit néanmoins être une loi organique). Il convient donc de voir comment la loi (ici encore la LOPJ) régit ces différentes hypothèses.

La révocation peut être décidée par un tribunal, soit comme peine principale, soit comme peine accessoire, lors de la mise en jeu de la responsabilité pénale d'un juge. Il peut également s'agir d'une mesure disciplinaire décidée par le CGPJ lorsque le juge a commis une faute très grave.

De la même manière, la suspension est, soit une peine principale ou accessoire infligée par un tribunal pénal, soit une sanction disciplinaire infligée par le Conseil. Mais elle peut être aussi une mesure conservatoire: par exemple, lorsque des poursuites disciplinaires sont diligentées contre un juge, la commission disciplinaire du CGPJ peut suspendre le juge pour une durée maximale de six mois.

La mutation est, soit une mesure disciplinaire décidée par le CGPJ en cas de faute très grave commise par un juge, soit la conséquence d'un avancement dont a bénéficié un magistrat et il n'est pas impossible que, parfois, un « avancement » ait en réalité pour objet de provoquer le départ d'un juge donné de fonctions dans lesquelles il est devenu indésirable. C'est pourquoi il a été regretté que la Constitution espagnole, à la différence de l'article 97 de la loi fondamentale allemande ou de l'article 107 de la Constitution italienne, ne précise pas que la mutation n'est possible que sur la demande du juge ou comme conséquence d'une procédure pénale ou disciplinaire pourvue de toutes les garanties 12.

Quant à la mise à la retraite, elle n'est possible que si le magistrat est atteint par la limite d'âge, actuellement fixée à 70 ans (loi organique 7/1992 du 20 nov. 1992). La loi organique 6/1985 du 1er juillet 1985 avait baissé l'âge limite à 65 ans et il avait alors été soutenu que cela violait le principe constitutionnel d'indépendance des juges. Mais, ce grief avait été rejeté par le Tribunal constitutionnel au motif que le législateur avait fixé cet âge de façon abstraite et générale sans possibilités de dérogations ou de prorogations susceptibles d'être accordées discrétionnairement de telle sorte qu'il n'y avait là aucune inconstitutionnalité 13.

C. Avancement

Si, comme l'affirme l'article 122-1 de la Constitution, il n'existe qu'un corps unique de juges et de magistrats de carrière, ce corps est composé de trois catégories: en premier lieu les juges, juges de première instance, juges d'instruction, juges du contentieux pénal, juges du contentieux administratif, juges du contentieux social, juges des mineurs, juges de surveillance pénitentiaire; en second lieu les magistrats, magistrats des Audiencias provinciales (il y en a une dans chaque province, la province étant l'équivalent espagnol du département français), des Tribunaux supérieurs de justice (il y en a un dans chaque Communauté autonome) et de l'Audiencia nacional (une juridiction dont la compétence s'étend à toute l'Espagne et qui est spécialisée dans la connaissance d'un certain nombre d'affaires comme, par exemple, la lutte contre le terrorisme); en troisième lieu les magistrats du Tribunal suprême. Dès lors, se pose le problème du passage de l'une des catégories à l'autre. Par ailleurs, au sein d'une même catégorie, certaines fonctions peuvent être plus prestigieuses que d'autres: par exemple, il est plus prestigieux de siéger dans un Tribunal supérieur de justice que dans une Audiencia provincial. Enfin, certains postes de responsabilité peuvent être particulièrement recherchés comme, par exemple, les postes de président d'Audiencia provincial ou de président de Tribunal supérieur de justice. Les juges et magistrats peuvent donc vouloir faire carrière en recherchant des promotions. Il ne s'agit donc pas que les règles d'avancement mises en place les incitent à se départir de l'indépendance qui doit être la caractéristique de leurs fonctions. Qu'en est-il exactement? Grosso modo, deux hypothèses doivent être distinguées.

La première hypothèse concerne les nominations aux fonctions de président d'Audiencia provincial, de président de Tribunal supérieur de justice, de président de chambre de l'Audiencia nacional, de président de l'Audiencia nacional, de magistrats du Tribunal suprême, de président de chambre du Tribunal suprême et de président du Tribunal suprême. Elles sont décidées par le CGPJ qui, en règle générale, n'a d'autres conditions à respecter que des exigences d'ancienneté minimale dans la carrière judiciaire ou dans les catégories qui la composent voire dans l'exercice d'une profession juridique. En effet, s'agissant du président du Tribunal suprême qui est, en même temps, le président du CGPJ, il est élu par le Conseil à la majorité des 3/5es de ses membres parmi les membres de la carrière judiciaire ou parmi les juristes à la compétence reconnue ayant plus de quinze ans d'ancienneté dans la carrière ou dans l'exercice de leur profession.

La seconde hypothèse concerne les autres nominations. Elles sont, pour l'essentiel, effectuées strictement à l'ancienneté.

III. Les hypothèses de responsabilité

La solution la plus favorable à l'indépendance des juges serait évidemment qu'ils soient irresponsables. On sait d'ailleurs que, dans la tradition anglo-saxonne, les juges le sont sauf l'hypothèse d'une destitution parlementaire au cas de violation des règles incertaines de la good behavior 14. Il reste qu'une irresponsabilité totale présente des effets pervers considérables. C'est pourquoi elle n'est pas dans la tradition de l'Europe continentale où le droit s'efforce de concilier et l'indépendance des juges et leur responsabilité. La Constitution espagnole ne fait pas exception à la règle puisque, comme on l'a déjà indiqué, son article 117-1, après avoir affirmé que les juges sont indépendants, poursuit qu'ils sont également responsables.

La Constitution n'évoque in terminis qu'une seule forme de responsabilité des juges, leur responsabilité disciplinaire (art. 122-2). Mais il ne fait pas de doute que les juges sont également soumis à une responsabilité pénale et à une responsabilité civile. D'ailleurs, la LOPJ consacre l'un de ses titres (titre III du livre IV) à la responsabilité des juges et magistrats en évoquant tour à tour, dans trois chapitres différents, ces trois formes de responsabilité.

A. Responsabilité disciplinaire

L'article 122-2 de la Constitution renvoie à la loi organique le soin de préciser de quelle manière le CGPJ intervient dans la mise en jeu de la responsabilité disciplinaire des juges. Tel est l'objet des articles 414 et suivants de la LOPJ qui, plus généralement, déterminent le régime disciplinaire des juges qui, à l'instar de leur responsabilité pénale ou de leur responsabilité civile, est un élément de leur statut de telle sorte qu'il est également couvert, sur le fondement de l'article 122-1, par une réserve de loi organique.

La loi dresse d'abord le catalogue des fautes disciplinaires qui peuvent être reprochées à un juge. Elles sont classées en trois catégories: celle des fautes légères, celle des fautes graves et celle des fautes très graves.

Elle établit ensuite la liste des sanctions disciplinaires qui peuvent leur être infligées et qui sont au nombre de cinq: avertissement; amende pouvant aller jusqu'à 500000 pesetas (environ 3000 euros); mutation dans une juridiction distante d'au moins 100 km de celle où le juge était jusqu'alors en poste; suspension pouvant aller jusqu'à trois ans; révocation.

Elle précise également la relation qu'il doit y avoir entre la gravité des fautes et l'intensité des sanctions: les fautes légères ne peuvent être punies que d'un avertissement ou d'une amende allant jusqu'à 50000 pesetas (300 euros) ou des deux à la fois; les fautes graves ne peuvent être punies que d'une amende allant de 50000 pesetas à 500000 pesetas; les fautes très graves ne peuvent être punies que par la mutation, la suspension ou la révocation.

Elle détermine aussi l'autorité compétente pour infliger la sanction. S'il s'agit d'un simple avertissement, c'est, en fonction de l'affectation du juge, le président du Tribunal suprême, de l'Audiencia nacional ou du Tribunal supérieur de justice. S'il s'agit de l'amende destinée à punir les fautes simples, c'est, toujours en fonction de l'affection du juge, le bureau (sala de gobierno) du Tribunal suprême, de l'Audiencia nacional ou du Tribunal supérieur de justice. S'il s'agit de l'amende destinée à punir les fautes graves, c'est la commission disciplinaire du CGPJ, une commission composée de cinq membres élus en son sein par l'assemblée plénière du Conseil à la majorité des 3/5es, trois étant élus parmi les juges et magistrats et deux parmi les avocats et autres juristes à la compétence reconnue. S'il s'agit d'une mutation, d'une suspension ou d'une révocation, c'est l'assemblée plénière du Conseil.

Elle détaille enfin les étapes de la procédure disciplinaire. S'il s'agit d'un simple avertissement, il suffit d'entendre au préalable la personne concernée. Pour les autres sanctions, la procédure est beaucoup plus lourde: désignation d'un rapporteur d'un rang hiérarchique au moins égal à celui du juge concerné, notification des charges au juge poursuivi, réponse de ce dernier...

Le contentieux des sanctions disciplinaires relève de la compétence du juge du contentieux administratif. Par exemple, c'est la chambre du contentieux administratif du Tribunal suprême qui connaît des recours contre les sanctions disciplinaires infligées par le CGPJ. Le recours est ouvert, non seulement au juge sanctionné, mais également aux associations de juges et magistrats à la condition qu'elles aient été autorisées à ce faire par leurs membres.

Les statistiques montrent que, bon an mal an, une cinquantaine de poursuites disciplinaires sont diligentées, ce qui montre que la responsabilité disciplinaire des magistrats espagnols n'est pas purement théorique. Ainsi, en 2001 15 (et le chiffre est du même ordre en 2000 ou en 1999), 51 procédures ont été jusqu'à leur terme, 13 devant les présidents de juridiction ou les bureaux des juridictions, 30 devant la commission disciplinaire du Conseil et 8 devant son assemblée plénière. Sur les 13 affaires examinées par les présidents de juridiction ou les bureaux des juridictions, 6 se sont soldées par une sanction (avertissement ou amende). Sur les 30 affaires examinées par la commission disciplinaire du Conseil, 18 ont abouti à une sanction (avertissement ou amende). Sur les 8 affaires examinées par l'assemblée plénière du Conseil, toutes ont donné lieu à une sanction: une révocation assortie d'amende; 7 suspensions allant de 7 jours à six mois et quinze jours.

B. Responsabilité pénale

En matière pénale, les juges bénéficient de deux privilèges 16. D'abord, un privilège de juridiction (fuero): la responsabilité des membres du Tribunal suprême, de l'Audiencia nacional et des Tribunaux supérieurs de justice ne peut être engagée que devant la chambre pénale du Tribunal suprême (art. 57 de la LOPJ); quant à la responsabilité des autres juges, elle ne peut être engagée que devant la chambre pénale du Tribunal supérieur de justice dans le ressort territorial duquel ils se trouvent (art. 73 de la LOPJ). Ensuite, une immunité (inmunidad) en ce sens qu'ils ne peuvent être détenus que sur ordre du juge compétent ou en cas de flagrant délit et, dans cette dernière hypothèse, à la condition d'être immédiatement mis à la disposition du juge d'instruction le plus proche (art. 398 de la LOPJ), ce qui est un régime plus favorable que le régime général de privation de la liberté défini par l'article 17 de la Constitution. Il a été relevé 17 que ces privilèges, à la différence de ceux qui concernent les membres du gouvernement ou du Parlement, n'étaient pas prévus par la Constitution mais seulement par la loi organique mais qu'il n'y avait pas là pour autant une inconstitutionnalité dans la mesure où cette rupture de l'égalité entre tous était justifiée par la défense de l'indépendance de la justice qui est une exigence constitutionnelle.

Pour le reste, c'est le droit commun qui s'applique même si, dans le Code pénal, plusieurs délits visent spécifiquement les juges. Ainsi, son titre XX est intitulé « Délits contre l'administration de la justice » et le chapitre premier de ce titre est consacré aux délits de prévarication susceptibles d'être commis par les juges et magistrats: injustice délibérée du juge dans l'exercice de ses fonctions (art. 446), injustice manifeste d'une décision du fait de l'imprudence grave ou de l'ignorance inexcusable d'un juge (art. 447), déni de justice (art. 448), retard malveillant dans l'administration de la justice (art. 449).

Plusieurs affaires retentissantes ont montré récemment que ces dispositions n'étaient pas lettres mortes.

Ainsi, en 1996, le juge Luís Pascual Estevill a été condamné par la chambre pénale du Tribunal suprême à six ans d'interdiction d'exercer ses fonctions de juge et à une amende de 11 millions de pesetas pour avoir commis un délit continu de prévarication et deux délits de détention illégale. Le piquant de l'affaire est que, à l'époque, ce juge était membre du CGPJ où il avait été nommé sur la proposition de Convergència i Unió (un parti nationaliste modéré de Catalogne). Dans les semaines qui ont précédé sa condamnation et alors que sa culpabilité ne semblait faire guère de doutes, le Conseil, divisé, semble-t-il, entre un clan conservateur qui le soutenait et un clan progressiste qui exigeait son départ, n'a pas pu s'entendre sur son exclusion qui nécessitait l'accord des 3/5es de ses membres, d'où des démissions en chaîne au sein du Conseil. Sa condamnation par le Tribunal suprême a finalement mis fin à son mandat de membre du CGPJ qui, en tout état de cause, a été entièrement renouvelé dans les semaines suivantes. Mais l'affaire Estevill a sans aucun doute terni tant l'image de la magistrature que celle du CGPJ qui n'avait pas besoin de cela.

Autre affaire emblématique, l'affaire Javier Gómez de Liaño, un juge d'instruction de l'Audiencia nacional condamné en 1999 par le Tribunal suprême à quinze ans d'expulsion de la carrière judiciaire pour avoir rendu délibérément, dans l'instruction d'une affaire dont il était chargée, plusieurs décisions injustes. Là encore, le piquant de l'affaire est que, quelques mois plus tard, ce juge fit l'objet d'une remise totale de peine de la part du gouvernement avec comme objectif de lui permettre de réintégrer la magistrature, ce à quoi s'opposa la chambre pénale du Tribunal suprême, d'où de nouvelles procédures peu propices à une bonne image de la magistrature.

C. Responsabilité civile

Le système espagnol de responsabilité civile du fait de la justice est sans aucun doute l'un des plus avancés dans la mesure où il s'agit d'un système de responsabilité dual.

En premier lieu, il est possible de mettre en jeu directement la responsabilité personnelle du juge pour des comportement liés à l'exercice de ses fonctions. L'article 411 de la LOPJ dispose en effet que les juges et magistrats doivent répondre civilement des dommages et préjudices qu'ils causent lorsque, dans l'exercice de leurs fonctions, ils commettent un dol ou une faute. Il convient toutefois de noter que cette disposition a fait l'objet d'une interprétation restrictive de la part du juge: alors qu'elle subordonne la mise en jeu de la responsabilité civile du juge à la commission d'une faute qui n'est pas qualifiée de telle sorte qu'il était logique de considérer qu'il pouvait s'agit d'une faute légère, la chambre civile du Tribunal suprême a estimé qu'il devait s'agir d'une faute grave 18. En tout état de cause, les juges souscrivent généralement une assurance civile professionnelle qui les garantit des condamnations civiles qui peuvent être prononcées contre eux 19.

En second lieu, il est également possible de mettre en jeu la responsabilité de l'État. L'article 121 de la Constitution dispose en effet de façon générale que « les dommages causés par une erreur judiciaire, ainsi que ceux qui résulteront du fonctionnement anormal de l'administration de la justice, donneront droit à une indemnité à la charge de l'État, conformément à la loi ». C'est la LOPJ qui a précisé les conditions de cette responsabilité de l'État. En particulier, à propos de la question qui nous occupe, son article 296 dispose que l'État est également responsable des dommages causés par le dol ou la faute grave des juges et magistrats sans préjudice de la possibilité pour lui de se retourner contre eux.

En d'autres termes, la victime peut, soit mettre en jeu la responsabilité personnelle du juge, soit mettre en jeu la responsabilité civile de l'État quitte pour ce dernier à se retourner alors contre le juge.




1. La bibliographie en langue espagnole sur le statut constitutionnel de la magistrature et, en particulier, sur l'indépendance et la responsabilité des juges est considérable. V. par ex. tout récemment L. E. Delgado del Rincón, Constitución, poder judicial y responsabilidad, Centro de estudios políticos y constitucionales, 2002, et la bibliographie citée pp. 549 et s. En langue française, on pourra se reporter à E. Arnaldo Alcubilla, « Le fonctionnement du pouvoir judiciaire », Les conseils supérieurs de la magistrature en Europe (dir. T.-S. Renoux), La Documentation française, 1999, p. 191; F. Badie, « La responsabilité des magistrats », Les conseils supérieurs de la magistrature en Europe, préc., p. 169; P. Bon, « Administration et fonctionnement de la justice en Espagne », Annuaire européen d'administration publique 1991, p. 17; L. M. Díez-Picazo, « Le statut constitutionnel du pouvoir judiciaire - rapport espagnol », Études de droit constitutionnel franco-espagnol (coord. P. Bon), Economica, 1994, p. 199; L. Lopez Guerra, « Genèse et rôle du pouvoir judiciaire », Les conseils supérieurs de la magistrature en Europe, préc., p. 184.

2. En droit espagnol, les juges sont exclusivement des juges du siège. En effet, les membres du parquet ne font pas partie, à la différence de ce qui se passe par exemple en France, de la catégorie des juges et des magistrats. Ils constituent un corps distinct de fonctionnaires. Dans ces conditions, le ministère public ne fait pas partie, stricto sensu, du pouvoir judiciaire. Il constitue plutôt, pour reprendre là l'intitulé du livre V de la loi organique 6/1985 du 1er juillet 1985 sur le pouvoir judiciaire (LOPJ), l'une des institutions qui, comme les avocats ou la police judiciaire, coopèrent avec l'administration de la justice. Sur le ministère public espagnol, voir, en langue française, L. M. Díez-Picazo, « Le statut constitutionnel des juges du siège et du parquet - Espagne », Annuaire international de justice constitutionnelle 1995, p. 187.

3. V. par ex. son arrêt 108/1986 du 26 juill. 1986, fondement juridique n° 6, Annuaire international de justice constitutionnelle 1986, p. 340, observations P. Bon, F. Moderne et J. E. Soriano.

4. Une loi organique ne peut être adoptée, modifiée ou abrogée qu'à la majorité absolue des membres du Congrès des députés lors d'un vote final portant sur l'ensemble du projet.

5. Organe juridictionnel suprême de la juridiction ordinaire.

6. En application de l'article 127-1 de la Constitution, les magistrats espagnols n'ont pas le droit de se syndiquer. Ils ont simplement le droit de constituer des associations professionnelles de magistrats dans les conditions fixées par la loi.

7. Pour plus de détails, voir P. Bon, « Administration et fonctionnement de la justice en Espagne », préc., pp. 35-36.

8. En 1986, 12 % des Espagnols estimaient encore que les juges étaient totalement indépendants, 28 % (le groupe le plus nombreux) qu'ils étaient indépendants pour l'essentiel, 24 % qu'ils n'étaient pas très indépendants et 16 % qu'ils étaient très peu indépendants (les 20 % restant n'ayant pas d'opinion). En 1998, ils ne sont plus que 4 % à croire qu'ils sont totalement indépendants et 24 % qu'ils sont indépendants pour l'essentiel; pour 42 % (le groupe le plus nombreux), ils ne sont pas très indépendants et 18 % pensent même qu'ils sont très peu indépendants (les 12 % restant n'ayant pas d'opinion). V. El país du 11 mai 1998, p. 19.

9. Sur cette nouvelle réforme, v. P. Cambot, « Chronique Espagne », Annuaire européen d'administration publique 2001, p. 398.

10. El país du 2 oct. 2002, p. 23. Quant aux 8 sièges pourvus directement par le Parlement, 3 furent attribués à des personnalités soutenus par le PP, 3 à des personnalités soutenus par le PSOE, un à un candidat soutenu par Convergència i Unió, le parti nationaliste modéré de Catalogne et un à un candidat soutenu par Izquierda unida, cette coalition de partis politiques d'extrême gauche dominée par le Partido comunista español, le Partido nacionalista vasco n'ayant pas, pour la première fois depuis longtemps, de représentants.

11. D'autres éléments de leur indépendance pourraient également être développés comme, par exemple, leur soumission exclusive à l'empire de la loi (art. 117-1 de la Constitution) ou le régime de leur incompatibilité qui, comme l'exige l'article 127 de la Constitution, doit « assurer leur complète indépendance » et qui a été précisé par les articles 389 et suivants de la LOPJ. Sur le régime de leur responsabilité, v. aussi infra, III.

12. L. M. Díez-Picazo, « Le statut constitutionnel du pouvoir judiciaire - rapport espagnol », préc., p. 206.

13. Arrêt 108/1986 du 26 juill. 1986, préc., fondement juridique n° 15.

14. L. M. Díez-Picazo, Régimen constitucional del poder judicial, Civitas, 1991, p. 107.

15. V. la Memoria (rapport) 2002 du CGPJ, p. 28-29.

16. Dans le texte initial de la LOPJ (art. 410), ils bénéficiaient également d'un troisième privilège, l'antejuicio: il n'était pas possible d'intenter un procès pénal contre un juge sans avoir, au préalable, saisi le tribunal compétent d'une procédure préliminaire destinée à vérifier la solidité des charges et ce n'est qu'une fois cette vérification faite que le procès pénal proprement dit pouvait s'ouvrir. Mais ce privilège a été supprimé par la disposition additionnelle première de la loi organique 5/1995 du 22 mai 1995.

17. L. M. Díez-Picazo, Régimen constitucional del poder judicial, préc., p. 109.

18. V. les arrêts cités par L. E. Delgado del Rincón, op. cit., pp. 343 et s.

19. F. Badie, art. cit., qui précise que, en 1998, la prime d'assurance était de l'ordre de 20000 pesetas par an (environ 120 euros).