Observations du Gouvernement - 2016-737 DC

Décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016

Loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages

Observations du Gouvernement

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs de recours dirigés contre la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Ces recours appellent, de la part du Gouvernement, les observations suivantes.

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I/ SUR LA PROCEDURE D'ADOPTION DE LA LOI

A/ Les députés auteurs des recours soutiennent que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la lecture définitive de l'article 2 de la loi ont méconnu l'article 45 de la Constitution.

B / Ce grief est infondé.
Le dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution prévoit qu'en cas d'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale peut reprendre, lors de la lecture définitive, « soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat ».

Le Conseil constitutionnel juge que le droit d'amendement est soumis à des limitations particulières lorsque le Gouvernement invite l'Assemblée nationale, sur le fondement du dernier alinéa de l'article 45 de la Constitution, à statuer définitivement. Dans l'hypothèse où l'Assemblée est appelée à se prononcer sur le dernier texte voté par elle, ne peuvent être adoptés que des amendements votés par le Sénat lors de la dernière lecture par lui du texte en discussion (décision n°91-290 DC, cons. 11, décision n°2015-709 DC, cons. 11).

Le Conseil a précisé que, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les modifications apportées par le Sénat qui peuvent être reprises par amendement devant l'Assemblée nationale pouvaient avoir pour origine aussi bien des amendements adoptés par la commission, des amendements adoptés en séance publique ou bien la combinaison des deux (décision n°2015-709 DC, cons. 13).

Mais, dans tous les cas de figure, les amendements déposés en lecture définitive ne peuvent que reprendre des modifications apportées par le Sénat lors de la dernière lecture qu'il a effectuée du texte adopté par l'Assemblée nationale.

Tel ne peut être le cas d'amendements qui reprennent des modifications apportées en commission mais qui n'ont pas été adoptées par le Sénat en séance publique en l'absence d'adoption de l'article.

Les députés requérants ne sont donc pas fondés à soutenir que c'est à tort que les amendements ont été déclarés irrecevables en commission lors de la lecture définitive. Ce point n'a d'ailleurs pas fait l'objet de contestations ni en commission, ni en séance publique.

La loi déférée a donc été adoptée à l'issue d'une procédure régulière.

II/ SUR L'ARTICLE 2

A/ L'article 2 de la loi déférée modifie l'article L. 110-1 du code de l'environnement pour y introduire de nouveaux principes pour préserver la biodiversité. Il insère notamment un 9° consacrant le principe de non-régression.

Les députés et les sénateurs auteurs des recours estiment que ces dernières dispositions, en interdisant au législateur de modifier ou d'abroger une norme environnementale, méconnaissent la hiérarchie des normes, l'article 3 de la Constitution et l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qu'elles méconnaissent le principe de normativité de la loi et l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi ainsi que le principe de précaution imposé par l'article 5 de la Charte de l'environnement.

B/ Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

1/ Le I de l'article L. 110-1 du code de l'environnement énonce, en écho au préambule de la Charte de l'environnement, que « Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l'air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation ».

Dans sa rédaction issue de la loi déférée, le II du même article dispose que « Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs » et qu'« elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée », d'un certain nombre de principes énoncés au même article.


La loi déférée ajoute au nombre de ces principes « le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

Tel que formulé par le législateur, qui, pour cela, s'est inspiré de l'évolution du droit international de l'environnement, d'exemples étrangers et de travaux universitaires, le principe de non-régression se présente comme un principe de progrès, qui n'entend faire obstacle ni à la nécessaire mutabilité de la règle de droit pour permettre son adaptation permanente à l'évolution des circonstances, ni à la faculté, pour les détenteurs du pouvoir normatif, de tenir compte d'intérêts généraux autres que celui de la protection de l'environnement.

D'une part, en effet, la référence, au 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, aux « connaissances scientifiques et techniques du moment » manifeste clairement que le législateur a entendu que puisse être réévaluée en permanence l'appréciation portée sur l'intérêt et l'effectivité, pour la protection de l'environnement, des dispositions législatives et réglementaires en vigueur à un moment donné.

D'autre part, le respect du principe de non-régression devra, comme pour les autres principes énoncés au II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, être apprécié « dans le cadre des lois qui en définissent la portée », lesquelles ont vocation à assurer la conciliation, dans chaque domaine particulier, entre les différents intérêts généraux en présence.

La vérification de son respect impliquera au surplus une analyse globale des effets cumulés, quant à la protection de l'environnement, de l'évolution normative envisagée et du corpus législatif et réglementaire existant, laquelle laissera nécessairement à l'autorité compétente une importante marge d'appréciation, conférant ainsi à l'application du principe la souplesse nécessaire pour prendre en compte la complexité des problématiques environnementales.

2/ Ces dispositions énoncent un principe qui a vocation à être mis en œuvre par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement.

Les dispositions contestées ne sauraient avoir pour effet d'empêcher le législateur de modifier des dispositions de nature législative relatives à l'environnement. Comme le rappellent les auteurs des saisines, le législateur ne pouvant se lier lui-même, le 9° du II de l'article L. 110-1 du code de l'environnement ne saurait faire obstacle à ce que d'autres lois dérogent, explicitement ou implicitement, au principe qu'il énonce.

Le législateur, qui s'est librement assigné cet objectif de non-régression, se trouvera néanmoins incité, par son inscription au frontispice du code de l'environnement, à rechercher, dans l'exercice de sa compétence normative, les solutions permettant de préserver au mieux l'ambition d'une amélioration constante du niveau de protection de l'environnement.

Elles ne sont pas, pour autant, dépourvues de caractère normatif comme le soutiennent les sénateurs requérants.

En particulier, en tant qu'il s'applique aux dispositions de nature réglementaire, le principe de non-régression a vocation à être pris en compte par le juge administratif, à l'instar d'autres principes énoncés par le II de l'article L. 110-1, dans l'exercice de son contrôle sur ces dispositions (v. par ex., s'agissant du principe de précaution, CE Ass., 12 avril 2013, Association coordination interrégionale stop THT et autres, nos 342409-342569-342689-342740-342748-342821, publiée au recueil Lebon ; s'agissant du principe de prévention des atteintes à l'environnement, CE 4 août 2006, Comité de réflexion d'information et de lutte anti-nucléaire (CRILAN) et Association "Le réseau sortir du nucléaire", n° 254948, publiée au recueil Lebon).

Ces derniers exemples montrent que la formulation en termes généraux inhérente aux énoncés de principe que contient l'article L. 110-1 du code de l'environnement n'a aucunement constitué une source d'insécurité juridique, compte tenu notamment de ce que l'application de ces principes par le juge administratif doit se faire dans le cadre des dispositions législatives propres à chaque matière particulière. Ainsi, les sénateurs et les députés requérants ne sont pas fondés à soutenir que les dispositions qu'ils critiquent contreviendraient à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi.

3/ Les sénateurs requérants ne sauraient utilement soutenir que ce principe serait en opposition avec le principe de précaution énoncé par l'article 5 de la Charte de l'environnement.

Le principe de précaution impose que, pour éviter la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, susceptible d'affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Le principe de précaution est donc lié à l'absence de certitude, en l'état des connaissances scientifiques, quant au lien entre l'action en cause et le dommage susceptible d'être provoqué, ainsi qu'à la perspective d'un dommage grave et irréversible.

Le principe de non-régression répond à un objectif différent visant à s'assurer que la protection de l'environnement fasse l'objet d'une amélioration constante. Il n'entre aucunement en opposition avec le principe de précaution. Il ne fait en rien obstacle à l'intervention de mesures provisoires visant à parer à la réalisation d'un dommage grave et irréversible à l'environnement. Il ne fait pas davantage obstacle, ainsi qu'il a été dit plus haut, à ce que puisse être réévaluée à tout moment, en fonction notamment de l'évolution des connaissances, la pertinence des dispositions protectrices de l'environnement ainsi adoptées dans un certain état de ces connaissances.

Les griefs invoqués ne pourront donc qu'être écartés.


III/ SUR L'ARTICLE 11

A/ L'article 11 de la loi déférée dispense d'autorisation préalable la cession, la fourniture ou le transfert de semences ou de matériels de reproduction des végétaux d'espèces appartenant au domaine public à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété.

Les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et qu'elles portent atteinte au principe d'égalité devant la loi en permettant cette dispense aux associations régies par la loi 1901 offrant ces services à titre onéreux.

B/ Il n'en est rien.

1/ Les dispositions contestées sont claires et dénuées de toute ambiguïté.

L'article L. 661-8 du code rural et de la pêche maritime encadre la circulation, la distribution et la commercialisation des semences. Il impose l'application de règles distinctes relatives à la commercialisation en application du décret du 18 mai 1981 relatif à la commercialisation des semences et de règles relatives à la santé des végétaux reprises dans le code rural et de la pêche maritime.

Pour être commercialisables, les variétés doivent être inscrites dans un catalogue officiel et doivent répondre à des critères de performance agronomique au regard des semences existantes.

Ces règles s'appliquent à toutes les semences, y compris celles correspondant à des variétés végétales appartenant au domaine public, c'est-à-dire qui sont libres de tout droit de propriété intellectuelle et ne sont donc pas ou plus protégées au titre d'un certificat d'obtention végétale, qui permet aux semenciers de protéger les nouvelles variétés qu'ils produisent et de leur assurer un monopole sur leur vente pendant une durée de 25 à 30 ans.

Ces règles de commercialisation sont un frein important à la circulation et à l'utilisation des variétés de semences rares. Il existe, en effet, un coût d'inscription et de maintien au catalogue ce qui ne favorise pas l'inscription de ces variétés qui appartiennent au domaine public mais qui ne rapportent pas de royalties. De plus, ces variétés rares ne remplissent pas toujours les critères de performance agronomique.

Il existe pourtant un intérêt très fort, dans une optique de préservation de la biodiversité dite « cultivée », à faciliter la circulation des semences anciennes en voie d'extinction appartenant au domaine public. L'organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture, la FAO, estime que, depuis le début du siècle, quelque 75 pour cent de la diversité génétique des plantes cultivées ont été perdus. Cette perte de biodiversité cultivée constitue un risque de perte de patrimoines génétiques indispensables à l'adaptation des cultures aux aléas climatiques et sanitaires futurs, et donc un risque pour la sécurité alimentaire mondiale. Ces semences, plus nombreuses et variées que celles produites et commercialisées sur le marché actuel des semences, sont aussi plus adaptables aux conditions locales des cultures. Moins consommatrice d'intrants, elles sont susceptibles d'offrir, dans l'avenir, des opportunités face au changement climatique.
Le législateur a néanmoins souhaité ne pas amoindrir les garanties apportées aux professionnels en évitant que ne puissent se développer de manière non organisée un marché des semences dans lequel la performance agronomique des semences ne pourrait plus être garantie. Il a donc souhaité que l'exigence de l'inscription au catalogue reste un des piliers de la politique semencière française.

Dans cette perspective, il a prévu que la dérogation aux règles de commercialisation ne vaudrait que pour la cession, la fourniture ou le transfert de semences du domaine public « à des utilisateurs finaux non professionnels ne visant pas une exploitation commerciale de la variété ». Ces jardiniers amateurs ne sont, en effet, pas demandeurs d'une performance agronomique forte et peuvent souhaiter s'échanger des variétés rares.

D'autre part, il a prévu que les échanges ainsi permis en dehors de toute inscription au catalogue ne pourraient être réalisés par des acteurs économiques habituels intervenant sur le marché des semences afin de ne pas déstabiliser celui-ci. Ces opérations ne pourront donc être réalisées qu'à titre gratuit et par des associations de la loi 1901 qui ne poursuivent pas de but lucratif.

2/ Le fait que le législateur ait ouvert cette dérogation à des associations ne poursuivant pas un but lucratif ne méconnaît pas le principe d'égalité.

Comme indiqué, ce choix s'explique par l'objectif d'assurer une diffusion des variétés rares sans déstabiliser le marché des semences.

Une vingtaine d'associations œuvrent à la conservation et à la diffusion de ces variétés rares. Pour assurer leur viabilité économique, il est nécessaire qu'elle puisse couvrir les frais de fonctionnement et de production de ces semences en les commercialisant dans le cadre de leur objet statutaire.

Dès lors qu'elles poursuivent un but non lucratif, ces associations ne pourront pas affecter les ressources issues de la commercialisation des variétés tombées dans le domaine public qu'à leur objet statutaire qui est de conserver et de diffuser les semences rares. Et elles ne pourront déstabiliser le marché des semences.

Au regard des objectifs poursuivis, en étendant la dérogation aux règles de commercialisation aux cessions de semences appartenant au domaine public réalisées à titre onéreux par ces associations, le législateur n'a pas méconnu le principe d'égalité.


IV / SUR L'ARTICLE 95

A/ L'article 95 de la loi déférée prévoit un régime d'autorisation encadrant les activités d'exploitation du plateau continental et dans la zone économique exclusive. Il prévoit que les activités soumises à autorisation exercées sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive sont assujetties au paiement d'une redevance. Il prévoit, dans le code minier, le même principe de paiement d'une redevance pour les titulaires de concessions autres que celles de mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux.
Les députés auteurs de la saisine estiment que ces dernières dispositions méconnaissent le principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration de 1789 et procède à une extension injustifiée du régime applicable à la propriété des personnes publiques.

B/ Ces griefs ne pourront qu'être écartés.

1/ La méconnaissance du principe d'égalité devant les charges publiques garanti par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ne saurait être utilement invoquée à l'encontre de ces dispositions.

Si la zone économique exclusive et le plateau continental ne constituent pas des dépendances du domaine public maritime de la France, notre pays dispose de droits souverains sur l'exploitation des ressources naturelles de ces zones en application des conventions internationales sur le droit de la mer. En ce qui concerne le plateau continental, ce principe a été reconnu dès la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l'exploration du plateau continental et à l'exploitation de ses ressources naturelles.

Dès lors qu'il autorise une personne privée à exercer des activités permettant d'exploiter ces ressources naturelles, l'Etat peut réclamer une redevance en contrepartie du droit ainsi conféré. Pour le calcul de cette redevance, le législateur a prévu qu'il serait tenu compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de la concession et d'un certain nombre de facteurs liés à la nature de l'exploitation.

Les redevances instituées par la loi déférée ne peuvent être regardées comme des impositions de toute nature. Le grief tiré de ce qu'elles méconnaîtraient le principe d'égalité devant les charges publiques est donc inopérant.

2/ Le simple renvoi, pour assurer les modalités d'établissement et de recouvrement de ces redevances, aux règles du code général de la propriété des personnes publiques n'a pas pour effet d'étendre l'ensemble du régime de la domanialité publique à la zone économique exclusive et au plateau continental. Les députés requérants ne sauraient donc, en tout état de cause, soutenir que, par ce simple renvoi, le législateur aurait porté atteinte à la protection constitutionnelle de la propriété des personnes publiques.

Ces dispositions sont donc conformes à la Constitution.

V/ SUR L'ARTICLE 125

A/ L'article 125 interdit l'utilisation des produits contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes à compter du 1er septembre 2018 avec des dérogations possibles jusqu'au 1er juillet 2020.

Les députés requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent un règlement communautaire et portent atteinte à la liberté d'entreprendre garanti par l'article 4 de la Déclaration de 1789.

B/ Ces griefs sont infondés.

1/ Le Conseil constitutionnel juge qu'il ne lui appartient pas, saisi en application de l'article 61 ou de l'article 61-1 de la Constitution, d'examiner la compatibilité d'une loi avec les engagements internationaux ou européens de la France. Ce n'est que lorsqu'il est saisi, dans les conditions prévues par l'article 61 de la Constitution, d'une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive européenne, qu'il lui appartient de veiller au respect de l'exigence constitutionnelle qui s'attache à la transposition en droit interne d'une telle directive qui découle de l'article 88-1 de la Constitution (décision n° 2010-605 DC, cons. 16 et 18).

Le Conseil n'exerce pas ce contrôle quand est en cause un règlement européen (décision n°2014-694 DC). Le commentaire de cette décision aux Cahiers indique d'ailleurs que « La jurisprudence du Conseil constitutionnel est fonde?e sur l'exigence constitutionnelle de transposition des directives de?gage?e de l'article 88-1 de la Constitution. Le Conseil e?carte donc son extension a? tout autre cas de contro?le d'une loi ayant pour objet de mettre en œuvre un autre acte europe?en ou un traite? europe?en. ».

Le grief tiré de ce que les dispositions contestées méconnaîtraient les dispositions d'un règlement européen est donc inopérant.

2/ Au demeurant, l'interdiction des néonicotinoïdes à compter du 1er septembre 2018, avec des dérogations possibles jusqu'au 1er juillet 2020, ne saurait méconnaître les dispositions du règlement européen invoqué, le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits pharmaceutiques.

Cinq substances actives font partie de la famille des néonicotinoïdes (acétamipride, thiaclopride, clothianidine, thiaméthoxam et imidaclopride). Si ces substances ont été approuvées dans un règlement d'exécution de 2011, ces autorisations arriveront à échéance entre le 30 avril 2017 et le 31 juillet 2019. Trois de ces substances ont déjà fait l'objet de restrictions dans un règlement d'exécution de 2013. La multiplication des études mettant en évidence la dangerosité des substances de la famille des néonicotinoïdes et l'application de certains critères d'interdiction proposée par la Commission européenne en juin dernier ne devraient pas conduire celle-ci à proposer un nouveau règlement d'autorisation de ces substances, règlement qui, en tout état de cause, ne serait pas adopté par les Etats-membres. En l'état des textes européens, les substances en cause seront donc interdites avant le 1er juillet 2020, date à laquelle l'interdiction totale de l'utilisation des produits contenant ces substances s'appliquera en application de la loi déférée.

3/ Cette interdiction ne porte pas atteinte à la liberté d'entreprendre.

Le Conseil constitutionnel juge qu'il est loisible au législateur d'apporter à la liberté d'entreprendre qui découle de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi.

Les insecticides néonicotinoïdes sont à mode d'action neurotoxique pour les insectes. Leur caractère systémique les amène à être présents dans la totalité de la plante durant toute sa vie.

L'Agence européenne de sécurité des aliments (AESA) a émis plusieurs avis entre 2013 et 2015 constatant les risques aigus élevés de l'utilisation de ces substances pour les abeilles et établissant un certain nombre de données lacunaires en particulier en ce qui concerne l'évaluation des risques à long terme de l'utilisation de ces substances pour les abeilles.

L'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) constate que dans les conditions d'utilisation les plus fréquentes, les « néonicotinoïdes entraîne[nt] de sévères effets négatifs sur les espèces non-cibles qui fournissent des services écosystémiques incluant la pollinisation et la lutte intégrée. Ils entrainent notamment des effets sublétaux lorsque les espèces non-cibles sont exposées à des doses d'exposition faibles pendant de longues périodes ».

Les récentes publications scientifiques vont dans le sens d'un nombre croissant de preuves que l'utilisation prophylactique généralisée des néonicotinoïdes a de graves effets négatifs sur les organismes non-cibles, notamment sur les pollinisateurs. On peut ainsi citer le rapport (1) du Conseil des académies européennes de sciences (European Academies Science Advisory Council (EASAC)) qui conclut qu'il existe désormais des preuves scientifiques claires quant aux effets sublétaux sur les organismes non cible à long terme, même avec de très faibles concentrations de néonicotinoïdes. Le rapport de l'EASAC conclut également que l'utilisation actuelle des néonicotinoïdes est incompatible avec les principes de base de la gestion intégrée des ravageurs exprimée dans la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

Dans ce contexte, une équipe de chercheurs anglais a également démontré (2) en 2015 que les abeilles sont attirées préférentiellement par les champs traités avec des produits à base de néonicotinoïdes plutôt que par les champs non traités. Ainsi, une simple diminution des surfaces traitées en néonicotinoïdes ne pourrait avoir d'effet suffisamment positif sur le déclin des abeilles, celles-ci continuant de butiner préférentiellement des plantes contaminées par des néonicotinoïdes.

Au final, même si d'autres causes sont également responsables du déclin des abeilles en particulier et des pollinisateurs en général (l'intensification des monocultures, la modification des paysages, l'action d'agents pathogènes responsables de maladies comme la varroase, les loques et la nosémose, la présence de nouveaux prédateurs comme le frelon asiatique...), il n'en demeure pas moins que l'exposition aux produits néonicotinoïdes est un facteur aggravant avéré de ce déclin qu'il convient de supprimer.

En 2008, une équipe de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) et du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) a estimé la valeur économique de la pollinisation à 153 milliards d'euros par an à l'échelle mondiale (3), ce qui représente près de 10% de la valeur totale de la production agricole mondiale. On estime que la contribution des pollinisateurs représente jusqu'à 5 milliards d'euros de la valeur marchande de la production végétale française destinée à l'alimentation humaine, soit près de 12% de cette valeur (4).

Au-delà des impacts sur les abeilles et les pollinisateurs, des études récentes et de plus en plus nombreuses laissent penser que l'impact de ces molécules ne se limite pas aux abeilles et aux insectes pollinisateurs, mais qu'il existe des effets importants sur de nombreuses composantes de notre environnement telles que les macro-invertébrés ou les oiseaux.

Ainsi aux Pays-Bas, une étude (5) a démontré la corrélation entre la concentration de l'imidaclopride dans les eaux de surfaces et le déclin des macro-invertébrés. De même, une étude espagnole (6) a mis en évidence la toxicité des enrobages de semences à l'imidaclopride pour les oiseaux. En outre, le réseau SAGIR de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) a mis en évidence en 2015 (7), en s'appuyant sur l'autopsie de cadavres d'animaux collectés en milieu naturel, des intoxications aiguës de perdrix grises par l'imidaclopride enrobant des semences de blé.

Enfin, des publications font craindre que les produits à base de néonicotinoïdes affectent également la santé humaine. Dans un avis de 2013 (8), l'AESA a identifié que deux insecticides néonicotinoïdes (l'acétamipride et l'imidaclopride) peuvent avoir une incidence sur le développement du système nerveux humain. L'AESA a ainsi constaté que ces deux molécules peuvent affecter de façon défavorable le développement des neurones et des structures cérébrales associées à des fonctions telles que l'apprentissage et la mémoire.

Au regard de l'objectif de prévention de ces différents risques, l'interdiction d'utilisation des substances néonicotinoïdes ne peut être regardée comme disproportionnée.

Les substances néonicotinoïdes ne sont pas les seuls insecticides autorisés au niveau européen puisque 104 substances insecticides sont aujourd'hui approuvées au niveau communautaire. Ainsi, des substituts aux néonicotinoïdes existent déjà. On peut citer à cet égard les traitements foliaires à base de pyréthrinoïdes (10 substances approuvées à ce jour) qui sont considérés comme les substituts au néonicotinoïdes les plus évidents par les utilisateurs de produits phytosanitaires. En termes de risques, les pyréthrinoïdes ne sont pas systémiques, contrairement aux néonicotinoïdes, c'est-à-dire qu'ils ne restent pas présents dans la totalité de la plante durant toute sa vie, ils sont bien moins persistants et leur toxicité aiguë sur abeilles est bien moindre que celles des néonicotinoïdes. De manière générale leur impact sur les insectes est plus faible. D'autres insecticides foliaires peuvent également être utilisés en remplacement des néonicotinoïdes, comme par exemple certains carbamates ou organophosphorés.

Dans ce contexte, il ne peut être envisagé de préjudice majeur de l'interdiction des néonicotinoïdes sur les exploitations agricoles ou encore sur leurs rendements.

Pour permettre à l'ensemble des acteurs de s'adapter, la loi a prévu que l'interdiction totale n'entrerait en vigueur qu'au 1er juillet 2020, ce qui correspondra, comme on l'a dit, avec l'interdiction de ces substances au niveau européen.

Ce délai permettra d'une part, aux utilisateurs des produits concernés par l'interdiction de s'approprier techniquement les solutions alternatives existantes, d'adapter si besoin leurs cultures, pratiques, matériels... et d'autre part, pourra être mis à profit par la recherche publique et privée pour améliorer les solutions existantes (produits ou pratiques culturales). Ainsi, les solutions alternatives qui émergeront dans 4 années seront plus satisfaisantes au regard du rapport bénéfices-risques vis-à-vis des impacts sur la santé humaine, l'environnement ou les activités agricoles.

Il est à noter que plusieurs rapports et publications font valoir que l'utilisation de ces molécules n'a pas permis une augmentation significative des rendements pour les agriculteurs. L'Agence européenne de l'environnement (9) a analysé les rendements sur le tournesol et le maïs entre 1995 et 2007, période durant laquelle le Gaucho a été autorisé puis interdit sur ces cultures, sans noter de différence significative de rendement.

De même, une équipe britannique (10) a mené la comparaison sur le blé et le colza. Au terme de cette analyse, les traitements préventifs déployés sur une vingtaine d'années ne semblent pas avoir d'impacts notables sur les rendements.

Aux Etats-Unis, le Centre de recherche sur la sécurité alimentaire (11) a examiné 19 publications scientifiques traitant de la relation entre les néonicotinoïdes et les rendements des principales cultures des États-Unis. La plupart d'entre elles montrent que les insecticides néonicotinoïdes n'ont pas permis une amélioration significative des rendements des cultures.

L'article 125 est donc conforme à la Constitution.

***

Pour l'ensemble de ces raisons, le Gouvernement est d'avis que les griefs articulés dans les saisines ne sont pas de nature à conduire à la censure de la loi déférée.

Aussi estime-t-il que le Conseil constitutionnel devra rejeter les recours dont il est saisi.

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(1) EASAC, Ecosyteme services, agriculture and neonciotinoids, Avril 2015.
(2) S. Kessler & al., Bees prefer foods containing neonicotinoid pesticides, Nature, 521, 74-76 (07/05/2015).
(3) N. Gallai et al., Economic valuation of the vulnerability of world agriculture confronted with pollinator decline, 2008.
(4) MEEM-CGDD, 2016, EFESE, le service de pollinisation, Collection Thema Essentiel.
(5) T. Van Dick & al., Macro-Invertebrate Decline in Surface Water Polluted with Imidacloprid, 01/05/2013
(6) A. Lopez-Antia & al., Imidacloprid-treated seed ingestion has lethal effect on adult partridges and reduces both breeding investment and offspring immunity, EnvironmentalResearch, 136(2015), 97-107
(7) F. Millot &al., Etude des effets non-intentionnels de l'imidaclopride en traitement de semences sur la faune sauvage non-cible - Faune Sauvage 309: 11-17 (2015)
(8) EFSA PPR Panel (EFSA Panel on Plant Protection Products and their Residues), 2013. Scientific Opinion on the developmental neurotoxicity potential of acetamiprid and imidacloprid. EFSA Journal 2013;11(12):3471
(9) European Environment Agency, Late lessons from early warnings: science, precaution, innovation, 2013
(10) D. Goulson, An overview of the environmental risks posed by neonicotinoid insecticides, Journal of Applied Ecology, 2013
(11) Center for food Safety, Heavy costs - Weighing the Value of Neonicotinoid Insecticides in Agriculture, mars 2014