Le statut des greffiers, étude de droit comparé réalisée par le Tribunal fédéral suisse

Cahiers du Conseil constitutionnel n° 11 (Dossier : Etude de droit comparé) - décembre 2001

I. Introduction

Nous avons demandé à différents tribunaux étrangers s'il existe en leur sein des collaborateurs juridiques assumant des tâches analogues à celles des greffiers du Tribunal fédéral suisse. Les tribunaux interrogés ont été priés d'indiquer les différences essentielles existant, le cas échéant, dans l'activité de ces collaborateurs ; de quelle manière leurs conditions d'engagement et leur statut sont réglés ; quelle est la proportion entre les juges et les collaborateurs juridiques et quelles sont les perspectives de carrière de ces derniers. D'après les réponses reçues et les données déjà à disposition du Tribunal fédéral, voici ce qui peut être exposé pour les pays qui nous entourent.

II. Allemagne

A. Cour constitutionnelle fédérale (« Bundesverfassungsgericht »)

La Cour constitutionnelle fédérale est composée de seize juges, assistés de quarante-huit collaborateurs scientifiques, soit trois par juge. Le règlement de la Cour constitutionnelle fédérale contient la disposition suivante au sujet des collaborateurs scientifiques :

" Les collaborateurs scientifiques sont attribués aux juges et les assistent dans leurs tâches. Ils sont soumis aux instructions du juge.

Chaque juge peut choisir lui-même ses collaborateurs scientifiques. Un collaborateur ne peut lui être attribué contre sa volonté.

L'appréciation de service du collaborateur scientifique incombe au juge. Le Président peut ajouter sa propre appréciation. "

En principe, il n'y a que des collaborateurs scientifiques détachés auprès de la Cour constitutionnelle fédérale. Bien qu'il y ait eu précédemment des détachements de longue durée (parfois jusqu'à dix ans), la durée moyenne actuelle est de trois à quatre ans. À la fin du détachement, les collaborateurs reprennent généralement leur activité professionnelle antérieure ; quelques-uns sont promus. Le collaborateur scientifique garde également pendant la durée de son détachement son statut de fonctionnaire ou de juge du « Land » ; il est salarié par ce « Land », à qui la Cour constitutionnelle rembourse les frais, et reçoit en outre une allocation ministérielle.

Durant le détachement, le collaborateur scientifique n'exerce aucune fonction judiciaire à la Cour constitutionnelle fédérale, même s'il est un juge détaché. Il n'a pas le droit de vote et ne participe pas aux séances des chambres. Le système de l'attribution personnelle des collaborateurs scientifiques à des juges uniques est analogue au rapport des professeurs d'université avec leurs assistants.

La manière dont le juge engage ses collaborateurs dépend largement de sa méthode de travail personnelle. Le juge peut les charger des travaux préparatoires d'un vote ou de projets d'arrêts (récolte d'informations, coordination de la jurisprudence concernée et de la doctrine, échange d'écritures, préparation de débats oraux, etc.). L'élaboration de votes et de projets d'arrêts peut également être déléguée aux collaborateurs. Il incombe au juge d'évaluer leurs travaux ; il en porte seul la responsabilité et doit prendre sa décision sur la base de sa propre appréciation des faits et du droit.

Les collaborateurs scientifiques viennent le plus souvent de la carrière judiciaire ou administrative. Il s'agit en général de très jeunes juges hautement qualifiés issus de la voie judiciaire, administrative ou financière, de procureurs, de hauts fonctionnaires, de privat docent ou d'assistants de hautes écoles. De temps à autre, un juge désire engager comme collaborateur un spécialiste d'un domaine juridique particulier, tel que le droit fiscal, le droit de la famille ou les droits sociaux.

Le détachement auprès de la Cour constitutionnelle fédérale représente un tremplin de carrière. Les collaborateurs qui ont fait leurs preuves à la Cour constitutionnelle fédérale n'ont plus besoin de se soucier de leur avenir professionnel. L'engagement de collaborateurs scientifiques à la Cour constitutionnelle fédérale a fait ses preuves. Selon l'ancien Président de la Cour, Ernst Benda, la tâche de la Cour constitutionnelle fédérale ne serait pas assumée sans les collaborateurs scientifiques.

B. Cour fédérale de justice (« Bundesgerichtshof »)

Il existe également des collaborateurs scientifiques au sein de la Cour fédérale de justice. En général, deux collaborateurs scientifiques sont attribués aux chambres pénales et deux à trois aux chambres civiles. Leur nombre est d'environ quarante-cinq ; le nombre des juges fédéraux est de cent vingt-trois. En vingt ans, le nombre des collaborateurs scientifiques a quasiment doublé en raison de l'accroissement de la charge de travail, particulièrement suite à la réunification de l'Allemagne.

En général, les collaborateurs scientifiques sont des juges très qualifiés de tribunaux d'arrondissements, de tribunaux régionaux ou de Cours d'appel, ou encore des procureurs, âgés entre trente et quarante ans. Sur demande du Président de la Cour fédérale de justice et avec leur accord, ils sont détachés des administrations judiciaires régionales des « Länder » pour une durée de trois ans auprès de la Cour fédérale de justice.

Les collaborateurs scientifiques de la Cour fédérale de justice n'ont aucune fonction judiciaire, contrairement aux juges suppléants auprès des Cours d'appel ou, auparavant, auprès du Tribunal du Reich. Leur tâche principale consiste à décharger les juges de la Cour fédérale de justice en préparant des travaux, comme l'élaboration de votes anticipés ou de prises de position à titre d'experts sur des questions de droit précises ; en outre, il incombe aux collaborateurs scientifiques de presque toutes les chambres de tenir à jour les fichiers documentaires (« Leitsatz-, Stichwort- und Fundstellenkarteien »).

Les collaborateurs scientifiques participent aux débats oraux des chambres en tant qu'auditeurs ; ils ont voix consultative dans les délibérations orales des chambres.

Dès lors que les collaborateurs scientifiques sont uniquement détachés auprès de la Cour fédérale de justice, ils restent juge ou procureur du « Land » dans lequel ils ont été engagés et continuent à être salariés par celui-ci, auquel la Cour fédérale de justice rembourse les frais.

Le statut des collaborateurs scientifiques auprès de la Cour fédérale de justice n'est en principe plus judiciaire, dès lors qu'ils n'exercent plus de fonction judiciaire et ne peuvent plus se prévaloir de l'indépendance garantie par la Constitution ; au contraire, ils sont dépendants des instructions données dans le cadre de leurs tâches.

L'engagement de collaborateurs scientifiques auprès de la Cour fédérale de justice a fait ses preuves. Il ne sert pas seulement à décharger les chambres, mais également à la formation continue des collaborateurs scientifiques. À la fin de leur détachement et au retour dans leur fonction antérieure, ceux-ci sont souvent promus, c'est pourquoi le détachement auprès de la Cour fédérale de justice représente un tremplin de carrière.

III. Autriche

A. Cour constitutionnelle (« Verfassungsgerichtshof »)

Il existe des collaborateurs scientifiques au sein de la Cour constitutionnelle qui se compose du Président, du vice-président et de douze membres. Il y a jusqu'à dix membres de la Cour qui fonctionnent comme juges rapporteurs permanents. Au sein des « Referaten » (unités organisées sous la direction d'un rapporteur permanent), il y a délibérément une grande diversité de collaborateurs scientifiques. Chaque rapporteur permanent est accompagné de deux collaborateurs scientifiques et d'une secrétaire ; il exerce une influence déterminante sur le choix de ceux-ci, qui sont exclusivement sous son autorité. Le contrôle de service incombe au Président et au Secrétaire général.

Les collaborateurs scientifiques au sein des « Referaten » sont âgés de vingt-cinq à trente ans au moment de leur engagement à la Cour constitutionnelle. Les conditions minimales pour être engagé sont des études de droit complètes, couronnées de succès dans les branches de droit public et une pratique judiciaire ; en outre, on tient compte des connaissances en langues étrangères et de l'expérience à l'étranger. L'emploi des collaborateurs scientifiques n'est pas conçu pour être un poste à long terme, mais représente une sorte d'étape de formation de haut niveau pour les jeunes juristes avant le choix professionnel définitif. Les collaborateurs restent en moyenne deux à quatre ans à la Cour.

Il n'y a en principe pas de rapport hiérarchique entre les collaborateurs en raison de l'attribution de chacun selon l'affaire à un rapporteur permanent. Leur tâche est d'assister ce dernier dans sa fonction judiciaire (récolte d'informations, contrôle de la phase préparatoire de la procédure, collaboration pour l'élaboration de projets d'arrêts, tenue du procès-verbal dans les séances et débats de la Cour, contrôle de la rédaction des arrêts). L'engagement des collaborateurs scientifiques a fait ses preuves dans la pratique et une nouvelle structure n'est pas envisagée.

B. Cour suprême (« Oberster Gerichtshof »)

Les collaborateurs juridiques à la Cour suprême n'exercent pas une fonction comparable à celle des greffiers du Tribunal fédéral suisse. En effet, ils ne sont pas chargés de l'élaboration de projets d'arrêts. Il s'agit généralement de très jeunes juges, qui sont attribués au Président de la Cour suprême et engagés avec leur accord dans une unité appelée l'« Evidenzbüro ».

La Cour suprême est composée du Président, de deux vice-présidents et de cinquante-sept juges. L'« Evidenzbüro » est formé de neuf femmes juges et d'un juge pour assister les juges de la Cour suprême. En règle générale, les juges de l'« Evidenzbüro » travaillent un certain temps auprès de la Cour suprême et reprennent ensuite des sections de tribunaux appelés « Eingangsgerichten ». Il n'y a aucune perspective de carrière particulière pour ces collaborateurs juridiques, à part le fait qu'ils bénéficient de leur expérience à la Cour suprême pour leur future activité judiciaire.

IV. Italie

A. Cour constitutionnelle (« Corte Costituzionale »)

Les « Assistenti di studio » exercent une fonction comparable à celle des greffiers du Tribunal fédéral suisse. Le Président de la Cour constitutionnelle se voit attribuer quatre « assistenti », les quatorze autres juges pas plus de trois chacun. Les « assistenti » sont des magistrats ordinaires ou administratifs (« magistrati ordinari o amministrativi »), des professeurs (« professori associati ») ou des assistants d'université. Ils perçoivent leur traitement originaire ainsi qu'une indemnité complémentaire de la Cour constitutionnelle. Ils peuvent partiellement poursuivre leur activité antérieure à condition de consacrer au moins trois jours par semaine à la Cour constitutionnelle. Les « assistenti » collaborent étroitement avec les juges et effectuent des recherches juridiques. Ils étudient les affaires à traiter par la Cour, en discutent avec les juges et élucident certains points, en résument notamment l'état de fait qui sera en principe repris dans l'arrêt ; en outre, ils exposent les questions qui devront être tranchées par la Cour et joignent les normes pertinentes ainsi que la jurisprudence et la doctrine qui s'y réfèrent. Des considérations générales concernant le rapport entre juges et « assistenti » ne peuvent être émises, dès lors qu'il dépend fortement des personnalités en question.

Les « assistenti » du Président de la Cour constitutionnelle collaborent avec ce dernier et l'Ufficio del Ruolo afin de répertorier les questions à traiter lors des séances et de sélectionner celles qui devront être tranchées par la Cour dans un avenir proche.

B. Cour suprême de cassation (« Corte suprema di Cassazione »)

La Cour suprême de cassation dispose d'un « Ufficio del Massimario e del Ruolo » composé de magistrats appelés « Consiglieri di Corte di Appello » ou « Magistrati di Tribunale ». Ils gèrent une banque de données constituée de sommaires (« Massimario »), examinent les recours, résument les questions de droit qui se posent et joignent au dossier des précédents. Ils élaborent ensuite une fiche (« foglietto ») afin d'exposer si une décision « simplifiée » - par exemple un refus d'entrer en matière - s'avère possible ou si, au contraire, il s'agit d'une question de droit fondamentale à résoudre...

Pour certaines chambres, il élaborent des rapports préliminaires (« relazioni preliminari ») dans lesquels ils examinent, outre la recevabilité des recours, si des cas semblables ont déjà été tranchés afin que l'affaire puisse être attribuée au même collège de juges.

Le rapport préliminaire contient un exposé du litige et de la jurisprudence pertinente en la matière. L'auteur de ce rapport ne prend pas part au jugement ni ne rédige l'arrêt.

V. France

Conseil constitutionnel

Il existe au sein du Conseil constitutionnel des collaborateurs juridiques qui assument des fonctions analogues à celles des greffiers du Tribunal fédéral suisse. Leur tâche est d'apporter une assistance technique aux membres du Conseil constitutionnel : les collaborateurs juridiques réunissent toutes informations utiles à la compréhension de l'environnement juridique de la loi et à l'examen des griefs soulevés ; ils recherchent, sous la conduite du rapporteur et du Secrétaire général, les réponses juridiques potentielles aux questions de constitutionnalité soulevées par les requérants et proposent, le cas échéant, de faire examiner d'autres questions d'office ; ils rédigent les projets de décisions soumis en séance plénière au Conseil constitutionnel et leur apportent les modifications adoptées en séance ; ils assistent également le conseiller rapporteur dans la rédaction de son rapport.

Les collaborateurs juridiques n'ont pas de voix consultative lors des séances du Conseil ; ils se bornent à assister à la séance et établissent le procès-verbal des débats.

Les collaborateurs juridiques sont des fonctionnaires détachés au Conseil. Il s'agit aujourd'hui d'un magistrat administratif, d'un magistrat judiciaire et d'un administrateur des services de l'Assemblée nationale. Leur détachement, conformément au droit français de la fonction publique, se fait pour une durée déterminée renouvelable.

Ils conservent donc leur statut initial et bénéficient du droit à l'avancement dans leur corps d'origine, qu'ils rejoignent au terme de leur détachement au Conseil.

Le Conseil constitutionnel se compose de neuf membres et le service juridique de trois. Les membres du service juridique ne sont pas attachés à un conseiller déterminé, mais suivent plus particulièrement telle ou telle saisine selon leur qualification propre.

VI. Belgique

Cour d'arbitrage

La fonction de greffier au Tribunal fédéral est comparable à celle de référendaire à la Cour d'arbitrage. Chaque juge est assisté d'un référendaire qui exécute les tâches qui lui sont confiées ; il en découle que certains rédigent des projets d'arrêt complets tandis que d'autres se bornent à étudier des questions de droit à la demande du juge.

Les référendaires sont considérés comme magistrats mais n'ont pas la signature et ne participent pas aux délibérés.

Dès lors que les référendaires bénéficient d'un très bon statut pécuniaire, la plupart d'entre eux ne cherchent pas un autre emploi. Après un certain nombre d'années de service, ils remplissent les conditions pour être nommés conseiller d'État ou juge à la Cour d'arbitrage ; trois anciens référendaires sont actuellement conseillers d'État.

Le greffier de la Cour d'arbitrage dirige le greffe, est le chef du personnel et exerce les fonctions administratives de secrétaire général ; il est nommé par le Roi sur proposition de la Cour.

VII. Cours européennes

A. Cour européenne des droits de l'homme

Selon l'art. 25 CEDH, la Cour dispose d'un greffe dont les tâches et l'organisation sont fixées par le règlement de la Cour ; elle est assistée de référendaires.

Outre le greffier, les greffiers adjoints et les greffiers de sections, le greffe de la Cour comprend une centaine de collaborateurs juridiques répartis dans des unités. Ces juristes interviennent tout au long de la procédure.

Le mode de répartition des dossiers et de traitement des requêtes peut se résumer d'une manière schématique comme suit : toute nouvelle saisine de la Cour fait l'objet de l'ouverture d'un dossier provisoire ; celui-ci se voit attribué à un collaborateur juridique qui sera chargé de sa mise en l'état - par le biais d'une correspondance avec le requérant ou son conseil - et de son étude préalable. Lorsque le juriste estime l'affaire en l'état, il l'enregistre, ce qui a pour effet d'inscrire l'affaire au rôle de la Cour qui va statuer par une décision ou un arrêt. Lors de l'enregistrement, un juge rapporteur est désigné parmi les quarante et un juges de la Cour.

Le juriste collabore avec ce juge rapporteur sous son autorité, effectue des recherches juridiques, prépare des notes, des projets de rapports, de décisions et d'arrêts. Les projets doivent être examinés par le greffier de la formation de jugement qui effectue un contrôle de qualité - en cas de désaccord avec le collaborateur juridique sur le fond, le juge rapporteur tranche -, puis sont présentés par le juge rapporteur à la formation de jugement compétente (comité de trois juges, chambre ou grande chambre). Le juriste assiste aux discussions, mais n'intervient que sur autorisation du Président et ne participe pas au vote. L'arrêt définitif, préparé par le collaborateur juridique et, le cas échéant, amendé par la formation de jugement, est signé par le Président et le greffier concernés.

Durant toute la procédure, à savoir de l'ouverture du dossier provisoire à l'adoption éventuelle de l'arrêt, l'affaire sera donc traitée par le même duo juge rapporteur-juriste.

Les collaborateurs juridiques sont des employés du Conseil de l'Europe placés sous l'autorité fonctionnelle de la Cour. Les juristes permanents, recrutés exclusivement sur concours, bénéficient d'un contrat de durée indéterminée, avec un temps d'essai de deux ans ; ils relèvent du statut du personnel du Conseil de l'Europe et peuvent mener leur carrière dans l'ensemble des services du Conseil de l'Europe. Les collaborateurs juridiques permanents doivent avoir une expérience professionnelle minimum de deux ans ; les juristes temporaires, employés sur la base d'un contrat de durée déterminée renouvelable, travaillent sous le contrôle d'un juriste permanent.

B. Cour de justice des Communautés européennes

Tant à la Cour de justice qu'au Tribunal de première instance travaillent des collaborateurs juridiques, appelés référendaires, qui assument des tâches analogues à celles des greffiers du Tribunal fédéral suisse.

Chaque juge des deux juridictions dispose d'un cabinet composé, pour la Cour de justice, de trois référendaires et trois secrétaires, pour le Tribunal de première instance, de deux référendaires et deux secrétaires.

Le référendaire est choisi par le juge concerné et engagé par la Cour. Celui qui n'est pas fonctionnaire des Communautés est engagé en tant qu'agent temporaire ; le contrat est de durée indéterminée, mais limitée à la durée du mandat du membre, qui est de six ans renouvelable. Le référendaire qui est fonctionnaire des Communautés est détaché auprès de la Cour de justice. Parmi les septante-deux référendaires en fonction auprès des vingt-quatre cabinets de la Cour, cinquante et un sont agents temporaires et vingt et un fonctionnaires en détachement.

Les référendaires sont les collaborateurs personnels des juges et les assistent dans l'accomplissement de leurs tâches ; ils collaborent, sous le contrôle du juge concerné et selon ses instructions, à la rédaction des rapports - au nom du juge en cause - et à l'élaboration des projets d'arrêts.

Seuls les juges siègent en audience et participent aux délibérés de la Cour.

Les référendaires sont en général des collaborateurs jeunes au début de leur carrière ; sauf exceptions, ils demeurent en fonction à la Cour quelques années.

VIII. Résumé

Les tâches des collaborateurs juridiques auprès des tribunaux interrogés sont multiples. Les collaborateurs dirigent les échanges d'écritures, discutent les affaires avec les juges, déterminent la recevabilité des recours, coordonnent la jurisprudence concernée avec la doctrine, répertorient les questions de droit à résoudre, donnent des avis de droit, préparent les débats, tiennent le procès-verbal, élaborent des votes et des projets d'arrêts, contrôlent la rédaction des décisions, mettent à jour des fichiers de directives, etc.

Toutefois, les collaborateurs n'ont jamais de fonction judiciaire, même s'il s'agit de juges de tribunaux inférieurs détachés auprès de la Cour suprême.

Dans les tribunaux de langue allemande et française, les collaborateurs sont dénommés « collaborateurs scientifiques », « collaborateurs juridiques » ou « référendaires ». Le terme de « greffier » à l'étranger ne correspond pas à la fonction de greffier au Tribunal fédéral.

Les collaborateurs juridiques sont parfois attribués personnellement à un juge (Cour constitutionnelle fédérale allemande, Cour constitutionnelle italienne, Cour de justice des Communautés européennes, Cour d'arbitrage).

Les collaborateurs juridiques travaillent sous la direction d'un juge et sont soumis à ses instructions.

Les prestations des collaborateurs sont appréciées par les juges. Il y a une particularité à la Cour européenne des droits de l'homme, où le greffier de la chambre compétente examine les projets de rapports et d'arrêts et contrôle leur qualité.

Les collaborateurs prennent parfois part aux délibérations du tribunal (Cour fédérale de justice allemande, Conseil constitutionnel français, Cour européenne des droits de l'homme) et ont de temps à autre voix consultative (chambre de la Cour fédérale de justice allemande, Cour européenne des droits de l'homme sur autorisation du Président).

La proportion entre les collaborateurs et les juges est très variable. Le rapport est toutefois analogue (environ trois collaborateurs pour un juge) au Tribunal fédéral, à la Cour constitutionnelle fédérale allemande et à la Cour européenne des droits de l'homme.

Les collaborateurs juridiques sont généralement sur pied d'égalité. Une certaine hiérarchie existe à la Cour européenne des droits de l'homme où les collaborateurs temporaires sont soumis au contrôle des collaborateurs permanents.

Les conditions d'engagement auprès des tribunaux étrangers sont généralement de très bonnes qualifications et de l'expérience professionnelle.

Auprès de quelques tribunaux, les collaborateurs sont dans un rapport de détachement (Cour constitutionnelle fédérale et Cour fédérale de justice allemandes, Conseil constitutionnel français et partiellement Cour de justice des Communautés européennes).

Les collaborateurs sont la plupart du temps jeunes et l'engagement est généralement limité à quelques années. À la Cour d'arbitrage, il est possible d'occuper un poste de longue durée.

La fonction de collaborateur juridique représente parfois un tremplin de carrière.

L'engagement de collaborateurs juridiques a manifestement fait ses preuves dans la pratique (Cour constitutionnelle fédérale et Cour fédérale de justice allemandes ainsi que Cour constitutionnelle autrichienne).

IX. Conclusion

Le statut des greffiers au Tribunal fédéral n'est pas singulier. Il y a au sein de tous les tribunaux interrogés des collaborateurs juridiques - dénommés différemment - qui déchargent les juges et les assistent dans leurs tâches judiciaires. La fonction des collaborateurs juridiques auprès des tribunaux étrangers est comparable à celle des greffiers à bien des égards. Comme au Tribunal fédéral, les collaborateurs sont partiellement attribués personnellement aux juges.

Les différences essentielles sont les suivantes :

- en règle générale, les collaborateurs ne sont engagés auprès des tribunaux étrangers que pour un temps limité ; il s'agit d'une étape de carrière pour les jeunes juristes qui offre de bonnes perspectives professionnelles ;

- les collaborateurs juridiques auprès des tribunaux étrangers ne semblent généralement pas, contrairement aux greffiers, porter une responsabilité pour la rédaction des arrêts.