Introduction : 50 ans de contrôle de constitutionnalité en Europe

Franco BILE - Cahiers du Conseil constitutionnel, hors série - Colloque du Cinquantenaire, 3 novembre 2009

Président de la Cour constitutionnelle italienne


Le modèle "européen" du contrôle de constitutionnalité, qui désigne le contrôle de constitutionnalité exercé par une juridiction constitutionnelle unique et spécialisée (et représente ainsi une alternative au contrôle diffus tel qu'il est solidement implanté aux États-Unis), date de l'époque précédant le premier conflit mondial et se rattache à la construction théorique d'Hans Kelsen, concrétisée dans la Constitution autrichienne de 1920. Mais c'est au cours de ces cinquante dernières années que le modèle a connu une formidable expansion, laquelle peut être distinguée en deux phases.

La première phase s'est déroulée dans la partie occidentale du continent à l'issue de la Seconde Guerre mondiale. L'Europe, qui sort alors de l'expérience des dictatures, est méfiante à l'égard de l'idée de souveraineté absolue de la loi et envisage progressivement la possibilité d'un contrôle de constitutionnalité. En 1946, la Cour constitutionnelle autrichienne est rétablie; naissent ensuite les Cours constitutionnelles prévues par la Constitution italienne de 1947 et par la Loi fondamentale de la République fédérale allemande de 1949, ainsi que le Conseil constitutionnel français, crée par la Constitution de 1958; suivent enfin les Tribunaux constitutionnels institués par la Constitution portugaise de 1976 et par la Constitution espagnole de 1978.

La seconde phase a débuté, pour sa part, dans les années quatre-vingt-dix, lorsque la quasi totalité des pays d'Europe orientale, en adoptant le système de la démocratie libérale, se sont dotés de véritables juridictions constitutionnelles. Le tableau est complété par les Cours européennes (Cour de Luxembourg et de Strasbourg) qui se prononcent également dans des matières constitutionnelles.

La légitimité des organes qui exercent le contrôle de constitutionnalité découle – d'une part – de leur intégration dans l'architecture constitutionnelle des États démocratiques actuels et – d'autre part – de la manière dont ils exercent leurs pouvoirs, et en particulier, de la justesse avec laquelle ils garantissent concrètement l'État constitutionnel. Ainsi, par exemple, la Cour italienne doit beaucoup au travail de "révision" de la législation de la période pré-fasciste et fasciste qu'elle a accompli durant ses premières années d'activité.

Les deux illustres intervenants qui prendront la parole d'ici peu pourront certainement éclairer les deux sujets suivants: le rapport entre le contrôle de constitutionnalité des lois et l'idée de démocratie que ce dernier implique et exprime; et l'exercice concret du contrôle de constitutionnalité par la juridiction constitutionnelle, et plus particulièrement par la juridiction constitutionnelle espagnole, laquelle a assumé, en relativement peu de temps, le rôle institutionnel important qui lui est unanimement reconnu.

En un demi-siècle, les Cours constitutionnelles européennes ont fait usage d'un bon nombre de potentialités dont la justice constitutionnelle jouit et ont ainsi accru le domaine et l'efficacité du contrôle de constitutionnalité.

En France, le rôle du Conseil constitutionnel a connu une extension en 1971 avec l'incorporation dans le bloc de constitutionnalité du Préambule de la Constitution de 1946[1], puis en 1974 avec l'institution de la saisine parlementaire. En Italie, le paramètre du contrôle de constitutionnalité s'est élargi dès le moment o ù (du fait de la réforme constitutionnelle de 2001 et des arrêts de la Cour constitutionnelle n° 348 et n° 349 de 2007) les dispositions de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ont été prises en compte lors de l'examen de la constitutionnalité de la loi interne. La même chose s'est produite en Espagne, selon le Tribunal constitutionnel, pour les traités en matière de droits fondamentaux et de libertés (art.10, al.2 C.).

En outre, les organes de justice constitutionnelle ont élaboré une large typologie de décisions par lesquelles ils peuvent éliminer non seulement des fragments textuels d'une loi, c'est-à-dire des dispositions ou parties de dispositions, mais également des fragments normatifs, ou compléter une loi (en la déclarant inconstitutionnelle «dans la partie où elle ne prévoit pas» quelque chose), ou encore la modifier (en la déclarant inconstitutionnelle «dans la partie où elle prévoit» une chose « au lieu de» une autre.

Ce type de décisions a toutefois eu pour effet d'amplifier l'impact des décisions des Cours constitutionnelles sur l'opinion publique, d'accro ître le pouvoir discrétionnaire de ces organes au niveau de l'interprétation et de la prise de décision, et d'augmenter le risque que les décisions rendues soient perçues comme étant "créatives", ou pire, "politiques".

Par conséquent, il faut que les Cours constitutionnelles et leurs juges ne soient pas, et n'apparaissent pas, acteurs du conflit politique, mais démontrent concrètement que la justice constitutionnelle tend exclusivement à la garantie de la Constitution. Dans cette perspective, il pourrait être utile (avec le concours de la doctrine) de déterminer avec le plus de clarté possible les critères permettant de trouver un équilibre entre des principes constitutionnels antagonistes, de rationaliser ceux déjà utilisés, et de définir les critères du contrôle portant sur le caractère raisonnable de l'action du législateur. Cela contribuerait à répandre l'idée selon laquelle les Cours constitutionnelles disent et ne créent pas le droit, leurs décisions n'étant pas le fruit de l'arbitraire, mais d'un raisonnement juridique enraciné dans la Constitution et élaboré au fil des années par la jurisprudence constitutionnelle.



[1] Dans la décision historique du 16 juillet 1971, le Conseil constitutionnel inclut dans le bloc de constitutionnalité la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Cette décision a ainsi transformé le Conseil en un juge compétent pour censurer les lois portant atteinte aux droits fondamentaux.