Principe de libre administration et intercommunalité : transition et incertitudes

Jacqueline MONTAIN-DOMENACH - Cahiers du Conseil constitutionnel n° 12 (Dossier : Le droit constitutionnel des collectivités territoriales) - mai 2002

Professeur à l'Université Paris X Nanterre



Aborder la dimension constitutionnelle de l'intercommunalité, au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales peut sembler relever de l'utopie ou de la simple démarche spéculative en l'absence de décisions du Conseil constitutionnel. Pourtant, les réformes liées à l'aménagement du territoire, à l'urbanisme ou, plus précisément, à l'intercommunalité, adoptées depuis la fin des années quatre-vingt, engagent une recomposition territoriale sans précédent; elles ont des incidences directes sur la nature du pouvoir communal tel qu'il s'est affirmé historiquement, tant du point de vue politique, qu'institutionnel et juridique. Si l'analyse vise à privilégier les conséquences de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale 1, le contexte est évidemment beaucoup plus large et suppose d'intégrer diverses politiques nationales 2, ainsi que les évolutions liées à l'édification de l'Union européenne 3.

Le processus en cours aboutit, empiriquement, à substituer au pouvoir des communes, celui de nouvelles structures, dont la configuration est encore incertaine, mais qui annonce la mise en oeuvre d'une dynamique de " supracommunalité ", venant remplacer la conception classique de l'intercommunalité, jusque là garante des prérogatives communales. Cependant, l'analyse d'un tel mouvement s'avère délicat pour au moins deux raisons qui méritent d'être explicitées, avant de pouvoir saisir les enjeux constitutionnels des mutations. Il apparaît, en effet, opportun de comprendre le sens du silence, du point de vue de la dimension constitutionnelle qui caractérise la législation relative aux réformes de l'intercommunalité et d'inscrire cette question dans le cadre plus large de la nature du principe de " libre administration des collectivités territoriales ".

Il est bien périlleux de vouloir interpréter l'absence de débats constitutionnels qui a entouré l'adoption des lois sur les réformes de l'intercommunalité ; pourtant, cette interrogation est essentielle. Il s'agit tout d'abord de constater que ni la réforme de 1992 4, ni celle de 1999 n'ont fait l'objet d'un recours devant le Conseil constitutionnel. Il est intéressant de noter que si le débat constitutionnel n'a pas eu lieu explicitement, c'est en réalité qu'il s'est déroulé au niveau des discussions parlementaires 5, où il a fait l'objet de compromis politiques qui ont laissé dans l'incertitude l'essentiel des aspects juridiques. Cette situation révèle aussi, et de façon paradoxale, l'ampleur des enjeux et des difficultés à traduire juridiquement les changements. Ce constat conduit à mettre en cause la méthode elle-même. Pour éviter tout changement brutal de la configuration communale, à la différence d'autres pays européens comme l'Allemagne, la Belgique ou la Grande-Bretagne..., l'empirisme l'a emporté ; il a permis de canaliser les résistances politiques des élus locaux et les divergences trop profondes. Le choix du pragmatisme n'est recevable qu'à condition toutefois d'aboutir, à un moment donné, après une période transitoire, à l'énonciation des conséquences juridiques des réformes, afin de mettre un terme aux incertitudes qui malmènent fortement l'organisation administrative du territoire et plus largement la démocratie locale. La conception du principe de " libre administration des collectivités territoriales " 6 explique également l'absence de mise en perspective constitutionnelle.

Ainsi, les principes qui régissent l'organisation de l'État placent les collectivités locales dans une situation particulière de subordination, et cela au nom même du respect de l'indivisibilité de la République inscrite dans l'article 1er de la Constitution 7. Du point de vue constitutionnel, les collectivités territoriales ne sont reconnues que dans leur dimension administrative 8. La définition des contours du principe de libre administration et de sa portée ont fait l'objet de multiples décisions du Conseil Constitutionnel qui ont permis de traduire les subtils équilibres entre libre administration et unité étatique 9. Quelles que soient les limites qui encadrent ce principe, ou encore les difficultés à l'identifier dans son contenu 10, il exprime une réalité du statut juridique des collectivités territoriales et en particulier des communes, qui ne peut être ignorée du législateur 11.

Les réalités économiques, démographiques et sociales, ont amené le législateur à innover et à bouleverser, sans l'exprimer explicitement, l'organisation des territoires et la nature du pouvoir communal. Le processus engagé se réfère à une rhétorique de la légitimation technocratique tout à fait significative qui fait appel aux notions de rationalité, de cohérence, d'efficacité; il met en opposition des logiques peu compatibles, mais qu'il est impossible d'exprimer, tant elles relèvent de champs différents et non explicitement identifiés. Tout semble pouvoir se résoudre dans l'opposition entre l'intérêt national et les intérêts locaux, alors que la nature du débat est tout autre et renvoie non seulement à une atteinte réelle et définitive au principe " de libre administration des communes ", mais aussi à la nature de la démocratie.

Au-delà de la question de la réalité du principe de libre administration face à l'intercommunalité, l'enjeu est beaucoup plus large et vise " le déplacement " de l'application du principe vers les structures intercommunales. Simple analyse prospective, la réflexion est pourtant devenue une nécessité, afin de traduire juridiquement la réalité du pouvoir " supracommunal " qui, avec la question de la légitimité politique et le projet d'élection au suffrage universel direct des organes communautaires, bouleverse la carte administrative de la France. Tout en tenant compte des exigences de l'histoire et des nombreux compromis qui l'ont accompagnée, il est impossible de faire l'économie du débat constitutionnel des réformes. L'intercommunalité représente non seulement un défi pour le principe " de libre administration " des communes, mais aussi un enjeu qui vient troubler fortement un régime transitoire politiquement nécessaire mais juridiquement trop incertain.

I. L'intercommunalité, un défi pour le principe de libre administration des communes

Fruit d'un compromis, la réforme de l'intercommunalité contient des éléments favorables au respect du principe " de libre administration " des communes, mais qui apparaissent, en raison des limitations visant à assurer une véritable recomposition territoriale, pour l'essentiel artificiels. C'est à travers la logique du passage d'une intercommunalité à une " supracommunalité ", sous le contrôle de l'État, que les conséquences des réformes sont susceptibles d'être décryptées. Pourtant, les principes juridiques demeurent inchangés et c'est ce décalage entre la dimension juridique et la réalité qu'il convient de mettre en évidence, pour voir, au-delà des apparences, l'ampleur de la mise en cause de la libre administration des communes.

A. Le compromis apparent entre intercommunalité et libre administration des communes

Les raisons susceptibles d'expliquer l'existence d'un compromis entre intercommunalité et principe de " libre administration " sont essentiellement de nature politique et correspondent à des logiques stratégiques des élus. Elles révèlent la situation paradoxale qui caractérise la décentralisation en France. Tout en laissant les collectivités territoriales dans la seule sphère d'influence de l'action administrative, le " compromis républicain " a permis de laisser aux élus locaux un rôle politique national que traduit si bien le cumul des mandats et le rôle du Sénat 12. En outre, l'incertitude juridique contribue à éviter l'explicitation des résistances qui pourront ainsi être qualifiées d'archaïsmes face à l'idéologie de la modernité et du progrès qu'incarne l'adaptation des territoires. Une telle situation n'est possible, qu'en raison du fait de la conception prévalente du principe de " libre administration " qui assure à la fois la prééminence de l'État au nom de l'intérêt général et l'absence de réelle autonomie à travers la définition de simples aménagements au bénéfice des collectivités territoriales, sous forme " d'absence de contraintes excessives " ou de " seuil minimal de compétences et de ressources " 13. Elle découle aussi de l'incroyable persistance d'une dichotomie purement artificielle entre ces deux catégories juridiques que sont, d'une part, les collectivités territoriales et, d'autre part, les établissements publics.

Il est essentiel de mettre en évidence la portée du principe de " libre administration " et la primauté de l'intérêt national. C'est à travers cette relation dont les contours sont très flous, que tout le processus de réforme des territoires trouve sa légitimité et justifie l'absence de débat de nature constitutionnelle. La rencontre ne peut, dans la conception française, que justifier à la fois politiquement et juridiquement, la liberté du législateur, à condition de rester fixée dans certaines limites. " La libre administration " ne peut traduire au mieux qu'une autonomie relative des communes, une sorte d'échelle relative et incertaine de l'expression du pouvoir administratif local.

Le deuxième mode d'interprétation favorable au compromis résulte de la dissociation entre le régime des collectivités territoriales régi par l'article 72 de la Constitution et celui des établissements publics soumis au principe de spécialité et à un statut législatif non constitutionnel. On doit s'interroger sur le sens du principe de spécialité et sur le caractère peu approprié de cette catégorie à l'actualité de la recomposition territoriale. Cette classification offre la possibilité de continuer de raisonner en termes de rattachement des structures de coopération aux communes, de transfert de compétences strictes et précises 14 ; elle favorise la pratique des négociations entre les élus communaux. Pourtant, ce mode de référence donne une lecture faussée des réformes, du pouvoir de l'État et de l'émergence de structures intégrées fondées sur la réalité d'un intérêt communautaire, tout en ménageant l'apparente libre volonté des communes de gérer en commun certaines missions.

B. Le compromis difficile entre intercommunalité et libre administration des communes

Bien que la question n'ait pas été tranchée par le Conseil constitutionnel, il n'est pas inutile de s'interroger sur les conséquences de la loi du 12 juillet 1999 sur la réalité du principe de " libre administration ". Ce questionnement se limitera ici à l'analyse du pouvoir de l'autorité préfectorale et à la compatibilité entre ses prérogatives et " la libre administration " des communes. La logique de la réforme vise à assurer la cohérence des territoires, notamment en milieu urbain 15. Pour atteindre cet objectif, le préfet dispose d'un pouvoir d'initiative et d'appréciation pour la création des établissements de coopération intercommunale 16 et la détermination du périmètre le mieux adapté en application du principe de continuité territoriale et d'absence d'enclaves devenus des critères pour l'ensemble des groupements 17; il peut même en refuser la création en dépit d'une majorité favorable 18. De plus, le législateur a organisé une procédure dérogatoire qui, bien que limitée à un délai de trois ans à compter de la publication de la loi et ne pouvant être renouvelée que tous les douze ans par la suite, permet d'étendre les périmètres des communautés urbaines et des communautés d'agglomération, sans l'accord des conseils municipaux des communes concernées 19.

De telles prérogatives aboutissent à " une marche forcée " vers l'intercommunalité de certaines communes. La conciliation est difficile entre objectifs de solidarité, de cohérence et d'adaptation. En ce domaine les impératifs ne manquent pas de modes de légitimation 20, et libre volonté des élus laisse en suspens la question de la portée du principe de " libre administration " dans sa confrontation à la détermination unilatérale d'intérêts supérieurs.

En l'absence d'une intervention du Conseil constitutionnel, l'application de la loi de 1999 met en évidence le rôle de la juridiction administrative dans la solution des conflits éventuels. Ce glissement vers la sphère administrative comporte de multiples inconvénients, du fait du caractère inévitablement incomplet des réponses. Confronté au pouvoir discrétionnaire du représentant de l'État, le juge ne peut mettre en oeuvre qu'un contrôle minimum, et laisser dans l'incertitude la portée du principe de " libre administration ", en application de la théorie dite de " la loi écran " 21. En outre, le pouvoir discrétionnaire du représentant de l'État, tout en situant la mise en oeuvre de l'intercommunalité sur le terrain exclusivement administratif et en assurant à l'État central les moyens de réaliser les objectifs de recomposition du territoire, a indirectement favorisé la négociation politique des élus, au détriment d'oppositions minoritaires. L'absence de réflexion sur la dimension constitutionnelle de la réforme a, de toute évidence, facilité les compromis et évité les blocages qui auraient pu empêcher l'aboutissement du projet. Mais une telle stratégie ne peut relever que d'une solution transitoire, tant les implications de la réforme sont multiples et remettent en cause le modèle traditionnel de l'expression du pouvoir communal. La réalité de la réforme impose une réflexion urgente sur les conséquences de la recomposition du pouvoir local et l'avènement d'un nouveau pouvoir " supracommunal " qui vide le pouvoir communal de sa substance. A la dimension devenue artificielle des catégories juridiques, devra se substituer une consécration constitutionnelle des nouveaux lieux de l'intercommunalité.

II. Le principe de libre administration, un enjeu pour l'intercommunalité

Le principe de libre administration ne s'applique qu'aux seules collectivités territoriales. Mais, alors que les réformes semblent contenir des dispositifs de nature simplement organisationnelle et institutionnelle, elles induisent une redistribution du pouvoir politique local et font naître un décalage trop important entre les dispositifs juridiques et la réalité politique. Le paradoxe consiste à maintenir une logique de délégation au sein de laquelle les communes resteraient les lieux de pouvoir initiaux et les structures intercommunales des pouvoirs seconds. On veut ignorer le renversement de la relation qui place les communes sous la primauté de l'entité communautaire. Une telle disqualification juridique paraît difficilement tenable à long terme et il serait imprudent de vouloir maintenir le statu quo. Le déplacement du pouvoir local impose une analyse de l'émergence de la notion d'intérêt communautaire et des moyens dont disposent les structures intercommunales ; il pose aussi la question de la légitimité démocratique des établissements de coopération. De telles évolutions ne peuvent que renforcer la nécessité d'adapter les principes constitutionnels.

A. L'affirmation d'un pouvoir " supracommunal "

La réforme transforme la nature de la coopération intercommunale et confirme le déplacement du pouvoir, annoncé dans les textes antérieurs. À la logique de l'intercommunalité, se substitue une logique de " supracommunalité ", qu'une partie de la doctrine n'hésite pas à qualifier de modèle fédéral 22. Les structures intercommunales ne peuvent plus être perçues comme la simple conséquence de la réunion des volontés des communes pour gérer en commun certaines missions, mais elles sont devenues l'expression d'un lieu de pouvoir, représentant l'intérêt de la population sur un espace renouvelé. Ce processus contribue à inverser la logique antérieure de l'intercommunalité en s'imposant aux communes membres qui perdent leur nature de pouvoir initial pour être intégrées dans un ensemble plus vaste et, surtout, susceptible d'incarner une identité politique nouvelle. Une telle mutation s'affirme nettement à travers la notion d'intérêt communautaire, la reconnaissance de moyens très importants et l'autonomie fiscale accordés aux nouvelles structures.

La reconnaissance de l'existence d'un intérêt communautaire présuppose qu'il existe un intérêt général propre au territoire constitué et non pas seulement des compétences déléguées à la communauté. Au-delà des incertitudes du texte de 1999, l'affirmation de l'intérêt communautaire comme élément fondateur de la répartition des compétences entre niveau communal et niveau communautaire est tout à fait perceptible et " c'est désormais l'intérêt communautaire qui préside à la répartition des compétences et non l'inverse " 23.

Sur ce point, il convient de préciser que la législation de 1999 contient deux aspects importants. D'une part, elle élargit le bloc des compétences transférées aux structures intercommunales, essentiellement dans les domaines étendus de l'aménagement de l'espace, du développement économique, de l'environnement, de la ville et du logement social, de la voirie, de l'assainissement... et d'autre part elle se réfère à la notion d'intérêt communautaire 24. Le plus novateur réside sans doute dans le fait que la subordination à l'intérêt communautaire pour justifier la compétence de la structure intercommunale est déterminée par la communauté, principe qui s'impose aux seuls territoires urbains 25 (communautés d'agglomération et communautés urbaines) ; quant aux communautés de communes, le soin de décider les actions relevant des domaines de compétences obligatoires est laissé à la majorité qualifiée au nom d'une certaine souplesse et pour garantir le compromis entre pouvoir communal et mutation territoriale 26. L'affirmation de l'intérêt communautaire est fondamentale puisque, dans ce cas de figure, aura un caractère communautaire ce qui a été déclaré tel par le conseil de communauté à la majorité qualifiée, à l'exclusion des conseils municipaux des communes membres. Un tel procédé bouleverse la logique traditionnelle de délimitation des compétences, fondée sur le principe de spécialité des établissements publics territoriaux, pour consacrer l'existence, d'un " véritable niveau d'administration " 27, tout en introduisant la méthode de subsidiarité dans les relations entre les communes et le niveau d'intercommunalité, puisque la loi ne fixe aucun élément objectif de l'intérêt communautaire 28. De plus, le développement des mécanismes contractuels, en particulier dans la législation sur l'aménagement du territoire, renforce la notion d'intérêt communautaire. Une telle évolution s'intègre difficilement dans les cadres juridiques existants; elle met en cause la distinction entre collectivités territoriales et établissements publics, ainsi que les critères de spécialité et de rattachement de ces mêmes établissements 29 ou encore le principe d'égalité des personnes morales entre elles.

Pour pouvoir mettre en oeuvre leurs compétences, les structures se voient également accorder d'importants transferts de moyens, et la réforme organise l'autonomie des ressources 30. La reconnaissance d'un pouvoir fiscal aux structures intercommunales permet aux organes de la communauté de voter les taux et de percevoir la taxe professionnelle, au lieu et place des communes. Les enjeux sont considérables et, à défaut d'avoir été posés en amont, ils se trouvent formulés à travers la question de la légitimité des organes intercommunaux.

B. De la nécessaire adaptation du principe de libre administration à la revendication de légitimité démocratique des structures intercommunales

L'actuel mode de désignation des organes de décision des structures de coopération a été maintenu par le texte de 1999 31. Le suffrage indirect constitue une réponse assurant la prévalence de principe du pouvoir communal, mais une telle pratique peut-elle perdurer alors que les citoyens restent totalement exclus du jeu politique? Lors des dernières élections municipales, les médias se sont emparés du problème pour évoquer " un troisième tour des élections et même un quatrième ". L'affirmation d'un pouvoir fiscal intercommunal aboutit à mettre en évidence les risques de dissociation entre électeurs et contribuables pour la démocratie locale. Une réforme électorale apparaît comme indispensable. Si les propositions se multiplient, il est important de prendre en considération le cadre des discussions, la nature des solutions et les éléments du compromis qui se dessinent, pour en déterminer les conséquences sur le plan constitutionnel.

La manière dont l'exigence de démocratisation des structures intercommunales est posée révèle, là encore, la recherche d'un compromis, en marge de toute discussion générale sur la portée de l'instauration du suffrage universel direct au niveau intercommunal. Or, l'affirmation d'un pouvoir démocratique d'agglomération est désormais régulièrement avancée, comme si la solution allait de soi. Déjà, la loi du 4 février 1995 préconisait l'application de la loi PLM aux structures à fiscalité propre 32 et la proposition est reprise lors de la discussion de la loi de 1999 33. Largement développée dans le rapport Mauroy 34, l'idée a été introduite dans les débats relatifs au projet de loi sur la démocratie de proximité actuellement en discussion.

Les choix dépendent largement de la stratégie retenue au regard des conséquences constitutionnelles d'une telle réforme. En effet, le législateur peut soit opter pour une solution moyenne qui évite le débat constitutionnel, soit au contraire favoriser une telle réflexion. Une telle option se trouve inscrite tant au niveau du champ d'application de la démocratie intercommunale qu'au niveau du mode d'élection. Le consensus paraît privilégier la première orientation, sans pour autant résoudre toutes les questions.

Il faut rappeler que " les collectivités territoriales de la République [...] s'administrent librement par des conseils élus ". Si rien n'est dit dans l'article 72 sur la nature du suffrage, ces élections politiques sont interprétées comme impliquant l'élection directe des assemblées locales par les citoyens 35. En marge des différentes précisions relatives à cette condition essentielle de la libre administration, il est important de voir que ce mode de désignation est étroitement lié à l'expression du pouvoir local et joue donc en faveur de cette reconnaissance au niveau intercommunal. Avec l'élection au second degré, il était possible d'ignorer la nature du pouvoir intercommunal et de le réduire à un simple aménagement d'une administration conjointe des communes membres de l'établissement. L'introduction du suffrage universel pour la désignation des organes communautaires impose de redéfinir la nature des relations entre communes et structures intercommunales et surtout de résoudre le défi de la pluralité des territoires et de leur représentation. En effet, à l'occasion de la loi PLM, le Conseil constitutionnel avait validé le principe de l'administration par plusieurs conseils à l'intérieur d'une même commune 36. Une telle référence montre l'ampleur des problèmes, sauf à admettre la création d'un niveau supplémentaire d'administration. La réforme oblige enfin à s'interroger sur l'hypothèse de l'élection du président de la communauté au suffrage universel direct. En l'absence de toute référence du texte constitutionnel au pouvoir exécutif local et à la différenciation entre organe délibérant et organe exécutif, il est possible de considérer que cette innovation majeure relève de la seule compétence du législateur, mais ce serait alors ne pas vouloir envisager les conséquences de la réorganisation de l'administration territoriale.

Les propositions actuelles tentent de gommer l'essentiel de la dimension constitutionnelle de la " supracommunalité ". Tout d'abord, un consensus se dessine pour n'appliquer le principe de l'élection au suffrage universel direct des organes communautaires qu'aux seules structures à fiscalité propre. Cette différenciation a le mérite, tout en consacrant un pouvoir d'agglomération, de préserver les intérêts communaux et d'empêcher une saisine éventuelle du Conseil constitutionnel. Elle consacre néanmoins la fin de l'uniformité du régime juridique des collectivités territoriales qui, sans avoir valeur constitutionnelle, traduisait le respect de l'égalité des personnes morales.

En ce qui concerne le choix de modes de scrutin, les solutions envisagées relèvent de deux modalités tout à fait différentes. La première formule consacre une élection par liste intercommunale, sur la base du territoire intercommunal 37; elle opère une rupture avec le système municipal. La deuxième consiste à faire coïncider l'élection des conseillers communautaires avec celle des conseillers municipaux ; en procédant à une élection sur une liste municipale, elle vise à conserver le lien avec les communes 38. Ce deuxième système permet de maintenir l'existence de la commune comme base de l'intercommunalité, tout en donnant une légitimité directe aux élus intercommunaux qui ne sont plus désignés par les conseils municipaux ; il assure la représentation de toutes les communes et préserve le lien politique entre la commune et l'intercommunalité. Cette solution est défendue par la majorité de la classe politique.

Quelles que soient les dimensions du compromis, la nécessité de redéfinir le statut des structures de coopération est incontournable et, avec lui, les règles de l'organisation territoriale. Une telle perspective peut-elle s'inscrire uniquement dans le cadre législatif ou relève-t-elle du champ constitutionnel? La réponse est à la fois juridique et politique. Le nouveau paysage territorial aboutit à trop de contradictions avec les principes constitutionnels pour justifier le choix de l'absence de débat. Il suppose une discussion sur la réalité du pouvoir communal et celle du principe de " libre administration " des communes, sur la différenciation des statuts juridiques entre territoires d'agglomération et territoires ruraux, sur les règles démocratiques et leurs implications quant au système d'administration territoriale et au rôle du Sénat.

Peut-on faire le silence sur le changement implicite en cours? Face aux ambiguïtés, la distinction entre statut législatif et statut constitutionnel apparaît dépassée. En raison du contexte politique, il est aisé de comprendre qu'il pouvait apparaître périlleux de proposer une réforme d'ensemble intégrant les conséquences institutionnelles de l'évolution, qu'il était souhaitable de procéder empiriquement et de déduire de la pratique les principes après une phase de transition. Si le choix de la méthode empirique présente des avantages, encore faut-il en connaître les limites face aux mutations qui touchent également l'organisation des départements et des régions et qui sont liées aussi à l'évolution des Communautés européennes. Dès lors, la réforme de l'article 72 de la Constitution paraît devoir s'imposer pour répondre aux mutations en cours.




1. Loi n° 99-586 du 12 juill. 1999, JO 13 juill. 1999, p. 10361.

2. Importance des lois sur l'aménagement du territoire et des législations en matière d'urbanisme: loi du 4 février 1995 d'orientation pour le développement et l'aménagement du territoire, loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

3. Il apparaît désormais impossible de penser la recomposition territoriale locale indépendamment des conséquences du rôle des Communautés européennes.

4. Loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, JO du 8 févr. 1992.

5. V. en particulier Assemblée nationale, rapport G. Gouzes, n° 1356 relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, 2 févr. 1999.

6. L'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 précise que: " Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.

Ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi.

Dans les départements et les territoires, le délégué du gouvernement a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. "

7. L'article 1 précise: " La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. "

8. Les notions de collectivités territoriales et de collectivités locales sont désormais interchangeables.

9. La Constitution de 1946 donne pour la première fois force constitutionnelle au principe de libre administration des collectivités territoriales, puis le principe est repris en 1958. Le Conseil consacre le caractère constitutionnel du principe " de libre administration ", notamment dans sa décision du 23 mai 1979 concernant la loi relative à au territoire de la Nouvelle-Calédonie, principe confirmé par la décision n° 82-137 DC du 25 février 1982 concernant la loi relative " aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ". Parmi les multiples décisions, on peut également mentionner la décision n° 82-138 DC concernant la loi portant statut particulier la région Corse.

10. B. Faure, " Existe-t-il un "un pouvoir local" en droit constitutionnel français? ", RD publ. 2000, p. 1539 et rappelant les propos de G. Vedel selon lesquels ce principe ressemble à un " premier principe immobile ", indifférent à l'intérêt de livrer le contenu d'un pouvoir local.

11. Il est notamment intéressant de se référer à la décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000 concernant la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU); J.-E. Schoettl, " Le Conseil constitutionnel et la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains ", AJDA, janv. 2001, p. 18.

12. L'article 24 de la Constitution de 1958 fait du Sénat " le représentant des collectivités territoriales de la République ".

13. Décision du 20 janv. 1984, n° 83-168 DC; décision du 29 mai 1990, n° 90-274 à propos du droit au logement; décision du 20 janv. 1993, n° 92-316 DC ou encore la décision relative à la loi SRU précitée...

14. Jurisprudence en ce sens du Conseil d'État.

15. Au nom de la simplification et de la cohérence le texte de 1999 réduit le nombre de catégories d'établissements publics en supprimant les communautés de villes et les districts et crée les communautés d'agglomération regroupant 50000 habitants au moins autour d'une ville-centre de 15000 habitants et redéfinit le statut des communautés urbaines, dont la création est subordonnée à la condition de 500000 habitants...

16. Le Sénat a obtenu la consultation préalable de la commission départementale de coopération intercommunale, avant tout initiative du représentant de l'État.

17. Art. L. 5214-1 du CGCT pour les communautés de communes, art. L. 5216-1 pour les communautés d'agglomération et art. L. 5215-1 pour les communautés urbaines.

18. Art. L. 5211-5-II du CGCT précise que " la création de l'établissement public de coopération intercommunale peut être décidée par arrêté... ".

19. À l'initiative du Sénat, la loi a subordonné cette extension du périmètre à l'accord des communes déjà engagées dans une communauté de communes dotées de la taxe professionnelle unique et de compétences renforcées.

20. DATAR, Aménager la France de 2020, Mettre les territoires en mouvement, La Documentation française, Paris, 2000.

21. Le contentieux qui a entouré la création de la communauté d'agglomération de Montpellier témoigne des enjeux essentiels qui caractérisent les prérogatives du représentant de l'État. Les conclusions du commissaire du gouvernement, sous TA de Montpellier du 15 novembre 2000, sont tout à fait révélatrices de l'ambiguïté de l'application de la législation adoptée en 1999.

22. En particulier Maurice Bourjol.

23. H. Groud, " L'intérêt communautaire au lendemain de la loi Chevènement ", AJDA 2000, n° 12, p. 967.

24. La communauté exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences suivantes... et suit une liste de compétences dont la légitimité est subordonnée à l'intérêt communautaire.

25. Art. L. 5215-20-I du CGCT pour les communautés urbaines et L. 5216-5-1-III du CGCT pour les communautés d'agglomération.

26. Art. L. 5214-16-IV du CGCT

27. Assemblée nationale, rapport Gouzes relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale, n° 1356, t. 1, p. 72.

28. Les critères objectifs de l'intérêt communautaire présents dans le projet de loi n'ont pas été retenus par les parlementaires.

29. En l'absence de dispositions constitutionnelle adaptées, c'est le juge administratif qui tente de traduire cette évolution en développant une jurisprudence constructive qui estime qu'en présence d'une intercommunalité de projet, il faut prendre en compte les compétences de la structure intercommunale dans sa globalité.

30. La loi opère une distinction importante entre les établissements à fiscalité propre et ceux qui dépendent des contributions des communes (les syndicats).

31. Il favorise le jeu des négociations entre les représentants des communes membres et la dynamique des jeux d'alliances prévaut sur la transparence décisionnelle et sur la démocratie. Une majorité des maires des communes membres sont également vice-président de la structure de coopération.

32. Loi 82-1169 du 31 déc. 1982 relative à l'organisation de Paris, Lyon, Marseille, JO du 1er janv. 1983.

33. Amendement déposé devant l'Assemblée nationale qui préconisait " l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires " ; il n'a pas été adopté.

34. Rapport au Premier ministre, Commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, Refonder l'action publique locale, La Documentation française, 2000.

35. Décision du Conseil constitutionnel du 18 nov. 1982, n° 82-146 DC sur la loi électorale municipale, in L. Favoreu et L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, 11e éd., 2001, p. 538.

36. Décision du Conseil constitutionnel du 28 déc. 1982, n° 82-149 relative à la loi du 31 déc. 1982 dite loi PLM: " Rien n'interdit au législateur d'instituer des divisions administratives au sein des communes, ni d'instituer des organes élus autres que le conseil municipal et le maire " et que " dès lors, si les dispositions précitées critiquées [...] dérogent pour les trois plus grandes villes de France, au droit commun de l'organisation communale, elles ne méconnaissent pas pour autant la Constitution. "

37. En procédant le même jour à l'élection des conseillers municipaux, puis à l'élection des conseillers communautaires selon un scrutin de liste à deux tours avec combinaison du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle.

38. Un seul bulletin de vote pour désigner les délégués communautaires et les conseillers municipaux selon le mode de scrutin pratiqué à Paris, Lyon et Marseille. Les candidats inscrits en début de liste siégeraient au conseil municipal et au conseil communautaire selon le système de la double candidature. V., déc. du Conseil constitutionnel du 28 déc. 1982, n° 82-149 DC, Rec. Cons. const., p. 76.