Les délibérations 1974 - 1980 : Présentation
Dominique ROUSSEAU, Professeur à l'Université Montpellier I
Julien BONNET, Docteur en droit de l'Université de Montpellier I
Pierre-Yves GAHDOUN, Professeur à l'Université Jean Moulin – Lyon III
Cahiers du Conseil constitutionnel, hors série 2009 (25 ans de délibérations) - 30 janvier 2009
L'équipe de Montpellier avait pour mission d'analyser les délibérations de la période 1974-1980 ; 1974-1980 ! Ces deux dates sont importantes dans la mesure où elles couvrent, à quelques mois près, la durée du mandat du président Valéry Giscard d'Estaing. Sans vouloir surévaluer l'influence du contexte, et notamment du contexte politique, pour la compréhension des débats au sein du Conseil, il ressort clairement que deux faits politiques majeurs ont pesé sur les délibérations, et plus largement, sur la vie et le fonctionnement du Conseil pendant cette période : l'élection, pour la première fois sous la Vème République, d'un président de la République qui n'était pas issu de la famille gaulliste au sens strict et, évidemment, l'extension du droit de saisine à soixante députés ou soixante sénateurs par la révision d'octobre 1974.
En quoi l'élection de VGE va-t-elle influencer la vie du Conseil ? En ce qu'elle inaugure une forme de cohabitation avant l'heure entre le Palais de l'Élysée où siège un président libéral et le Palais Montpensier où siège une majorité de membres gaullistes ou post-gaullistes. Dont le président, Roger Frey, nommé par Georges Pompidou en février 1974. Roger Frey, qui était président du groupe UDR de l'Assemblée nationale au moment de sa nomination au Conseil et qui fut ministre de l'Intérieur de 1961 à 1967 ; pour cette raison peut-être, il confiera à ses collègues lors de la séance du 12 janvier 1977 consacrée à loi relative à la fouille des véhicules « que l'administration a toujours dans ses cartons d'innombrables textes de circonstances qui, en fait, ne servent à rien et dont l'adoption serait lourde de dangers ». Roger Frey donc qui, à la suite du décès de Georges Pompidou le 2 avril 1974, doit, en vertu de l'article 58 de la Constitution, surveiller le déroulement d'une élection présidentielle anticipée où son camp, le camp gaulliste, se divise.
La tension politique provoquée par cette situation trouve un écho, évidemment amorti par la majesté des lieux, dans les délibérations du Conseil d'avril 1974. Dans celle du 17 avril par exemple, après que le secrétaire général ait présenté la liste des candidats ayant recueilli plus de cent parrainages, le président Roger Frey pose à ses collègues la question suivante : « s'il apparaissait que certains candidats voudraient porter atteinte à la forme républicaine du gouvernement, contrairement aux dispositions des articles 2 et 89 de la Constitution, quelle position le Conseil prendrait-il ? » S'ensuit un débat animé, sur deux jours, les 17 et 18 avril, portant notamment sur les candidatures de Bertrand Renouvin, monarchiste, et surtout, René Dumont, écologiste. Certains membres – Pierre Chatenet et Paul Coste-Floret – soutiennent que le Conseil pourrait rejeter la candidature de René Dumont au motif qu'elle « n'a pour objet que de développer ses idées sur la protection de la nature » et qu'il « ne s'agit donc pas d'une véritable candidature mais d'un détournement de procédure, d'un abus de pouvoir ». Au final, le Conseil valide l'ensemble des candidatures mais il procède ou fait procéder par le secrétaire général à des vérifications sur le « sérieux » de quelques candidatures ; et surtout, ces débats montrent des membres du Conseil inquiets devant une multiplication des candidatures qui pourrait « fausser » le résultat d'une élection présidentielle très disputée et incertaine. La tension monte encore d'un cran dans la séance du 25 avril 1974 où Georges-Léon Dubois et René Brouillet dénoncent fermement la publication de sondages par le ministère de l'Intérieur – sondages « démontrant » que VGE était mieux placé que Jacques Chaban Delmas pour battre François Mitterrand au second tour – et plus encore la déclaration du ministre de l'Intérieur, Jacques Chirac, au micro d'Europe1 « disant que cette publication était due à une fuite mais qu'elle ne comportait aucun inconvénient bien au contraire » ; et, « face à cette désinvolture », ils invitaient le président à demander au Premier ministre de rappeler à l'ordre son ministre de l'Intérieur.
Dans ce contexte, l'élection de VGE représente un choc pour la famille gaulliste qui considérait l'Élysée comme un poste lui revenant « de droit ». Un choc qui, progressivement, provoque une réaction. Car le nouveau président de la République n'a pas de majorité ; ou, plus exactement, ses partisans sont minoritaires au sein de la majorité parlementaire dominée toujours par le parti néo-gaulliste. Dès lors, les conflits internes à la majorité présidentielle entre giscardiens et gaullistes vont fatiguer le septennat de VGE, de la démission de Jacques Chirac en août 1976 à son élection à la mairie de Paris contre le giscardien Michel d'Ornano en mars 1977 et à sa candidature à côté ou contre celle de VGE en 1981. Et ces conflits trouvent un écho feutré dans la vie du Conseil. Ainsi, la première saisine parlementaire – 1975 – ne vient pas de l'opposition de gauche mais de députés de la majorité présidentielle, hostiles à la loi relative à l'IVG ; ainsi, la première saisine d'un président de la République – 1976, élection de l'assemblée européenne au suffrage universel direct – a pour origine et pour objet de faire trancher par le Conseil le conflit politique interne à la majorité présidentielle entre gaullistes, souverainistes, et giscardiens, européanistes ; ainsi, la première censure du budget de l'État – 1979, loi de finances pour 1980 – est la conséquence de l'abstention des députés chiraquiens lors du vote de la première partie du budget présenté par Raymond Barre.
La délibération du 30 décembre 1976, consacrée à l'examen de la décision du Conseil des Communautés européennes relative à l'élection de l'assemblée européenne au suffrage universel direct, est exemplaire. Désigné par le président Roger Frey, le rapporteur, François Goguel (nommé par Georges Pompidou), présente un long rapport concluant à l'inconstitutionnalité de cette décision et par conséquent à la nécessité d'une révision de la Constitution préalable à la ratification de la décision du Conseil des Communautés ; après une suspension de séance – pour cause de déjeuner – Paul Coste-Floret (nommé par Alain Poher) demande, fait inhabituel, à présenter un contre-rapport concluant à la constitutionnalité de l'élection de l'assemblée européenne au suffrage universel direct. Aussitôt ce contre-rapport terminé, un débat animé s'ouvre entre les membres du Conseil et se termine par la mise en minorité de François Goguel grâce à l'usage par le président Roger Frey de sa voix prépondérante : 4 voix pour (François Goguel, Jean Sainteny – nommé par de Gaulle – René Brouillet – par Edgar Faure – et Henri Rey – par Achille Peretti) ; 4 voix contre (Paul Coste-Floret, Georges-Léon Dubois, Gaston Monnerville et Roger Frey) ; 1 abstention (Pierre Chatenet).
D'autres délibérations témoignent de ces échanges où les positions politiques affleurent derrière l'argumentation juridique. Au point que le président Roger Frey, lui-même partagé entre ses convictions et son souci de l'institution, rappelle plusieurs fois à ses collègues, comme lors de la séance du 27 avril 1977, que si « chacun d'entre nous a ses opinions et ses préférences, celles-ci doivent s'effacer lorsque nous sommes réunis autour de cette table ». Exemplaire à ce titre est le comportement de François Goguel qui, après avoir conclu à la constitutionnalité de la loi IVG, déclare à ses collègues : « j'en ai fini avec ce que j'avais à vous dire en qualité de rapporteur mais, si vous m'y autorisez, Monsieur le président, je voudrais ajouter à ce rapport que j'ai essayé de faire aussi objectif que possible, certaines remarques d'ordre personnel, et donc subjectif, qui n'ont pas de rapport direct avec le problème juridique qui nous est soumis mais que j'estime cependant nécessaire de formuler » ; et il avoue alors son hostilité personnelle, en tant que chrétien, à la liberté d'avortement. François Goguel récidivera le 30 décembre 1975 lorsque, après avoir conclu à la conformité à la Constitution de la loi appelant la population de Mayotte à dire par référendum si elle souhaitait rester française, il rappelle à ses collègues que l'ONU a reconnu le nouvel État comorien « dans son ensemble », c'est-à-dire, sans faire état du cas particulier de l'île de Mayotte et déclare alors : « je ne saurais vous dissimuler que je suis très loin d'être convaincu que ce nouveau référendum soit conforme à l'opportunité politique et je crains beaucoup que ses conséquences ne soient très fâcheuses ».
L'autre fait majeur de la période étudiée est, évidemment, la révision constitutionnelle d'octobre 1974 ouvrant à soixante députés ou soixante sénateurs le pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel. À part Maurice Duverger qui voit dans cette réforme « une once de démocratie », la doctrine l'analyse comme la véritable naissance du contrôle de constitutionnalité, comme le big-bang de la modernité constitutionnelle. Et, à lire les délibérations, notamment celles des 23 et 30 décembre 1974, il apparaît que ce sentiment est unanimement partagé par les membres du Conseil qui ont pleinement conscience de vivre une « mutation importante » de leur rôle et de leur position dans le paysage institutionnel. Mais, dans le même temps, cette réforme les inquiète. Et si François Goguel pense les rassurer en leur disant que les modalités du contrôle de la loi resteront les mêmes quels que soient les auteurs des saisines, il ne peut empêcher ses collègues de considérer que le Conseil ne pourra pas traiter les saisines parlementaires comme il traitait les saisines du Premier ministre ou des présidents des assemblées. D'où, régulièrement, des interrogations sur la procédure : si certains rapporteurs procèdent à des auditions, d'autres se plaignent « des nombreux coups de téléphone d'avocats parisiens » (séance du 22 novembre 1978 relative à la loi sur l'exécution des peines privatives de liberté) ou qualifient l'envoi par l'ordre des experts-comptables d'une consultation d'un professeur de droit « d'intervention corporative faisant apparaître clairement tout le danger qu'il y aurait pour le Conseil à répondre systématiquement à ces fausses saisines » (séance du 30 décembre 1977). Très fermement et avec l'assentiment de ses collègues, le président Roger Frey refuse, dans la séance du 6 juillet 1976, la représentation des parlementaires saisissants par un avocat au motif que « lorsque le Conseil statue en examen de conformité à la Constitution il ne s'agit pas d'une activité juridictionnelle et il n'y a dons pas de représentation possible dans ce domaine ». Ces propos renvoient à une interrogation plus profonde sur l'identité de leur institution ; alors qu'une partie de la doctrine considère avec Louis Favoreu que le Conseil est une juridiction, les membres en sont moins persuadés : « Nous ne sommes pas une juridiction » affirme, sans être contredit, Pierre Chatenet dans les séances du 30 décembre 1974 et du 15 janvier 1975. Car, avec la réforme de 1974, ils redoutent l'accusation de gouvernement des juges par la multiplication des principes constitutionnels qui viendrait limiter la liberté du législateur.
Il est révélateur, par exemple, que, lors de la première séance sur saisine parlementaire, le 15 janvier 1975, Roger Frey, engageant son autorité de président du Conseil, ait invité ses collègues à suivre un autre raisonnement que celui adopté en 1971 et à dire « que les principes affirmés dans le Préambule de 1946 et la Déclaration de 1789 ont une portée générale mais n'ont pas la valeur absolue de dispositions de droit positif ». Comme si la conjonction de la constitutionnalisation des droits fondamentaux en 1971 et de la saisine parlementaire en 1974 ouvrait la voie à une juridictionnalisation du Conseil et, à terme, à sa transformation en Cour suprême. Le président Roger Frey ne sera pas suivi et François Goguel et Paul Coste-Floret, pour une fois d'accord, lui répondront que « le Conseil a affirmé la valeur constitutionnelle du Préambule et qu'il ne peut y revenir ». Mais le président insistera sur l'importance du premier considérant de la décision IVG posant clairement et pour la première fois que le Conseil constitutionnel n'a pas un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement.
Au demeurant, l'interrogation sur le bien-fondé ou sur la portée de cette constitutionnalisation n'a pas disparu ; elle revient régulièrement, en 1986 sous la plume du ministre de la Justice, Albin Chalandon, ou en 1993, lorsque Édouard Balladur déclare qu'il est regrettable que le Conseil apprécie la loi « au regard de principes généraux, parfois plus philosophiques et politiques que juridiques et conçus à des époques différentes de la nôtre ».
Ce souci d'éviter le gouvernement des juges peut cependant conduire à des décisions « paradoxales ». Ainsi de la fameuse délibération du 24 décembre 1979 qui devait aboutir à la censure de la loi de finances pour 1980. Alors que le rapporteur, André Ségalat, reconnaissait l'irrégularité manifeste de la première phase de la procédure législative, il recommandait une décision de conformité en raison « des conséquences qu'aurait une annulation pour les finances de l'État » ; faisant les louanges d'un rapport sans faille, le président Roger Frey fait toutefois remarquer, dans un style très solennel, que la « mission du Conseil est de sauvegarder les institutions, elle ne peut être remplie que par un Conseil debout dont le crédit doit rester intact même si les conséquences pratiques d'une décision peuvent entraîner quelque gêne ; dans une affaire semblable, il faut penser à l'avenir, à l'intérêt général et au bien commun ; ce sont toutes ces considérations qui me conduisent à estimer qu'une décision laxiste serait extrêmement funeste ». Et, à cinq voix contre quatre, la décision de non-conformité est finalement adoptée, selon le vœu du président.
Au total, toutes les questions aujourd'hui toujours débattues – étendue des normes de référence, identité de l'institution, qualité de la procédure, conséquences « politiques » des décisions, ... – prennent corps dans les délibérations de cette période, délibérations qui sont la véritable grammaire de la jurisprudence à venir du Conseil. Et qui révèlent souvent plus de surprises que les décisions elles-mêmes ! Pour mesurer la popularité des différentes œuvres exposées dans son musée, le directeur diligente une enquête « sortie d'exposition » ; le résultat est clair : les grandes œuvres sont classées en premier. Doutant de la sincérité des réponses, il entreprend alors de mesurer ... l'usure du parquet devant les toiles et découvre que les œuvres les plus renommées n'étaient pas les plus observées ! Peut-être les archives du Conseil sont-elles de cette « usure du parquet » : les délibérations montrent que les grandes œuvres jurisprudentielles n'ont pas nécessairement été le fruit de débats passionnés au Conseil et que, à l'inverse, certaines « petites » décisions ont été l'occasion de « grandes » délibérations. Preuve qu'il reste sans doute des toiles de maître à découvrir en lisant les futures délibérations du Conseil !