Observations du Gouvernement - 2017-751 DC

Décision n° 2017-751 DC du 7 septembre 2017

Loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés d'un recours dirigé contre la loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Ce recours appelle, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

I. Trois griefs de procédure sont soulevés en premier lieu.

Le premier est tiré de ce que ce serait en méconnaissance de l'article 38 de la Constitution que le Gouvernement a déposé son projet de loi d'habilitation, réputé par ces dispositions permettre « l'exécution de son programme », le 28 juin 2017, soit avant même que le Premier ministre eût engagé devant l'Assemblée nationale, sur le fondement de l'article 49, al. 1er de la Constitution, la responsabilité du Gouvernement « sur son programme ».

Le Gouvernement ne partage pas cette analyse. Le programme mentionné à l'article 38 n'est pas celui de l'article 49 (en ce sens notamment la décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977, cons. 3) et les deux procédures, qui ont des objets distincts, peuvent être mises en œuvre indépendamment l'une de l'autre. La Constitution de la Ve République n'impose d'ailleurs nullement à un Gouvernement nouvellement constitué d'engager sa responsabilité.

Les députés requérants soutiennent encore que les délais d'examen du texte ont porté atteinte aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire découlant de l'article 6 de la Déclaration de 1789 et de l'article 3 de la Constitution (décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005, cons. 4 ; décision n° 2005-526 DC du 13 octobre 2005, cons. 5).

Aucune règle de la Constitution ni aucune disposition des règlements des assemblées n'ont cependant été méconnues. Le Gouvernement avait, comme le permet l'article 45 de la Constitution, engagé la procédure accélérée et, les conférences des présidents ne s'y étant pas opposées, les délais minimums de l'article 42 ne trouvaient pas à s'appliquer. Les délais fixés par les règlements pour le dépôt des amendements ont par ailleurs été respectés ; plusieurs centaines ont d'ailleurs été examinés tant en commission qu'en séance, à l'Assemblée nationale comme au Sénat.

Il est enfin argué que les députés manquaient de moyens matériels et humains, faute en particulier d'avoir pu, si rapidement après le renouvellement de l'Assemblée nationale, recruter leurs collaborateurs. Cette circonstance, prise isolément ou en combinaison avec les éléments précédemment mentionnés, n'est cependant pas de nature à affecter la régularité de la procédure d'adoption de la loi déférée.

II. Quant au fond, les auteurs critiquent comme contraires à la Constitution huit dispositions de la loi attaquée.

Il est rappelé, à titre liminaire, que l'article 38 de la Constitution, qui permet au Gouvernement de demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, exige de lui qu'il indique avec précision au Parlement, afin de justifier sa demande, la finalité des mesures qu'il se propose de prendre dans ce cadre, ainsi que leur domaine d'intervention (décision n° 86-207 DC des 25 et 26 juin 1986, cons. 13). Telle est la portée de la notion de programme au sens de l'article 38, qui garantit que le Parlement soit éclairé sur le champ de la compétence qu'il est appelé à déléguer temporairement au Gouvernement. Il ne va pas en revanche jusqu'à imposer au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation (décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 12 ; décision n° 2005-521 DC du 22 juillet 2005, cons. 5 ; décision n° 2009-579 DC du 9 avril 2009, cons. 21, décision n° 2016-739 DC du 17 novembre 2016, cons. 92).

Par ailleurs, la loi d'habilitation ne saurait naturellement avoir pour objet ou pour effet de permettre au Gouvernement agissant par voie d'ordonnance de méconnaître les principes constitutionnels (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982, cons. 5 ; décision n° 95-370 DC du 30 décembre 1995, cons. 28), sans dès lors qu'elle ait à en comporter le rappel exprès. Aussi appartient-il seulement au Conseil constitutionnel de vérifier que les dispositions de la loi d'habilitation ne sont ni par elles-mêmes, ni par les conséquences qui en découlent nécessairement, contraires à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle (décision n° 2005-521 DC déjà mentionnée, cons. 7).

À la lumière de ces principes, les griefs soulevés par le recours n'apparaissent pas fondés.

1°. Le c) du 1° de l'article 1er de la loi déférée autorise le Gouvernement à harmoniser et simplifier, dans le code du travail, les conditions de recours aux différents accords dits de compétitivité, dans les diverses formes que leur a successivement données le législateur (accords de réduction du temps de travail, accords de mobilité géographique et professionnelle interne, accords en faveur de la préservation et du développement de l'emploi, accords d'aménagement du temps de travail, accords de maintien de l'emploi), ainsi que leur contenu et le régime juridique de la rupture du contrat de travail en cas de refus par le salarié des modifications de son contrat résultant d'un tel accord collectif.

Il ressort de la rédaction même de cette disposition que le domaine d'intervention des mesures qu'elle permettra de prendre est défini avec précision : les accords visés sont clairement identifiés par la référence aux articles du code du travail qui en fixent le régime et la nature des modifications susceptibles d'y être apportées est indiquée. Quant à leur finalité, dont l'imprécision est plus spécialement critiquée par les députés requérants, elle ressort des termes d'harmonisation et de simplification, le Gouvernement ayant vu dans la complexité et l'hétérogénéité des textes actuels un frein au développement du recours à ces instruments.

Les auteurs du recours font encore reproche à ces dispositions de ne pas comporter la garantie que le nouveau régime de licenciement ne conduira pas à des inégalités devant la loi entre des salariés placés dans une situation comparable. Mais le Gouvernement sera tenu au respect de ce principe dans la rédaction de l'ordonnance et dès lors que l'habilitation ne crée ni par elle-même, ni par les conséquences qui en découlent nécessairement, une rupture d'égalité, le grief ne peut qu'être écarté.

S'il est enfin soutenu que l'habilitation autorise le Gouvernement à prévoir un régime de licenciement dépourvu de toute obligation de motivation, en méconnaissance selon le recours du droit à l'emploi consacré par l'aliéna 5 du préambule de la Constitution de 1946, elle n'a ni cet objet, ni cet effet.

2°. Le b du 2° de l'article 1er est relatif aux modalités de la consultation des salariés pour la validation des accords collectifs. La disposition se donne pour but, clairement et précisément exprimé, de faciliter le recours à de telles consultations, à l'initiative d'un syndicat représentatif dans l'entreprise, de l'employeur ou sur leur proposition conjointe. Le domaine d'intervention des mesures résulte de leur objet même.

Le recours critique principalement, sur ce point, le fond des dispositions susceptibles d'être prises par ordonnance en application de l'habilitation, voyant en particulier dans le pouvoir d'initiative potentiellement donné à l'employeur seul, un contournement de la « vocation naturelle des organisations syndicales à assurer, par la voie de la négociation collective, la défense des droits intérêts des travailleurs », qui résulte des sixième et huitième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 (décision n° 96-383 DC du 6 novembre 1996, cons. 8).

Il y a lieu de rappeler, d'une part, que le respect de ces règles constitutionnelles ne pourra utilement être discuté qu'au stade de l'examen de l'ordonnance ou de sa ratification. D'autre part, la décision du 6 novembre 1996 dont se prévalent les députés auteurs de la saisine juge expressément que le préambule de la Constitution n'attribue pas pour autant aux organisations syndicales un monopole de la représentation des salariés en matière de négociation collective, et que par ailleurs un accord n'est susceptible d'être soumis à la consultation des salariés que pour autant qu'il ait d'abord été signé par une ou plusieurs organisations syndicales.

3°. Les 1° et 2° de l'article 2 de la loi déférée tendent à permettre la fusion en une seule instance des délégués du personnel, du comité d'entreprise et du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail et l'attribution à l'instance ainsi créée, pour autant qu'une convention ou un accord le prévoie, de compétences en matière de négociation collective.

Tant le domaine d'intervention (conditions de mise en place de l'instance, seuils d'effectifs à prendre en compte, règles de composition et de fonctionnement, dont les modalités de contrôle des comptes et le nombre maximal de mandats électifs successifs, attributions, modalités de recours aux expertises, possibilité de la création d'une commission spécifique, au sein de l'instance, traitant des questions d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail) des mesures susceptibles d'être prises dans ce cadre, que leurs finalités, éclairées notamment, comme le permet la jurisprudence (décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986, cons. 22 ; décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 14 pour la prise en compte des travaux préparatoires), par l'exposé des motifs indiquant qu'elles tendent à favoriser la qualité d'un dialogue social actuellement éclaté et alourdi, à donner une vision d'ensemble aux représentants des salariés et à mieux articuler consultation et négociation, sont précisés dans des conditions qui satisfont aux exigences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Deux éléments sont plus spécialement contestés par les auteurs du recours.

Ils soutiennent d'abord que la fusion des instances de représentation et de négociation est intrinsèquement de nature à porter atteinte à la liberté syndicale et au principe de participation garantis, respectivement, par les sixième et huitième alinéas du préambule de la Constitution de 1946. Mais la fusion des instances de représentation visée au 1° de l'article 2 est, par elle-même, sans incidence sur le droit de défendre ses droits et intérêts par l'action syndicale et d'adhérer au syndicat de son choix, et apparaît de nature à renforcer, plutôt qu'à affaiblir, la participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail. Dans sa décision n° 93-328 DC du 16 décembre 1993 (cons. 2 à 6), le Conseil constitutionnel avait d'ailleurs expressément validé, au regard du huitième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, des dispositions de cette nature ; dans sa décision n° 2015-720 DC du 13 août 2015 concernant la loi du 17 août 2015 qui opérait également des regroupements, il n'a pas soulevé d'office de grief sur ce point. Quant au fait de confier, sous certaines conditions, à l'instance fusionnée des compétences de négociation, comme le prévoit le 2° du même article 2, il convient de rappeler qu'ainsi qu'il a déjà été dit, les sixième et huitième alinéas ne confèrent pas de monopole aux organisations syndicales dans la négociation collective ; au stade de l'habilitation, le grief ne saurait ainsi être accueilli.

Les députés requérants contestent ensuite que la disposition critiquée n'encadre pas la possibilité laissée à l'ordonnance de prévoir des exceptions à la règle de limitation à trois du nombre de mandats successifs dans l'instance nouvelle, laissant ainsi un pouvoir discrétionnaire au Gouvernement. Ce faisant toutefois, le 1° de l'article 2 ne méconnaît pas les exigences de l'article 38, qui n'obligent pas, comme il a été rappelé à titre liminaire, à faire connaître la teneur du texte à venir, mais seulement son domaine d'intervention et sa finalité, qui est en l'espèce de garantir que le représentant élu maintient un contact réel avec la communauté de travail dont il assure la représentation ; il incombera par ailleurs au pouvoir réglementaire de respecter toutes les règles de droit supérieures dans la hiérarchie des normes.

4°. Le b) du 3° de l'article 3 autorise le Gouvernement à modifier les dispositions relatives à la réparation financière des irrégularités de licenciement et, notamment, à fixer un référentiel obligatoire, établi notamment en fonction de l'ancienneté, pour les dommages et intérêts alloués par le juge en cas de licenciement sans cause réelle et sérieuse.

La finalité de la disposition ressort avec précision de l'exposé des motifs, qui indique qu'il s'agit de permettre une plus grande équité et de redonner confiance aux employeurs et aux investisseurs, notamment dans les TPE et PME ; son domaine d'intervention est dépourvu de toute ambiguïté. Les députés requérants soulèvent donc d'emblée des griefs de fond s'attachant au principe même de la mesure.

Mais les atteintes alléguées au principe de la séparation des pouvoirs, qui selon eux ferait obstacle à ce que soit ainsi encadré le pouvoir d'appréciation des juridictions prud'homales et d'appel, au principe d'égalité, en ce que rien ne justifierait de soumettre les salariés à un régime différent selon qu'il s'agirait de leur accorder des indemnités dans le cadre d'un licenciement ou qu'ils auraient été victimes d'autres fautes civiles, et à un prétendu principe constitutionnel de réparation intégrale des préjudices, sont dépourvues de fondements.

Il convient en effet de rappeler que, saisi d'une disposition prévoyant, comme le permet la loi d'habilitation déférée, des minima et maxima d'indemnisation pour les salariés licenciés sans cause réelle et sérieuse en réparation de la seule absence de cause réelle et sérieuse, le Conseil constitutionnel avait, dans sa décision n° 2015-715 DC du 5 août 2015 (cons. 148 à 153), expressément jugé que le législateur pouvait, afin de favoriser l'emploi en levant les freins à l'embauche, plafonner l'indemnité ; il n'avait censuré le dispositif que parce que l'un des critères de modulation du barème, tiré des effectifs de l'entreprise, lui était apparu n'être pas en adéquation avec l'objet de la loi. Les griefs ne sauraient donc justifier la censure de la loi déférée.

5°. Le a) du 2° de l'article 3 permet au gouvernement de fixer la règle suivant laquelle, pour une entreprise appartenant à un groupe, la cause économique d'un licenciement est appréciée au niveau des entreprises du même groupe situées sur le territoire national et relevant du même secteur d'activité.

Le domaine d'intervention de la mesure, dont la finalité est, comme la précédente, de lever les freins au recrutement, est défini par son objet même. Serait toutefois méconnu, du fait du risque d'incitation à la délocalisation d'emplois hors de France, un « objectif de développement de l'emploi sur le territoire national ». Outre qu'un tel objectif n'a jamais été reconnu comme étant, en tant que tel, de valeur constitutionnelle, le Gouvernement est au contraire d'avis que la mesure favorisera les investissements en France, et donc le niveau d'emploi. Quant à la faculté, laissée au Gouvernement par le texte, de déterminer les « éventuels aménagements à cette règle », elle rendrait manifestement possibles, selon le recours, des atteintes au principe constitutionnel d'égalité devant la loi ; il y a lieu de rappeler une nouvelle fois, à cet égard, que c'est au stade seulement de l'examen de l'ordonnance ou de la loi de ratification qu'il y aurait lieu de contrôler le respect, par l'ordonnance, des exigences constitutionnelles que la loi d'habilitation n'autorise pas à méconnaître.

6°. Le e) du 2° de l'article 3 tend à l'adaptation des modalités de licenciements collectifs à la taille de l'entreprise et au nombre des licenciements. Un risque d'atteinte au principe d'égalité devant la loi est imputé à cette disposition qui vise les modalités de détermination des seuils de déclenchement des obligations de mise en en œuvre d'un plan de sauvegarde de l'emploi. Le principe même de l'existence d'un seuil déterminé en fonction de la taille de l'entreprise et du nombre de licenciements concernés ne saurait être regardé comme contraire au principe d'égalité dès lors que ces seuils permettent de caractériser des différences de situation en rapport avec l'objet de la loi. En tout état de cause, la loi d'habilitation n'a ni pour objet ni pour effet, sur ce point non plus, d'autoriser le Gouvernement à méconnaître le principe constitutionnel d'égalité ni le droit au reclassement de salariés licenciés qui découle du droit de chacun d'obtenir un emploi (décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005, cons. 28).

7°. L'article 5 porte sur la modification des règles de prise en compte de la pénibilité au travail.

D'une part, il définit avec une grande précision le domaine d'intervention des mesures susceptibles d'être prises à ce titre (facteurs de risques professionnels, obligations de déclaration de ceux-ci, conditions d'appréciation de l'exposition à certains de ces facteurs, modes de prévention, modalités de reconnaissance et de compensation de la pénibilité, modalités de financement des dispositifs correspondants), et expose les finalités de sécurisation juridique et de simplification. D'autre part, les ordonnances prises sur ce fondement devront respecter le droit à la protection de la santé garanti par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946.

8°. Est enfin contesté l'article 6 de la loi déférée, par lequel l'autorisation est donnée au Gouvernement de prendre par ordonnance les mesure de coordination et de mise en cohérence résultant des ordonnances à intervenir en application de la loi déférée, ainsi que de corriger des erreurs matérielles ou incohérences résultant de textes récents. Cette disposition est rédigée avec une précision qui satisfait amplement aux exigences constitutionnelles sur les lois d'habilitation, avec par exemple la mention expresse des quatre lois d'où résultent les erreurs à corriger. Quant au délai de douze mois, au lieu de six pour les autres ordonnances prévues par la loi déférée, qui nourrit les suspicions des députés requérants, il s'explique par la nécessité de tenir compte, dans ce travail technique, de ces autres ordonnances qui seront intervenues entretemps.


Pour ces raisons, le Gouvernement est d'avis qu'aucun des griefs articulés par les députés requérants n'est de nature à conduire à la censure des dispositions de la loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.