Entretien avec M. Hristo Danov, Président de la Cour constitutionnelle de Bulgarie

Hristo DANOV - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 14 (Dossier : Bulgarie) - mai 2003

Quelques jours après l'entretien, nous apprenions le décès du président Danov. Le Conseil constitutionnel tient à saluer la mémoire et l'oeuvre d'un Président qui a mis tous ses talents et son énergie inlassable au service du renforcement de l'État de droit dans son pays. Son souci permanent du développement des relations avec les autres Cours constitutionnelles aura marqué sa présidence du sceau de l'ouverture et d'une coopération constructive.


Né le 19 janvier 1922 à Sofia, M. Hristo Vesselinov Danov est diplômé de la Faculté de droit de l'Université de Sofia « Sveti Kliment Ohridski » (1946). Il effectue son service militaire dans un régiment d'artillerie. En tant qu'officier, il a participé à la Seconde Guerre et fut décoré de la Croix de guerre en 1944. Avocat à Sofia (1947-1985), il devient chef du département de qualification juridique des avocats, organisateur de stages de qualification et d'activité d'édition près le Conseil central de l'Ordre des avocats (1985-1990) puis ministre de l'intérieur (1990-1991). De nouveau avocat à Sofia, traitant principalement des contentieux de droit civil (1992-2000), il est l'auteur de monographies, de plusieurs articles, ainsi que d'un dictionnaire juridique anglo-bulgare (1999). Nommé juge à la Cour constitutionnelle par le président de la République, il est élu président de la Cour en 2000.

Propos recueillis début février 2003 au siège de la Cour constitutionnelle, par M. Antony Todorov
Codirecteur de la Filière francophone des sciences politiques à la Nouvelle Université bulgare



Antony Todorov (A.T.) - La Bulgarie est une nouvelle démocratie, qui a vu le jour après la chute du régime communiste. L'histoire institutionnelle bulgare connaît-elle le contrôle de constitutionnalité? Les Constitutions précédentes (1879, 1947 et 1971) prévoyaient-elles un semblable mécanisme? Comment l'idée du contrôle de constitutionnalité est-elle née et sur quelles expériences européennes ou mondiales la pratique bulgare s'appuie-t-elle dans ce domaine après 1989? Quels modèles étrangers ont servi de référence? Le modèle de contrôle de constitutionnalité adopté en Bulgarie a-t-il fait l'unanimité des acteurs politiques?

Hristo Danov (H.D.) - Je voudrais commencer par remercier la revue Les Cahiers du Conseil constitutionnel de m'avoir offert l'occasion, à travers cet entretien, de m'exprimer sur l'activité de la Cour constitutionnelle de la République de Bulgarie et d'aborder ainsi des questions primordiales pour tous les pays démocratiques et en particulier ceux en transition.

Ce qui est remarquable, c'est que dès le rétablissement de l'État bulgare à la fin du xixe siècle, l'organisation et le développement de celui-ci se situent dans un cadre constitutionnel. La première Constitution bulgare, dite « Constitution de Tirnovo », fut adoptée en 1879. Elle fut suivie de deux autres, adoptées respectivement en 1947 et 1971. Aucune de ces trois constitutions ne prévoyait cependant un organe autonome, spécialisé en matière de contrôle de constitutionnalité, l'interprétation de la Constitution étant laissée au législateur ou à la bonne volonté d'autres autorités.

Pour la première fois dans l'organisation constitutionnelle de l'État bulgare, un tel organe est prévu par la Constitution de la République de Bulgarie, adoptée par la Grande Assemblée nationale, le 12 juillet 1991. Le chapitre VIII de la Constitution, intitulé « Cour constitutionnelle », précise dans six articles la mise en place de cette institution, ses compétences et caractéristiques, en proclamant que sa mission est de garantir la suprématie de la Constitution.

À mon avis, les dispositions du chapitre VIII de la Constitution, ainsi que la loi sur la Cour constitutionnelle, sont inspirées du meilleur de l'expérience européenne en la matière et, à certains égards, sont même allées beaucoup plus loin que certaines normes constitutionnelles régissant des institutions similaires dans d'autres pays ayant opté pour la démocratie, l'État de droit et l'économie de marché.

En ce qui concerne concrètement le modèle bulgare de contrôle de constitutionnalité, il est vrai qu'au cours des discussions de la Grande Assemblée nationale, des opinions diverses ont été exprimées, mais le modèle finalement adopté, avec les règles et la pratique qui en découlent, est aujourd'hui en général considéré comme une réussite, comme fonctionnant bien dans le contexte bulgare.

A.T. - Comment appréciez-vous, avec le temps et l'expérience acquise, le rôle de la Cour constitutionnelle qui est l'une des institutions fondamentales du régime démocratique? Est-elle la seule qui intervient, par exemple, dans les conflits d'attribution qui surgissent entre les autorités de l'État ou, au contraire, est-ce hors de ses compétences? Quel est le sort de la loi sur l'organisation de l'activité de la Cour constitutionnelle, prévue par l'article 152 de la Constitution? Certains commentateurs de la pratique constitutionnelle estiment que la Cour constitutionnelle joue, à plusieurs égards aussi, le rôle de deuxième chambre du parlement bulgare. Qu'en pensez-vous? N'y a-t-il pas dans le rôle même de la Cour constitutionnelle, sous une forme cachée, une sorte de pouvoir législatif par nature?

H.D. - L'expérience acquise pendant les douze années de son existence confirme incontestablement la Cour constitutionnelle comme l'une des institutions principales de l'État de droit. Avec le contrôle de constitutionnalité qu'elle exerce sur les lois adoptées par l'Assemblée nationale et sur les actes émanant du président de la République, elle joue le rôle important de gardien de l'ordre constitutionnel, alors que le caractère obligatoire de ses décisions apporte la stabilité au déroulement des affaires de l'État.

Parmi les compétences de la Cour constitutionnelle figure aussi celle qui l'autorise à intervenir dans des conflits d'attribution. Concrètement, la Cour règle les conflits d'attribution entre l'Assemblée nationale et le Conseil des ministres, ainsi que ceux qui peuvent surgir entre les organes décentralisés et les organes exécutifs centraux.

Quant à la loi sur la Cour constitutionnelle, adoptée presque immédiatement après l'adoption même de la dernière Constitution, en août 1991, ses dispositions sont complétées par le règlement sur l'organisation et l'activité de la Cour.

Vous demandez si la Cour constitutionnelle bulgare ne joue pas le rôle de deuxième chambre du Parlement bulgare. Et bien, non. Non, parce que le contrôle qu'elle exerce porte sur des lois et sur des actes émanant du président de la République qui sont déjà adoptés et publiés au Journal officiel. D'autre part, l'interprétation contraignante des dispositions de la Constitution dont elle a la compétence ne peut être considérée comme une forme dissimulée de pouvoir législatif.

A.T. - Peut-on considérer que la Cour constitutionnelle, comme toute autre juridiction, est politiquement impartiale? La procédure de désignation des juges constitutionnels n'empêche-t-elle pas une telle impartialité puisqu'un tiers des membres est élu par le Parlement à la majorité simple, et un tiers nommé par le président de la République, élu, lui, au suffrage universel. Dans ces conditions, la composition de la Cour constitutionnelle ne risque-t-elle pas d'asseoir la prédominance de tel ou tel parti politique?

H.D. - On peut affirmer que la Cour constitutionnelle est politiquement impartiale. Non seulement la procédure de désignation de ses membres n'empêche pas une telle impartialité, mais, au contraire, elle joue un rôle tout à fait positif. Selon la procédure actuellement en vigueur, un tiers des juges est élu par le Parlement, un tiers est nommé par le président de la République et un tiers est élu par l'assemblée générale des magistrats de la Cour suprême de cassation et de la Cour suprême administrative. Par rapport à d'autres pays où, par exemple, tous les juges constitutionnels sont élus par le pouvoir législatif et nommés ensuite par le président de la République, la procédure bulgare me semble beaucoup plus équilibrée et pour cette raison garantissant mieux l'indépendance et l'impartialité des juges.

A.T. - Comment, à votre avis, l'impartialité et l'indépendance des juges constitutionnels peuvent-elles être garanties? Ont-ils le droit de faire des déclarations publiques, y compris d'exprimer leurs opinions dissidentes à la suite d'une décision rendue par la Cour constitutionnelle? Peuvent-ils exercer d'autres fonctions publiques, par exemple enseigner dans les universités, participer aux conseils de direction d'organisations non-gouvernementales, adhérer à des partis politiques? Quelle carrière peuvent-ils avoir à l'expiration de leur mandat de neuf ans s'ils n'ont pas atteint l'âge de la retraite?

H.D. - Il y a plusieurs moyens qui permettent de garantir l'impartialité et l'indépendance des juges constitutionnels bulgares. Tout d'abord, je voudrais évoquer l'exigence constitutionnelle selon laquelle, à la Cour constitutionnelle, sont élus des juristes ayant fait preuve de hautes qualités professionnelles et morales et ayant exercé une profession juridique pendant au moins quinze ans. Une garantie importante est aussi leur inamovibilité dans le cadre de leur mandat de neuf ans, ainsi que l'immunité dont ils jouissent et qui est la même que celle des députés.

Les juges peuvent émettre des opinions dissidentes sur les décisions rendues par la Cour qu'ils exposent par écrit. Chaque opinion dissidente est publiée avec la décision comme en faisant partie.

Conformément à la Constitution, le statut des juges constitutionnels est incompatible avec tout mandat électoral, l'exercice d'une fonction publique ou sociale, l'adhésion à un parti politique ou à un syndicat, ainsi qu'avec l'exercice d'une activité libérale, commerciale ou toute autre activité rémunérée.

Les juges constitutionnels bulgares ne peuvent pas être réélus pour un deuxième mandat. En revanche, ils ont le droit de prendre leur retraite dès l'expiration de leur mandat, indépendamment de leur âge. En général, après l'expiration de leur mandat, ils sont libres de s'engager dans la carrière qu'ils souhaitent. La pratique montre que certains d'entre eux reprennent des fonctions au sein du système judiciaire ou du barreau, certains deviennent parlementaires, d'autres assument des charges publiques.

A.T. - Dans certains pays européens, le président de l'institution constitutionnelle est nommé par le président de la République. Le président de la Cour constitutionnelle bulgare est élu au scrutin secret par les membres-mêmes de la Cour. Ne pensez-vous pas que cette pratique implique le risque de provoquer des divisions durables parmi les juges constitutionnels? Dans quelle mesure, d'une façon générale, les juges sont-ils partagés lors des votes sur des questions spécifiques? Les décisions de la Cour sont-elles, à votre avis, influencées par la formation concrète qui siège, par exemple par le nombre des juges femmes ou le nombre des juges d'origine turque?

H.D. - Le président de la Cour constitutionnelle bulgare est élu en effet par les juges de la Cour, au scrutin secret. Je trouve que cette procédure est la plus démocratique et, jusqu'à présent, elle n'a pas donné lieu à des divisions durables parmi les juges.

Quant à la façon de voter lors des travaux de la Cour, souvent les juges émettent des opinions et positions divergentes et c'est normal. L'important est que les décisions soient rendues en respectant strictement la procédure, c'est-à-dire avec la majorité des voix des juges.

Toutes les décisions sont rendues à l'issue de délibérations libres, sur une base professionnelle, et je ne pense pas qu'elles puissent être influencées par le nombre des juges femmes, par des considérations ethniques ou autres.

A.T. - Comment la Cour fonctionne-t-elle? Aux termes de la Constitution, les décisions sont rendues à la majorité simple, c'est-à-dire avec au moins sept voix sur un total de douze. Est-il facile de recueillir le consensus ou, la plupart du temps, les affaires soumises divisent-elles les juges? Que pensez-vous de cette pratique? L'opinion du président de la Cour pèse-t-elle de manière prépondérante en cas de partage des voix? En tant que président, avez-vous fait partie de la minorité lors du vote d'une décision de la Cour? Comment le rapporteur est-il désigné? Est-ce le président qui décide ou une autre procédure est-elle en vigueur, par exemple le tirage au sort? Quel est le rôle du rapporteur dans une affaire, est-il en mesure de prédéterminer telle ou telle décision?

H.D. - En effet, conformément à la Constitution, les décisions sont rendues à la majorité des voix de tous les juges. Chaque affaire est différente. Certaines affaires recueillent sans problème la majorité, d'autres suscitent de longues discussions et les décisions sont rendues avec des majorités différentes pour chaque affaire. Dans certains cas, les décisions sont même rendues à l'unanimité de tous les juges. Très rares sont, à vrai dire, les cas où les voix sont partagées (six à six). En cas de partage, les arguments des deux groupes sont intégralement énoncés dans les motifs et la requête est rejetée.

La voix du président n'est pas prépondérante et il ne peut donc exercer aucune influence. Personnellement, en tant que président, il m'est arrivé de faire partie de la minorité des voix et d'exposer mon opinion dissidente.

Quant au juge-rapporteur, il est désigné par le président de la Cour. Mais, avant de le désigner, celui-ci peut, s'il le veut, se renseigner auprès des juges de leur charge de travail, ainsi que prendre en considération le domaine du droit dans lequel tel ou tel juge est spécialisé. Le rapporteur ne peut pas prédéterminer la décision, car le rapport qu'il présente fait l'objet de discussions et, au moment du vote, il n'a que sa propre voix. Il y a même des cas où le juge-rapporteur se trouve en position d'émettre une opinion dissidente.

A.T. - Quel contrôle la Cour exerce-t-elle, a priori ou a posteriori? Y a-t-il des délais dans lesquels elle doit se prononcer? Si oui, ces délais peuvent-ils servir pour exercer des pressions sur les autres institutions? N'existe-t-il pas un danger de voir la Cour constitutionnelle s'approprier des pouvoirs qui sont des prérogatives d'autres pouvoirs constitutionnels?

H.D. - La Cour constitutionnelle bulgare ne statue qu'a posteriori. La Constitution ne fixe aucun délai pour l'examen d'une affaire et le prononcé de la décision, mais en principe cela ne prend pas plus d'un mois. Voilà pourquoi il n'y a pas de raisons de penser que la Cour pourrait s'approprier des fonctions qui sont les prérogatives d'autres autorités.

A.T. - Dans la doctrine et le monde politique, l'opinion majoritaire estime que l'une des questions fondamentales de la transition en Bulgarie est relative à la réforme du pouvoir judiciaire, à son efficacité. La Cour constitutionnelle exerce un contrôle de constitutionnalité sur les lois et sur les autres actes de l'Assemblée nationale, du Conseil des ministres, du président de la République. Mais, a-t-elle la compétence de contrôler aussi la constitutionnalité des actes et des décisions émanant des organes du pouvoir judiciaire? C'est-à-dire, le système judiciaire est-il soumis à un contrôle de constitutionnalité? À ce sujet, qu'en est-il des décisions de la Cour suprême administrative et de la Cour suprême de cassation? Peuvent-elles, à votre avis, faire l'objet d'un contrôle de constitutionnalité?

H.D. - La Cour constitutionnelle ne fait pas partie du système judiciaire et n'agit donc pas comme une juridiction de quatrième degré dans les litiges qui font l'objet de ses compétences. La Cour suprême de cassation, la Cour suprême administrative (ou leurs formations), ainsi que le procureur général peuvent saisir la Cour constitutionnelle d'une requête tendant à établir la conformité à la Constitution d'une loi qui fait l'objet d'une procédure en cours devant l'une de ces institutions, ainsi que sur d'autres questions ayant trait au contrôle de constitutionnalité.

Comme la plainte constitutionnelle n'existe pas, c'est par le biais de ces Cours suprêmes et du procureur général que les personnes physiques ou morales peuvent avoir en quelque sorte accès à la Cour constitutionnelle pour défendre les droits qui leur sont garantis par la Constitution et qu'ils estiment avoir été violés.

A.T. - Depuis quand occupez-vous le poste de président de la Cour constitutionnelle? Quelles sont les affaires les plus importantes ou les plus intéressantes que vous avez eues à examiner en tant que président de la Cour? Quels effets ont-elles eu sur les institutions, le processus de démocratisation, la culture juridique des citoyens bulgares ou même sur leur vie quotidienne? Pensez-vous que les Bulgares connaissent les activités de la Cour constitutionnelle et que faites-vous pour populariser votre institution?

H.D. - J'ai été nommé juge à la Cour constitutionnelle en 2000 par le président de la République. Ensuite j'ai été élu président de la Cour par les juges constitutionnels.

Je ne saurais pas dire quelles affaires ont été plus importantes que les autres car, à mon avis, elles portent toutes sur des problèmes essentiels des divers domaines de la vie du pays. Mais les juges constitutionnels bulgares se rendent compte de l'énorme responsabilité qu'ils assument car les décisions qu'ils rendent ne peuvent faire l'objet d'aucun appel et car elles s'imposent erga omnes. Plusieurs de ces décisions ont contribué au renforcement de l'État de droit et au développement démocratique de la société, avec tout ce que cela comporte - principes de l'économie de marché, inviolabilité de la propriété privée, respect et protection des droits des citoyens.

L'activité de la Cour constitutionnelle est portée à la connaissance de l'opinion publique principalement à travers les décisions qu'elle rend et qui sont publiées au Journal officiel. La pratique courante veut que, tout de suite après le prononcé d'une décision, celle-ci soit communiquée aux médias - journaux, radio, chaînes de télévision. À la meilleure connaissance de l'activité de la Cour contribuent aussi notre site Internet, ainsi que le Recueil annuel des arrêts et des décisions qui comporte le texte intégral des décisions en bulgare et leurs résumés en trois langues - français, anglais, allemand. Bien sûr, il y a encore beaucoup à faire dans ce domaine, d'autant plus que pendant ces dernières années les Bulgares ont pris conscience du rôle de plus en plus important de la Cour constitutionnelle, non seulement sur le plan purement institutionnel, mais aussi dans leur vie quotidienne.