Conseil constitutionnel et jurisprudence de la CEDH

Hélène SURREL - Professeur, Sciences Po Lyon, IDEDH, EA 3976

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 49 - octobre 2015 - p. 221 à 230

Les droits procéduraux

La décision n° 2015-474 QPC, Société ICADE, du 26 juin 2015 permet de revenir sur la consécration par le Conseil, au titre de la garantie des droits visée à l’article 16 de la Déclaration, de la notion d’« effets qui peuvent légitimement être attendus » de situations légalement acquises, notion proche du concept autonome d’espérance légitime dégagé par la Cour européenne des droits de l’homme(1) . En l’absence de créance certaine, l’espérance légitime d’obtenir la jouissance effective d’un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole 1 est reconnue s’il existe « une base suffisante en droit interne tel qu’interprété par les juridictions internes » autorisant à « qualifier la créance du requérant de ‘‘valeur patrimoniale’’ aux fins de l’article 1 du Protocole 1 »(2) . Le critère décisif réside donc dans l’existence d’une base légale inconditionnelle et non contestée. Or, pareille espérance peut, bien évidemment, être anéantie par une loi rétroactive mettant en jeu des droits patrimoniaux. Aussi une telle loi ne peut-elle être jugée compatible avec la Convention européenne qu’en présence « d’impérieux motifs d’intérêt général » qui, comme pour les lois de validation(3) , ne peuvent être exclusivement financiers(4) . Dans une perspective proche, le Conseil rappelle ici qu’il est, certes, « à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions ( ) (mais,) ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ; qu’en particulier, il ne saurait, sans motif d’intérêt général suffisant, ni porter atteinte aux situations légalement acquises ni remettre en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » (cons. 12)(5) .

En l’espèce, la société requérante avait opté pour le régime des sociétés d’investissements immobiliers cotées (SIIC) avec effet au 1^er janvier 2003 et s’était acquittée de son imposition de manière fractionnée. Par la suite, en raison d’opérations de restructuration – absorption de sociétés par la requérante –, l’imposition assise sur les plus-values latentes constatées à l’occasion de ces opérations avait été liquidée au taux applicable en 2007 et acquittée en quatre fractions égales en 2007, 2008, 2009 et 2010, mais la société ICADE était redevable de cotisations supplémentaires d’impôt sur les sociétés en raison d’un rehaussement de la base des plus-values latentes et d’une hausse du taux appliqué, pour les exercices clos en 2009 et 2010. En effet, l’article 208 C ter du code général des impôts (CGI) consacre un mécanisme d’étalement du paiement de l’impôt, ce qui implique que les règles de liquidation à appliquer sont celles qui sont en vigueur pour chacune des années d’étalement et non celles en vigueur au moment du fait générateur de l’imposition. Ainsi le litige portait-il sur l’imposition en 2009 et 2010 de fractions de plus-values latentes afférentes à des actifs devenus éligibles à l’exonération en 2007 donc postérieurement à l’exercice de l’option pour le régime fiscal des SIIC. S’étant vue refuser la décharge de ces cotisations supplémentaires, la société ICADE contestait la constitutionnalité des deux premières phrases de l’article 208C ter du CGI - dans sa version issue de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006, applicable à l’année du fait générateur de l’imposition - qui définissent les règles d’assiette relatives à l’imposition des plus-values latentes lorsque les actifs auxquels elles sont afférentes deviennent éligibles à l’exonération postérieurement à l’exercice de l’option pour le régime des SIIC, règles qui sont différentes de celles appliquées pour les plus-values latentes constatées lors de l’exercice de l’option. Aux termes de ces dispositions, la société concernée doit, en effet, réintégrer à son résultat fiscal soumis à l’impôt sur les sociétés une somme correspondant à la plus-value latente afférente à ces actifs, réintégration effectuée par parts égales sur une période de quatre ans. Comme pour les plus-values latentes constatées lors de l’exercice de l’option, l’imposition est liquidée au taux réduit fixé par le IV de l’article 219 du CGI, mais, à la différence de ces dernières, l’imposition de chacune des quatre fractions est effectuée au taux applicable pendant l’année de réintégration. Aussi le Conseil juge-t-il que, lors de l’exercice de l’option pour le régime des SIIC, « les sociétés ne pouvaient attendre l’application des règles d’imposition prévues par l’article 208 C du code général des impôts aux plus-values latentes postérieures à l’exercice de l’option » (cons. 13). En effet, d’une part, il n’existait pas, en 2003, de disposition spécifique applicable aux plus-values latentes constatées par une société ayant opté pour le régime des SIIC postérieurement à l’exercice de cette option et, d’autre part, la nouvelle règle contenue dans l’article 208C ter du CGI, applicable aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2004, était connue depuis l’adoption de la loi de finances pour 2005 du 30 décembre 2004. Partant, les dispositions litigieuses « n’ont pas porté atteinte à des situations légalement acquises, ni remis en cause les effets qui peuvent légitimement être attendus de telles situations » (cons. 13).

Si, comme en atteste cette décision, le Conseil requiert seulement un « motif d’intérêt général suffisant » et non, comme la Cour européenne, un « motif impérieux d’intérêt général », pour juger une loi rétroactive conforme à la Constitution, son contrôle paraît néanmoins équivalent. Ainsi en est-il, par exemple, lorsqu’il censure l’application de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus aux revenus ayant fait l’objet de prélèvements libératoires de l’impôt sur le revenu au motif que « le législateur a remis en cause les effets qui pouvaient être légitimement attendus par les contribuables de l’application du régime des prélèvements libératoires », sa volonté d’augmenter les recettes fiscales ne constituant pas « un motif d’intérêt général suffisant »(6) .

Étaient en cause, dans la décision n° 2015-467 QPC, M. Mohamed D., du 7 mai 2015, certaines contraventions – essentiellement au code de la route – qui peuvent faire l’objet d’une procédure simplifiée d’amende forfaitaire et pour lesquelles l’action publique est éteinte par le paiement de l’amende (article 529, alinéa 1, du code de procédure pénale (CPP)). À défaut de paiement ou de requête en exonération dans un délai de quarante-cinq jours, l’amende est majorée de plein droit et recouvrée en vertu d’un titre exécutoire (article 529-2, second alinéa, du CPP). Cependant, le contrevenant peut, dans les trente jours suivant l’envoi de l’avis d’amende forfaitaire majorée, former auprès du ministère public une réclamation motivée qui a pour effet d’annuler le titre exécutoire et dont la recevabilité est subordonnée à la production de l’avis d’amende forfaitaire majorée en cause (article 530 du CPP). En l’espèce, le requérant estimait, d’une part, que l’obligation de joindre l’avis d’amende forfaitaire majorée alors que ce dernier n’était pas systématiquement adressé au contrevenant violait les droits de la défense et, d’autre part, que l’absence de voie de recours contre la décision par laquelle l’officier du ministère public rejette pour irrecevabilité une réclamation sur ce fondement méconnaissait le droit à un recours juridictionnel effectif. Ainsi appelé à examiner la constitutionnalité du troisième alinéa de l’article 530 du CPP – « La réclamation doit être accompagnée de l’avis d’amende forfaitaire majorée correspondant à l’amende considérée » – au regard de l’article 16 de la Déclaration, le Conseil relève que le contrevenant peut présenter une requête en exonération ou former une réclamation pour s’opposer au paiement de l’amende forfaitaire majorée et estime que l’envoi de l’avis, « nécessaire à l’identification de la poursuite visée par la réclamation », est justifié « par l’objectif de bonne administration de la justice et n’apporte aucune restriction aux droits de la défense » (cons. 6). En revanche, il formule par ailleurs une réserve d’interprétation, considérant que le droit à un recours juridictionnel effectif exige que la décision du ministère public déclarant la réclamation irrecevable au motif qu’elle n’est pas accompagnée de l’avis en cause « puisse être contestée devant le juge de proximité, soit que le contrevenant prétende que, contrairement aux prescriptions du deuxième alinéa de l’article 530, l’avis ne lui a pas été envoyé, soit qu’il justifie être dans l’impossibilité de le produire pour des motifs légitimes (cons. 7). Il est vrai que, en l’absence d’avis, l’administration n’a pas l’obligation de justifier de son envoi à l’intéressé. Cette position, en harmonie avec le standard conventionnel, s’inscrit dans le droit fil de la décision 2010-38 QPC, M. Jean-Yves G., du 29 septembre 2010, dans laquelle le juge constitutionnel avait considéré, à propos de la constitutionnalité de l’article 529-10 du CPP, que “le droit à un recours juridictionnel effectif impose que la décision du ministère public déclarant irrecevable la réclamation puisse être contestée devant la juridiction de proximité ; qu’il en va de même de la décision déclarant irrecevable une requête en exonération lorsque cette décision a pour effet de convertir la somme consignée en paiement de l’amende forfaitaire” (cons. 7). La formulation de cette réserve d’interprétation avait alors permis la réception de la jurisprudence européenne, la Cour ayant considéré à propos d’une situation analogue, dans l’arrêt Peltier c. France du 21 mai 2002, que “le droit d’accès du requérant à un tribunal (avait) été atteint dans sa substance même, sans but légitime et de manière disproportionnée”, emportant, dès lors, violation de l’article 6 § 1 du fait de la privation, “pour des raisons illicites, du contrôle de pleine juridiction sur la réalité de l’infraction à l’origine de l’amende forfaitaire” (§ 37 et § 39)(7) . Cette procédure a d’ailleurs fait l’objet d’un contentieux assez abondant devant la Cour de Strasbourg qui a conclu, à plusieurs reprises, à la violation de l’article 6 § 1(8) .

Plusieurs garanties du droit à un procès équitable étaient par ailleurs en cause dans la décision n° 2015-461 QPC, Mme Christine M., épouse C., du 24 avril 2015, dans laquelle était contestée, au regard du principe d’égalité et du droit à un recours juridictionnel effectif, la constitutionnalité de l’article 698-2, alinéa 1, du CPP, selon lequel, pour les crimes et délits commis par les militaires en temps de paix, la victime peut seulement mettre en mouvement l’action publique par la voie de la constitution de partie civile devant le juge d’instruction et non par la voie de la citation directe, et celle de l’article 698-1, alinéas 1 et 2, du CPP qui impose au ministère public, sauf en cas de flagrance, de solliciter l’avis du ministre de la défense avant tout acte de poursuite en cas de crime ou délit commis par un militaire en temps de paix, et ce, à peine de nullité de la procédure. Le Conseil écarte les deux griefs en l’absence de discriminations et d’« atteinte substantielle » au droit à un recours juridictionnel effectif. Après avoir relevé qu’en raison des « contraintes inhérentes à l’exercice de leur mission par les forces armées », le législateur a entendu « limiter, en matière délictuelle, le risque de poursuites pénales abusives exercées par la voie de la citation directe en imposant une phase d’instruction préparatoire », il écarte le grief, soulignant que la victime conserve néanmoins la possibilité de se constituer partie civile devant le juge d’instruction et d’exercer l’action civile pour obtenir réparation du dommage en cause (cons. 7). S’agissant de la demande d’avis au ministre de la défense préalablement à la mise en mouvement de l’action publique, de prime abord problématique, le Conseil relève, en écho avec les exigences européennes relatives à l’indépendance du « tribunal » à l’égard de l’exécutif(9) et à l’égalité des armes(10) , que l’avis - qui permet de porter « à la connaissance de l’institution judiciaire les spécificités du contexte militaire des faits à l’origine de la poursuite ou des informations particulières relatives à l’auteur présumé eu égard à son état militaire ou à sa mission » - n’est pas demandé en cas de crime ou de délit flagrant, « ne lie pas le ministère public dans l’appréciation de la suite à donner aux faits » et, figurant au dossier de la procédure, « peut être discuté par les parties » (cons. 8). Il souligne, enfin, qu’en cas d’annulation de la procédure, les poursuites peuvent être reprises après régularisation de l’omission de la demande d’avis et, qu’à défaut, la victime conserve la possibilité de mettre en mouvement l’action publique en se constituant partie civile devant le juge d’instruction et peut également exercer l’action civile. Dans ces conditions et au regard de la marge nationale d’appréciation concédée en ce domaine, les limitations apportées au droit d’accès à un tribunal au sens de la Convention ne semblent pas de nature à porter atteinte à la « substance même » de ce droit(11) .

Le principe d'égalité

Confronté, dans la décision n° 2015-463 QPC, M. Kamel B. et autre, du 9 avril 2015, à une différence de traitement directement fondée sur la nationalité, touchant à la délicate conciliation entre l’impératif de sécurité et le respect des droits fondamentaux, le Conseil exerce un contrôle particulièrement restreint, se limitant quasiment à la seule vérification de l’existence d’un but légitime. Son contrôle fait, cependant, écho à celui de la Cour européenne des droits de l’homme qui, dans le domaine en jeu, se montre très respectueuse du principe de subsidiarité. Était en cause, en l’espèce, la constitutionnalité du 1 ° de l’article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure lequel subordonne la délivrance de l’agrément pour exercer à titre individuel l’une des activités privées de sécurité visées à l’article L. 611-1 – la surveillance et le gardiennage, le transport de fonds, la protection physique des personnes et celle des navires -, ou pour diriger, gérer ou être l’associé d’une personne morale exerçant une telle activité, à la possession de la nationalité française ou de celle d’un État membre de l’Union européenne ou d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen. Examinant la différence de traitement litigieuse au regard de l’article 6 de la Déclaration, la juridiction constitutionnelle relève que « le législateur a ainsi entendu assurer un strict contrôle des dirigeants des entreprises exerçant des activités privées de sécurité qui, du fait de leur autorisation d’exercice, sont associées aux missions de l’État en matière de sécurité publique » (cons. 5). Partant, fondée sur « un motif d’intérêt général lié à la protection de l’ordre public et de la sécurité des personnes et des biens », la condition en cause est « en rapport direct avec l’objet de la loi » (cons. 5). Ainsi, et alors même que d’autres conditions visant à atteindre l’objectif poursuivi sont prévues par l’article L. 612-7 - notamment le fait de « (n)e pas avoir fait l’objet d’une condamnation à une peine correctionnelle ou à une peine criminelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ou, pour les ressortissants étrangers, dans un document équivalent, pour des motifs incompatibles avec l’exercice des fonctions » ou de « ne pas avoir fait l’objet d’un arrêté d’expulsion non abrogé ou d’une interdiction du territoire français non entièrement exécutée » – et que l’agrément n’est délivré qu’à l’issue d’une enquête administrative visant à s’assurer que le comportement ou les agissements de l’intéressé ne sont pas contraires « à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs » ou ne sont pas « de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l’État », le Conseil ne se prononce pas explicitement sur le caractère analogue des situations des intéressés, ni, a fortiori, ne s’engage dans la voie d’un contrôle de proportionnalité. Cette approche, qui s’inscrit dans le droit fil de la jurisprudence constitutionnelle relative à certains emplois publics dont l’accès est impossible pour les personnes de nationalité étrangère parce qu’impliquant des « fonctions inséparables de l’exercice de la souveraineté nationale »(12) , ne semble pas heurter la position de la Cour de Strasbourg qui octroie une marge d’appréciation aux États en ce domaine. Alors que le contrôle des allégations de discriminations fondées sur la nationalité est particulièrement rigoureux s’agissant de l’octroi de prestations sociales(13) ou encore s’agissant du respect du droit à la liberté et à la sûreté dans le contexte de la lutte contre le terrorisme(14) , tel n’est pas le cas lorsqu’est en jeu l’accès à certaines professions exercées dans le secteur privé mais en lien avec l’intérêt public. La Convention ne garantit pas en tant que tel le droit d’accès à une profession particulière(15) mais une allégation de discrimination dans l’accès à une profession peut, néanmoins, être examinée sur le fondement de l’article 14 combiné avec l’article 8, au titre de la vie privée, laquelle inclut certaines restrictions apportées à la vie professionnelle. Ainsi, dans l’affaire Bigaeva c. Grèce (28 mai 2009), une ressortissante russe avait été admise, par ignorance de sa nationalité, en tant que stagiaire par l’Ordre des avocats d’Athènes, l’accomplissement d’un tel stage étant requis en vue de l’inscription en tant que stagiaire à l’Ordre des avocats, mais, ensuite, sa demande de participer aux examens conditionnant son inscription au Tableau avait été refusée au motif qu’elle n’était pas de nationalité grecque. Aussi estimait-elle que le fait d’exclure l’accès à la profession d’avocat aux ressortissants étrangers n’ayant pas la nationalité d’un État membre de la Communauté européenne était discriminatoire. Alors que l’État défendeur justifiait la différence de traitement litigieuse par la défense de l’ordre puisqu’elle visait à réglementer l’accès au barreau, profession qui participe à la bonne administration de la justice, la Cour admet que « l’avocat exerce certes une profession libérale qui est, pour autant, en même temps une fonction mise au service de l’intérêt public », relevant qu’il « est un auxiliaire de la justice, ce qui entraîne des obligations spécifiques dans l’exercice de ses fonctions » (§ 39). Aussi concède-t-elle « une marge d’appréciation en matière de définition des conditions d’accès à la profession d’avocat » aux autorités nationales qui pouvaient « décider si la nationalité grecque ou la nationalité d’un État membre de la Communauté européenne serait une condition requise en ce sens » et estime-t-elle que la règlementation litigieuse « ne saurait à elle seule suffire à créer une distinction discriminatoire entre les deux catégories de personnes susmentionnées ». Refusant de substituer son appréciation à celle des autorités internes, elle considère donc, en l’absence « d’arbitraire », que le choix en cause est fondé sur une justification objective et raisonnable (§ 40). Pour autant, mais là en raison d’un autre motif de distinction, la Cour européenne a pu souligner, dans l’affaire Sidabras et Dziautas c. Lituanie (27 juillet 2004), relative à l’impossibilité pour d’anciens agents du KGB révoqués de la fonction publique de se porter candidats à des emplois dans différentes branches du secteur privé, que « les restrictions imposées par l’État aux perspectives d’emploi d’une personne dans une société du secteur privé pour manque de loyauté envers l’État ne peuvent se justifier, sous l’angle de la Convention, de la même manière que les restrictions à l’accès à la fonction publique, quelle que soit l’importance de la société privée pour les intérêts de l’État en matière économique, politique ou de sécurité » (§ 58), se montrant, en la matière, particulièrement attentive à l’existence d’« un lien raisonnable entre les postes concernés et les buts visés par l’interdiction d’occuper ces postes » (§ 59)(16) .

Les droits substantiels

La décision 2015-464 QPC, M. Marc A., du 9 avril 2015, fournit l’occasion de souligner la convergence des jurisprudences constitutionnelle et européenne quant à la définition de la notion de « domicile ». Notion autonome figurant à l’article 8 de la CEDH et composante du droit au respect de la vie privée au sens de l’article 2 de la Déclaration – « la liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen implique le droit au respect de la vie privée et, en particulier, de l’inviolabilité du domicile » (cons. 3) –, le droit au respect du domicile implique avant tout son inviolabilité. Comme la Cour européenne, le juge constitutionnel a développé une conception assez large de la notion, considérant qu’un navire est un « domicile »(17) de même qu’un lieu de travail(18) ou, ici, à propos du droit de visite en matière d’urbanisme, une construction en cours ou achevée au maximum depuis trois ans. Était en cause, en l’espèce, la constitutionnalité de l’article L. 480-12 du code de l’urbanisme – « Sans préjudice de l’application, le cas échéant, des peines plus fortes prévues aux articles 433-7 et 433-8 du code pénal, quiconque aura mis obstacle à l’exercice du droit de visite prévu à l’article L. 461-1 sera puni d’une amende de 3 750 euros. En outre, un emprisonnement de un mois pourra être prononcé » – qui, selon le requérant, violait les droits au respect de l’inviolabilité du domicile et à la liberté individuelle en raison de la définition insuffisamment précise du droit de visite prévu à l’article L. 461-1 du code(19) . Permettant à l’administration de s’assurer, dans un certain délai, de la conformité des travaux avec les règles d’urbanisme, celui-ci est exercé par un agent verbalisateur qui doit, préalablement, rechercher l’accord manuscrit de l’occupant ou son accord verbal, si le constat des infractions ne peut être fait à partir de la voie publique. À la différence des officiers et agents de police judiciaire, cet agent ne peut exercer ses attributions de police judiciaire que dans les limites des pouvoirs qui lui sont accordés par le code c’est-à-dire pour la seule constatation des faits sachant que le droit de visite n’implique aucune mesure coercitive, l’intéressé n’encourant de sanctions pénales que dans l’hypothèse où il y fait obstacle. Aussi le Conseil estime-t-il, en tenant compte de la finalité de l’infraction, « qu’eu égard au caractère spécifique et limité du droit de visite, cette incrimination n’est pas de nature à porter atteinte à l’inviolabilité du domicile » (cons. 4), jugeant par ailleurs le grief relatif à la violation de la liberté individuelle inopérant (cons. 5).