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Le Conseil constitutionnel et l’autonomie fiscale des collectivités territoriales : du quiproquo à la clarification

Michel BOUVIER, Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la Revue Française de Finances Publiques

Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel n° 33 (Dossier : le Conseil constitutionnel et l’impôt) - octobre 2011(1)

Résumé : L'impôt est un attribut essentiel du pouvoir. Il constitue un enjeu primordial pour son indépendance et il en résulte une certaine tension entre une représentation nationale légitimement détentrice du pouvoir fiscal et une représentation territoriale qui doit répondre à des besoins de plus en plus importants. On peut se demander s'il est judicieux de conférer un pouvoir fiscal étendu aux collectivités territoriales sachant que tout pouvoir fiscal concurrent à celui de l'État est susceptible de provoquer l'éclatement de ce dernier en de multiples féodalités. Autrement dit, la question que l'on doit se poser est de savoir quelle est la place ou encore le statut de l'autonomie fiscale locale, si cette notion est compatible avec le principe de légalité fiscale et s'il est possible de l'associer à ceux de libre administration des collectivités territoriales et d'autonomie financière de celles-ci. Une lecture attentive de la jurisprudence du Conseil constitutionnel fait apparaître que celle-ci en ancrant solidement et systématiquement les deux derniers principes dans le premier a progressivement clarifié un aspect crucial de la gouvernance financière locale._

Comme l'État, les collectivités territoriales ont la possibilité de recourir à l'impôt pour financer leurs dépenses. Elles disposent en effet d'une fiscalité propre sachant que le pouvoir fiscal local n'est pas un pouvoir normatif et qu'il ne peut ni créer, ni modifier, ni supprimer un impôt ; c'est là une prérogative du Parlement en vertu de l'article 34 de la Constitution de 1958. Il n'en demeure pas moins que l'impôt n'est pas une ressource comme les autres et qu'il peut soulever des enjeux particulièrement forts. La raison tient à ce que l'impôt constitue une ressource autonome, qu'il est un attribut essentiel du pouvoir et qu'il en constitue un enjeu primordial pour son indépendance. Il en résulte une certaine tension entre une représentation nationale légitimement détentrice du pouvoir fiscal et une représentation territoriale qui doit répondre à des besoins qui dépassent de plus en plus souvent l'échelle locale.

En la matière, la question est donc de savoir s'il est judicieux de conférer un pouvoir fiscal étendu aux collectivités territoriales sachant que tout pouvoir fiscal concurrent à celui de l'État est susceptible de provoquer l'éclatement de ce dernier en de multiples féodalités. Historiquement, la fiscalité, en s'établissant comme la composante d'un pouvoir universel, a permis la construction des États les plus solides. D'un autre côté, on peut parfois lire les prémisses d'une sorte de dérive vers un néo-Moyen-Âge fiscal (2) au sein des sociétés contemporaines. Cette « dérive fiscale » a été encouragée par la crise des finances publiques, ou ce qui en son temps avait été qualifié de « crise de l'État-providence », qui fut l'une des raisons essentielles de la poussée décentralisatrice dès la fin des années 1970 et au début des années 1980. Cette période fut en effet marquée par un « retrait » de l'État et le développement d'un « système communal », caractérisé par une autonomie fiscale forte.

Aujourd'hui, le mouvement est plutôt inverse. La crise financière et économique récente ayant amené à replacer l'État au premier plan, on assiste à une tendance au renforcement de la fonction de pilotage du système financier public par l'État. C'est là une raison majeure pour réexaminer la question, difficile à divers titres, de l'autonomie fiscale locale (3), une notion qui ne fait pas l'objet d'une définition unanime alors même qu'elle tient depuis toujours une place centrale dans les débats relatifs à la libre administration des collectivités territoriales.

Il est à relever que jusqu'à une période récente, on ne s'est jamais clairement interrogé sur la possible dissociation entre autonomie de gestion et autonomie fiscale (4). Depuis des décennies il semblait aller de soi que la notion d'autonomie financière locale s'entendait pour les collectivités territoriales de la liberté de gérer librement les fonds dont elle dispose et d'avoir un certain pouvoir de décision à l'égard d'impôts qui leur sont propres. Il existait à ce sujet un sens commun implicite qui, à l'instar de nombre de concepts financiers publics, s'est trouvé brouillé dans la période récente du fait des transformations nationales et internationales qui se sont produites dans ce champ depuis environ une trentaine d'années (5).

Constitution du 4 octobre 1958 Article 34

La loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures...

La loi détermine les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources...

Art. 72-2

Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre.

Aujourd'hui, la question que l'on doit se poser est de savoir quelle est la place ou encore le statut de l'autonomie fiscale locale, si cette notion est compatible avec le principe de légalité fiscale et s'il est possible de l'associer à ceux de libre administration des collectivités territoriales et d'autonomie financière de ces collectivités. Une lecture attentive de la jurisprudence du Conseil constitutionnel fait apparaître que celle-ci en ancrant solidement et systématiquement les deux derniers principes dans le premier a progressivement clarifié un aspect crucial de la gouvernance financière locale.

I. Le Conseil constitutionnel face à la montée en puissance de l'autonomie fiscale locale

A. L'essor de l'autonomie fiscale locale

Le pouvoir fiscal local, tout en restant un pouvoir dérivé de celui du Parlement, s'est amorcé au cours du siècle dernier, lorsque des impôts propres furent attribués aux collectivités territoriales par un transfert à celles-ci des vieux impôts d'État issus de la période révolutionnaire (contributions foncières, contribution mobilière, contribution des patentes) (6). On en connaît les circonstances. L'État voyant ses dépenses s'accroître sans que ses ressources fiscales, assises sur des bases obsolètes, ne progressent au même rythme, se trouva placé face aux premiers signes d'une crise financière qui ne fit que s'amplifier jusqu'à ce qu'il soit décidé de procéder à une réforme (7). Un partage fut opéré qui attribuait à l'État les impôts les plus rentables et abandonnait aux collectivités territoriales les anciennes contributions. En dépit de l'inégalité de répartition, une condition première de l'autonomie locale a été ainsi dégagée avec l'attribution aux collectivités locales d'une fiscalité propre même si sa consolidation n'a été que très progressive.

Compte tenu de son caractère obsolète, les propositions de réformes de cette fiscalité ne tardèrent pas à se multiplier dans les années qui suivirent la crise économique de 1929 et nombre de commissions furent alors mises en place pour tenter - sans succès - de lui donner une réponse. Comme on sait, le premier texte qui posera concrètement les principes des modifications futures a été l'ordonnance n° 59-108 du 7 janvier 1959 qui constitue la première grande étape d'une réforme de la fiscalité locale. Non suivie d'application immédiate cette ordonnance est cependant très importante dans la mesure où elle définit l'architecture d'ensemble d'une refonte qui sera mise en oeuvre par des textes ultérieurs (8).

Il fallut en effet attendre les années 1970 pour que de nouveaux impôts locaux soient institués. La taxe d'habitation et les taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties furent créées par la loi du 31 décembre 1973 (9) venant remplacer les deux contributions foncières et la contribution mobilière. La loi du 29 juillet 1975 (10) crée la taxe professionnelle, impôt assis sur une base composée de deux éléments : les salaires versés par l'entreprise et les équipements.

Si la première loi ne donna pas lieu à saisine, il n'en fut pas de même pour la seconde, un groupe de soixante députés (11) saisissant le Conseil constitutionnel le 30 juin 1975 pour contester la suppression de la patente et son remplacement par la taxe professionnelle. Les motifs invoqués ne furent pas retenus, notamment celui selon lequel l'article 40 de la Constitution n'aurait pas été respecté. Selon le Conseil (12), qui déclara la loi conforme à la Constitution, « l'institution par ladite loi de la taxe professionnelle doit être regardée, non comme la création d'une ressource fiscale entièrement nouvelle, mais seulement comme la substitution de cette taxe professionnelle à la contribution des patentes tout en assurant d'ailleurs très explicitement la continuité et les transitions entre le régime ancien et le régime nouveau ».

Plus tard, par une loi du 10 janvier 1980 (13) le législateur franchira un pas supplémentaire dans le sens de l'autonomie de décision fiscale en accordant aux conseils des collectivités locales le droit de voter les taux d'imposition des quatre taxes, un droit qui sera confirmé par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 (14). Le Conseil n'eut pas à se prononcer sur l'aspect essentiel de cette loi qui opérait pourtant délégation par le Parlement d'une attribution lui étant conférée en propre par la Constitution (15). Il fut en revanche saisi par un groupe de députés sur un point particulier concernant une exonération de taxe professionnelle au bénéfice de laquelle la loi excluait Electricité de France (16).

B. Le déclin de l'autonomie fiscale locale et les hésitations du Conseil constitutionnel

Les années 1970 et le début des années 1980 furent particulièrement fastes pour le pouvoir fiscal local et ne posèrent guère de problèmes au regard du respect du principe de libre administration d'un point de vue financier. Plus tard, cette évolution fut cependant considérablement entravée du fait d'une politique fiscale de l'Etat visant à lutter contre la crise économique par des baisses d'impôts, en particulier ceux pesant sur les entreprises. Cependant, malgré une accumulation progressive des allègements concernant les impôts locaux, le discours tenu au sujet de la libre administration des collectivités territoriales a continué à associer autonomie financière et autonomie fiscale. Parallèlement, de loi de finances en loi de finances, il devenait de plus en plus difficile de définir en termes financiers et fiscaux les limites en deçà desquelles les textes votés n'étaient pas conformes au principe de libre administration. Plusieurs fois pressé de se prononcer, le Conseil ne pouvait le faire de manière précise car ne disposant d'aucun critère de référence chiffré énoncé par le texte constitutionnel.

1. - Une séparation de fait de l'autonomie financière et de l'autonomie fiscale

On aurait pu estimer, à l'aube des années 1980, que l'autonomie fiscale locale allait s'affirmer, à la faveur d'une dynamique décentralisatrice qui semblait perçue comme une solution adéquate pour sortir de la crise qui s'était déclenchée à la fin des années 1970. Or, l'évolution a conduit vers des choix fiscaux aboutissant à miner le système fiscal local de l'intérieur (allègement des impôts sur les entreprises, en particulier la taxe professionnelle).

C'est ainsi que de dégrèvements en exonérations, une partie de la fiscalité locale a eu tendance à disparaître progressivement, l'Etat procédant à des compensations totales ou partielles, c'est-à-dire à un reversement aux collectivités locales du « manque à gagner » résultant des allègements. Ces compensations, qui se sont progressivement transformées en dotations, ont donné le signal du déclin de l'autonomie fiscale locale. Cette évolution a été très nettement confirmée par la loi de finances initiale pour 2004 qui a intégré plusieurs compensations fiscales au sein de la dotation globale de fonctionnement.

Les compensations non encore transformées en dotation représentaient 28,5 % (17) du produit des quatre grands impôts directs locaux en 2009 (35 % en 2003). On a pu dire que l'État était devenu le premier contribuable local, mais il serait plus exact de parler d'une substitution progressive du contribuable national au contribuable local.

2. - Un déclin de l'autonomie fiscale qui, selon le juge constitutionnel, ne remet pas en question le principe de libre administration des collectivités territoriales

Les interrogations au sujet des rapports que peuvent entretenir l'autonomie fiscale et le principe de libre administration des collectivités territoriales ont longtemps conduit à se tourner vers le juge constitutionnel. Or, ses décisions en la matière bien qu'elles fassent référence aux articles 34 et 72 de la Constitution, n'apportaient pas de solutions précises (18) ; le juge constitutionnel, semble-t-il, n'entendait pas aller à l'encontre d'une évolution s'inscrivant dans le cadre de politiques de relance de l'économie.

C'est ainsi qu'il a notamment considéré, au sujet de la suppression de la « part salaire » de la taxe professionnelle par la loi de finances initiale pour 1999, que « les règles posées par la loi... n'ont pour effet ni de diminuer les ressources globales des collectivités locales ni de restreindre leurs ressources fiscales au point d'entraver leur libre administration » (19). Le Conseil constitutionnel a justifié son point de vue en observant « qu'en contrepartie de la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle, la loi institue une compensation dont le montant, égal, en 1999, à la perte de recettes pour chaque collectivité locale, sera indexé par la suite sur le taux d'évolution de la dotation globale de fonctionnement, avant d'être intégré dans cette dernière à partir de 2004 ».

C'est le même type de réponse qui a été donné dans le cas de la suppression partielle de la vignette automobile (20) ainsi que dans celle relative à la suppression, à compter de 2001, de la part régionale de la taxe d'habitation (21). La même position a été prise concernant la loi créant une taxe départementale sur le revenu (22) dont un article prévoyait que le produit de cette taxe ne devait pas en 1990 être supérieur au produit perçu l'année précédente par le département au titre de la taxe d'habitation due pour les résidences principales. Tout en précisant que le législateur ne pouvait dans le cadre de ses attributions « restreindre les ressources fiscales de collectivités territoriales au point d'entraver leur libre administration », le Conseil en a entériné le choix en arguant que la mesure, limitée à une seule année, n'était pas « de nature à entraver la libre administration de la collectivité départementale » (23). Dans le même sens, il ne s'est pas montré hostile à la suppression par la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier du 26 juillet 1991 (24), d'un prélèvement opéré sur les sommes engagées au pari mutuel (25) au profit de la ville de Paris.

Toujours dans le cadre de la mise en place de dispositifs devant favoriser le développement économique, mais en invoquant cette fois le respect du principe d'égalité, le Conseil constitutionnel n'a pas sanctionné la création de zones prioritaires de développement économique (zones d'aménagement du territoire, territoires ruraux de développement prioritaire, zones urbaines sensibles) faisant l'objet de mesures d'incitation fiscales (26), celles-ci participant de la réalisation de l'intérêt général.

On peut comprendre que, face à une position du juge constitutionnel qui ne se montrait pas particulièrement favorable à l'extension du pouvoir fiscal local mais surtout qui ne définissait pas nettement quel était le seuil de recettes fiscales en deçà duquel était remis en cause le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités locales, les partisans d'une autonomie fiscale étendue aient été amenés à quitter le terrain contentieux pour se tourner vers celui du politique. C'est bien la conclusion à laquelle semblent avoir abouti les sénateurs qui ont déposé une première proposition de loi constitutionnelle relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications financières en octobre 2000, puis une seconde en juillet 2002 (27). Si aucune d'elles n'a abouti, cette voie fut néanmoins poursuivie en 2003 par une révision constitutionnelle initiée par le Gouvernement et donna lieu à la loi du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République (28). Ce texte, qui pose l'autonomie financière des collectivités territoriales comme un principe, demeure malgré les apparences, très ambigu au regard de leur autonomie fiscale.

II. Le Conseil constitutionnel face au renouveau manqué de l'autonomie fiscale locale

Énonçant les principaux maux dont souffrent les finances locales le rapport Balladur (29) évoquait les « incertitudes sur l'autonomie fiscale des collectivités locales » et plaidait pour que soient apportées des « des réponses claires ». Or, une observation attentive de la jurisprudence du Conseil constitutionnel permet de mettre en évidence qu'une clarification de l'ensemble des notions qui ont trait à l'autonomie fiscale des collectivités territoriales a été patiemment construite au fil du temps, de décision en décision.

A. L'ambiguïté de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et l'effort de clarification du Conseil constitutionnel

A première vue, il paraît clair que la loi de révision constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a ancré le principe de libre administration des collectivités territoriales dans celui d'autonomie financière, qui semble lui-même largement amarré à un pouvoir fiscal local, ce dernier étant renforcé à un double titre.

Il en est ainsi en premier lieu parce que dorénavant, et selon l'article 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et que la loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ; il en est ainsi en second lieu parce qu'il est ajouté que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources.

On rappellera que c'est la loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités locales, prise en application de l'article 72-2 qui a apporté des précisions concernant les éléments permettant de déterminer la notion d'autonomie financière, et notamment ce que l'on doit entendre par « ressources propres ».

Or, lorsqu'il s'est agi de définir la notion de recettes fiscales, les débats parlementaires ont parfois été vifs. Pour certains, celles-ci ne pouvaient s'entendre que du seul produit des impositions dont les collectivités territoriales avaient le droit de fixer le taux ; pour d'autres, la notion devait inclure un partage du produit de l'impôt entre l'État et les collectivités locales. Finalement, à la capacité de fixer les taux d'imposition, posée comme une faculté et non plus comme une obligation, a été ajoutée une seconde possibilité : que la loi détermine « par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette » (30).

Cette solution, qui a été finalement retenue et acceptée par le Conseil constitutionnel (31) a pris acte du fait que d'année en année le pouvoir fiscal des élus locaux s'est trouvé réduit par la multiplication des allègements fiscaux concernant les quatre grands impôts directs locaux.

C'est dans ce contexte de disparition progressive de la fiscalité locale qu'a été institué l'ancrage fiscal de l'autonomie financière locale ce qui a pu faire penser à un renouveau de l'autonomie fiscale locale mais ce ne fut qu'un rendez-vous manqué, une illusion. C'est ainsi qu'entrent dans la catégorie des ressources propres, selon l'article 3 de la loi, « le produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des produits financiers et des dons et legs ». Ne sont par conséquent inclus dans cette catégorie ni les emprunts et recettes de trésorerie ni les subventions et dotations versées par l'État ou d'autres collectivités.

Une fois définie la notion de ressources propres, il restait à préciser ce que l'article 72-2 de la Constitution qualifie de « part déterminante » comme il avait été indiqué par le Conseil dans une décision du 29 décembre 2003 (32) et rappelé dans celle du 29 juillet 2004 (33). En effet, selon le troisième alinéa de l'article 72-2, les ressources fiscales et les autres ressources propres doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Sur ce point, il était initialement prévu par la loi organique que « pour chaque catégorie, la part des ressources propres est déterminante au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui leur sont confiées ».

Le Conseil constitutionnel a estimé que cette condition, « outre son caractère tautologique, ne respecte, du fait de sa portée normative incertaine, ni le principe de clarté de la loi ni l'exigence de précision que l'article 72-2 de la Constitution requiert du législateur organique » (34). Il l'a par conséquent déclarée contraire à la Constitution (toutefois il a jugé que cette condition était séparable du reste de la loi en sorte que le texte, bien qu'amputé de ces quelques lignes, demeurait conforme à la Constitution).

Ainsi, selon la loi organique,« pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité de leurs ressources à l'exclusion des emprunts, des ressources correspondant au financement des compétences transférées à titre expérimental ou mises en oeuvre par délégation ». Cette part ne peut être inférieure, pour chaque catégorie, au niveau constaté en 2003 (35) et l'article 5 de la loi dispose que « le gouvernement transmet au Parlement, pour une année donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, un rapport faisant apparaître pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources ainsi que des modalités de calcul et son évolution ». Dans le cas où il s'avérerait que les critères relatifs à l'autonomie financière ne seraient pas réalisés, des dispositions devraient être prises dans le cadre d'une loi de finances et au plus tard la deuxième année suivant celle de ce constat.

Le Conseil constitutionnel a estimé ce dispositif conforme en considérant que « l'article 5 de la loi organique (...) tend à garantir la pérennité de l'autonomie financière des collectivités territoriales ; (...) qu'en prévoyant que le rapport transmis par le Gouvernement présentera, pour chaque catégorie de collectivités, non seulement la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources mais également ses 'modalités de calcul', le législateur organique a nécessairement voulu que le Parlement soit mis à même de connaître cette part pour chaque collectivité territoriale et d'évaluer ainsi sa capacité de libre administration » ; il a ajouté que « ces dispositions s'entendent sans préjudice de la possibilité pour le Conseil constitutionnel de censurer, le cas échéant, des actes législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part des ressources propres d'une catégorie de collectivités territoriales. » (36)

On relèvera toutefois que compte tenu de la suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances initiale pour 2010 et du nouveau partage des impôts entre collectivités territoriales qui en résulte, il conviendrait de reconsidérer la pertinence du critère d'autonomie financière au moins en ce qui concerne les départements et les régions dans la mesure où leur pouvoir fiscal s'est trouvé considérablement modifié (37).

B. La réforme de la loi de finances initiale pour 2010 et la clarification apportée par le Conseil constitutionnel

La révision constitutionnelle de 2003 n'a constitué ni un coup d'arrêt ni une alternative au processus engagé depuis plusieurs années qui tend à réduire l'autonomie fiscale des collectivités territoriales en faisant progressivement disparaître par pans entiers les principaux impôts locaux et en leur substituant des compensations. Elle a au contraire confirmé une logique allant dans le sens d'une dissociation de l'autonomie de gestion des ressources locales et d'une autonomie fiscale perdant progressivement sa substance avec des impôts propres devenant de plus en plus évanescents du fait d'une démultiplication des allègements.

La suppression de la taxe professionnelle par la loi de finances pour 2010 n'a fait que poursuivre cette évolution dont elle constitue une étape nouvelle. Au total, c'est un autre système financier local qui prend forme sur la base d'un partage du pouvoir fiscal nouveau aussi bien entre l'Etat et les collectivités locales, mais également entre collectivités locales. Dans ce cadre, l'autonomie financière se définit comme une autonomie de gestion assortie d'une autonomie fiscale limitée.

Le Conseil constitutionnel souligne cette évolution lorsqu'il dissocie l'autonomie fiscale de l'autonomie financière, dont il reconnaît le principe, en considérant « qu'il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale » (38). Cela malgré l'attribution possible par le Parlement d'un pouvoir normatif en matière d'assiette aux collectivités territoriales ou encore, en dépit du fait que leur niveau d'autonomie financière soit calculé en fonction de ressources propres dont l'essentiel est constitué par le produit des impôts de toutes natures. En réalité, et au-delà des textes, le Conseil par cette décision, a pris implicitement acte du contexte fiscal local et clarifié, au-moins juridiquement, le concept d'autonomie financière.

Pour autant, le débat politique entre partisans et adversaires d'une autonomie fiscale locale large n'est pas définitivement clos. Un débat essentiel car il concerne la pertinence de systèmes financiers publics conçus dans des contextes économiques, sociaux, politiques, grandement différents de ceux d'aujourd'hui sur la base de représentations et de constructions institutionnelles et idéologiques parfois pluriséculaires qui n'ont pas disparu. Par ailleurs, le pouvoir fiscal local demeure solidement encadré par le principe de légalité. Il a également toujours été étroitement lié à son adaptation aux fluctuations, notamment économiques, de son environnement. Et c'est par conséquent à nouveaux frais que se pose maintenant la question fondamentale de la gouvernance fiscale locale dans un contexte où les collectivités locales doivent faire face à un futur largement déterminé par la question cruciale de la soutenabilité des finances publiques. En effet, l'aggravation considérable du déficit et de l'endettement publics a amené ces dernières années à reconsidérer l'action de l'État comme pertinente et indispensable (39).

(1) Les Cahiers du Conseil constitutionnel, dans le n° 33 d'octobre 2011, ont publié un dossier intitulé « Le Conseil constitutionnel et l'impôt » qui, outre la présente contribution, comprend les articles suivant :

Le Conseil constitutionnel et le principe d'égalité devant l'impôt, par Olivier Fouquet, p. 7.

Le Conseil constitutionnel mobilise-t-il d'autres principes constitutionnels que l'égalité en matière fiscale ?, par Emmanuel de Crouy-Chanel, p. 15.

Le Conseil constitutionnel, juge de l'impôt en 61 et 61.1 : différences et ressemblances, par Pierre Collin, p. 27.

Sanctions fiscales et Constitution, par Daniel Gutmann, p. 41.

QPC fiscale et effets de la décision dans le temps, par Stéphane Austry, p. 69.

(2) Sur ce point, cf. Michel Bouvier, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l'impôt, 10e éd., LGDJ, coll. « Systèmes », 2010.

(3) Cf. M. Bouvier, Finances locales, 14e éd., LGDJ, 2011. Cf. également. M. Bouvier, L'autonomie financière locale : illusion ou refondation ?, in revue Pouvoirs locaux, n° 87, 2010

(4) À cet égard, il convient de ne pas confondre autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale.

(5) Cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan, J.-P. Lassale, Manuel de finances publiques, 10e éd., LGDJ, 2010.

(6) Ce n'est que lorsque l'État s'est doté d'une fiscalité plus adaptée à la vie économique moderne que ces impôts ont été transférés aux collectivités locales. Le choix fiscal fait par les révolutionnaires avait été d'asseoir l'impôt en priorité sur le foncier et de ne taxer que faiblement les revenus du travail.

(7) Aussi, après de longs débats théoriques et politiques, il fut décidé sous l'impulsion de J. Caillaux de réformer le système fiscal. Cette réforme fut réalisée par la loi du 15 juillet 1914 qui institua un impôt complémentaire et par celle du 31 juillet 1917 qui créa l'impôt cédulaire global sur le revenu et supprima la contribution des patentes et la contribution mobilière comme impôts d'État. Ces deux derniers impôts furent alors transférés aux collectivités locales. Cependant, ils continuèrent d'être calculés afin d'évaluer ce qu'ils auraient rapporté fictivement à l'État (le « principal fictif »), et ce pour que les collectivités territoriales puissent, sur cette base, voter des « centimes additionnels » (qui se perdureront jusqu'au milieu des années 1970). Enfin, il faudra attendre 1948 pour que les deux taxes foncières soient, à leur tour, abandonnées comme impôts d'État et affectées exclusivement aux collectivités locales.

(8) Il fut décidé d'adopter une base unique, la valeur locative, pour les trois nouvelles taxes (taxe foncière sur les propriétés bâties, taxe foncière sur les propriétés non bâties, taxe d'habitation) qui devaient remplacer les anciennes contributions. La taxe professionnelle, appelée à remplacer la patente, devait, quant à elle, être assise sur le « produit brut annuel du fonds exploité ». Par ailleurs, l'ordonnance posait également le principe de l'attribution aux collectivités locales du droit de voter directement les taux d'imposition.

(9) Loi n° 73-1229 du 31 décembre 1973 sur la modernisation des bases de la fiscalité directe locale.

(10) Loi n° 75-678 du 29 juillet 1975 qui supprime la patente et institue une taxe professionnelle.

(11) MM. Gaston DEFFERRE, André BOULLOCHE, Robert AUMONT, Daniel BENOIST, Louis MEXANDEAU, Maurice ANDRIEU, Jean BASTIDE, Gilbert SENES, Robert CAPDEVILLE, Jean BERNARD, Christian LAURISSERGUES, Jean ANTAGNAC, Edmond VACANT, Charles JOSSELIN, Louis BESSON, Louis DARINOT, Alex RAYMOND, René GAILLARD, Georges FILLIOUD, Tony LARUE, Francis LEENHARDT, Jean-Pierre COT, Michel CRÉPEAU, Yves ALLAINMAT, Antonin VER, Robert FABRE, Jacques-Antoine GAU, Paul DURAFFOUR, Henri LAVIELLE, Georges CARPENTIER, Jean-Pierre CHEVÉNEMENT, Alain BONNET, Arsène BOULAY, Frédéric JALTON, Joseph PLANEIX, Fernand SAUZEDDE, Louis PIMONT, Gérard HOUTEER, Antoine GAYRAUD, André BILLOUX, André DESMULLIEZ, Alain VIVIEN, Nicolas ALFONSI, André GUERLIN, Gilbert FAURE, Jacques HUYGHUES DES ÉTAGES, Michel SAINTE-MARIE, Henri MICHEL, Maurice LEGENDRE, Raoul BAYOU, Louis LE SÉNÉCHAL, Maurice BLANC, Waldeck L'HUILLIER, André TOURNE, Louis ODRU, Paul CERMOLACCE, Marcel RIGOUT, Dominique FRELAUT, Georges BUSTIN, Claude WEBER, Lucien VILLA, Raymond BARBET, Pierre VILLON, Mme Jacqueline CHONAVEL, députés à l'Assemblée nationale.

(12) Décision n° 75-57 DC du 23 juillet 1975.

(13) Loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale.

(14) C. infra

(15) Art. 34 « La loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures... »

(16) Le Conseil décida que le principe d'égalité avait été respecté. La loi du 10 janvier 1980 a institué également un train de mesures, concernant la taxe professionnelle, dont certaines relatives à la base d'imposition sont restées sans application immédiate. Il était indiqué qu'à compter d'une date qui devait être fixée par une loi ultérieure, la base d'imposition à la taxe professionnelle serait constituée par la valeur ajoutée produite par l'entreprise.

(17) 45,9 % des recettes de la TP ; 26,3 % des recettes de la TH ; 6 % des recettes des taxes foncières.

(18) Cf. L. Philip, L'autonomie financière des collectivités territoriales, in Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 12-2002. Cf. également P. Raymond, « L'autonomie financière des collectivités locales et le Conseil constitutionnel », in Revue française de finances publiques n° 81, 2003.

(19) Décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 relative à la loi de finances initiale pour 1999, AJDA 1999. 84 ; ibid. 14, note J.-E. Schoettl ; D. 2000. 54, obs. L. Philip ; GAJF, 5e éd. 2009. n° 24.

(20) Décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000 relative à la loi de finances pour 2001, D. 2001. 1767, obs. D. Ribes.

(21) Décision n° 2000-432 DC du 12 juillet 2000 relative à la loi de finances rectificative du 28 juin 2000, AJDA 2000. 739, note J.-E. Schoettl. Selon le Conseil, « en contrepartie de la suppression, à compter de 2001, de la part régionale de la taxe d'habitation, la loi prévoit une compensation, par le budget de l'État, de la perte de recettes supportée par les régions. (...) Ces dispositions, si elles réduisent de nouveau la part des recettes fiscales des régions dans l'ensemble de leurs ressources, n'ont pour effet ni de restreindre la part de ces recettes ni de diminuer les ressources globales des régions au point d'entraver leur libre administration ».

(22) Il avait été décidé de remplacer la taxe d'habitation, à partir de 1992, et en ce qui concernait l'habitation principale, par une taxe départementale sur le revenu assise sur le montant net des revenus et plus-values pris en compte pour l'établissement de l'impôt sur le revenu l'année précédant celle de l'imposition, diminué d'un abattement à la base et d'un abattement pour charges de famille. Le choix avait ainsi été fait, pour le département du moins, de passer d'une taxation du logement à une taxation du revenu. Cette mesure n'a pas été mise en vigueur, ayant été suspendue par la loi du 16 juillet 1992.

(23) Décision n° 90-277 DC du 25 juillet 1990, RFDA 1991. 345, note J.-C. Douence.

(24) Loi n° 91-716 du 26 jullet 1991.

(25) Décision n° 91-298 DC, 24 juillet 1991 ; cf., dans le même sens, Décision 2002-464 DC, 27 décembre 2002, au sujet de la suppression du droit de licence sur les débits de boissons par la LFI pour 2003, AJDA 2003. 684, note V. Ogier-Bernaud ; D. 2003. 1071, obs. V. Ogier-Bernaud.

(26) Décision n° 94-358 DC, 26 janvier 1995, D. 1997. 119, obs. J. Trémeau ; ibid. 124, obs. J. Pini ; ibid. 125, obs. E. Oliva ; ibid. 139, obs. F. Mélin-Soucramanien ; RFDA 1995. 780, étude B. Mathieu.

(27) Cf. Ch. Poncelet, « La décentralisation à la croisée des chemins », in Revue française de finances publiques, n° 81-2003.

(28) Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République.

(29) Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales (mars 2009).

(30) Ce qui, comme le faisait remarquer le sénateur Daniel Hoeffel (Sénat, séance du 22 juillet 2004), permettait de considérer la part non modulable de la TIPP transférée au département comme une ressource propre.

(31) « Les recettes fiscales qui entrent dans la catégorie des ressources propres des collectivités territoriales s'entendent, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, du produit des impositions de toutes natures non seulement lorsque la loi autorise ces collectivités à en fixer l'assiette, le taux ou le tarif, mais encore lorsqu'elle en détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ; que, dès lors, l'article 3 de la loi organique est conforme à la Constitution. » Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, D. 2005. 1132 ; ibid. 1125, obs. V. Ogier-Bernaud et C. Severino ; RTD civ. 2005. 93, obs. P. Deumier.

(32) Décision n° 2003-489 du 29 décembre 2003, D. 2004. 1276, obs. D. Ribes : « Considérant (...) qu'aux termes du troisième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution : »Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre" ; que la méconnaissance de ces dispositions ne peut être utilement invoquée tant que ne sera pas promulguée la loi organique qui devra définir les ressources propres des collectivités territoriales et déterminer, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part minimale que doivent représenter les recettes fiscales et les autres ressources propres dans l'ensemble de leurs ressources. »

(33) Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, préc.

(34) Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, préc. Par conséquent, « il y a lieu de déclarer contraires à la Constitution, au troisième alinéa de l'article 4 de la loi organique, les mots : « est déterminante, au sens de l'article 72-2 de la Constitution, lorsqu'elle garantit la libre administration des collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences qui lui sont confiées. »

(35) Soit : 60,8 % pour les communes et les EPCI, 58,6 % pour les départements, 41,7 % pour les régions. Or, compte tenu de la suppression de la taxe professionnelle et du nouveau partage des impôts entre collectivités territoriales, il conviendrait de reconsidérer la pertinence de ce critère au moins en ce qui concerne les départements et les régions dans la mesure où leur pouvoir fiscal s'est trouvé considérablement modifié.

(36) Décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, préc.

(37) Cf. M. Bouvier, La réforme de la taxe professionnelle : une refondation de la gouvernance fiscale locale ?, in Regards sur l'actualité n° 359-2010.

(38) Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, AJDA 2010. 4 ; ibid. 277, note W. Mastor ; D. 2010. 1508, obs. V. Bernaud et L. Gay ; Constitutions 2010. 277, obs. A. Barilari ; ibid. 281, obs. A. Barilari ; ibid. 283, obs. A. Barilari.

(39) « La principale de nos conclusions est que la croissance indispensable pour faire reculer la pauvreté et assurer un développement durable réclame un État fort » (in rapport de la Commission internationale « Croissance et développement » du 22 mai 2008).