Ouverture des archives du Conseil constitutionnel

Martine de BOISDEFFRE - Cahiers du Conseil constitutionnel, hors série 2009 (25 ans de délibérations) - 30 janvier 2009

Directrice des archives de France



Monsieur le Président,

Messieurs les Présidents,

Mesdames et Messieurs les membres du Conseil Constitutionnel,

Monsieur le Vice-Président du Conseil d'Etat,

Monsieur le Procureur général près la Cour de cassation,

Mesdames et Messieurs,

Je voudrais tout d'abord vous dire l'honneur et le bonheur que j'éprouve à ouvrir, en votre compagnie, Monsieur le Président, ce colloque consacré à des travaux historiques portant sur le Conseil constitutionnel, cinquante ans après la création, par la Constitution du 4 octobre 1958, de cette institution, tout à fait nouvelle sinon révolutionnaire dans le paysage français d'alors.

L'honneur est évident, je ne m'y attarderai pas.

Le bonheur je l'avoue est d'abord personnel, sinon un peu égoïste.

Cette manifestation est l'occasion de retrouver de nombreux collègues, des professeurs amis mais aussi de combiner trois sujets d'un intérêt particulier à mes yeux : l'histoire, le droit et les archives. Plus largement ma satisfaction tient au fait que, si l'histoire du droit, celle des institutions, vont dès aujourd'hui, s'enrichir, c'est grâce à l'ouverture d'archives, en l'espèce celles du Conseil constitutionnel. Un tel colloque n'aurait pu en effet se tenir si n'étaient pas intervenues les lois relatives aux archives du 15 juillet 2008, en particulier la loi organique relative aux archives du Conseil constitutionnel. Il illustre, oh combien que ce sont des lois d'ouverture, apportant à ceux qui le contestent, un clair démenti.

A ceux qui le regrettent je dirai d'abord que mieux vaut ouvrir les sources dans le respect bien sûr des intérêts légitimes à protéger, que laisser fantasmer sur ce qui est fermé, secret.

Je rappellerai aussi qu'en toute hypothèse, si les archives sont sources essentielles de compréhension et d'histoire, il ne suffit pas de les lire pour détenir la vérité sur un événement ou un personnage. Le spécialiste, c'est-à-dire bien souvent l'historien, doit leur appliquer sa méthode d'analyse critique, de recoupement, de confrontation pour accomplir au mieux sa tâche et aider à l'établissement de ce que Paul Ricoeur appelle la « juste mémoire » ; pour d'autres disciplines, nous parlerions de juste interprétation.

Je voudrais maintenant sans vous infliger un exposé trop scolaire et fastidieux, vous décrire rapidement ce nouveau cadre juridique, en vous présentant successivement la loi ordinaire et la loi organique , la seconde se lisant en référence à la première le principe de rédaction retenu le montre – et s'inscrivant dans le même mouvement.

* * *

La loi ordinaire organise un accès plus rapide des citoyens aux archives publiques.

Les principales dispositions du texte de loi sur les archives de 2008 portent ainsi sur le raccourcissement des délais de communicabilité des archives publiques ; elles répondent à la demande de plus grande ouverture de ces dernières émanant des milieux universitaires et scientifiques mais aussi du grand public et des généalogistes.

La loi pose en effet le principe de la libre communicabilité des archives publiques en supprimant le délai minimum de trente ans qui figurait dans la loi de 1979. Elle s'aligne ainsi sur la tendance générale observée dans les principaux textes relatifs aux archives élaborés dans les grandes démocraties ; à titre d'exemple, ce principe de libre communicabilité figure dans le Freedom of information Act adopté en 2000 par la Grande-Bretagne et mis en œuvre façon effective au
1er janvier 2005. Cette disposition n'a pas qu'un caractère emblématique ; elle ouvre de fait à la communication une partie des documents produits dans le cadre administratif.

Ensuite, les délais spéciaux prévus pour les différents intérêts que la loi entend protéger et qu'elle ne permet pas de rendre communicables immédiatement, sont abaissés de façon sensible. Pour s'en tenir aux principales dispositions, c'est ainsi que le délai de communicabilité des documents portant atteinte au secret des délibérations du gouvernement et des autorités responsables du pouvoir exécutif, à la conduite des relations extérieures, à la monnaie et au crédit public, au secret en matière commerciale et industrielle, à la recherche des infractions fiscales et douanières ainsi qu'aux statistiques ne contenant pas de données relatives aux faits et comportements d'ordre privé, est fixé à vingt-cinq ans contre trente ou soixante ans précédemment. De la même façon, le délai relatif à la vie privée des individus, ou à la sûreté de l'Etat est ramené de soixante à cinquante ans. Il en va de même pour les documents dont la communication porterait atteinte au secret de la défense nationale ou aux intérêts fondamentaux de l'Etat dans la conduite de la politique extérieure.

Cet effort d'ouverture se traduit encore par une réduction du délai de communicabilité de cent à soixante-quinze ans pour les dossiers de procédures judiciaires, les minutes et répertoires des notaires sauf lorsqu'ils mettent en cause des mineurs dans ce cas, le délai de cent ans reste inchangé -,

Si les délais de communicabilité des archives publiques sont ainsi abaissés de façon sensible, en revanche, l'examen du projet de loi lors de réunions interministérielles puis par le Conseil d'Etat et les assemblées parlementaires a entraîné l'adoption de certains délais, plus contraignants, pour des raisons de sécurité publique.

Par exemple, un délai de cent ans a été adopté pour les documents couverts par le secret de la défense nationale « dont la communication est de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes nommément désignées ou facilement identifiables » ; sont de fait visées les activités des agents spéciaux, ce qui restreint la portée de cette disposition. Enfin, mesure qui a soulevé de nombreuses interrogations, une catégorie de documents devient incommunicable, « les archives publiques dont la communication pourrait favoriser la diffusion d'informations permettant de concevoir, fabriquer, utiliser, ou localiser des armes nucléaires, biologiques, chimiques ou toutes autres armes ayant des effets directs ou indirects de destruction d'un niveau analogue ». Il est possible certes de regretter que cette disposition figure dans une loi d'ouverture des archives publiques mais peut-on légitimement s'offusquer que de tels documents qui concernent directement la sécurité de nos concitoyens soient retirés de la communication ? Ces dispositions sont dictées en outre par les prescriptions des traités internationaux de non prolifération des armes de destruction massive.

En tout état de cause, les dérogations tant individuelles que générales, subsistent et permettent aux chercheurs d'avoir accès aux dossiers non librement communicables. Or on sait que les dérogations sont d'une manière générale, très libéralement accordées par la direction des archives de France après accord du service versant ainsi que le montrent aisément les statistiques de l'observatoire national des dérogations accessibles en ligne sur le site de la direction. La loi de 2008 conforte au demeurant les droits des chercheurs puisqu'elle fait obligation aux administrations détentrices d'archives publiques ou privées de motiver tout refus opposé à une demande de communication et qu'elle précise que le temps de réponse à une demande de consultation ne peut excéder deux mois à compter de l'enregistrement de la demande.

D'une manière générale, la loi sur les archives de 2008 comme le faisait déjà au demeurant la loi de 1979, entend par les délais spéciaux dérogeant au principe de libre communicabilité des archives publiques, protéger des intérêts comme la vie privée des personnes ou de la sécurité publique. Elle s'inspire par conséquent directement des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 modifiée et de la « jurisprudence » de la CADA, c'est-à-dire du corpus des avis émis par cette dernière, avis qui, d'une manière générale, mettent soigneusement en balance les avantages liés à la communication des documents demandés avec les inconvénients que cette même communication pourrait entraîner.

La loi était d'application immédiate quant aux délais de communicabilité. Il est à noter que ces derniers mois ont vu chuter de 50% les demandes de dérogations présentées aussi bien aux services départementaux d'archives qu'aux archives nationales. Ouverture et simplification de l'accès pour les usagers semblent donc, pour l'instant, confirmées.

La loi ordinaire traduit également un effort de modernisation de la gestion des archives publiques.

Au delà des règles nouvelles de communicabilité, elle met en œuvre différentes mesures destinées à faciliter le fonctionnement de l'administration des archives et à l'adapter aux exigences de la société contemporaine. La plus emblématique porte sur la collecte des archives des hommes politiques. Il est inutile d'insister sur l'intérêt que présentent ces papiers pour les chercheurs et la connaissance de l'histoire contemporaine. L'administration des archives, pour faciliter la collecte de ces fonds, les archives présidentielles comme celles des premiers-ministres, des ministres et de leurs conseillers, en l'espèce avec l'aide précieuse des secrétaires généraux du Gouvernement successifs, avait en effet développé depuis plusieurs années une procédure de protocoles réservant un droit de regard sur la communication de ces dossiers aux producteurs de ces documents ainsi qu'aux mandataires qu'ils pouvaient désigner. Valéry Giscard d'Estaing signa le premier de ces protocoles en 1981. La loi de 2008 refonde juridiquement ces protocoles et en précise les modalités.

Elle fixe également, question particulièrement importante, les conditions de coopération et de mutualisation des moyens consacrés à la gestion de leurs archives par les groupements de collectivités territoriales et les communes qui en sont membres.

Dans le domaine des archives privées, le texte adopté vise à améliorer la protection des archives privées classées comme archives historiques. Il étend en outre aux archives privées, comme aux archives historiques les dispositions de la loi du 10 juillet 2000 relative à la vente de gré à gré des objets mobiliers.

La loi organique du 15 juillet 2008 relative aux archives du conseil constitutionnel, qui en vertu de son article 2, est entrée en vigueur le 1 er janvier 2009 contient deux séries de dispositions importantes. D'une part elle applique douze articles de la loi ordinaire concernant les archives publiques, aux archives du Conseil constitutionnel.

Rappelons les principaux d'entre eux :

  • L'article L.212-1 qui dispose notamment que « les archives publiques sont imprescriptibles » et que « nul ne peut détenir sans droit ni titre des archives publiques ».
  • L'article L.212-2 qui distingue, à l'expiration de leur période d'utilisation courante, les documents qui doivent être conservés et ceux, dépourvus d'utilité administrative ou d'intérêt historique, destinés à l'élimination. La liste des documents destinés à l'élimination et les conditions de celle-ci « sont fixées par accord entre l'autorité qui les a produits ou reçus et l'administration des archives ».
  • L'article L.212-4 qui prévoit que les archives sélectionnées en application des articles L.212-2 et L.212-3 sont versées « dans un service public d'archives dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ».
  • L'article L.213-3 qui permet la consultation d'archives publiques avant l'expiration de ce délai, « dans la mesure où l'intérêt qui s'attache à la consultation de ces documents ne conduit pas à porter une atteinte excessive aux intérêts que la loi a entendu protéger ». « L'autorisation est accordée par l'administration des archives aux personnes qui en font la demande après accord de l'autorité dont émanent les documents ». « L'administration des archives peut également, après accord de l'autorité dont émanent les documents, décider l'ouverture anticipée de fonds ou parties de fonds d'archives publiques ».
  • Les articles L. 214-1, L. 214-3, L. 214-7, L. 214-5, et L. 214-9 qui répriment pénalement les infractions notamment aux dispositions de l'article L. 211-3, ainsi que la soustraction ou le détournement d'archives. Pour certaines personnes susceptibles d'être condamnées pénalement, l'article L. 214-10 permet en outre de leur interdire temporairement l'accès aux locaux de consultation d'archives publiques.

Ce faisant la loi organique exprime une volonté d'alignement sur le régime général des archives publiques, qui est à souligner et dont il convient de se féliciter. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 juillet 2008, a d'ailleurs notamment jugé que les missions reconnues à l'administration des archives à l'égard des archives du Conseil constitutionnel ne portent atteinte ni à l'indépendance de ce dernier ni au principe de la séparation des pouvoirs, consacrant ainsi la politique d'archivage résolue et exemplaire que nous menons depuis quelques années déjà en plein accord.

D'autre part, la loi organique fixe à vingt-cinq ans le délai d'accès aux archives du Conseil constitutionnel. Ces dispositions sont doublement intéressantes pour tous ceux qui s'intéressent à l'histoire du Conseil constitutionnel, à sa vie, à son fonctionnement.

En premier lieu, parce que le délai bref de vingt-cinq ans est à rapprocher du délai applicable aux délibérations du gouvernement et des autorités responsables du pouvoir exécutif ou à la conduite des relations extérieures, plutôt que du délai applicable aux autres juridictions françaises, qui reste plus long.

En second lieu, parce que les documents accessibles au terme de ce délai sont incroyablement riches. En effet, l'article 3 du décret du 13 novembre 1959 relatif à l'organisation du secrétariat général du Conseil constitutionnel dispose que le secrétaire général « établit un compte rendu sommaire des travaux » du Conseil. Or, depuis l'origine, c'est un compte rendu intégral des séances qui est tenu, et cela quelles que soient les séances. Il n'en va d'ailleurs pas de même pour le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation. Cet accès facilité aux archives du Conseil est largement justifié par l'intérêt général qui s'attache à la consultation de ces documents. Il s'explique aussi par une volonté de transparence, d'ouverture, que je tiens à saluer. Avec ce délai, grâce à lui, le Conseil ayant été mis en place le 5 mars 1959, ce sont en réalité les archives concernant la période 1959 – 1983 qui sont désormais accessibles. C'est-à-dire des sources essentielles pour la compréhension de la mise en place tout autant fonctionnelle que conceptuelle et jurisprudentielle du Conseil. Sans oublier que les archives suivantes peuvent être accessibles par dérogation.

Cette ouverture n'aurait pas été possible, sans l'engagement déterminé des trois derniers présidents :

Monsieur Yves Guéna, Monsieur Pierre Mazeaud, et Monsieur Jean-Louis Debré, efficacement assistés par leurs secrétaires généraux.

Je n'oublie pas non plus l'entier soutien apporté par l'ancien Président Monsieur Robert Badinter dans la discussion devant le Sénat.

Qu'ils en soient tous remerciés, pour aujourd'hui et pour demain, par une floraison de recherches, de travaux et de publications sur une institution majeure de notre pays.