Textes à l'appui - Décisions de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégogine

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11 (Dossier : Bosnie-Herzégovine) - décembre 2001

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Affaire n° U 6/98

Recours en appel de M. Peter Juric

La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, en vertu de l'article VI.3 (b) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine et les articles 54 et 56 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, à la session tenue le 24 septembre 1999, a pris la décision suivante :

Décision

L'appel de M. Peter Juric de Banja Luka est accepté, et, en conséquence :

- le jugement de la Cour suprême de la Republika Srpska, n° Rev. 82/97, daté du 4 novembre 1997, et le jugement de la Cour supérieure de Banja Luka, GZ. 547/96, daté du 31 décembre 1996, sont annulés pour violation des droits constitutionnels de l'appelant selon l'article II paragraphes 2 et 3 (e), (f) et (k) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, du droit d'accès à un tribunal selon l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, du droit au respect du domicile selon l'article 8 de la Convention européenne, et du droit à la jouissance pacifique de la propriété selon l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention européenne ;

- le jugement du Tribunal communal de Banja Luka, n° P-1016/96, daté du 26 août 1996, est confirmé dans son dispositif suivant :

Il est ordonné au défendeur, M. D.S., de rendre à la possession de l'appelant M. Peter Juric, l'appartement de 42 m2 se situant à Banja Luka, rue Brace Potkonjaka 16, appartement 11, premier étage, libre de personnes et d'effets personnels, dans les 15 jours suivant ce jugement, sous peine d'exécution forcée.

Cette décision sera publiée au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, au Journal officiel de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et au Journal officiel de la Republika Srpska.

Motifs

I. Les faits

M. Peter Juric a interjeté appel devant la Cour constitutionnelle du jugement de la Cour suprême de la Republika Srpska, n° Rev. 82/97, daté du 4 novembre 1997.

La Cour constitutionnelle, le 19 août 1999, a demandé à M. D.S. de soumettre un mémoire en réponse aux allégations de l'appelant. La Cour n'a pas reçu sa réponse, et, par conséquent, la Cour a délibéré l'affaire sur la base de l'argumentation de l'appelant et des pièces de procédure ci-jointes.

L'appelant Peter Juric a présenté les faits suivants que le défendeur n'a pas niés :

M. Peter Juric bénéficie d'un droit au bail permanent pour un appartement de deux pièces, situé rue Brace Potkonjaka 16/I à Banja Luka. M. D.S., réfugié de Sanski Most, le 21 octobre 1995, a forcé l'appelant et sa famille à quitter cet appartement. Il occupe depuis cet appartement et empêche la famille de Peter Juric de réoccuper celui-ci.

M. Peter Juric s'est pourvu devant le Tribunal communal de Banja Luka, qui, le 26 août 1996, a établi que M. Peter Juric était propriétaire de l'appartement et qu'en conséquence, M. D.S. devait quitter cet appartement.

La Cour supérieure de Banja Luka, le 31 décembre 1996, a accepté la plainte de M. D.S. à l'encontre du jugement du Tribunal communal. D'après la décision de la Cour, seul un organe administratif est compétent pour décider sur cet acte, et non un tribunal ordinaire. M. Peter Juric s'est pourvu devant la Cour suprême de la Republika Srpska pour réviser le jugement de la Cour supérieure. La Cour suprême, le 4 novembre 1997, a confirmé le jugement de la Cour supérieure.

II. L'appel

L'appelant argue que le jugement de la Cour suprême de la Republika Srpska, daté du 4 novembre 1997, et le jugement de la Cour supérieure de Banja Luka, daté du 31 décembre 1996, ont violé son droit au respect de son domicile selon l'article 8 de la Convention européenne pour la sauvegarde des droits de l'homme, ainsi que son droit à la jouissance pacifique de sa propriété, selon l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention.

III. La recevabilité de l'affaire

En vertu de l'article VI.3 (b) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Cour constitutionnelle est compétente, à titre de juridiction d'appel, pour toutes les questions au titre de la présente Constitution afférentes à une décision de tout autre tribunal de Bosnie-Herzégovine. La Cour ne peut examiner un appel qu'après l'épuisement des voies de recours et à condition que l'appel soit introduit dans un délai de 60 jours, à compter de la date de notification du rejet du dernier recours introduit (art. 11 du règlement intérieur de la Cour).

La Cour constitutionnelle considère que le jugement de la Cour suprême de Banja Luka empêche M. Peter Juric de retourner à son appartement et d'intenter un procès à cet égard, ce qui soulève des interrogations relatives au respect de l'article 6, para. 1 de la Convention européenne, de l'article 8 de la Convention européenne et l'article 1 du Protocole 1 de la Convention européenne. D'après l'article II-2 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Cour constitutionnelle applique la Convention européenne et ses Protocoles directement en Bosnie-Herzégovine, lesquels priment sur toute autre loi. M. Peter Juric a interjeté appel dans le délai prévu par l'article 11 du règlement intérieur de la Cour.

La Cour, par conséquent, juge l'appel de M. Peter Juric recevable.

IV. Conclusion

La Cour constitutionnelle doit examiner si le jugement de la Cour suprême de la Republika Srpska, daté du 4 novembre 1997, a violé les droits de M. P.J. selon l'article 6, para. 1 de la Convention européenne, selon l'article 8 de la Convention européenne et l'article 1 du Protocole de la Convention européenne.

a) L'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne stipule :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil... »

Selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le droit au respect de son domicile appartient à la catégorie de « droit civil », au sens de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne (Cour européenne des droits de l'homme, Gillow c/ le Royaume-Uni, 21 nov. 1986, série A, n° 109, § 49). Par conséquent, la Cour constitutionnelle considère que le différend relatif à l'appartement de M. Peter Juric relève de l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne.

La Cour constitutionnelle souligne également que le droit d'accès à un tribunal représente un élément qui est inhérent au droit exprimé par l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne (Cour européenne des droits de l'homme, Golder c/ Royaume-Uni, 21 févr. 1975, série A, n° 18, § 36).

Ayant confirmé le jugement de la Cour supérieure de Banja Luka, daté du 31 décembre 1996, la Cour suprême de la Republika Srpska a exclu, par sa décision datée du 4 novembre 1997, toute possibilité pour l'appelant d'obtenir devant un tribunal ordinaire, une décision relative au différend concernant son appartement. Cependant, selon les articles 10 et 30 de la loi de la Republika Srpska relative aux logements (Journal officiel de la République socialiste de Bosnie-Herzégovine, nos 14/84 et 12/87 ; Journal officiel de la Republika Srpska, n° 19/93), les tribunaux ordinaires sont compétents pour décider sur cette question.

Cette conclusion ressort également du jugement de la Cour suprême de Bosnie-Herzégovine, Rev. n° 549, daté du 19 mai 1988. La Cour suprême a établi que, d'après l'article 10 de la loi mentionnée, les différends relatifs à la propriété d'un logement, sont généralement jugés par les tribunaux compétents, et les organes administratifs sont seulement compétents quand la loi le stipule expressément. En l'espèce, une telle compétence n'est pas précisée. L'appelant est empêché, par conséquent, d'un point de vue juridique, de se pourvoir devant des organes administratifs.

La Cour considère que le jugement de la Cour supérieure, confirmé par le jugement de la Cour suprême, empêche l'appelant de se pourvoir devant des organes judiciaires aussi bien que devant des organes administratifs. Le requérant est ainsi privé de toute possibilité d'obtenir une décision dans le différend relatif à son appartement. Par conséquent, ces jugements violent le droit de M. Peter Juric de se pourvoir devant un tribunal, selon l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne.

b) L'article 8 de la Convention européenne stipule :

" Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.

Il ne peut y avoir d'ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. "

D'après les informations soumises par l'appelant, que le défendeur n'a pas niées, l'appelant résidait de façon permanente avec sa famille dans l'appartement, rue Brace Potkonjaka 16/I à Banja Luka. Ni lui, ni sa famille, avaient l'intention de l'abandonner, mais M. D.S. les a forcés à le faire. L'appartement, sans doute, doit être considéré comme le foyer de la famille. La Cour constitutionnelle a déjà établi que le jugement de la Cour suprême de Banja Luka, daté du 4 novembre 1997, avait privé l'appelant de toute possibilité juridique pour faire valoir un retour à son appartement. Ce jugement est donc en conflit avec le droit au respect du domicile du requérant selon l'article 8, para. 1 de la Convention européenne.

Conformément à l'article 8, para. 2 de la Convention européenne, et d'après l'interprétation de la Cour européenne des droits de l'homme, une telle ingérence pourrait être justifiée si elle était « prévue par la loi », si elle poursuivait un objectif précis, qui était légitime selon ce paragraphe et si elle était « nécessaire dans une société démocratique » au vu de l'objectif susmentionné (déc. Gillow, loc. cit., § 48).

La Cour constitutionnelle rappelle sa conclusion que le jugement de la Cour suprême de Banja Luka, selon l'article 6 de la Convention européenne, n'est pas en conformité avec la loi de la Republika Srpska relative aux logements. Par conséquent, l'ingérence dans le droit de l'appelant au respect de son domicile n'était pas justifiée, car elle n'était pas « prévue par la loi » au sens du paragraphe 2 de l'article 8 de la Convention européenne. En conséquence, la Cour constitutionnelle considère que ce jugement a violé le droit de l'appelant au respect de son domicile selon l'article 8 de la Convention européenne.

c) L'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention européenne stipule :

" Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. "

Le droit au respect de son logement sous-entend, entre autres choses, le droit à une jouissance paisible et permanente de l'appartement, la possibilité pour les membres de la famille du titulaire du logement, d'obtenir le droit d'y loger après la mort de ce dernier ou si la fin de cette jouissance intervient pour toutes autres raisons, l'acquisition automatique du droit d'y loger par l'épouse du titulaire de la jouissance de l'appartement. La Cour constitutionnelle, par conséquent, considère que le droit au logement de l'appelant, au regard de son appartement, constitue un « bien » au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention européenne.

D'après la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention européenne englobe trois règles différentes : « La première règle, qui est exprimée dans la première phrase du premier paragraphe, qui est de nature générale, expose le principe de la jouissance paisible de la propriété. La deuxième règle, deuxième phrase du même paragraphe, est relatif à la privation de propriété qui est soumise à certaines conditions. La troisième règle, exprimée dans le deuxième paragraphe, permet aux pays signataires, entre autres choses, de contrôler l'usage de biens conformément à l'intérêt général, par la mise en oeuvre de lois que les pays signataires considèrent comme nécessaires pour atteindre ce but » (v. inter alia, Cour européenne des droits de l'homme, Sporrong et Lonnroth c/ Suède, 23 sept. 1982, série A, n° 52, § 61, et Scollo c/ Italie, 28 sept. 1995, série A, n° 315-C, § 26 avec d'autres références).

La Cour rappelle ses conclusions relatives aux articles 6 et 8 de la Convention européenne, d'après lesquelles le jugement de la Cour suprême de Banja Luka, daté du 4 novembre 1997, privait l'appelant de la possibilité de retrouver l'usage de son appartement de façon légale. Ce jugement a privé, par conséquent, l'appelant de sa propriété, au sens de la deuxième règle de l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention européenne. D'après cette disposition, cette privation peut seulement être justifiée par l'intérêt public et dans des conditions prévues par loi. La Cour constitutionnelle s'est cependant déjà prononcée sur le jugement de la Cour suprême de la Republika Srpska en le jugeant non-conforme à la loi de la Republika Srpska relative aux logements. Le jugement a également violé le droit de l'appelant à jouir pacifiquement de sa propriété, au sens de l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention.

Ayant établi la violation des droits de l'appelant selon les articles 6 et 8 de la Convention, et selon l'article 1 du Protocole n° 1 de la Convention, la Cour a décidé d'annuler la décision de la Cour suprême de la Republika Srpska, datée du 4 novembre 1997, et la décision de la Cour supérieure, datée du 31 décembre 1996, et de confirmer la décision du Tribunal municipal, datée du 26 août 1996, qui ordonne au défendeur D.S. de quitter l'appartement, rue Brace Potkonjaka 16/I, appartement n° 11 à Banja Luka, et de le rendre à M. Peter Juric dans un délai de 15 jours, sous peine d'exécution forcée de la décision.

La Cour constitutionnelle ordonne aux organes compétents de la Republika Srpska de permettre à M. Peter Juric de reprendre possession de son appartement.

D'après l'article II.4 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, les décisions de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine sont définitives et obligatoires.

La Cour constitutionnelle, en présence du Président de la Cour, Prof. Dr Kasim Begic, et des juges Marko Arsovic, Hans Danelius, Prof. Dr Louis Favoreu, Prof. Dr Joseph Marko, Maître Zvonko Miljko, Azra Omeragic et Mirko Zovko.

U 6/98
24 septembre 1999
Sarajevo

Président de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine Prof. Dr Kasim Begic

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Affaire n° U 1/99

⁽²⁾

« Loi sur le Conseil des ministres »

La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, en vertu de l'article VI.3 (a) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine et des articles 54 et 56 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, à la session tenue le 14 août 1999, a pris la décision suivante :

Décision

Les articles 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 19, 20, 21, para. 3, les articles 22, 24, 25, 26, 27, 28, et 29 de la loi sur le Conseil des ministres et les ministères de Bosnie-Herzégovine (Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, n° 4/94) ne sont pas conformes à la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

L'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine doit, dans un délai de trois mois, à compter de la publication de cette décision au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, mettre en conformité lesdites dispositions de la loi avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

Cette décision sera publiée au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, au Journal officiel de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et au Journal officiel de la Republika Srpska.

Motifs

1. M. Mirko Banjac, alors vice-président de la Chambre des représentants de l'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, a soumis, le 11 février 1999, une requête pour : 1. l'appréciation de la constitutionnalité de la loi sur le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine et les ministères de Bosnie-Herzégovine ; 2. l'annulation des actes de nomination des coprésidents du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine ; 3. l'annulation des actes de nomination du Vice-président, des ministres et des ministres adjoints du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine ; 4. l'abrogation de toutes les décisions et autres actes du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine « validés illégalement par la Chambre des représentants de l'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine, au jour de l'annulation de cette validation par la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine ».

[...]

3. Relativement à la requête concernant l'appréciation de la constitutionnalité de la loi sur le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine et les ministères de Bosnie-Herzégovine (Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, n° 4/97), une question préalable se pose : cette loi peut-elle être l'objet d'un litige, du point de vue de l'article VI.3 (a) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

D'après l'article VI.3 (a) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine a compétence exclusive pour régler tout différend découlant de la présente Constitution entre les entités ou entre la Bosnie-Herzégovine et une entité, ou entre des institutions de Bosnie-Herzégovine, et notamment, mais non limitativement pour dire si la décision d'une entité d'établir des relations spéciales parallèles avec un État voisin est conforme à la présente Constitution, en ce qui concerne notamment les dispositions touchant à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de la Bosnie-Herzégovine ; pour dire si une disposition quelconque du droit ou de la constitution d'une entité est conforme à la présente Constitution.

4. La Cour constitutionnelle a accepté que le requérant, demandant l'appréciation de la constitutionnalité de la loi sur le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine et les ministères de Bosnie-Herzégovine, et alléguant que l'article 6, para. 1 et 2 de la loi sur le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine et les ministères de Bosnie-Herzégovine ne sont pas conformes à l'article V.4 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, car le para. 1 utilise le terme le coprésident nommé par la présidence de Bosnie-Herzégovine, et le para. 2 débute par la fonction de vice-président qui n'est pas prévue par la Constitution, conteste toutes les dispositions de la loi qui définissent les fonctions de coprésidents et de vice-président du Conseil des ministres, et non pas seulement l'article 6.

Les dispositions sur les coprésidents et le vice-président du Conseil des ministres se retrouvent dans les articles 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 19, 20, 21 para. 3, et les articles 22, 24, 25, 26, 27, 28 et 29 de la loi contestée. Par conséquent, cette loi, entre autres choses, prévoit ce qui suit : l'article 3 stipule que deux coprésidents, le vice-président et trois ministres (des Affaires étrangères, des Affaires civiles et des Communications, du Commerce extérieur et des Relations économiques) constituent les membres du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine ; l'article 5 stipule que le Conseil des ministres est dirigé par le Président, et que les coprésidents alternent à la position de Président, conformément au règlement intérieur ; l'article 6 stipule que les coprésidents sont nommés par la présidence de Bosnie-Herzégovine, et que le vice-président, les ministres et les ministres adjoints sont nommés par les coprésidents, après l'avis préalable de la présidence, et que tous les membres du Conseil des ministres et tous les ministres adjoints entrent en fonction à la suite de l'approbation de la Chambre des représentants ; l'article 20 stipule que les décisions du Conseil des ministres entrent en vigueur après signature par les coprésidents et le vice-président. D'autres dispositions réglementent en détail les fonctions des coprésidents et du vice-président du Conseil des ministres, et, en conséquence, du Conseil des ministres dans son ensemble.

5. L'article V.4 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine définit le Conseil des ministres, composé du Président du Conseil des ministres et d'un certain nombre de ministres autant que de besoin, responsables de l'exécution des politiques et décisions de la Bosnie-Herzégovine dans les domaines de compétence des institutions de Bosnie-Herzégovine ; la présidence de Bosnie-Herzégovine nomme le Président du Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine, qui prend ses fonctions après l'approbation de sa nomination par la Chambre des représentants de l'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine ; le Président du Conseil des ministres nomme un ministre des affaires étrangères, un ministre du commerce extérieur et les autres ministres autant que de besoin (deux tiers au plus de tous les ministres peuvent provenir du territoire de la Fédération de Bosnie-Herzégovine), lesquels entrent en fonction après approbation par la Chambre des représentants ; le Président nomme également des ministres adjoints (qui n'appartiennent pas au même peuple constitutif que le ministre), et qui entrent en fonction après approbation par la Chambre des représentants.

Il suit de ce qui est indiqué ci-dessus, que les dispositions contestées de la loi définissant les coprésidents et le vice-président du Conseil des ministres ne sont pas conformes à la Constitution de Bosnie-Herzégovine, car la Constitution établit clairement la fonction traditionnelle de Premier ministre, nommant les ministres conformément à l'article V.4 de la Constitution. Il s'agit donc d'un cas d'inconstitutionnalité substantielle des dispositions législatives contestées, et la Cour constitutionnelle a donc statué comme indiqué dans le dispositif.

6. L'article 56 para. 2, 3 et 4 du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, relatif à une décision établissant la non-conformité à l'article VI.3 (a) et (c) de la Constitution, permet à la Cour de fixer un délai, ne dépassant pas trois mois, à l'autorité ayant adopté l'acte, pour lui permettre de le modifier de façon à ce qu'il soit en conformité avec la Constitution. En l'absence de modification de l'acte non-conforme dans le délai fixé, la Cour décide que les dispositions non-conformes cessent d'être applicables. Les dispositions non-conformes cessent d'être applicables au jour de la publication, dans le Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, de la décision de la Cour relative à la cessation d'applicabilité des dispositions non-conformes.

Prenant en considération lesdites dispositions du règlement intérieur de la Cour constitutionnelle, la Cour constitutionnelle fixe un délai de trois mois pour mettre en conformité avec la Constitution, la loi sur le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine et les ministères de Bosnie-Herzégovine avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine dès le jour de publication de cette décision au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine.

[...]

La Cour constitutionnelle, en présence du Président de la Cour constitutionnelle, Prof. Dr. Kasim Begic, et des juges Marko Arsovic, Hans Danelius, Prof. Dr. Louis Favoreu, Prof. Dr. Joseph Marko, Maître Zvonko Miljko, Azra Omeragic et Mirko Zovko.

U 1/99
14 août 1999
Sarajevo

Président de la Cour constitutionnelle
de Bosnie-Herzégovine Prof. Dr Kasim Begic

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Affaire U 9/00

⁽³⁾

« Loi sur la police des frontières »

La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, en vertu de l'article VI.3 (a) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine et des articles 54 et 56 de son règlement intérieur, à la session tenue le 3 novembre 2000, a pris la décision suivante :

Décision

La loi sur la police des frontières est déclarée conforme à la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

Cette décision sera publiée au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine, au Journal officiel de la Fédération de Bosnie-Herzégovine et au Journal officiel de la Republika Srpska.

Motifs

I. Quant à la procédure

1. Le 13 janvier 2000, le Haut Représentant pour la Bosnie-Herzégovine a adopté la loi sur la police des frontières de Bosnie-Herzégovine, publiée au Journal officiel le 26 janvier 2000 (O.G. 2/2000). Le 7 février 2000, onze membres de la Chambre des représentants de l'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine ont saisi la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine en vertu de l'article VI.3.a de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, pour qu'elle apprécie la constitutionnalité de la loi sur la police des frontières.

2. Les requérants soulèvent d'une part, que le Haut Représentant n'a pas de compétence normative pour imposer une loi en l'absence d'un vote de l'Assemblée parlementaire car, ni l'annexe 10 de l'accord-cadre général, ni le chapitre XI.b.2 de la Déclaration de Bonn, ne lui confèrent un pouvoir normatif ; d'autre part, les requérants contestent la constitutionnalité de la procédure suivie par la présidence de Bosnie-Herzégovine préalablement à l'adoption de la loi sur la police des frontières, notamment au regard des articles III.4, III.5.a et V.3, et la conformité de la loi sur la police des frontières avec les articles III.2 (c), III.3.a de la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

3. Par lettre du 21 février 2000, la Cour constitutionnelle a communiqué la requête au Haut Représentant et lui a donné la possibilité d'y répondre. Par un mémoire daté du 2 mai 2000, le bureau du Haut Représentant a présenté ses commentaires sur la requête.

II. Quant à la recevabilité

4. En vertu de l'article VI.3 (a) de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, la Cour constitutionnelle « a compétence exclusive pour régler tout différend découlant de la présente Constitution entre les entités ou entre la Bosnie-Herzégovine et une entité, ou entre des institutions de Bosnie-Herzégovine... ». L'article VI.3 (a) ajoute que « les différends ne peuvent être soumis à la Cour constitutionnelle que par un membre de la présidence, par le Président du Conseil des ministres, par le Président ou Vice-président de l'une ou l'autre chambre de l'Assemblée parlementaire, par un quart des membres de chacune des deux chambres de l'Assemblée parlementaire, ou par un quart de l'une des deux chambres législatives d'une entité ».

5. La loi sur la police des frontières a été imposée par le Haut Représentant de la Communauté internationale en Bosnie-Herzégovine le 13 janvier 2000 à défaut d'une adoption du projet de loi par l'Assemblée parlementaire, et ce alors que celle-ci a été saisie par la présidence de Bosnie-Herzégovine, lors de sa 62e session tenue le 24 novembre 1999. Dans ce cadre, la situation juridique du Haut Représentant n'est pas exceptionnelle : il y a eu de nombreux précédents tels que les mandats de la Société des Nations ou, dans une certaine mesure, l'Allemagne et l'Autriche après la Seconde guerre mondiale. Ainsi, bien que reconnus souverains, les États en question ont été placés sous administration internationale. Des autorités étrangères ont agi, au nom de la Communauté internationale, dans des États soumis à contrôle en se substituant aux autorités de ceux-ci. Les actes pris par les autorités internationales l'ont été souvent au nom des États sous contrôle.

Une telle situation s'apparente à une forme de dédoublement fonctionnel : une autorité relevant d'un ordre juridique déterminé, intervient dans un autre ordre juridique, en se dédoublant. Il en va de même pour le Haut Représentant : il a été investi de pouvoirs particuliers par la Communauté internationale et son action se situe normalement dans l'ordre juridique international, mais dans la présente situation, le Haut Représentant - dont les pouvoirs émanent de l'annexe 10 de l'accord-cadre général, des résolutions du Conseil de sécurité et de la Déclaration de Bonn, ainsi que l'exercice de ses pouvoirs, ne sont pas susceptibles d'être contrôlés par la Cour constitutionnelle - est intervenu dans l'ordre juridique de Bosnie-Herzégovine en se substituant aux autorités nationales. Dans ce cas, le Haut Représentant est une autorité de Bosnie-Herzégovine et ses actes, qui se substituent aux lois nationales, doivent être considérés comme des lois de Bosnie Herzégovine.

6. Ainsi, sans que soit examinée la nature des pouvoirs dont dispose le Haut Représentant réglés par l'annexe 10 de l'accord-cadre pour la paix en Bosnie-Herzégovine, la décision prise par celui-ci d'imposer l'adoption de la loi sur la police des frontières, à défaut d'un vote par l'Assemblée parlementaire, n'affecte pas la nature législative de la norme mise en cause, tant dans sa forme puisque ladite loi a été publiée comme telle au Journal officiel de Bosnie-Herzégovine le 26 janvier 2000 (O.G. 2/2000), que dans sa substance, laquelle, sans présumer de sa conformité à la Constitution, se rapporte bien à un domaine susceptible de relever de la compétence du législateur conformément à l'article IV.4 (a) de la Constitution de B-H. L'Assemblée parlementaire demeure libre, sous réserve du respect des procédures prévues à cet effet, de modifier à l'avenir tout ou partie du texte de loi.

7. Par ailleurs, la compétence dévolue à la Cour constitutionnelle de « veiller au respect de la Constitution » conformément à l'article VI.3, premier alinéa de la Constitution précisée par les paragraphes (a), (b), et (c) et confortée par l'article I.2 de la Constitution lequel dispose que « la Bosnie-Herzégovine est un État démocratique, régi par la primauté du droit et ayant des élections libres et démocratiques » impose à la Cour constitutionnelle de contrôler la conformité à la Constitution de tous les actes quel que soit leur auteur dès lors que ce contrôle repose sur une des compétences énumérées à l'article VI.3. de la Constitution.

8. L'Assemblée nationale de la République serbe, dans sa conclusion n° 01-1219 adoptée le 3 décembre 1999, ayant demandé à ce que le projet de loi sur la police des frontières proposé par la présidence soit révisé de façon à être conforme à la répartition des compétences entre l'État et les entités conformément à la Constitution de Bosnie-Herzégovine, onze membres de la Chambre des représentants de l'Assemblée parlementaire, soit un quart des membres de celle-ci, ont saisi la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine le 7 février 2000 pour contester la compétence normative du Haut Représentant, la constitutionnalité de la procédure suivie par la présidence de Bosnie-Herzégovine préalablement à l'adoption de la loi sur la police des frontières et la conformité de cette loi avec la Constitution de Bosnie-Herzégovine ; qu'ainsi un différend découlant de la Constitution de Bosnie-Herzégovine est bien constitué au sens de l'article VI.3 (a).

9. La compétence de la Cour constitutionnelle pour examiner la conformité à la Constitution de la loi sur la police des frontières imposée par le Haut-représentant agissant en tant qu'institution de Bosnie-Herzégovine est ainsi établie sur la base de l'article VI, alinéa 3 de la Constitution. En conséquence, la requête est recevable.

III. Quant au fond

10. La conformité à la Constitution de la loi sur la police des frontières est contestée par les requérants, au titre de l'article III.5 (a) qui dispose :

« La Bosnie-Herzégovine est compétente pour toutes les autres questions convenues par les entités, prévues par les annexes 5 à 8 de l'accord-cadre général, ou nécessaires en vue de préserver la souveraineté, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique et la personnalité internationale de la Bosnie-Herzégovine, conformément à la répartition des responsabilités entre les institutions de Bosnie-Herzégovine. D'autres institutions peuvent être établies en tant que de besoin pour assurer l'exercice desdites responsabilités. »

Contrairement aux prétentions des requérants, l'article III.5 (a) ne saurait être interprété comme imposant à la présidence de Bosnie-Herzégovine de déposer le projet de loi sur la police des frontières devant l'Assemblée parlementaire de Bosnie-Herzégovine avec l'accord préalable de l'Assemblée nationale de la République serbe. En effet, ledit article distingue trois hypothèses indépendantes l'une de l'autre : la Bosnie-Herzégovine est compétente (1) pour toutes les autres questions convenues par les entités, (2) les questions prévues par les annexes 5 à 8 de l'accord-cadre général, (3) les questions nécessaires en vue de préserver la souveraineté, l'intégrité territoriale, l'indépendance politique et la personnalité internationale de la Bosnie-Herzégovine, conformément à la répartition des responsabilités entre les institutions de Bosnie-Herzégovine conformément aux dispositions de l'article III.3 et III.5 de la Constitution. C'est en application de cette dernière disposition que la loi sur la police des frontières a été proposée par la présidence de Bosnie-Herzégovine à l'Assemblée parlementaire. Dans ce cadre, seul l'article IV.4 (a), qui prévoit que l'Assemblée parlementaire promulgue les lois nécessaires pour mettre en oeuvre les décisions de la présidence, doit être considéré. Cet article n'exigeant pas d'accord de la part des entités, la procédure suivie par la présidence de Bosnie-Herzégovine, préalablement à l'adoption de la loi sur la Police des frontières, n'est pas contraire à la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

11. La conformité de la loi sur la police des frontières aux dispositions de la Constitution de Bosnie-Herzégovine organisant la répartition des responsabilités entre l'État et les entités, est également contestée par les requérants au titre de l'article III.2 (c). Celui-ci dispose que « les entités garantissent la sûreté et la sécurité de toutes les personnes qui se trouvent sous leurs juridictions respectives, par le truchement des organismes civils responsables du maintien de l'ordre agissant conformément aux normes internationalement reconnues et dans le respect des libertés fondamentales et des droits de l'homme internationalement reconnus et mentionnés à l'article II ci-avant, et en prenant toutes autres mesures jugées opportunes ». L'article III.2 (c) ne saurait être interprété comme établissant une responsabilité exclusive des entités à contrôler les frontières internationales de l'État, mais autorise les entités à assumer la garantie de l'ordre public dans « leurs juridictions respectives ». En outre, la loi sur la police des frontières, dans ses articles 2, 4 et 5, garantit cette responsabilité des entités et prévoit une politique de coopération et d'assistance entre la police des frontières et les polices des entités, susceptible d'améliorer la garantie de l'ordre public dans les juridictions des entités.

12. La Constitution de Bosnie-Herzégovine énumère en outre, dans son article III.1, les domaines de responsabilités exclusives des institutions de Bosnie-Herzégovine qui mettent clairement à la charge de celles-ci toutes les activités externes de la Bosnie-Herzégovine, à savoir notamment la politique étrangère, la politique du commerce extérieur, la politique douanière, la politique monétaire, l'établissement et l'exploitation de moyens de communication communs et internationaux, le contrôle de la circulation aérienne. Plus particulièrement, l'article III.1 (f) et (g) dispose que relèvent de la responsabilité des institutions de Bosnie-Herzégovine, la législation et la politique d'immigration, concernant les réfugiés et le droit d'asile comme l'application du droit international et du droit pénal entre les entités, y compris les relations avec Interpol.

13. De plus, le principe fondamental du droit de l'État à son auto-préservation, inhérent à la notion de souveraineté de l'État implique le droit de celui-ci de prendre toute disposition nécessaire pour protéger son intégrité territoriale, son indépendance politique et sa personnalité internationale dans le respect des autres principes généraux du droit international, ce à quoi contribue dans le contexte de la Bosnie-Herzégovine l'établissement d'une police des frontières. La loi sur la police des frontières, assurant la mise en oeuvre de responsabilités relevant des institutions de Bosnie-Herzégovine, n'est donc pas contraire à l'article III.2 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine et se conforme aux responsabilités établies par l'article III.1 de la Constitution de Bosnie-Herzégovine complété par l'article III.5 de la Constitution.

14. La loi sur la police des frontières n'est pas contraire à la Constitution de Bosnie-Herzégovine.

La Cour a siégé dans la composition suivante :

le Président de la Cour : Prof. Dr Kasim Begic,

les juges : Hans Danelius, Prof. Dr Louis Favoreu, Prof. Dr Joseph Marko, Dr Zvonko Miljko, Azra Omeragic, Prof. Dr Vitomir Popovic, Prof. Dr Snezana Savic, Mirko Zovko.

Les juges suivants ont choisi de présenter une opinion séparée par rapport à la présente décision : Prof. Dr Vitomir Popovic et Prof. Dr Snezana Savic.

U 9/00
le 3 novembre 2000
Banja Luka

Président de la Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine Prof. Dr Kasim Begic